國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核的法治進(jìn)路

摘 要：新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》和《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》相繼頒布實(shí)施，為各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)展檔案開(kāi)放審核工作提供了重要指引。文章以法教義學(xué)方法為分析工具，歸納出國(guó)家檔案館檔案的公共用物特征和檔案開(kāi)放審核行為的特殊行政行為屬性，并通過(guò)梳理國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核法律體系，總結(jié)出國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核具有多元共治的法治架構(gòu)、審核協(xié)同的法治模式和“應(yīng)開(kāi)放盡開(kāi)放”的法治要求。面向未來(lái)，國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核制度應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善檔案開(kāi)放審核法律規(guī)范、明確檔案開(kāi)放審核主體職責(zé)、健全檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)和保障檔案開(kāi)放審核社會(huì)力量參與等方式推進(jìn)法治化進(jìn)程，逐步實(shí)現(xiàn)良法善治的理想狀態(tài)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家檔案館；開(kāi)放審核；開(kāi)放鑒定；特殊行政行為

分類號(hào)：G274

Legal Approach to Open Archival Examination of the National Archives

Chen Qiang

（ School of Law of Xinjiang University， Urumqi， Xinjiang 830046 ）

Abstract： The promulgation and implementation of the newly revised Archives Law of the People’s Republic of China and the Measures for the Opening of Archives in National Archives provide important guidelines for the examination and approval of archives opening at all levels. On this basis， this paper studies the legal system of open archival examination of national archives， summarizes the legal pattern of multi-governance of open archival examination， the legal mode of collaborative examination and the legal requirement of “open as much as possible”. Facing the future， the open archival examination system of national archives should promote the process of legalization by perfecting the legal norms of open archival examination， refining the responsibilities of open archival examination subjects， perfecting the standards of open archival examination and ensuring the participation of social forces in open archival examination， so as to gradually realize the ideal stage of good law and good governance.

Keywords： National Archives； Open Examination； Open Appraisal； Special Administrative Action

國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核（又稱開(kāi)放鑒定或劃分控制使用范圍）是指國(guó)家檔案館檔案對(duì)社會(huì)開(kāi)放范圍的審核，它的主要任務(wù)是區(qū)分可以開(kāi)放的檔案和需要控制的檔案。[1]作為檔案開(kāi)放的核心步驟，檔案開(kāi)放審核直接決定了封閉期滿的檔案是否可以向社會(huì)開(kāi)放。[2]新修訂《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）第30條是檔案開(kāi)放審核的法律依據(jù)，其中強(qiáng)調(diào)館藏檔案開(kāi)放審核應(yīng)當(dāng)由檔案館主導(dǎo)，并會(huì)同檔案形成（移交）單位共同負(fù)責(zé)，該條款的規(guī)定標(biāo)志著檔案開(kāi)放審核制度已經(jīng)進(jìn)入法治化進(jìn)程。《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，當(dāng)前檔案工作需要加快建立健全各類單位檔案開(kāi)放審核建議機(jī)制和各級(jí)國(guó)家檔案館的檔案開(kāi)放審核有關(guān)制度，同時(shí)提出實(shí)現(xiàn)檔案開(kāi)放審核工作法治化、規(guī)范化、常態(tài)化的發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)。[3]2022年7月，國(guó)家檔案局出臺(tái)《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》（以下簡(jiǎn)稱《開(kāi)放辦法》），其中第12條、第13條、第14條和第15條是檔案開(kāi)放審核制度法治化發(fā)展的產(chǎn)物，回應(yīng)了《檔案法》和《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》對(duì)國(guó)家檔案主管部門完善檔案開(kāi)放審核制度的要求，進(jìn)一步拓寬了該制度的法治范疇。長(zhǎng)期以來(lái)，檔案開(kāi)放審核一直是國(guó)家檔案館工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，承載著實(shí)現(xiàn)檔案價(jià)值、保障公民知情權(quán)和檔案利用權(quán)、提升檔案治理效能等多重功能。為了“讓更多的檔案被各方面利用，讓檔案在為人民幸福和民族復(fù)興服務(wù)中發(fā)揮出更大的作用”，亟須把過(guò)去形成的檔案更多地審核并開(kāi)放出來(lái)。[4]盡管《檔案法》和《開(kāi)放辦法》的相繼修訂出臺(tái)規(guī)范了國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核的制度運(yùn)行，但仍然存在諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，該制度的法治化進(jìn)程依舊任重道遠(yuǎn)。

1 國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核制度的法理性質(zhì)

1.1 開(kāi)放審核對(duì)象的公物本性

國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核制度的作用對(duì)象是國(guó)有檔案，其明顯具有公物的本質(zhì)特征。“公物，通常又稱公產(chǎn)，是指為滿足公用目的需要，依據(jù)公法規(guī)則確立的，供公眾使用或受益的財(cái)產(chǎn)。”[5]與作為人的手段的公務(wù)員一樣，公物作為推行行政的物的手段，任何國(guó)家都存在。[6]行政法上的公物是行政機(jī)關(guān)完成公共行政的物力保證，不僅強(qiáng)調(diào)作為公共財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)，更強(qiáng)調(diào)供公眾利用的目的。[7]國(guó)家檔案館檔案的公物屬性可以從兩個(gè)方面論證。一方面，國(guó)家檔案館檔案是國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)。國(guó)家檔案館檔案的收集可以通過(guò)歸檔、接受捐獻(xiàn)、購(gòu)買、代存等方式展開(kāi)，其中歸檔為主要的方式。根據(jù)《檔案法》第14條規(guī)定可知，需要?dú)w檔的材料，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“應(yīng)歸盡歸、應(yīng)收盡收”原則，定期向檔案管理機(jī)構(gòu)或檔案工作人員移交，任何個(gè)人或組織不得拒絕歸檔或者占為己有。直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的材料歸檔后，從形式上來(lái)看，檔案所有權(quán)便完成了“從個(gè)人向集體或小集體向大集體的一次轉(zhuǎn)移”，實(shí)現(xiàn)了檔案社會(huì)化的最初形式。[8]歸檔后的檔案所有權(quán)屬于國(guó)家，即國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)。另一方面，國(guó)家檔案館檔案是為了公共目的而提供利用的。根據(jù)《開(kāi)放辦法》第4條規(guī)定可知，國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放主要是保障單位和個(gè)人依法利用檔案的權(quán)利，包括對(duì)檔案進(jìn)行閱覽、復(fù)制和摘錄的行為。公共目的是公物之所以存在的法律動(dòng)因，貫徹并指導(dǎo)著公物從設(shè)置、管理到最終利用的全過(guò)程，即使對(duì)于作為檔案開(kāi)放前置環(huán)節(jié)的檔案開(kāi)放審核制度來(lái)說(shuō)，其亦是通過(guò)建立檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的方式，形成多元主體工作合力，提高檔案利用效率，滿足社會(huì)各界日益增長(zhǎng)的檔案信息利用需求。[9]

1.2 開(kāi)放審核的行為屬性

國(guó)家檔案館的館藏檔案開(kāi)放審核是國(guó)家檔案館以內(nèi)部性檔案管理行為，實(shí)現(xiàn)外部性公物開(kāi)放的行為效果。一方面，根據(jù)《開(kāi)放辦法》第12條的界定，檔案開(kāi)放審核就是國(guó)家檔案館根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，依職權(quán)進(jìn)行開(kāi)放審核的行為，這種行為是一種特殊行政行為。常規(guī)的行政行為往往是一種以行政決定為核心的行為形態(tài)，而這種行政決定又表現(xiàn)為要求當(dāng)事人進(jìn)行一定的作為或不作為，或者形成、變更或者消滅一種與當(dāng)事人有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。[10]但是，檔案開(kāi)放審核并不一定形成行政決定，而且沒(méi)有直接處分當(dāng)事人權(quán)利或義務(wù)的法律效果。檔案開(kāi)放審核雖不直接影響當(dāng)事人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，但它直接影響當(dāng)事人的知情權(quán)和檔案利用權(quán)。另一方面，國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核的授權(quán)來(lái)源于《檔案法》第30條，該條款規(guī)定對(duì)于館藏檔案，國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)履行“會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)”檔案開(kāi)放審核的法律義務(wù)。同時(shí)，《開(kāi)放辦法》第12條之依法開(kāi)放審核及分期分批開(kāi)放、第14條之檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制、第15條之檔案開(kāi)放審核結(jié)果協(xié)商方式、延期開(kāi)放報(bào)告機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家檔案館對(duì)于檔案開(kāi)放審核工作的具體開(kāi)展，凸顯了國(guó)家檔案館集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)屬性。[11]因此，國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核行為是一種經(jīng)法律授權(quán)的檔案管理行為，亦是一種特殊行政行為。

2 國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核制度的法治格局

《檔案法》與《開(kāi)放辦法》的出臺(tái)，為國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核制度的法治化提供了法律依據(jù)，但是仍需要理順其法治細(xì)節(jié)和邏輯。通過(guò)梳理國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核的相關(guān)規(guī)定（見(jiàn)表1），該制度呈現(xiàn)出如下法治格局。

2.1 多元共治的法治架構(gòu)

國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核制度涉及多元主體，包括各級(jí)黨委和政府、各級(jí)各類檔案機(jī)構(gòu)、各類社會(huì)組織以及公眾個(gè)人等。首先，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。“檔案工作姓黨”是檔案工作的基本屬性和鮮明特點(diǎn)，也是檔案工作參與社會(huì)治理的重要依據(jù)。[12]國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核作為檔案工作的重要組成部分，必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。其次，檔案主管部門主導(dǎo)。《檔案法》第8條明確了檔案主管部門對(duì)檔案工作的主管職能，對(duì)相關(guān)單位的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。《開(kāi)放辦法》第14條要求檔案主管部門協(xié)調(diào)建立管轄地區(qū)的館藏檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制。再次，國(guó)家檔案館牽頭，檔案形成（移交）單位參與。《檔案法》第30條和《開(kāi)放辦法》第14條均規(guī)定了國(guó)家檔案館與檔案形成（移交）單位共同參與、共同負(fù)責(zé)檔案開(kāi)放審核工作的組織和實(shí)施。最后，公眾參與。國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核的過(guò)程，也是滋養(yǎng)、培育民本思維，弘揚(yáng)、倡導(dǎo)、公開(kāi)民本文化的過(guò)程。[13]公眾欲實(shí)現(xiàn)知情權(quán)和檔案利用權(quán)，則有必要參與國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核工作。《檔案法》第28條和第46條均明確指出單位和個(gè)人擁有向檔案主管部門投訴、舉報(bào)國(guó)家檔案館不按規(guī)定開(kāi)放審核的權(quán)利，公眾能夠?qū)?guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核工作進(jìn)行監(jiān)督。《開(kāi)放辦法》第29條要求檔案開(kāi)放審核工作應(yīng)當(dāng)積極聽(tīng)取社會(huì)公眾意見(jiàn)，建立健全反饋機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督。

2.2 審核協(xié)同的法治模式

多元共治視域下的檔案開(kāi)放審核制度的核心是國(guó)家檔案館和檔案形成（移交）單位的審核協(xié)同，又稱為跨部門協(xié)同（合作）審核。由《開(kāi)放辦法》第14條可知，檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制主要涉及檔案主管部門、國(guó)家檔案館、檔案形成（移交）單位三方主體。當(dāng)前，各級(jí)國(guó)家檔案館在實(shí)踐中形成了兩種具有代表性的審核協(xié)同模式：其一，征求意見(jiàn)型，即在原檔案開(kāi)放審核“三審”模式的基礎(chǔ)上，在初審或者復(fù)審階段向檔案形成（移交）單位征求意見(jiàn)的模式。例如，《東莞市檔案館開(kāi)放檔案實(shí)施細(xì)則》第5條規(guī)定，檔案向社會(huì)開(kāi)放前，應(yīng)征得檔案形成機(jī)關(guān)或有關(guān)主管部門同意后，方可開(kāi)放。其二，到館審核型，即在國(guó)家檔案館組織專門力量全程管理的前提下，檔案形成（移交）單位進(jìn)館參與檔案開(kāi)放審核的模式。例如，《山西省各級(jí)國(guó)家綜合檔案館檔案開(kāi)放鑒定工作實(shí)施細(xì)則》第5條規(guī)定，在必要時(shí)，可邀請(qǐng)檔案形成單位人員共同進(jìn)行檔案開(kāi)放審核工作。盡管存在兩種不同的審核協(xié)同模式，但是國(guó)家檔案館始終承擔(dān)著制定和執(zhí)行館藏檔案開(kāi)放審核程序的主要職責(zé)，這一情況基本符合《開(kāi)放辦法》第33條規(guī)定的要求。

2.3 “應(yīng)開(kāi)放盡開(kāi)放”的法治要求

國(guó)家檔案館以“應(yīng)開(kāi)放盡開(kāi)放”的要求推進(jìn)檔案開(kāi)放審核工作，既是履行自身職責(zé)的客觀要求，也是維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益和個(gè)人利益的重要方式。[14]一方面，為充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)和檔案利用權(quán)，《檔案法》第27條縮短了國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核工作的開(kāi)展年限，規(guī)定自形成之日起滿二十五年的國(guó)家檔案館檔案在開(kāi)放之前需要開(kāi)展檔案開(kāi)放審核工作，并且經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類檔案不受二十五年的限制。另一方面，檔案開(kāi)放審核結(jié)果是國(guó)家檔案館檔案是否延期開(kāi)放的核心依據(jù)。依據(jù)《開(kāi)放辦法》第8條規(guī)定，在國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核過(guò)程中，只有涉及國(guó)家秘密、國(guó)家和社會(huì)重大利益、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息等內(nèi)容，開(kāi)放后會(huì)危及國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定或者對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的情形，才可以作出延期開(kāi)放的審核結(jié)果。此外，延期開(kāi)放的檔案目錄需要報(bào)同級(jí)檔案主管部門審核，對(duì)于審核不通過(guò)的，仍需要在履行相關(guān)程序后按時(shí)向社會(huì)開(kāi)放。

3 國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核制度的法治困境

3.1 立法層面的規(guī)范性有待提升

梳理相關(guān)法律規(guī)范可知，涉及國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核制度的立法存在規(guī)范性不足的問(wèn)題。具體而言：其一，法律表達(dá)多樣，尚未統(tǒng)一。縱覽檔案開(kāi)放審核制度的法律規(guī)范體系，《檔案法》和《開(kāi)放辦法》使用了“開(kāi)放審核”這一術(shù)語(yǔ)，而部分檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)和檔案規(guī)章，如《無(wú)錫市檔案管理?xiàng)l例》《沈陽(yáng)市綜合檔案館管理辦法》等，仍然繼續(xù)使用“開(kāi)放鑒定”“劃分控制使用范圍”等術(shù)語(yǔ)，法律表達(dá)的多樣性勢(shì)必會(huì)影響檔案開(kāi)放審核制度的指引性功能。其二，《開(kāi)放辦法》法律位階較低。作為指導(dǎo)國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放的規(guī)范性文件，《開(kāi)放辦法》是由國(guó)家檔案局出臺(tái)的部門規(guī)章，其法律效力與地方性檔案法規(guī)處于同一層級(jí)，無(wú)法與地方性檔案法規(guī)形成上位法與下位法之間的約束關(guān)系，難以對(duì)檔案開(kāi)放審核涉及的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行全面調(diào)整。其三，包含檔案開(kāi)放審核制度、檔案信息化建設(shè)、監(jiān)督檢查在內(nèi)的《檔案法》的最新要求尚未通過(guò)法規(guī)修改的方式整合到大部分地方性檔案法規(guī)之中。《檔案法》至今已施行三年多，僅有江蘇、山西、內(nèi)蒙古、重慶、上海和甘肅等六個(gè)省級(jí)行政區(qū)依據(jù)該法對(duì)本省的地方性檔案法規(guī)進(jìn)行了修訂。地方性檔案法規(guī)如果不及時(shí)修訂，會(huì)與《檔案法》在內(nèi)容上存在不協(xié)調(diào)的情況，不利于檔案開(kāi)放審核制度等《檔案法》的最新要求在地方的貫徹落實(shí)。

3.2 審核主體職責(zé)亟待明確

由于檔案主管部門、國(guó)家檔案館和檔案形成（移交）單位在檔案開(kāi)放審核工作中都具有一定程度的自由裁量權(quán)，顯然不能將檔案開(kāi)放審核的責(zé)任全部歸于國(guó)家檔案館一方。具有進(jìn)步意義的是，《檔案法》第30條針對(duì)檔案開(kāi)放審核工作，規(guī)定國(guó)家檔案館和檔案形成（移交）單位共同承擔(dān)責(zé)任。然而，由于《檔案法》第30條和《開(kāi)放辦法》第14條的規(guī)定過(guò)于概括簡(jiǎn)略，不同地區(qū)的國(guó)家檔案館和檔案形成（移交）單位的職責(zé)分配差異較大。以征求意見(jiàn)型審核協(xié)同模式為例，各地區(qū)在征求檔案形成（移交）單位的順序和標(biāo)準(zhǔn)、以全宗為單位還是以卷宗內(nèi)文件責(zé)任者為單位等方面仍未達(dá)成基本共識(shí)，致使檔案形成（移交）單位所承擔(dān)的開(kāi)放審核責(zé)任存在“畸輕畸重”的現(xiàn)象。[15]此外，檔案形成（移交）單位參與檔案開(kāi)放審核工作的職能問(wèn)題也有待明確。[16]在檔案開(kāi)放審核主體職責(zé)分配不明的情況下，各方主體極易產(chǎn)生排斥心理，出現(xiàn)推諉內(nèi)耗、隨意延遲的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響檔案開(kāi)放審核工作的效率和質(zhì)量。

3.3 審核標(biāo)準(zhǔn)不完善

作為開(kāi)展檔案開(kāi)放審核工作的操作指南，檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)是判斷國(guó)家檔案館檔案是否向社會(huì)開(kāi)放的重要依據(jù)，也是檔案開(kāi)放審核工作合法合規(guī)的根本保證。檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)大致分為三類：一是國(guó)家檔案局制定的標(biāo)準(zhǔn)，如《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）；二是地方檔案主管部門制定的標(biāo)準(zhǔn)，如《蘇州市檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的工作細(xì)則》；三是縣級(jí)以上國(guó)家檔案館制定的標(biāo)準(zhǔn)，如《禹會(huì)區(qū)檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍工作細(xì)則》。目前，我國(guó)國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)存在規(guī)定較籠統(tǒng)，客觀程度嚴(yán)重不足的問(wèn)題，導(dǎo)致檔案開(kāi)放審核工作的效率性、科學(xué)性和規(guī)范性等仍有待提高。一方面，指導(dǎo)全國(guó)各級(jí)國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核工作的標(biāo)準(zhǔn)是1991年9月出臺(tái)的《暫行規(guī)定》。由于出臺(tái)時(shí)間較早，原有標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前檔案開(kāi)放審核工作的客觀情況。[17]另一方面，對(duì)于全國(guó)各地而言，大多數(shù)國(guó)家檔案館并未制定符合本館館藏檔案實(shí)際情況的檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)檔案館制定的檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)也存在不夠完備，過(guò)于簡(jiǎn)單、刻板的問(wèn)題。[18]例如，《攀枝花市檔案館館藏檔案控制使用范圍》《乳源縣檔案館開(kāi)放檔案實(shí)施細(xì)則》《賀蘭縣檔案館檔案開(kāi)放工作實(shí)施方案》等開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)雖然都規(guī)定了涉及個(gè)人（公民）隱私的檔案不宜開(kāi)放，卻沒(méi)有對(duì)個(gè)人（公民）隱私的具體范圍進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。這使得檔案開(kāi)放審核工作標(biāo)準(zhǔn)因時(shí)因地而異，準(zhǔn)確把握難度較大，可操作性低，檔案開(kāi)放審核工作的實(shí)際效果大打折扣。[19]

3.4 社會(huì)力量參與未有效整合

國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核制度運(yùn)行需要構(gòu)建多元主體參與、有序?qū)徍说闹卫頇C(jī)制，使社會(huì)力量能夠?qū)n案開(kāi)放審核工作直接施以作用力，有利于公眾意志的表達(dá)和落實(shí)。[20]依據(jù)《檔案法》第7條鼓勵(lì)社會(huì)力量參與之條款和第28條、第46條社會(huì)力量監(jiān)督之條款，社會(huì)力量在我國(guó)檔案治理體系中占據(jù)重要地位，但《開(kāi)放辦法》未能依據(jù)上位法進(jìn)一步構(gòu)建社會(huì)力量參與檔案開(kāi)放審核的運(yùn)行機(jī)制，反而體現(xiàn)出對(duì)行政管控的過(guò)分依賴。一方面，《檔案法》第7條為社會(huì)力量深入?yún)⑴c檔案治理提供了法律依據(jù)，國(guó)家檔案館有義務(wù)構(gòu)建互動(dòng)平臺(tái)讓社會(huì)力量參與檔案治理的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，尤其是檔案開(kāi)放審核這種極可能影響到社會(huì)力量自身權(quán)益的環(huán)節(jié)更須加以重視，然而《開(kāi)放辦法》并未在《檔案法》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行充分的細(xì)化規(guī)定。另一方面，《開(kāi)放辦法》第29條規(guī)定了國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)完善反饋機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督，但是社會(huì)力量以何種身份、何種方式參與國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核，社會(huì)力量如何提出意見(jiàn)和舉報(bào)監(jiān)督均未獲得回應(yīng)。

4 國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核制度的法治建設(shè)路徑

4.1 完善檔案開(kāi)放審核法律規(guī)范

法治是檔案事業(yè)賴以發(fā)展的永恒保障。國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核制度的法律規(guī)范體系內(nèi)涵豐富、形式多樣且分布廣泛，其規(guī)范性的提升應(yīng)基于“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”等多重價(jià)值。其一，統(tǒng)一“檔案開(kāi)放審核”規(guī)范表達(dá)。目前，《檔案法》第30條以“開(kāi)放審核”為法律表達(dá)，“開(kāi)放審核”的含義既可以涵蓋“開(kāi)放鑒定”和“劃分控制使用范圍”，又能夠使檔案開(kāi)放審核與檔案價(jià)值鑒定、檔案銷毀鑒定等形成有效區(qū)分。為維護(hù)檔案法規(guī)的權(quán)威、保障社會(huì)公眾正確理解檔案法規(guī)的立法目的，無(wú)論是中央立法，還是地方立法，亦或是各級(jí)國(guó)家檔案館的章程和細(xì)則，均應(yīng)以“開(kāi)放審核”作為規(guī)范性表達(dá)，保持檔案法規(guī)法律表達(dá)的整體一致性。其二，提升《開(kāi)放辦法》的法律地位。為使《開(kāi)放辦法》對(duì)地方性檔案法規(guī)形成有效約束，擴(kuò)大該辦法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系范圍，可以將其效力級(jí)別提升至行政法規(guī)層次，以形成“《檔案法》—《開(kāi)放辦法》—地方性檔案法規(guī)”三級(jí)效力層級(jí)。其三，及時(shí)修訂地方性檔案法規(guī)，保障檔案法規(guī)體系的時(shí)效性。《檔案法》在2020年的這次修訂是習(xí)近平法治思想在檔案領(lǐng)域的一次光輝實(shí)踐，體現(xiàn)了我國(guó)檔案法治建設(shè)的進(jìn)步性和優(yōu)越性，符合新時(shí)代檔案工作的現(xiàn)實(shí)需求。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《檔案法》修改的內(nèi)容，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，及時(shí)修訂檔案法規(guī)，保證法規(guī)的時(shí)效性，使之既能緊跟《檔案法》的新變化，又能為包含檔案開(kāi)放審核工作在內(nèi)的地方檔案治理提供最佳規(guī)范供給。

4.2 明確檔案開(kāi)放審核主體職責(zé)

明確檔案開(kāi)放審核主體職責(zé)，使多元主體在行使檔案權(quán)力的同時(shí)受到相應(yīng)的責(zé)任約束，有助于減少責(zé)任逃避、追責(zé)困難等情況的發(fā)生，確保檔案權(quán)力高質(zhì)量、有效行使。具言之，檔案主管部門應(yīng)積極行使法定的“統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)”職責(zé)，協(xié)調(diào)建立并適時(shí)更新本地區(qū)的檔案開(kāi)放審核制度，依法對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的檔案開(kāi)放審核工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。對(duì)于國(guó)家檔案館和檔案形成（移交）單位，應(yīng)當(dāng)形成相互配合、分工合作的協(xié)同關(guān)系：一方面，在政策法規(guī)解讀、標(biāo)準(zhǔn)把握等方面，國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)對(duì)檔案形成（移交）單位提供幫助和支持；檔案形成（移交）單位應(yīng)當(dāng)利用自身掌握檔案背景、熟知業(yè)務(wù)的優(yōu)勢(shì)，為國(guó)家檔案館提供專業(yè)方面的意見(jiàn)。另一方面，考慮檔案形成（移交）單位是最了解檔案內(nèi)容的審核主體，可以賦予其初審職責(zé)，并由國(guó)家檔案館對(duì)檔案形成（移交）單位的初審意見(jiàn)進(jìn)行復(fù)審和終審，最終形成檔案是否開(kāi)放的審核結(jié)果。此外，既然檔案開(kāi)放審核主體被授予一定的權(quán)限，則應(yīng)當(dāng)對(duì)行使相應(yīng)權(quán)力的結(jié)果負(fù)責(zé)。[21]第一，由于館藏檔案開(kāi)放審核最終結(jié)果由國(guó)家檔案館作出，基于權(quán)責(zé)一致原則，當(dāng)檔案開(kāi)放出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)是直接和主要被追責(zé)主體，檔案形成（移交）單位則作為間接和次要被追責(zé)主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；第二，在館藏檔案開(kāi)放審核過(guò)程中，若發(fā)現(xiàn)檔案存在不宜開(kāi)放的情況，檔案形成（移交）單位徑直作出建議不開(kāi)放的初審意見(jiàn)即可，但若對(duì)明知不宜開(kāi)放的檔案作出可以開(kāi)放的審核意見(jiàn)，且檔案在開(kāi)放后出現(xiàn)問(wèn)題，則國(guó)家檔案館與檔案形成（移交）單位一并承擔(dān)主要責(zé)任；第三，針對(duì)當(dāng)前檔案開(kāi)放審核工作責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)較高，相關(guān)主體對(duì)待這一工作過(guò)于保守的現(xiàn)狀[22]，應(yīng)當(dāng)在《檔案法》中增設(shè)檔案開(kāi)放審核盡職免責(zé)條款，賦予各級(jí)國(guó)家檔案館和檔案形成（移交）單位一定的“職業(yè)豁免權(quán)”，激勵(lì)相關(guān)單位和個(gè)人勤勉盡職，促進(jìn)檔案開(kāi)放審核工作的科學(xué)化、合理化。[23]

4.3 健全檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)合理的檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)滿足精準(zhǔn)化、規(guī)范化、客觀化的要求，同時(shí)需要涵蓋檔案開(kāi)放審核工作的系統(tǒng)規(guī)劃和具體流程。[24]健全檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)，既要根據(jù)工作的實(shí)際情況制定各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行維護(hù)、管理，又要根據(jù)工作發(fā)展需求予以必要的修訂。一方面，依據(jù)《檔案法》《開(kāi)放辦法》有關(guān)檔案開(kāi)放審核的最新規(guī)定，國(guó)家檔案局應(yīng)當(dāng)適時(shí)修訂《暫行規(guī)定》，并及時(shí)制定檔案開(kāi)放審核的具體規(guī)定，在立法層面為各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)展檔案開(kāi)放審核工作提供更加完善的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，依據(jù)《開(kāi)放辦法》第33條，各級(jí)國(guó)家檔案館應(yīng)及時(shí)制定本館的檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)同級(jí)檔案主管部門備案。各級(jí)國(guó)家檔案館制定檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)同樣需要符合《開(kāi)放辦法》第14條之檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的要求，會(huì)同檔案形成（移交）單位參與，提供專業(yè)建議。此外，對(duì)于各級(jí)國(guó)家檔案館制定的檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性、正當(dāng)性、可操作性和動(dòng)態(tài)性的原則：其一，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合《檔案法》《開(kāi)放辦法》《暫行規(guī)定》等檔案法規(guī)的要求；其二，在檔案法規(guī)無(wú)規(guī)定，或者無(wú)明確具體規(guī)定的條件下，標(biāo)準(zhǔn)需要符合實(shí)體正當(dāng)和程序正當(dāng)?shù)囊螅黄淙瑯?biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確且易于執(zhí)行，以便高效地對(duì)檔案進(jìn)行審核和決策；其四，標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的，要根據(jù)黨和國(guó)家新的要求，結(jié)合政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，以及檔案利用服務(wù)部門的反饋、突發(fā)事件影響等適時(shí)調(diào)整，使其更加符合情勢(shì)變化要求。[25]

4.4 保障檔案開(kāi)放審核社會(huì)力量參與

社會(huì)力量參與是推進(jìn)檔案開(kāi)放審核制度民主化、多元化和規(guī)范化的重要路徑，也是實(shí)現(xiàn)該制度從傳統(tǒng)的單一權(quán)力主體向社會(huì)多元主體分權(quán)的必經(jīng)過(guò)程，需要國(guó)家檔案館與社會(huì)力量共同實(shí)現(xiàn)。[26]一方面，應(yīng)當(dāng)在《開(kāi)放辦法》中增設(shè)社會(huì)力量參與條款，強(qiáng)調(diào)國(guó)家檔案館有保障社會(huì)力量參與檔案開(kāi)放審核的義務(wù)。同時(shí)，國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)信息技術(shù)搭建高效的社會(huì)力量參與平臺(tái)，建立與社會(huì)力量的新型聯(lián)系，創(chuàng)新檔案開(kāi)放審核工作的參與方式。如果國(guó)家檔案館不履行或者怠于履行引導(dǎo)社會(huì)力量參與的義務(wù)，檔案主管部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)管職能，責(zé)令其及時(shí)改正。另一方面，應(yīng)當(dāng)在《開(kāi)放辦法》中增設(shè)社會(huì)力量對(duì)檔案開(kāi)放審核工作進(jìn)行外部監(jiān)督的程序條款。當(dāng)社會(huì)力量發(fā)現(xiàn)國(guó)家檔案館及其工作人員在檔案開(kāi)放審核過(guò)程中存在違反檔案法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的行為時(shí)，有權(quán)向檔案主管部門舉報(bào)或者投訴。若檔案主管部門未依法履行審查職責(zé)，社會(huì)力量可以向上級(jí)檔案主管部門或者檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)或者投訴。

*本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)型慈善法人的監(jiān)督治理結(jié)構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20CFX073）、國(guó)家檔案局科技項(xiàng)目“總體國(guó)家安全觀下的檔案開(kāi)放審核研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2022-R-034）階段性研究成果。

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（責(zé)任編輯：張 帆 李 婧）