國內外突發公共衛生事件應對體系比較研究

蔣福先 賴麗娟

摘要：自2019年新冠疫情暴發以來，已經影響到全球200多個國家和地區，此次疫情的暴發給全球大多數國家的突發公共衛生事件應對體系帶來了嚴峻的考驗。在此背景下，本文通過對自然災害較頻發的日本、法律體系完備的德國、與我國國情相近的印度和我國突發公共衛生應急體系的比較，明確各國突發應急處置的法律體系、資源保障體系、組織體系和運作機制，并總結其特點，結合我國突發公共衛生事件應急處置實際工作中的不足，提出相應的對策和建議，我國提升應對突發公共衛生事件的能力、建立較完善的應急管理體系具有非常重要的意義。

關鍵詞：突發公共衛生事件；應急體系；國際經驗

中圖分類號：F74文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.11.020

1國外突發公共衛生事件應急管理體系

1.1日本

1.1.1法律體系

日本是一個自然災害頻發的國家，在應對突發事件方面建立了相對完善的應急管理法律體系。自1961年頒布了防災領域的基本法《災害對策基本法》以來，日本政府高度重視相關法律制度的修訂與完善，不斷總結應對突發事件的經驗。在此基礎上，還有《傳染病預防與傳染病患者醫療法》《食品安全法》《藥品安全法》《自來水法》等50多部關于公共衛生的法律。

1.1.2資源保障體系

在資源保障體系方面，主要包括人員儲備、基礎設施和物資保障等幾個方面。人員儲備主要是由專職醫護人員和接受專業培訓的志愿者組成的應急隊伍；基礎設施由厚生勞動省在每個二級醫療區域建立的用于接收患者的應急醫院；物資保障方面，日本每個家庭基本上都儲備有防災應急用品和自救用具，日本在《災害救助法》中特別設立了災害救治基金，規定政府每年必須將前3年地方普通稅收額平均值的5‰，投入到災害救治基金賬戶并持續累積。

1.1.3組織體系

日本應對突發公共衛生事件的執行機構由兩大系統和三級政府組成，厚生勞動省、都道府縣、市町村則組成三級縱向突發公共衛生事件應急管理行政機構，兩大系統包括國家突發公共衛生事件應急系統和地方衛生應急系統，國家突發公共衛生事件應急管理系統包括：厚生勞動省、派駐地區分局、檢疫所、國立大學醫學院和附屬醫院、國立醫院、國立療養院、國立研究所；地方應急管理系統包括：都道府縣衛生健康局、衛生試驗所、保健所、縣立醫院、市村町的保健中心。日本對突發公共衛生事件的應急管理已經形成了以國家危機管理體系為基礎的體系。內閣首相擔任最高指揮官，厚生勞動省負責機構協調，地方保健所負責方案實施，消防廳、警察廳、衛生廳等專業部門協同合作。這個多維度的公共衛生應急管理組織縱向和橫向全覆蓋，能夠滿足各種應急情況的需求。

1.1.4運作機制

日本的公共衛生運作機制是以日本應急管理法律體系為指導，依托相關的衛生應急組織機構，通過監測評估和預警機制、分析決策與處置機制、信息和風險溝通機制的運行來應對突發公共衛生事件。日本政府建立了公共衛生事件信息發布與溝通機制，旨在保障民眾的知情權，提高應急處置工作的透明度，并為應急處置創造良好的輿論氛圍。在公共衛生危機發生的第一時間，政府通過通知、媒體宣傳、網絡報道、科普教育、手機短信推送等多種途徑，向民眾傳達和宣傳衛生危機事件的最新國內外信息，引導民眾科學、理性地認知傳染病疫情，穩定社會的恐慌情緒。此外，日本擁有完善的全民應急教育體系，政府部門和社會團體會通過各種形式的科普向公眾宣傳防災避災知識，而且政府還將防災教育列入到國民中小學生教育課程中，每學期會進行防災演習，掌握基本的自救和互救技能。

1.2德國

1.2.1法律體系

德國法律體系完備，法治觀念深入人心。面對突發的公共衛生事件時，聯邦議院會緊急行動，根據德國《基本法》，制定和完善相應的法律法規，從立法層面確保應對突發公共衛生事件有法可依，還規定德國公民在保證自己人身安全的前提下，有向其他人提供緊急救助，給專業救援隊提供信息并在必要時提供援助的義務，如果不遵守法律，將會接受強制性和嚴厲的法律懲罰。另外，德國聯邦政府也有在任何情況下為每個人提供最佳醫療救助的法律義務。

1.2.2資源保障體系

德國在面對突發公共衛生事件時，會依據《基本法》提供緊急財政救援方案，補充年度預算，設立經濟穩定基金來確保就業，補償醫院和其他衛生機構因突發公共衛生事件帶來的財政負擔，簡化法律和行政程序，并及時向有關人員提供資助。

1.2.3組織體系

德國是聯邦制國家，公共衛生的監督管理權在聯邦各州，中央則無權命令各州如何開展工作。在聯邦法律框架下，聯邦衛生部對全國的公共衛生進行宏觀統籌協調，給予政策指導，必要時也可根據法律授權在中央成立危機應對小組，領導全國應對突發公共衛生事件，但前提是不得損害法律賦予各聯邦州的權力，各聯邦州則根據本州法律，按照屬地原則，承擔公共衛生方面的具體職責。

1.2.4運作機制

德國應對突發公共衛生事件已建立起一套較完備的突發公共衛生事件治理體系，該治理體系包括“預警和通報系統”“國家機關參與系統”“應急醫療系統”“公民組織參與系統”和“國際合作系統”5個子系統，這些子系統之間環環相扣組成了一個應對突發公共衛生事件的整體系統，并能夠讓治理活動獲得很好的效果。

“預警和通報系統”首先會對突發公共衛生事件作出專業判斷和風險等級評估，然后發布相關信息；“國家機關參與系統”在發生突發公共衛生事件時，聯邦和各州相關部門必須采取措施，對疫情的職權和職責進行劃分，提供行動指南，督促落實，控制疫情防止蔓延；“應急醫療系統”包含4條帶有鮮明德國特色的醫療原則，該系統包含了從災害發生地到定點醫院的每個治療和運輸環節的專業化處理，同時強調了理想的應急醫療應當是由醫生在黃金時間內去尋找病人，在必要時于全德國航空領域范圍內實現航空救援；“公民組織參與系統”，德國公民組織發達，志愿者團體眾多，有許多非政府組織專門從事醫療、福利服務和災難救援等活動，相關數據顯示，80%的救援服務和95%的災害醫療救援是由這些非政府組織和志愿者完成的；“國際合作系統”，德國構建了跨區域和國家的“歐盟與國際合作系統”，用于在歐盟成員國之間的聯系與合作，密切監測疫情發展，定期進行風險等級評估，構建共同治理下的突發公共衛生事件應對體系。

1.3印度

1.3.1法律體系

印度于2005年12月23日通過《災害管理法》，并于2006年1月由總統簽署實施，該法規搭建了四級應急管理體系的制度框架，從中央、邦、縣、區各級政府相關管理機構的組成、職責，到如何分工協作，以及預警、救護、疏散、顧問、評估等隊伍建設和人員培訓均作了詳細規定，使得在面對危機時可以做到有法可依、有條不紊。2009年印度政府又相繼出臺《國家災害管理政策》，把預防和化解作為新的重點領域。隨著實踐的不斷豐富，印度政府于2019年發布《國家災害管理規劃》。

1.3.2資源保障體系

根據《災害管理法》資金保障主要由印度中央政府財政劃撥的國家災害應急基金和邦政府提供的災害救濟基金組成，其中國家災害應急基金是對各邦政府管理的災害救濟基金的一種補充，用于彌補災害救濟基金在救助各種災害時出現的資金缺口，一般這兩個基金基本上能滿足災害救援和災后重建的財政需求。

1.3.3組織體系

印度實行聯邦制，在應對危機事件時，縱向上覆蓋了國家、邦、縣和區四級政府，四級政府均設置統一的災害管理機構，中央政府主要負責后勤和財政支持，管理工作主要由各邦政府具體負責和組織實施。縣、區級的災害管理機構也是具體的實施者。

1.3.4運作機制

當危機事件發生時，根據《災害管理法》，明確中央、邦、縣和區各級政府機構職能和責任，中央政府主要負責協調資源等支持工作，組織管理、營救、賑災、防疫、安置措施等，具體工作都以邦為管理核心，縣、區級政府也是高度配合邦政府的指揮。為了應對在突發事件的過程中，各級決策者與現場負責人以及各相關人員之間的聯絡通暢，為此，印度建立起一個穩定可靠、能夠適應極端通信需要的應急通信保障體系。此外，印度還開發了遠程智能災害管理系統，當發生突發事件時，隨時可能發生通信中斷和能源無法供應的情況，這時，驚慌的災民為了逃命，往往無法及時向政府和相關部門提供詳細的情況，為此，印度政府開發的遠程智能災害管理系統能幫助政府相關部門及時了解災情，以便采取必要的救援措施。

2我國突發公共衛生事件應急管理體系

2.1法律體系

中華人民共和國成立后，我國公共衛生應急領域的立法主要集中在傳染病防控方面，直到1989年關于公共衛生事件的首部法律《傳染病防治法》出臺，標志著我國傳染病防治工作初步進入法制化、規范化的管理軌道。隨后相繼出臺關于食品安全和其他和公共衛生相關的立法，但都以單行法為主，直到2003年的“非典”疫情，國務院迅速制定了《突發公共衛生事件應急條例》，推動了我國應急管理體系的飛速發展。

次年又對《傳染病防治法》進行修訂，使得應急立法體系更加完備，更加重視傳染病的早期預防。“非典”之后，我國公共衛生事件時有發生，為了適應不斷變化的實際情況，2007年頒布了應急管理領域的綜合性法律《突發事件應對法》，標志著我國的應急管理體系與法治理念、現代應急管理理念逐漸接軌，建立起了公共衛生應急法制的基本框架。

2.2資源保障體系

根據《突發事件應對法》，國務院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障突發事件應對工作所需經費。國家建立健全應急物資儲備保障制度，完善重要應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系；縣級以上地方各級人民政府應當根據本地區的實際情況，與有關企業簽訂協議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產、供給；同時國家還鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈。

2.3組織體系

在應對突發事件時，我國縱向上形成從中央到地方（國家、省、市、縣、鄉）的5級行政管理體制，國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發事件應對工作的行政領導機關，其辦事機構及具體職責由國務院規定，國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。

2.4運作機制

我國應對突發公共衛生事件是以政府為主導，分為國家、省、市、縣和鄉5個層級，各個部門協同參與，國務院則是該機制中的最高行政領導機構，其在總理領導下研究、決定和部署特別重大突發事件的應對工作，根據實際需要，設立國家突發事件應急指揮機構，負責突發事件應對工作，必要時，國務院可以派出工作組指導有關工作。突發事件發生后，發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展，組織開展應急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作，根據實際需要，設立相關類別突發事件應急指揮機構，組織、協調、指揮突發事件應對工作。

3國外突發公共衛生事件應對體系對我國的啟示

3.1增強全民危機教育意識和培訓專業的志愿者隊伍

我國可借鑒德國和日本對突發公共衛生事件的處置，政府應建立起全國性的完善的全民應急教育體系，將防災教育列入國民中小學生教育課程中，強化危機教育，日常儲備防災應急用品和自救用具，增強人們應對危機的能力并積極地應對危機。面對突發公共衛生事件時不能僅靠政府有限的應急力量，必須動員全社會力量，培訓大批專業的志愿者隊伍，建立起健全政府、社會組織、公民共同參與的應急體系。

3.2進一步健全法律法規

目前我國在應對重大突發公共衛生事件時，可依照的法律條例較少，過于原則和籠統，實操性不強，建議制定從國家、省、市、縣各級政府相關管理機構的組成、職責，到如何分工協作，以及預警、救護、疏散、顧問、評估等隊伍建設和人員培訓均作詳細規定，根據實際情況的變化作出相應修改，增強法律的可操作性，使得在面對危機時可以做到有法可依、有條不紊；另外，建議從立法層面規定公民在保證自己人身安全的前提下，有向其他人提供緊急救助，給專業救援隊提供信息并在必要時提供援助的義務，如果不遵守則會接受強制性和嚴厲的法律懲罰，同時政府也有在任何情況下為每個人提供最佳醫療救助的法律義務。以此構建科學規范、系統完備、運行有效的公共衛生應急管理法律體系。

3.3應急物資保障和財政資金保障

應急物資和財政資金是應對突發事件最為關鍵的要素。應急物資的及時供應，是戰勝突發事件的重要保障，為了避免應急物資出現緊缺，建議將應急物資保障納入國家應急管理體系建設，確立集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合的工作原則，強力推動政府有規劃地建設應急物資儲備點，保證應急物資的充足儲備，實現全國各地應急物資及時供應。財政資金也是有效應對突發事件的有力保障，突發事件往往事發突然、不可預見，所以各級政府應設立一定額度的應急儲備金，提高應對突發事件的能力。

4結論

雖然各國應對突發公共衛生事件的方式各有千秋，針對此次影響全球的新冠肺炎疫情各國都交出了一份屬于自己的答卷，我國在借鑒時應取其精華，發揮我國的優勢，特別是針對此次疫情防控的一大特點“中西醫結合、中醫藥并用”，發揮中醫藥在突發公共衛生事件應急工作中的作用，構建具有中國特色的重大突發公共衛生事件的社會治理體系。

參考文獻

［1］宋曉波.日本突發公共衛生事件應急管理體系借鑒及對我國新冠肺炎疫情應對的啟示[J].中國應急救援，2020，（03）：2026.

[2]周忠良.國外突發公共衛生事件應對體系比較[J].人民論壇，2020，（10）：4852.

[3]施建華，林海江，孫梅，等.國外突發公共衛生事件應急處置體系及對我國的啟示[J].中國衛生政策研究，2014，7（07）：4449.

[4]鄭常衛.德國這樣應對突發公共衛生事件[J].中國人大，2020，（19）：5455.

[5]魏曉陽，婁立.淺議德國突發公共衛生事件治理模式[N].中國社會科學報，20200317.

[6]劉崢嶼，牛雨霞，劉金紅，等.重大突發公共衛生事件社會治理的國際比較[J].中國醫療管理科學，2021，11（04）：1217.

[7]HeckerN，DomresBD.TheGermanemergencyanddisastermedicineandmanagementsystemhistoryandpresent[J].ChinJTraumatol，2018，21（2）：6472.

[8]任曉明.從防控甲型H1N1流感看印度應對公共衛生緊急事件運作體系的特點[J].全球科技經濟瞭望，2009，24（07）：1317.

[9]宋志輝，馬春燕.印度災害管理的經驗與啟示[J].南亞研究季刊，2016，0（1）：91966.

[10]黃云松，黃敏.印度災害應急管理政策與法律[J].南亞研究季刊，2009，（4）：100104.

[11]楊路.從莫爾比吊橋坍塌事件看印度災害管理體系[J].中國應急管理科學，2023，（07）：8593.