政府預(yù)算與國(guó)家治理：基于合約理論的詮釋

郭紅 高嚴(yán)

摘要：合約是降低交易費(fèi)用，提高資源配置效率的手段。文章以合約理論為視角，一是分析了政府預(yù)算與國(guó)家治理的機(jī)制。深入剖析政府預(yù)算編制與制度安排，預(yù)算執(zhí)行與政府履約的邏輯關(guān)系，對(duì)預(yù)算控制與預(yù)算合約相背離、政府預(yù)算履約環(huán)節(jié)不同主體之間呈現(xiàn)出道德風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生較高的治理成本和事后的機(jī)會(huì)主義行為等一系列問(wèn)題進(jìn)行理論詮釋?zhuān)且越⒑霞s化政府預(yù)算為基礎(chǔ)，探索政府預(yù)算提升的路徑，以實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算服務(wù)于國(guó)家治理的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算；國(guó)家治理；合約理論；交易費(fèi)用

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.11.062

0引言

財(cái)政是國(guó)家治理之基，預(yù)算是財(cái)政管理之柱，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。黨的二十大要求健全現(xiàn)代預(yù)算制度，增強(qiáng)財(cái)政政策的執(zhí)行力，提高財(cái)政資源配置效率，持續(xù)提升政府治理效能。目前，以合約理論中的委托代理理論為基礎(chǔ)的研究，僅僅重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算制度本身的合約性，以及政府預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中參與方之間的委托代理關(guān)系。而政府預(yù)算是國(guó)家治理的重要工具，理應(yīng)將其置于國(guó)家治理效能范疇評(píng)價(jià)其效率，以合約理論為視角的研究，不僅要全面闡釋政府預(yù)算的合約性，而且能夠反映政府預(yù)算效率和能力，以進(jìn)一步厘清政府預(yù)算與國(guó)家治理制度安排和履約過(guò)程機(jī)制，探索以預(yù)算合約化促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑。

1理論基礎(chǔ)：合約理論

合約，通常是當(dāng)事人之間在自愿原則下就某些事項(xiàng)作出的承諾，任何交易都包含著合約，合約的重要作用在于通過(guò)選擇不同類(lèi)型和內(nèi)容的合約安排來(lái)減少或者降低交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。

首先，由于制度安排不同、合約參與方不同、內(nèi)部外環(huán)境不同等因素的影響，使合約參與方在談判、簽約、履約能力中存在差異，因此，不同的合約規(guī)則所付出的成本與得到的效用也不相同。其次，在合約關(guān)系中，簽約雙方所掌握的信息是不對(duì)稱(chēng)、不完全的，想要獲得完全的信息需要付出巨大的成本，因此，簽約雙方簽訂的合約是特定條件或者是限制性條件下簽訂對(duì)自己有利的合約。此外，正因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)，簽約各方又是理性的經(jīng)濟(jì)人，自然產(chǎn)生了自利行為，滋生了機(jī)會(huì)主義行為，從而增加談判成本、履約費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)。

基于交易費(fèi)用理論和委托代理理論的合約理論，在指導(dǎo)和解決現(xiàn)代企業(yè)實(shí)踐中起到了重要的作用，解決了市場(chǎng)機(jī)制自身存在的一些弊端，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作出高效率的選擇。在公共部門(mén)領(lǐng)域，隨著政府改革的不斷推進(jìn)，逐漸將私人部門(mén)的合約理論引入公共部門(mén)，公私部門(mén)的界限被打破，產(chǎn)生了大量交易合約，并出現(xiàn)全新的委托代理關(guān)系。實(shí)踐證明，合約理論和委托代理理論充分運(yùn)用于公共管理部門(mén)，一方面降低了交易費(fèi)用，提高了政府的行政效率，主要體現(xiàn)在減弱了政府機(jī)構(gòu)龐大對(duì)政府行政效率的不利影響，提高了執(zhí)行的靈活度和效率；另一方面提高了政府行政的透明性，這主要源于合約本身具有透明性的特點(diǎn)，政府通過(guò)合約準(zhǔn)確掌握其職責(zé)和行動(dòng)，以及要支付的代價(jià)和所要獲得的效益。

2政府預(yù)算編制與國(guó)家治理體系：制度安排

財(cái)政是實(shí)現(xiàn)政府的收支或政府的收支活動(dòng)的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政制度在國(guó)家治理體系中處于關(guān)鍵位置，而預(yù)算是財(cái)政制度的核心內(nèi)容，現(xiàn)代預(yù)算制度是國(guó)家治理體系的重要組成部分（李燕、王曉，2016），政府預(yù)算自然成為國(guó)家治理體系建設(shè)中的重要樞紐。政府預(yù)算必須在國(guó)家治理體系的框架下推進(jìn)，受到國(guó)家治理環(huán)境、目標(biāo)要求和治理方略等諸多要素的影響與制約，政府預(yù)算改革與國(guó)家治理體系的關(guān)系，既相互影響，又互相推動(dòng)。

近年來(lái)，政府會(huì)計(jì)制度作為政府內(nèi)部控制的重要工具，逐漸在各級(jí)各類(lèi)行政事業(yè)單位全面實(shí)施，人大審查政府預(yù)算重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算編制的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，但是在預(yù)算審查中過(guò)度關(guān)注紙面的預(yù)算編制，主要表現(xiàn)在：預(yù)算編制制度不完善，流程欠規(guī)范，一些部門(mén)機(jī)械地比照調(diào)整前期信息而編制預(yù)算，如：國(guó)有資本預(yù)算收入來(lái)源與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益不匹配，只有國(guó)有資本所對(duì)應(yīng)的少數(shù)利潤(rùn)才列入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益，這無(wú)法充分反映年度國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)狀況（楊志勇，2021）；采用增量預(yù)算編制模式使得本年度預(yù)算資金規(guī)模與執(zhí)行進(jìn)度影響下一年度的預(yù)算，促使政府年底突擊花錢(qián)（王金秀，2013）；本年度預(yù)算編制過(guò)程僅限于單純地細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，預(yù)算編制在控制導(dǎo)向和績(jī)效導(dǎo)向之間的平衡性不足，存在虛報(bào)支出、重復(fù)申報(bào)與多頭獲取資金等問(wèn)題。此外，對(duì)預(yù)算編制全面審查和監(jiān)督還不夠，因此，規(guī)范和強(qiáng)化政府預(yù)算編制基礎(chǔ)，以預(yù)算合約中的制度實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制，運(yùn)用預(yù)算合約治理財(cái)政，以預(yù)算編制的規(guī)范性來(lái)帶動(dòng)國(guó)家治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)的合力，促進(jìn)國(guó)家治理體系創(chuàng)新性發(fā)展。政府預(yù)算是基于社會(huì)公共財(cái)政資源的有限性，以提高公共財(cái)政資金的分配效率，實(shí)施的政府與公民之間簽約和履約過(guò)程，因此，政府預(yù)算的過(guò)程就是一個(gè)訂立和執(zhí)行合約的過(guò)程（馮振，2014）。其中，政府預(yù)算的編制是公民與政府的簽約過(guò)程，應(yīng)以雙方權(quán)利和義務(wù)為基礎(chǔ)，以法律形式規(guī)范，明確合約事項(xiàng)達(dá)成方式、進(jìn)度和效果，這個(gè)過(guò)程也是國(guó)家治理體系的完善過(guò)程。

3政府預(yù)算執(zhí)行與國(guó)家治理能力：履約過(guò)程

預(yù)算能力是在特定環(huán)境下政府有效籌集財(cái)政資金，高效使用財(cái)政資金，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)政資源效用最大化的管理能力。預(yù)算能力提升又回答了籌集和使用資金的效率，即政府預(yù)算的執(zhí)行力。國(guó)家治理能力集中體現(xiàn)在運(yùn)用財(cái)政資金統(tǒng)籌和組織社會(huì)活動(dòng)的行為，財(cái)政資源分配的過(guò)程和財(cái)政資金使用的效果，直接關(guān)乎財(cái)政資金的浪費(fèi)與官員的腐敗行為。按照政府預(yù)算組織程序“兩上兩下”的原則，預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程也是立法機(jī)構(gòu)、政府分配機(jī)構(gòu)和預(yù)算支出部門(mén)博弈和談判的過(guò)程，這也是預(yù)算制度的實(shí)施過(guò)程，便產(chǎn)生了制度運(yùn)營(yíng)成本。

政府預(yù)算是一種多重合約，包括立法機(jī)構(gòu)與政府的合約、上級(jí)政府與下級(jí)政府的合約以及政府部門(mén)與支出部門(mén)的合約等，政府預(yù)算的執(zhí)行即合約的履行過(guò)程，預(yù)算執(zhí)行情況影響著國(guó)家依法行政的整體基調(diào)以及政府的威信力（賈云潔、吳靖雯、郭政，2023），然而在預(yù)算執(zhí)行中，發(fā)生不同層面的預(yù)算低效的表現(xiàn)，如：預(yù)算執(zhí)行中處理支出冗余與過(guò)度支出的問(wèn)題，支付進(jìn)度滯后，年底“突擊花錢(qián)”，嚴(yán)格的考核手段和獎(jiǎng)懲機(jī)制增加了事前機(jī)會(huì)主義行為的可能（於莉、王秋石，2021），“未支付、先清算”違規(guī)虛列支出行為來(lái)應(yīng)付預(yù)算執(zhí)行考核等問(wèn)題。以合約執(zhí)行為著力點(diǎn)，分析預(yù)算執(zhí)行中的國(guó)家治理能力和表現(xiàn)，必須以預(yù)算制度為規(guī)范和準(zhǔn)繩，履約過(guò)程以立法機(jī)構(gòu)、行政部門(mén)和財(cái)政部門(mén)等多部門(mén)間的合作與監(jiān)督機(jī)制為實(shí)施過(guò)程，其運(yùn)行效率也是國(guó)家治理能力在財(cái)政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。

綜上所述，政府預(yù)算與國(guó)家治理之間存在相互依存的關(guān)系，政府預(yù)算是公共受托責(zé)任的制度安排和職責(zé)履行的運(yùn)行載體，也是國(guó)家治理體系的完善和治理能力的執(zhí)行表現(xiàn)。在此過(guò)程中，由于政府預(yù)算編制和執(zhí)行中面臨政治和經(jīng)濟(jì)等不確定性因素，導(dǎo)致外部環(huán)境預(yù)期的復(fù)雜性、信息不完全性和不對(duì)稱(chēng)性，以及預(yù)算參與主體的有限理性，不能完全觀察和證實(shí)一切信息，導(dǎo)致預(yù)算合約的不完全性，影響預(yù)算合約的執(zhí)行效果，進(jìn)而影響國(guó)家治理體系的完善和治理能力的提升。

4以政府預(yù)算提升國(guó)家治理效率的路徑

通過(guò)評(píng)估預(yù)算編制的科學(xué)性、執(zhí)行的精準(zhǔn)性、預(yù)算是否超支等角度，可以?xún)?yōu)化績(jī)效管理水平，提升政策效能（樊麗明等，2022）。

4.1嚴(yán)格預(yù)算編制，增強(qiáng)政府預(yù)算完整性

第一，政府能夠按照合約履行受托責(zé)任，信息是關(guān)鍵。政府預(yù)算合約中，由于信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致交易成本上升，因此，借助政府內(nèi)部控制手段將政府信息從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)為決策基礎(chǔ)，將成本效益分析方法引入預(yù)算事前績(jī)效評(píng)估，推動(dòng)政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系與政府預(yù)算的有效銜接，發(fā)揮政府會(huì)計(jì)的監(jiān)督和控制職能，擴(kuò)大信息的披露范圍，以高質(zhì)量的會(huì)計(jì)信息改善預(yù)算合約中的信息不對(duì)稱(chēng)，降低代理成本。

第二，預(yù)算編制要堅(jiān)持實(shí)事求是原則，明確預(yù)算編制環(huán)節(jié)參與各方的責(zé)任和義務(wù)，充分運(yùn)用零基預(yù)算編制方法，將支出作為編制預(yù)算基礎(chǔ)，預(yù)算編制過(guò)程中保持信息的公開(kāi)、透明，各部門(mén)和單位不得隨意虛列收支規(guī)模，并對(duì)預(yù)算完整性、規(guī)范性和真實(shí)性負(fù)責(zé)。

第三，完善公民在政府預(yù)算中的參與機(jī)制，減少公民對(duì)政府行為的認(rèn)識(shí)偏差。以信息為紐帶將公民納入政府預(yù)算管理體系，提升公民在政府預(yù)算管理中的參與度，提高政府公信力，增加簽約雙方的互信，減少信息不對(duì)稱(chēng)，最大限度降低公共資金分配和使用中的交易費(fèi)用。打造共享共治的國(guó)家治理體系，提高政府效率，完善國(guó)家治理體系，也是提高國(guó)家治理能力的應(yīng)有之義。

4.2強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力

第一，政府預(yù)算管理水平關(guān)乎公民的利益，為了保證預(yù)算制度實(shí)施中財(cái)政資金的分配和使用效率，政府必須要完善內(nèi)部控制制度，建立有效的制度環(huán)境，建立合約化的預(yù)算治理，減少政府官員與公民委托代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱(chēng)和不完全性。

第二，預(yù)算單位建立內(nèi)部控制制度，從源頭預(yù)防財(cái)政資金的浪費(fèi)和使用效率低下問(wèn)題，對(duì)內(nèi)部控制制度完善與執(zhí)行效果定期做出評(píng)價(jià)，讓制度發(fā)揮資金管控的職能，減少預(yù)算申報(bào)虛報(bào)、漏報(bào)，項(xiàng)目資金使用中隨意支配，避免發(fā)生財(cái)政資金截流，違反合約中誠(chéng)實(shí)守信原則，增加社會(huì)整體交易費(fèi)用的現(xiàn)象；從財(cái)務(wù)治理角度不斷推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，準(zhǔn)確完整反映“每一分錢(qián)”的來(lái)龍去脈，及時(shí)、準(zhǔn)確和完整地披露政府會(huì)計(jì)信息，加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能。

第三，按照“花錢(qián)必問(wèn)責(zé)”的原則，政府預(yù)算必須加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)，必須將審計(jì)這一國(guó)家治理過(guò)程中的重要工具高效地運(yùn)用于政府預(yù)算執(zhí)行中。在政府預(yù)算中，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)也是政府預(yù)算合約中的代理人，其職責(zé)是幫助公民守好“每一分錢(qián)”，預(yù)算審計(jì)部門(mén)的高效運(yùn)行，能夠使預(yù)算單位在編制和執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中，更加謹(jǐn)慎、細(xì)致，年初多報(bào)預(yù)算，年底突擊花錢(qián)的情況得到一定程度的控制，并且政府審計(jì)的結(jié)果能避免后期預(yù)算決策編制過(guò)程中的“無(wú)知的理性”。

4.3完善激勵(lì)與約束相容制度

激勵(lì)機(jī)制是預(yù)算合約實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的關(guān)鍵。政府預(yù)算是涉及多方利益參與者的多重合約，在合約的簽訂和履行，由于信息的不完全性和不對(duì)稱(chēng)性，參與主體的理性經(jīng)濟(jì)人特點(diǎn)，以及追求部門(mén)和組織利益最大化的預(yù)算目標(biāo)，導(dǎo)致政府預(yù)算制度的編制和執(zhí)行中，交易成本增加。為此，在價(jià)值定位上，充分體現(xiàn)“統(tǒng)籌推進(jìn)，五位一體”的治理理念（魯清仿、王全印、趙光輝，2019）；在實(shí)施流程上，體現(xiàn)行為鏈條與行為邏輯的一致性；在結(jié)果導(dǎo)向上，講求技術(shù)性與政治性的結(jié)合，評(píng)價(jià)范圍和內(nèi)容的系統(tǒng)性和全面性，設(shè)置指標(biāo)遵循科學(xué)性、可衡量性、相關(guān)性和動(dòng)態(tài)性等原則。需要在兼顧各方利益的前提下，保證各層合約關(guān)系主體能夠盡可能實(shí)現(xiàn)委托人和代理人預(yù)算目標(biāo)的一致性，使代理人在完成既定預(yù)算目標(biāo)時(shí)既享有部門(mén)激勵(lì)和組織激勵(lì)，這些激勵(lì)成為法規(guī)性制度，使代理人在簽約前已明確勤勉履職的績(jī)效，委托人在簽約時(shí)也能量化每一份合約需要付出的成本。

根據(jù)程瑜（2014）對(duì)博弈模型的構(gòu)建中得出結(jié)論，社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)者為了本部門(mén)的利益最大化會(huì)選擇競(jìng)爭(zhēng)策略。因此，需要合約簽訂雙方就約束條款進(jìn)行多輪博弈，最終達(dá)成雙方能夠接受或者相對(duì)滿(mǎn)意的制度安排。在預(yù)算博弈的過(guò)程中簽約方就部門(mén)、個(gè)人和公民利益進(jìn)行權(quán)衡和評(píng)價(jià)，這是談判過(guò)程，也是交易費(fèi)用發(fā)生過(guò)程，由于制度存在必要性之一就是降低交易費(fèi)用，因此，需要加強(qiáng)預(yù)算激勵(lì)制度化，約束條款的設(shè)立要遵循法制性、完整性和剛性原則，其內(nèi)容要突出精細(xì)化和可操作性，體現(xiàn)不同層級(jí)預(yù)算合約的特點(diǎn)，例如，立法機(jī)構(gòu)與政府的合約同政府與部門(mén)的合約中的激勵(lì)和約束條款不能一概而論，同時(shí)預(yù)算約束中充分體現(xiàn)財(cái)政資金分配的公平性，符合預(yù)算合約的本質(zhì)要求。

4.4借力網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)建政府信息資源共享平臺(tái)

充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和云計(jì)算等現(xiàn)代化的技術(shù)手段，建立社會(huì)完備的信息披露機(jī)制，加快預(yù)算與績(jī)效管理一體化發(fā)展，保障公民對(duì)預(yù)算信息的知情權(quán)，以預(yù)算為載體重新塑造公民與政府的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主。

從預(yù)算資金稅收收入與非稅收入的結(jié)構(gòu)和規(guī)模，到預(yù)算編制和立法機(jī)構(gòu)審批環(huán)節(jié)的信息公開(kāi)度，以及部門(mén)預(yù)算目標(biāo)的精細(xì)化和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系等，按照披露原則，必須予以公開(kāi)；通過(guò)信息資源共享平臺(tái)，政府預(yù)算參與方的信息獲取渠道更多，信息量更充分，提高信息透明度水平，也是政府預(yù)算的重要特點(diǎn)和國(guó)家治理的目標(biāo)要求，實(shí)現(xiàn)合約雙方信息資源的共享，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)算項(xiàng)目的進(jìn)度與資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)水平，減少信息的不完全性和不對(duì)稱(chēng)性，減少事后監(jiān)督成本，避免預(yù)算機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生，進(jìn)而減少逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家治理中的政府預(yù)算整體的交易費(fèi)用降低，預(yù)算制度的運(yùn)行暢通，預(yù)算結(jié)果績(jī)效考評(píng)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，通過(guò)財(cái)政引領(lǐng)國(guó)家各項(xiàng)活動(dòng)有序開(kāi)展的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，將權(quán)力政府升級(jí)為責(zé)任政府、公民滿(mǎn)意的政府。

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