長三角一體化背景下蘇州對接服務上海策略研究

劉銘

摘? 要? 長三角一體化發展進入深入推進階段，上海與蘇州已經成為長三角一體化發展中的重要內核。蘇州積極對接服務上海是現代化發展的內在要求，是服務國家重大戰略的積極舉措，是蘇州上海兩地發展的現實需要。蘇州對接服務上海不是單純的承接上海功能疏解，而是要在對接過程中，形成與上海各有優勢、功能協同、深度耦合的一體化區域發展共同體。基于此，本文提出了蘇州對接服務上海的總體思路和在交通互聯、科創協同、產業合作、人才服務、營商環境、公共服務等方面的具體思考。

關鍵詞? 長三角一體化；滬蘇（州）同城化；對接服務

2023年11月30日，習近平總書記主持召開深入推進長三角一體化發展座談會并發表重要講話，明確了下階段長三角一體化發展的重要任務。長三角一體化自上升為國家戰略以來，蘇州緊抓國家戰略機遇，深入推進長三角一體化發展，其中重要表現為努力學習上海、融入上海、服務上海，積極推動滬蘇（州）同城化，全力落實國家戰略。

一、蘇州對接服務上海的背景和基礎

（一）現代化道路發展的內在要求

從世界現代化發展的歷史來看，幾乎所有大國的崛起都伴隨城市群的崛起，城市群的各城市之間由競爭變為競合，逐步形成產業鏈、供應鏈、人才鏈、創新鏈、資本鏈等有效應對全球競爭的巨大優勢，成為國家參與全球競爭的重要載體。我國城鎮化進程已步入快速發展階段，很快將進入城鎮化后期的緩慢發展及質量提升階段，順應新型城鎮化發展推動城市群建設是規律使然。在長三角城市群中，都市圈是基本的構成單元，是突破行政邊界、實施區位導向性政策的重要空間單元，具有促進要素跨區流動，提高區域政策的精準性和帶動城市群發展的重要作用。［1］國務院發展研究中心最新研究認為，中國今后10年，新的經濟動能70—80％以上來自大都市圈。

2022年9月28日，上海、江蘇、浙江三地政府聯合發布《上海大都市圈空間協同規劃》，明確了“1+8”的都市圈空間格局，目標直指“打造具有全球影響力的世界級城市群”。長三角城市群的競爭力直接取決于上海大都市圈的競爭力，而大都市圈競爭力則取決于在上海帶動下，圈內城市能為上海起到多大的協同增強效應。其中蘇州是長三角地區唯一一個與上海位勢差在合理范圍的城市，在共同打造上海大都市圈成為世界級城市群的內核方面，可謂是最值得期待的“區域CP組合”。

（二）服務國家重大戰略的積極舉措

進入新時代，區域協調發展的內涵在不斷豐富，以深化區域協調發展推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局，其本質是發揮比較優勢形成發展合力和新的動能。因此，發揮各地區資源稟賦的比較優勢，培育壯大區域性中心城市，構建次區域合作圈（都市圈），發揮區域中心城市對周邊地區的輻射帶動作用，是未來促進區域協調發展的重要新動能之一。

2018年11月，長三角一體化正式上升為國家戰略，三省一市以占全國1/25的國土面積，創造了全國25％的經濟總量。蘇州在一體化發展中，一直以大力度、高層次、寬領域接軌上海，在科技創新、產業協同、交通聯通、生態環境共治等領域深化合作，積極對接上海“五個中心”建設，協同增強上海全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領和開放樞紐門戶四大功能，努力成為在提升上海國際競爭力、建成卓越全球城市方面起到協同增強效應的國際化大都市，共同做強長三角一體化堅實“內核”，實現服務國家重大戰略的使命任務。

（三）蘇州上海兩地發展的現實需要

在全球化時代，部分標志性國際化大都市正逐漸發展為國家發展的動力樞紐。［2］一個城市的競爭力已無法僅靠聚焦主業實現一枝獨秀。城市之間走分工合作、優勢互補、聯系緊密、協同并進的發展道路，以更少的投入創造更大的經濟社會效益，成為增強自身競爭力和實現高質量發展的明智之舉。

上海需要蘇州。與發達國家首位城市占其全國GDP的比重相比較，上海的差距較大。客觀上說，上海雖然已經基本建成國際經濟、國際金融、國際貿易、國際航運中心，形成具有全球影響力的科技創新中心基本框架，城市功能明顯增強，國際影響力也有較大的提升。但是，從“四大功能”與“五個中心”建設的能級輻射、鏈接效應、定價能力以及國際化的競爭力、科技創新活力等來看，仍然存在許多短板弱項，需要通過“圈內城市”的協同合作，助力上海增強“聚集—輻射”功能，使之加速成為代表中國對話世界的卓越全球城市。在長三角城市群中，蘇州和上海聯系最為密切——一方水土養育，兩地文脈相通，擁有近百公里接壤邊界線。在上海的未來經濟增長重心的三大區域中（臨港、一體化示范區、虹橋商務區），有兩個與蘇州的距離甚至比與上海中心城區的距離更近；蘇州沿滬三縣（市） 加上蘇州工業園區的經濟總量占蘇州全市半壁江山。蘇州是長三角城市群中經濟體量與上海相當的城市，對接合作源遠流長，已在許多方面取得明顯進展，最具備區域合作的基礎條件。

蘇州需要上海。“最強地級市”一直是蘇州城市能級不高的“生動”注釋。蘇州需要不斷提高在產業、交通、生態、規劃等領域對接上海的程度和水平，積極承接上海”五個中心“的溢出效應，獲得更多、更寶貴的輻射帶動。蘇州想要完善內需體系、實現更高水平對外開放，最“信得過”“靠得住”的在長三角，首先要做足長三角內人流、物流、信息流的暢通無阻。從這個意義上看，對接服務不是一場單向輸出，而是包括融入、協同、合作在內的雙向賦能。

二、蘇州對接服務上海的成績與不足

（一）蘇州對接服務上海的成績

蘇州的發展，一條非常重要的經驗就是主動學習上海、接軌上海、融入上海、服務上海，在上海的輻射帶動下，不斷邁上發展新臺階。2020年，蘇州制定了《〈長江三角洲區域一體化發展規劃綱要〉蘇州行動計劃》，提出要自覺強化“服務上海就是服務國家戰略，接軌上海就是接軌國際前沿”的意識。2023年11月，蘇州再次提出，要胸懷“國之大者”，主動把蘇州放在全國全省發展大局中思考和謀劃，更好服務上海龍頭帶動，強化周邊城市聯動，以一域出彩為全局添彩。［3］2022年《上海大都市圈空間協同規劃》提出八大重點領域系統行動、五大空間板塊行動，除杭州灣區域協調發展外，其他全部涉及蘇州。蘇滬兩地在頂層設計上，可謂是心意相投。

實踐操作中，蘇州“近水樓臺先得月”，多年來一直處在積極主動對接上海的最前沿，在生產生活兩大方面取得了可喜的成績。交通基礎設施方面，滬蘇通鐵路的開通，太倉、常熟、張家港被劃入到上海的“一小時城市圈”；蘇州地鐵11號線在蘇州昆山花橋站與上海11號線無感對接，成為首個與上海通地鐵的城市。科技創新方面，蘇州積極投身沿滬寧產業創新帶和G60科創走廊建設，與上海實現科技創新券通兌通用；中科院上海硅酸鹽研究所、中科院上海技術物理研究所蘇州研究院等一批龍頭型“大院大所”相繼投用。產業園區聯系方面，建設“上海張江·張家港飛地創新中心”，蘇州工業園區、吳江經濟技術開發區、相城經濟技術開發區入選了G60科創走廊工業互聯網標桿園區。產業協同方面，蘇州積極參與G60科創走廊與中國商飛戰略合作，共同構建大飛機供應鏈培育體系；很多世界500強企業，都把中國區總部設在上海，同時又在蘇州就近設立工廠。蘇州還主動對接虹橋航運、貿易、金融等領域，建設研發設計、檢驗檢疫、商務服務等富有蘇州特色的現代服務業集聚區。

（二）蘇州對接服務上海的不足

蘇州對接服務上海是在不改變現有行政區劃和隸屬關系的條件下，共商、共建、共保、共治、共享、共富，暢通內外循環，培育更加合理的城市層級和功能體系，這是一場高質量城市發展新模式的探索與創新，關鍵在于消除行政壁壘，加快要素流動。目前來看，蘇州上海兩地對接合作還任重道遠，尚未建立起全面系統的對接、管理和協調機制。

1.行政級別差別存在，政策協同化難度較大。蘇州和上海行政級別不同，各下轄區縣之間的級別也不等，在一定程度上阻礙了對接合作。經濟體量兩地也存在較大差距。2023年，上海的GDP和社會消費品零售總額均是蘇州的1.9倍多。上海在經濟上的高勢地位也造成了兩地政策不平等。相比蘇州，上海還擁有一些高梯度區域和載體（如浦東新區特別是臨港片區，虹橋商務區等）以及更多國家政策支持，這些不平衡也給兩地政策協同帶來諸多挑戰。

2.產業同質化現象存在，要素流動性較低。從產業結構看，兩地在制造業尤其是高端制造業上重合度仍然較高。根據“十四五”規劃，上海提出重點發展集成電路、生物醫藥、人工智能三大先導產業和新能源汽車、高端裝備制造、航空航天、信息通訊、新材料和新興數字產業六大重點產業。蘇州提出加快構建由10個重點產業集群和30條重點產業鏈組成的“1030”產業體系，用三年左右的時間，力爭形成電子信息、高端裝備、先進材料、新能源四個萬億級主導產業，奮力打造全球具有領先地位的“智造之城”。兩地重點發展產業重合度較高，容易出現產業競爭，表現在重復建設、企業和要素流動不暢、稅收和人才政策不平衡等，既浪費資源，又降低產業效益。如何找到對接的契合點，將蘇州產業集群對接到上海九大高勢能領域，也是亟需考慮的問題。此外，一體化勞動力市場尚未形成，資本市場也尚未徹底打通。現有科技創新協同與合作深度不夠，政府層面對創新資源的對接和引領有待加強。

3.公共服務供給水平存在差異，對接協同難度較大。交通方面，還存在“斷頭路”“丁字路”等臨界區域的交通“毛細血管”不暢通現象。究其原因，主要是由于土地指標和各類保護紅線的限制；蘇州新區站、園區站通往上海列車班次不能滿足兩地工作生活的居民需求等。養老方面，由于兩地存在行政落差，致使市級層面與上海無法實現養老財政的異地結算，需要江蘇省級層面與上海市的共同推動；也正是由于兩地養老財政結算沒有打通，凡是地方財政的關于養老補貼等支出，都不能實現“跟人走”等。醫療方面，慢特病結算病種范圍有待拓寬。可以看出，在公共服務優質供給方面，上海處于明顯優勢地位，公共服務供給的不平衡、銜接的不通暢為在蘇州上海兩地工作生活的人帶來諸多不便。

三、蘇州對接服務上海的總體思路和策略研究

（一）蘇州對接服務上海的總體思路

上海提出要聚焦強化“四大功能”，深化“五個中心”建設，二者統一于上海城市核心能級提升的發展框架，服務于上海高質量發展這個首要任務。習近平總書記在2023年全國兩會參加江蘇代表團審議時，闡釋高質量發展內涵，對江蘇提出“四個走在前”的重大要求。同年7月初，來江蘇考察再次對江蘇、蘇州提出，在推進中國式現代化建設中走在前、做示范和“四個新”的重大任務。2024年兩會，習近平總書記又提出，“加快發展新質生產力”“江蘇要全面融入和服務長江經濟帶發展和長三角一體化發展戰略，加強同其他區域發展戰略和區域重大戰略的對接，在更大范圍內聯動構建創新鏈、產業鏈、供應鏈，更好發揮經濟大省對區域乃至全國發展的輻射帶動力”。作為江蘇對接上海的門戶，蘇州要將習近平總書記和黨中央對蘇州的期望和部署與對上海定位要求結合起來，全面接軌上海、融入上海，共同打造國家發展的動力樞紐。

蘇州對接服務上海不是單純的承接上海功能疏解，而是要在對接過程中，形成與上海各有優勢、功能協同、深度耦合的一體化區域發展共同體。總體思路概括為：站在服務國家重大戰略的高度，以提升區域競爭力和人民幸福感為主要目標，蘇州最大限度地、最高效率地融入上海，加快要素流動，增強科創協同，強鏈延鏈補鏈，暢通內外循環，提升上海“四大功能”，提高“五個中心”能級水平和全球競爭力。在助力上海做大核心、做強龍頭的過程中提升自身的綜合競爭實力，在優勢互補中拓展發展空間，追求城市升級，把蘇州打造成為國際化大都市和長三角世界級城市群的中心城市。更為重要的是，在區域對接融入過程中，探索出具有統一的政策和規劃體系、暢通的交通和能源體系、開放的經濟和市場體系、協調的生態和社會治理體系、均衡的公共服務和文化服務體系的高質量城市發展新模式。

（二）蘇州對接服務上海的策略研究

蘇州全面對接融入上海要逐步從區域項目協同走向區域一體化制度創新，當前結合長三角一體化三年行動計劃的年度任務清單，按照各自比較優勢錯位布局、共同比較優勢鞏固提升、共同需求同頻共振的標準，率先布局重大項目。

1.交通互聯，提升要素流通效率。在鐵路軌道交通上，加快高鐵蘇州北站建設，合力建設“大虹橋”復合型國際綜合交通樞紐。支持高鐵蘇州北站擴容提升和站城一體開發，與上海虹橋樞紐共同打造國家級高鐵樞紐。推動蘇州市軌道交通10號線延伸至蘇州南站樞紐及水鄉客廳，打造示范區建設交通領域的重大標志性工程之一。增加兩地城際鐵路班次密度，提升蘇州新區站、園區站現有車站利用率，逐步增加滬寧城際蘇州新區站車次。可以參照杭州做法，共同建立跨地車牌通行備案制。在公路交通上，對接上海，支持優化跨省公交線路開通流程，優化公交運營線路與時間，增加站點、增多班次，盡可能地方便兩地群眾往來。

2.科創協同，打造聯合創新力量。在重大創新載體上，對接上海產業龍頭企業（根據蘇州產業集群布局）、高校院所、科研機構，利用兩地優勢互補短板，共建創新聯合力量，打造整合式創新生態。在科技創新成果轉化上，深度對接國家技術轉移東部中心與蘇南中心，加快建設滬蘇國際技術交易市場，暢通技術交易渠道，把蘇州打造成為上海科研成果轉化的“最佳試驗場”。

3.產業合作，強鏈延鏈補鏈。在培育世界級產業集群上，共同瞄準生物醫藥、集成電路、航空航天、智能網聯汽車等高端產業集群，引導產業鏈有效合作，強化延鏈補鏈強鏈，構建供應鏈培育體系，推動形成“上海高端服務+蘇州高端智造”格局。在吸引資源集聚、引導產業鏈有效合作、推動科技協同創新、加大人才培養、推動國際交流合作、開展重大課題研究等方面深度合作。［4］在數字技術、智能網聯技術應用上，對接上海，共謀數字人民幣在長三角一體化方面的更多應用。建立常態化聯動機制，在公共服務、生態旅游、供應鏈管理等方面實現跨區域應用，爭取打造長三角數字人民幣示范區。

4.人才服務協同合作，實現暢通無阻。對接上海，爭取人才政策互認，共同組織人才招聘活動，建立人才招聘常態化協同合作機制。建立高校人才、科技人才、文化人才常態化交流平臺載體和體制機制。優化兩地醫師多執業機構備案舉措。比如，醫院間雖無醫聯體協議，只要兩地醫院之間出具相關認可意見，也可參照醫聯體模式予以備案。同時進一步完善信息互通，優化線上辦理手續，醫師考核結果以其實際主要行醫地衛生行政部門考核為主，異地結果互認。

5.營商環境共建，形成區域競爭合力。在信用體系共建上，共建信用一體化平臺，形成跨區域信用聯合獎懲模式。推進蘇（州）滬公共信用數據安全高效交換，共用動態信用積分，實現區域信用信息共享，在諸如環境保護、旅游、產品質量等重點領域信用聯合獎懲機制。共同制定行業領域信用監管評價指標、風險監控指標和模型，完善風險預警信息的跨地查詢與推送機制。在“大商務”“大會展”共建上，主動承接上海會展外溢帶動效應，根據蘇州城市規劃和產業發展，科學布局會展增量。建立健全兩地商務會展聯動發展溝通和推進機制。共建國際消費中心城市，共謀世界級論壇和賽事（如頂級科學家論壇，世界級精英創業周）。在開放協同上，加快打造高品質“類海外”營商環境，增創國際合作和競爭新優勢。在法治化建設上，在城市管理、社會服務、旅游文化、環境保護等領域，推進區域標準化，包括標準目錄的制定、實施和監管等內容，探索建立統一的清單式進入門檻。進一步推動兩地城市管理執法協作，鞏固跨省區域聯動協作機制，加強統籌協作，實現信息共享。

6.公共服務深入合作，提升兩地人民幸福感。在養老協同上，探索上海蘇州異地養老標準互通互認、信息共享（包括需求評估、設施名稱、服務標準等），在長三角一體化示范區開展養老服務補貼異地結算試點，實現養老補貼“跟人走”。在醫療協同上，加快推動上海蘇州醫療信息互聯互通，同級醫療機構檢查檢驗結果互認，推進兩地藥品、診療項目、醫療服務設施“三個目錄”的統一，不斷拓寬慢特病結算病種范圍，實現兩地參保人員異地藥店購藥直接劃卡結算。在教育協同上，加強高校間的合作與交流，協同擴大優質高等教育。協同推進義務教育優質均衡發展，普通高中優質特色發展，線上教育優質資源共享，搭建滬蘇兩地優質學校品牌合作平臺、校長互動平臺、教師培訓培養聯動平臺。支持高校開展跨省科研合作和虛擬教研室建設，推動學生互訪和學分互認，支持發展跨省職業教育集團。在文旅休閑上，推動打造滬蘇惠民休閑年卡，擴大休閑卡中上海景點范圍。對接圖書館、美術館、博物館等公共文化場館，協同搭建文化云平臺，推動公共文化數據資源共建共享共用。推動數字人民幣在文旅、消費等同城方面的應用。在生態環保上，構建以太湖為核心的生態安全格局，推進跨界水體綜合治理，強化區域供水聯合保障。

參考文獻：

［1］孫曉波.上海大都市圈，為什么“大”？[N].中國新聞周刊，2022-10-10.

［2］蔣昌建，楊秋怡，沈逸，等.上海“五個中心”新一輪發展戰略：打造國家發展動力引領城市［J］.科學發展，2022（12）：31-39.

［3］蘇州召開推進長三角一體化發展調研座談會，蘇州新聞 2023-11-25 https：//mp.weixin.

qq.com/s/cF6pXcZG3fyeJSuIUliipA.

［4］付奇.“鏈”上共舞，推動產業一體化再上新臺階[N].新華日報，2022-03-07（007）.

本文系2023年度江蘇省黨校系統調研課題（編號XT23065）“增強上海蘇州同城效應的重點領域及政策研究”的階段性成果。

（作者系中共蘇州市委黨校副教授）

【責任編輯：張卓】