碳金融協同監管的法律構造

胡宇婷 康京濤

基金項目：本文系國家社科基金重大研究專項“社會主義核心價值觀融入生態文明法治建設的基本路徑和法律樣態”（19VHJ016）；陜西省2023年軟科學一般項目“陜西雙碳目標實現的法治保障研究”（2023-CX-RKX-099）階段性成果。

收稿日期：2024-04-07

作者簡介：胡宇婷（1998-），女，陜西西安人，西安財經大學法學院碩士研究生；

康京濤（1980-），男，陜西寶雞人，法學博士，西安財經大學法學院教授、碩士生導師。

摘? ?要：碳金融市場能否穩健運行攸關“雙碳”目標實現。當前我國碳金融監管的制度框架不能滿足碳市場現實需要，存在監管主體架構不合理、監管規范間銜接不適、監管工具選擇單一、履約責任體系不健全等問題。為此，我國碳金融監管應以共同責任、綠色環保、風險預防與發展并行為法律原則，建立碳金融協同監管體制。監管主體方面，成立碳金融監管委員會，明確監管主體的職責、權限，構建協同高效的監管組織。監管規范方面，協調碳金融規范與政策、法律之間的關系，擴大監管覆蓋面。監管工具方面，增強監管工具協同度，協同運用命令控制型手段與激勵性監管手段。

關鍵詞：碳金融；協同監管；金融監管；監管體制；低碳經濟；監管創新

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.06.002

中圖分類號：D912.28? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2024）06－0013－11

一、引言

全球氣溫變暖對自然環境的不良影響持續擴大，低碳和減排已成為世界共識。早在《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》中國際社會提出了應對氣候變化的策略——碳交易。隨著《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》明確提出要“發展綠色金融”。我國加快推進傳統經濟向低碳經濟轉型，碳金融在經濟市場比重日益增加。2021年7月，全國碳排放權交易市場（以下簡稱“碳市場”）上線交易。2023年，碳排放配額年度成交量2.12億噸，全國碳排放權交易市場年度成交額約144.44億元，日均成交量87.58萬噸①。我國碳市場已成為全球覆蓋溫室氣體排放量規模最大的市場②。由此看來，碳金融市場潛力巨大，其發展走向關乎我國經濟命脈。

為規范碳金融市場，實現“雙碳”目標，我國不斷優化對碳金融監管的規定。《碳排放權交易管理暫行條例》已經2024年1月5日國務院第23次常務會議通過，自2024年5月1日起施行。此外，還有《碳排放權交易管理辦法（試行）》《企業環境信息依法披露管理辦法》，以及《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》等政策文件。湖北、上海、北京等八個試點地方也都陸續出臺了各地方的碳排放權交易暫行管理辦法。但作為減緩氣候變化的投融資活動，碳金融區別于傳統金融，其本身是一個關系錯綜復雜的體系，其覆蓋范圍非常廣泛，涉及社會經濟生活的多個方面。目前，我國現有的監管模式和監管規定，對碳金融的監管作用有限，難以應對碳金融面臨的不確定性風險與多樣性風險的沖擊。目前既有研究積極回應碳交易制度，聚焦碳交易體系的構建、碳排放權的界定、碳金融風險的法律防控、金融機構如何參與碳交易等內容，對碳金融監管的研究剛起步。在為數不多的研究成果中，對碳金融采取協同監管，學界已經達成一致，并提出了專門監管與協同監管相結合（劉明明，2021）、構建宏微觀審慎監管協同機制（范從來等，2023）、“1+3+1”的碳金融監管模式（楊博文，2018）等一系列構想。還有一部分學者雖沒有明確提及協同監管，但都有“協同”的影子，如提出碳市場的多元共治（張梓太和張葉東，2022）、中國氣候變化立法的雙階體系構造（余耀軍，2022）以及監管主體間的協調（劉暉和孫柏霖，2023）等。然而，已有關于碳金融協同監管的研究，著眼于監管主體，僅僅停留在理論的證成上，缺乏協同監管的系統性研究和具體方案。

基于此，本文以碳金融協同監管為視角，在碳金融監管現狀的基礎上，尋求滿足我國碳金融市場發展需求的監管模式，通過分析碳金融監管規范、監管主體、監管工具等方面存在的缺失，針對碳金融涉及多領域的特性及碳金融市場的復雜環境，提出構造碳金融協同監管的法律模式。具體來說，本文提出碳金融協同監管的法律原則，并從協調碳金融法規與傳統金融法規及政策三者之間的關系實現監管規范的協同；以生態環境部為核心，統籌各部門達到監管主體的協同；通過命令控制型手段與激勵性監管手段協同配合實現監管工具的協同；最后對碳金融交易平臺、核查機構等進行規制，完善履約責任體系四個方面來構造碳金融協同監管模式，以期為我國完善碳金融監管體系、實現“碳達峰”和“碳中和”目標提供思路。

二、碳金融協同監管的制度邏輯

碳金融是一種依托碳排放權交易的金融活動，較傳統金融來說，更緊密地連接了金融資本與基于綠色技術的實體經濟，具備傳統金融市場的基本屬性，同時面臨各種碳金融風險。宏觀環境方面，碳金融市場風險來源于環境的金融化、政策風險、泡沫化對碳金融資產的沖擊風險等。微觀市場方面，包括交易客體風險、交易主體風險、市場風險等。碳金融市場風險區別于傳統金融市場風險，更多歸因其自身屬性和特點。那么對于碳金融市場監管，須針對主體特性和風險特性對癥下藥。當前碳金融監管的制度框架不能滿足碳市場現實需要，仍存在關鍵缺失，具體表現為監管主體架構不合理、監管規范間銜接不適、監管工具選擇單一、履約責任體系不健全。

（一）監管主體架構不合理

從碳金融交易活動來看，其涉及總量控制、配額分配、碳排放監測、報告和核查、登記、抵消、信息披露、金融監管等多方面的問題。所需監管事項專業、復雜，對其監管十分不易。碳金融監管的規定還不能滿足碳金融市場發展的需求，在監管主體的設定上還存在一些不足。2024年1月5日通過的《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）中明確國務院生態環境主管部門負責碳排放權交易星官活動的監督管理工作，地方人民政府生態環境主管部門負責本行政區域的碳排放權交易及相關活動的監督管理工作，自此形成“國務院生態環境主管部門—省級生態環境主管部門—設區的市級生態環境主管部門”三層級管理體系。這一文件似乎對碳金融監管主體進行了明確規定，但因碳金融并不只是簡單的碳排放權交易活動，在其交易過程中涉及多個領域，利益群體交叉多元，參與市場監管的主體仍存在過于分散的缺點。在大部制改革后，生態環境主管部門確定了統一集中的執法監督權，由于碳金融的復雜性，生態環境主管部門的職責定位也無法完全、有效匹配具有較強金融屬性的碳市場交易規則制定、交易活動監管等的實際履職需要。《暫行條例》對各分散的監管主體規定不夠詳盡，生態環境主管部門與其他有效碳金融監管權部門之間難以有銜接、聯動，存在部門利益失衡的情況。

（二）監管規范之間銜接不適

一是碳金融監管實踐中部分法律規范缺位。我國碳金融市場正處于不斷開發創新、深化發展的過程中，碳金融交易產品、交易主體、交易方式都在不斷豐富，《碳排放權交易管理暫行條例》對碳金融交易市場的參與主體資格要求、市場準入等未做出明確的規定，在實踐中法律規范缺失。

二是傳統金融市場法規未涉及碳金融交易。碳排放權曾被認定為“標準化合約”，但不論是我國《證券法》，還是《期貨交易管理條例》的規定中，都沒有符合所謂碳排放權“標準化合約”的有關規定。所以造成我國碳金融市場監管處于法律模糊地段，傳統金融監管法規不能直接適用于碳金融交易監管。碳金融市場交易監管與傳統金融監管法律規則銜接不適，無法有效協調適用，交易活動是否合法問題與監管漏洞不斷產生沖突，從而引發各種碳金融風險。

三是碳金融交易市場自律管理規則適用的有限性。在碳金融市場交易過程中，碳交易所采用行業自律規則來彌補碳金融監管法律法規的不足。行業自律規則的實施在一定程度上取得了不錯的反響，在保障市場參與者的合法權益和維護碳金融市場交易秩序上成效顯著。雖然在規則設立之初，是以金融交易的相關監管制度為基礎。但碳交易所本身在金融市場法律規范中就沒有被確認，碳交易所并非“經國務院或國務院金融管理部門批準設立從事金融產品交易的交易場所”。即使碳交易所的自律管理規定帶有濃厚的金融監管的特性，但其仍不屬于傳統金融市場法律監管的范疇，僅由碳市場行政部門對其進行監督管理。同時，碳交易所做出的認定并不當然具有法律上的合法性。當碳市場規范與金融監管規范產生沖突時，碳交易所制定的自律管理規則不能彌補碳市場金融監管的不足，這種分散型規制難以適應矯正碳金融市場失靈的制度需求。

四是碳金融規范與政策銜接不適。在法律和政策層面，我國具有構造“雙碳”行動制度框架的基礎積累，法律理應對“雙碳”目標有所回應。但立法普遍具有滯后性，導致碳金融法律規范與政策文件銜接不適，現行法律規范對政策的回應仍缺失。《中共中央? 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）2021年10月發布，該《意見》對實現碳達峰、碳中和設定了具體的分解目標，即2025年綠色低碳循環發展的經濟體系初步形成、2030年經濟社會發展全面綠色轉型取得顯著成效以及2060年綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立①。由于立法滯后于政策文件，我國沒有及時出臺專門的“雙碳”立法，現有法律與政策不能同頻實施、不能滿足碳金融市場發展需求。因此制定一部適應緊迫形勢需要，又符合我國碳市場需求的碳金融專門立法已成為當務之急。碳交易市場的技術水平與發展速度要求碳金融立法應具有前瞻性，并結合政策與經濟發展的趨勢，構建碳金融監管的法律規范藍圖。

（三）監管工具選擇單一

一是傳統的監管方式不適用于碳金融。傳統金融采用分業監管的方式，即政府將監管機構進行劃分，對不同行業的運作采取分開監管，主要表現為證監會與銀保監會分別管理證券、銀行和保險行業。但分業監管并不適用于碳金融領域，碳金融監管部門廣泛，多部門監管易出現對相同性質的碳交易活動或是同類型碳金融衍生品的規制不一，寬嚴有差的情況。不同的監管標準和尺度也極易誘發碳金融監管方面的貪污及違法行為。對碳金融跨多領域、部門這一具體問題，應進行具體分析。最為恰當的方式是采用各領域、部門相互合作，協同監管的方式。

二是監管工具的選擇上過于單一。縱觀我國經濟發展進程，政府偏好單一的命令控制型監管手段。對經濟主體多采用行政處罰，如責令停產停業、責令關閉等懲罰性措施。從政府視角來看，命令控制型監管手段的確是達到行政目的最為直接、迅速的選擇，但過于剛硬的命令控制措施極易打擊市場經濟主體的積極性，導致經濟市場喪失活力。單一適用強制性行政手段，易被動形成政府與經濟主體對立的局面，其手段的有效性大打折扣，同時還會降低經濟主體對政府的信任度，影響政府權威。因此，在碳金融監管領域，不能只依靠行政手段，應打破單一監管工具選擇的舊模式，引入激勵性監管工具，形成剛性與柔性監管工具的協同。

（四）履約責任體系不健全

完善的履約責任體系是碳金融維持正向發展的關鍵要義，也是碳金融監管落實立法目的的重要一環，我國現行法律規范中對碳金融監管的履約責任體系規定尚不完善。

第一，《碳排放權交易管理暫行條例》第7條規定，重點排放單位及符合國家有關規定的其他主體，為可以參加碳排放權交易的主體。后文第21條和22條，對重點排放單位的違法情形進行說明，第24條規定了重點排放單位的違法責任，但未規定“符合國家有關規定的其他主體”的違法情形及違法責任以及交易主體的資格審查事項。由于懲罰規定層級較低，懲罰手段也僅是罰款或責令停產整治，對碳交易主體的約束極其有限，未達到預期的法律實施效果。第二，《碳排放權交易管理暫行條例》中第16條規定由生態環境部組織建立碳交易平臺，規定碳交易平臺有記錄信息、提供服務、組織開展碳交易活動、向生態環境部報告情況的義務。而有關碳交易平臺自律管理規定、風險預防及防范機制及信息披露義務的設定仍不明確。這些宏觀統籌的規定不足以支撐碳交易平臺應對復雜多變的碳交易風險，且自身的責權詳細規定的缺失，使得在碳交易平臺發揮不出應有作用。第三，《碳排放權交易管理暫行條例》中第12條規定生態環境主管部門可以委托核查機構提供核查服務，第13條中規定核查機構對其提供的核查結果負責，并對核查機構的要求做了簡要說明，但其本身資格的審查及核查工作人員的資質要求未多做說明。核查機構所出具的核查結果有決斷性作用，因此需細化對核查機構及其工作人員的管理規定。

三、碳金融協同監管的法律原則

法律原則是其他法律要素行動的基礎原理和根本準則。符合碳金融發展需要的法律原則，才能對碳金融監管起積極正確的指導作用，實現對碳金融活動的協同監管。

（一）共同責任原則

公共選擇理論認為，監管者具有“經濟人”屬性，為了追求個人利益從而導致監管“設租”和監管腐敗。為防止監管失靈，需對監管主體進行約束，共同責任原則將監管主體視為一個責任整體，增強各監管主體間關聯性，要求監管主體協同合作、共擔責任，引導監管主體相互督促。

共同責任原則是指將碳金融監管中所有監管主體作為一個整體，明確碳金融監管是監管主體共同的責任，以共同責任意識為行動支撐、協同聯動為行動模式、構建科學高效的監管秩序為行動目標，落實對碳金融的全面監管。協同監管的模式要求各監管主體協同配合，監管主體形成的共同責任意識是營造良性協同關系的關鍵。第一，傳統監管模式下，各監管主體之間是孤立分離的，缺乏有效聯動，監管主體僅注重自身職權的行使，沒有形成相互督促的正向關系，以致不能規避本可規避的監管風險。而在共同責任原則下，監管主體需協同合作，互通信息，共享成果，避免出現信息缺口及監管漏洞。第二，由于碳金融本身監管主體分散，涉及多個領域，在碳交易活動中難免有利益交叉點。若不對此加以約束，則會引起監管主體之間利益沖突，擾亂執法環境與市場秩序。因此，在利益趨同和共同責任原則下培養監管主體的共同責任意識，增進協同監管主體的自覺性，將長期穩定的協同監管關系作為的共同目標，共同提升我國碳交易活動的監管質量。

（二）綠色環保原則

碳金融的根本特質是保護環境，推動傳統經濟向低碳經濟轉型，實現可持續發展的綠色經濟。綠色環保原則指碳金融監管不得以損害環境為代價，在碳金融監管過程中將生態和環境保護放在優先地位予以考慮，以綠色環保優先為行為準則。在碳金融協同監管模式下，綠色環保原則要求兩個協同：要求監管主體協同考慮碳金融監管與生態和環境保護的關系；要求監管部門在行使監管職權時協同環保部門意見，從而做出有利于生態和環境保護的決定。遵循《民法典》提出的“綠色原則”，以及《環境保護法》中的“保護優先原則”，在對碳金融進行監管時，應按照環境保護基本國策的要求，在處理碳金融監管與生態和環境保護關系時，要把生態和環境保護放在較為優先的位置，以保護環境為前提對碳交易活動進行監管。在監管中，監管主體需協同環保部門做出決策，采納環保部門的意見，在環境損害最小前提下行使監管職能，追求碳金融利益最大化，實現綠色環保目標與碳金融經濟協同發展，加速我國經濟向綠色低碳經濟的轉型。碳金融企業也應瞄準碳金融新興的機會，在把握機遇、提高自身競爭力的同時減少對環境的不利影響。此外，制定碳金融行業“破壞環境黑名單”，監管主體將碳交易活動中不按規定履行義務、違反綠色原則，污染環境的企業和個人列入黑名單，在一定期限內對其重點監管、取消優惠資格，直到其使環境恢復原狀或繳納罰款。

（三）風險預防與發展并行原則

金融監管的核心要義是阻礙風險，收縮風險的傳遞效應，防止風險外部性泛濫，使風險得以收斂，以維護金融市場和金融體系的穩定和有效。推進碳市場發展是實現“雙碳”目標的必經之路，也是我國經濟發展的現實需要。因此，要做到風險預防與發展并行。

風險預防與發展并行原則是指在碳金融監管過程中，兼顧碳金融風險預防與碳金融發展，協同考慮兩者之間的關系，做到風險預防與經濟發展并行。具體來說，對于風險預防，監管主體應考慮經濟發展的需要，不能將所有風險不加分析的全部阻攔，沒有風險意味著缺乏發展機遇，限制經濟發展。對碳金融發展，監管主體應合理考慮風險，嚴格實行市場準入制度，篩除不合格市場主體，規避不必要的風險等。

在應對碳金融潛在的宏觀環境風險、微觀市場風險與國家推動碳經濟發展的矛盾時，應同時兼顧風險預防與發展經濟兩方面，堅定總體國家安全觀的指導地位，堅持監管安全與碳經濟發展協同并行。首先，對碳金融的發展應持鼓勵和包容的態度，雖然碳金融的發展存在諸多困難和風險，但碳金融具有良好的發展前景和廣闊市場，能夠實現我國“雙碳”目標，推動低碳經濟的轉型。因此，對待碳金融總體上要采取鼓勵發展的態度。其次，對碳金融的風險做好預防工作，根據各種風險的產生緣由做具體分析，如應對主體風險需嚴守市場準入原則，從源頭上規避不合格碳交易主體，降低交易風險。通過法律規定違反市場準入制度的追責責任，充分發揮法律預防犯罪的作用。不能因發展經濟的需求，對碳金融風險過度預防，使碳交易活動僵化。要協調好經濟發展和風險預防的比重，使二者協同并行。

四、碳金融協同監管的規范構造

協同治理不是基于純理論的社會權力的分工與制衡，更多是基于對我國真實世界中行政權力、司法權力以及對金融風險綜合治理的模式構造和制度安排。

（一）監管主體協同

一是要建立以生態環境主管部門為主導的協調機構“碳金融監管委員會”。監管主體是監管概念的關鍵構成要素，明確監管主體是實現碳金融監管的第一步。碳金融本身涉及廣泛，對其監管需要所涉及的領域和部門各自發揮專業特長，相互補充，形成體系化監管。為避免各監管主體因缺乏宏觀引導出現監管真空現象，或監管權責上存在交叉或沖突，需要成立一個國家級專門監管部門，落實剛柔兼濟、統籌協調的監管理念，對各監管主體進行統籌規劃，協調各領域各部門，建立體系化的監管協同機制。生態環境主管部門統籌各領域部門的監管工作，人民銀行、中國證監會、國家金融監督管理總局、國家發展和改革委員會等積極參與，協同生態環境主管部門對碳金融市場進行監管。碳金融監管委員會的建立有利于形成權責分明、相互協作、信息共享的協同監管模式。促進各監管主體打破信息壁壘、并可以相互制約，互相督促、互為補充，推動金融主管部門在各自職責范圍內對碳金融活動進行有效監管，使碳金融交易活動的監管更具科學性與高效性。

二是對碳金融市場的各監管主體在立法上進行確權、確責。明確職權范圍、程序、法律責任、懲罰機制以及獎勵措施等規定。以法律法規、政策目標以及綠色發展理念為指導，對各部門的監管邊界進行明確劃分。各監管機構各司其職，如物價局需根據法律和上級部門的規定對碳產品交易價格提出建議及調整；財政局根據政策指引與市場需求及時對稅收制度提出建議；證監會需要在法律制度中明確各金融監管部門的具體職責和權能，金融機構要把握市場經濟形式，發揮宏觀調控作用。

三是由“碳金融監管委員會”共同設立問責機制，對各監管主體所開展的監管工作進行事中或事后評估，監督其依法行使監管職權，避免相關工作人員在監管過程中不認真履職、不作為或濫用職權現象發生。對績效優秀機構表揚獎勵，對過錯機構懲罰批評，提高監管效率，維護碳金融交易穩定進行。

（二）監管規范協同

一是構建碳金融法律體系。目前我國沒有制定關于“雙碳”目標的全國性法律，現有的相關規定散見于能源、科技、污染防治、資源法等領域，受各領域立法目的制約，這些規定內容上不能有機聯系，立法之間沒有形成統一整體。在沒有專門立法的統籌引導下，實踐中不能有效的協調多領域法律規定，法律適用上沖突。健全的法律制度是提升監管協調效力的保障，應在《碳排放權交易管理暫行條例》的基礎上，優化碳金融法律法規的立法層級，制定《碳金融法》形成專門的碳金融法律法規。將碳金融產品以及各種衍生品納入法律保護范圍，賦予其合法性；細化碳排放權的法律性質（包括占有、使用、收益、處分等各項權能）、碳交易規則、碳配額發放、主體參與、法律處罰等內容，同時要加強碳金融交易活動的法律監管，對碳金融違法犯罪活動進行懲罰。還應推進“雙碳”目標相關配套性法律規范進程，推動石油、化工、交通、建筑等產業形成單行立法，構建碳金融法律體系，以完備的法制保障體系為“雙碳”目標實現提供穩定保障和規范依據。此外，憑借其更權威的立法層級，還可為日后應對“雙碳”目標的規章、條例、規范性文件等提供上位法依托和全局性的統籌作用。

二是碳金融專門規范與金融法律規范協同監管。我國碳金融市場法規和傳統金融法規銜接不適，為了防范與減少碳金融風險發生的可能性，保障市場參與者的合法利益與碳金融市場的整體利益，以及維護碳金融市場的正常交易秩序，應當細化碳金融法規，使規定更加明確化、具體化。明確劃分碳金融市場與傳統金融市場各自的監管職責范疇，以及發生沖突或規定競合時的解決辦法，協調碳金融法律規范與傳統金融法規的監管規定，實現碳金融專門法規與傳統金融法規協同監管。以平衡碳市場發展和金融風險防范的理念為出發點，由碳金融市場監管部門和金融市場監管部門協同合作，共同對排放企業、交易機構、中介機構、核查機構等市場參與主體進行審批、備案、監督管理等。通過碳法規和金融法規的協同，以實現對碳市場金融交易活動中綜合風險的防范。

三是碳金融法律規范與政策協同。從碳金融政策上來看，我國針對“雙碳”戰略目標已經出臺了《中共中央? 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》等政策文件。盡管國家發布了多項政策和方案，但缺乏“雙碳”專門立法引領、統籌指導的情況下，政策的實施得不到預期效果，政府部門無法把握實施脈絡，市場主體疲于配合。這些政策無法對碳金融監管法律提供有力路徑指引，形成基礎性、長期性的監管領域。且由于“雙碳”目標旨在追求公共環境利益與私人利益，需要作為軟法的政策通過彌補硬法不足與引領硬法變革等方式來推動公法制度結構的均衡化，并且引導、鼓勵市場參與者，激發市場活力，營造良好碳金融交易環境。同時，還要促進碳金融行業自律管理，通過制定行業標準、行業規范等進行自我約束，形成行業自律性規范。以此，形成“法律—政策”互為補充的監管框架，再以行業自律規范進行約束，實現法律和政策協同監管。

（三）監管工具協同

命令控制型手段主要以法律的強制約束力為依據，通過法律規定對企業權利義務做出明確的規定，對環境保護起著領導作用，具有穩定性、嚴格性、強制約束性。但因為命令性監管手段本身規制輕引導，有監管動力不足、監管方式強硬等缺點，在實施上難以達到預期的法律效果，并且易損害經濟主體生產的積極性。為此，應形成“命令與激勵并行，管控約束與引導獎勵并重”的監管理念，形成命令型監管與激勵誘導型監管協同配合的監管方式。首先，應在法律中完善命令性監管措施，將其命令性措施合法化，根據我國碳金融市場的實際需求，做出符合市場情況的措施安排。其次，監管機構在實行命令性手段的過程中，要依法行使，遵守法定程序，做到執法規范化。對違反執法程序、執法不規范的監管機構進行通報批評等。發揮強命令性手段的約束性，再輔以柔性執法的激勵性，做到剛柔并濟，通過協商與合意，達成行政目的。

激勵性監管下，監管主體依據政策和法律，通過經濟激勵、利益誘導等方式，引導被監管者在自我意愿、自我利益的驅動下作為或不作為各項義務，實現國家既定目標的非強制性行政活動，其核心是“少排受益、多排花錢”①。在地方試點的工作中，《湖北省碳排放權交易管理辦法》第五章“激勵與約束”，規定了資金支持、政策扶持、鼓勵創新等激勵措施；《上海市碳排放權管理試行辦法》在規定約束性措施的同時，也明確了激勵性條款，即從政策、金融、財政三方面給予支持；《北京市碳排放權交易管理辦法（試行）》（已失效）第四章為“監督管理與激勵措施”，也對激勵性措施做出明確規定。但上述的激勵性監管手段并沒有實現預期的效果，應完善激勵性監管手段，對每一條措施做出明確、具體的操作規定，對其激勵手段的適用范圍、條件、程序等明確劃分。具體應完善碳金融、綠色金融業務的考核機制，增加碳交易賬戶、綠色消費貸款、綠色債券等指標，納入相關部門的考核體系中；加強經濟資本、配套財務、綠色通道審批等方面的激勵手段；對已經完成履約義務的碳排放企業或者納入碳排放權配額管理的企業，由地方政府在相關稅收優惠、財政支持、金融扶持、獎勵等方面給予支持。

通過激勵性監管手段從正面引導和激勵市場被監管者，中和命令控制型監管手段的剛硬，發揮法律的教育引導作用，調動被監管者的積極性，營造良好的碳金融市場氛圍。同時發揮命令控制型監管手段和激勵性監管手段的雙重作用，實現全方位監管，形成命令控制型手段與激勵性手段協同監管的模式。

（四）履約責任體系

一是加強對碳金融交易主體及交易行為的監管。碳金融交易主體包括有碳配額的排控企業、買入企業、中介機構等，這些主體在進行碳金融交易行為時，因法律規制不完善、行業漏洞等會給市場造成交易欺詐、利益輸送、內幕交易等風險。一方面，對碳金融市場交易主體實行市場準入制度，審查企業資格，信譽良好的適格主體才能允許進入市場交易。由各省市確定本區域內的市場準入主體，向“碳金融監管委員會”申報并向社會公布，在一定時間的公示期內接受社會監督。經公示的準入企業具有合法的碳金融交易權利，并對自己的交易行為負法律責任。另一方面，目前對交易主體未達到履約目標的懲罰規則較低。應將碳金融交易主體及交易活動的違約責任納入相關法律法規中，提高懲罰規則的法律層級，通過法律的強制力約束碳金融交易主體。

二是明確碳金融交易平臺的監管要求。碳金融交易平臺組織和監督碳交易活動，是碳金融交易市場得以運行的基礎，所以碳金融交易平臺的監管極為重要。第一，碳金融交易平臺要有自律管理規定，通過平臺市場上參與企業的相互約定、行業標準進行互相監督。第二，完善風險預警和防控體系，使碳金融在碳市場建設中充分發揮信息溢出、風險過濾和信用增進作用。第三，交易平臺應根據碳金融交易法律法規制定交易規則、會員管理、信息發布、風險控制等相關規定，并提交國家主管部門備案。第四，建立信息披露制度。一方面交易平臺應履行信息披露義務，向社會公布市場相關信息，包括碳金融交易相關政策信息、國家交易機構目錄、納入溫室氣體種類、重點排放單位、配額分配方法、碳市場交易信息、企業信譽報告等。尤其要定期評估市場運行情況和信息質量、提升市場透明度，降低市場信息混亂的情況。另一方面，市場參與主體應當以日報或月報等形式向碳金融交易平臺報告與交易相關的信息。

三是對核查機構專門統一監管。核查機構是核查制度有效運行的重要保證，因而對核查機構進行監管是碳金融交易監管制度中的重要組成部分，應由國家機關對碳金融核查機構制定專門統一的監管規定。一方面，制定統一的事前準入管理制度。市場準入制度是碳金融交易市場的第一道防線，承擔對碳市場參與者的篩選功能。對進入市場的核查機構資格審查應嚴格要求，實行準入制度是維護市場嚴肅性的關鍵步驟，也是國際通行做法。由國家制定統一的準入標準，通過審核，對機構和人員實行雙重備案管理。另一方面，對核查機構事中和事后的監管。核查機構必須嚴格按照法律規定和程序開展核查工作、出具核查報告，并對其所出具報告的真實性、合法性負法律責任。還要防止核查機構與參與碳交易的企業相互串通、共謀，以損害他人利益獲取非法收益的情況。將違規的核查機構納入黑名單，實行從業禁制令，并沒收非法所得，向社會公示。

五、結語

實現“雙碳”目標既是符合我國經濟發展形勢，也是順應環境形勢。碳金融涉及行業廣、風險多元、衍生產品種類多等特點，要求碳金融的監管具備協同性，監管應采取協同合作，統籌安排的工作理念。在共同責任原則、綠色環保原則和風險預防與發展并行原則的指導下，進行碳金融監管活動。具體而言，要構造協同監管的碳金融規范。構建起完善的碳金融法律體系，碳金融專門規范與傳統金融規范、政策協同，擴大法律覆蓋范疇，形成“法律—規范性文件—政策協同監管”的監管模式。監管主體方面，成立專門的碳金融監管組織，對各監管主體確權、確責，并且建立問責機制，提高監管部門的負責度。監管工具方面，協同命令控制型與激勵性兩種監管方式，形成“命令與激勵并行，管控約束與引導獎勵并重”的監管理念，并完善履約責任體系。構造符合我國碳金融發展所需的協同監管模式。■

（責任編輯：張恩娟）

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