憲法視野下我國農(nóng)村和城市郊區(qū)土地權(quán)利探究

摘要：為解決因城市土地供給量相對(duì)短缺制約鄉(xiāng)村振興等現(xiàn)實(shí)問題，學(xué)界曾出現(xiàn)以擴(kuò)張私人土地權(quán)利范疇促進(jìn)農(nóng)村土地進(jìn)行入市場自由流通的聲音。但制度改革不應(yīng)以突破現(xiàn)有憲法價(jià)值為代價(jià)，本著“依法治國首先要依憲治國”的基本原則，一味支持私人土地權(quán)利的擴(kuò)張，是對(duì)憲法區(qū)分生產(chǎn)資料和生活資料意圖的誤讀，也是對(duì)我國憲法中土地條款的突破。土地權(quán)利人對(duì)其權(quán)利的處置應(yīng)當(dāng)尊重憲法文本的規(guī)定，在憲法未作修改之前，任何制度變革都要以憲法規(guī)范為邊界。憲法文本中對(duì)勞動(dòng)集體所有制與土地所有權(quán)的分條規(guī)定不代表它們之間沒有邏輯關(guān)系，這種設(shè)計(jì)暗含了勞動(dòng)群體掌握生產(chǎn)資料的用意，集體所有制與農(nóng)地使用限制是落實(shí)憲法土地分配的前提，農(nóng)地權(quán)利創(chuàng)新不應(yīng)與此背離。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)資料；土地所有制；三權(quán)分置；農(nóng)地農(nóng)用

中圖分類號(hào)：D921文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.12186/2024.03.011

文章編號(hào)：2096-9864（2024）03-095-07

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的日益提高，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已經(jīng)成為我國社會(huì)主要矛盾，用地沖突就是其中之一。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，越來越多的農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工和置業(yè)，這一現(xiàn)象導(dǎo)致了城市房價(jià)的上漲和部分農(nóng)村土地的閑置。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，城市房價(jià)的上漲是城市土地在市場化配置中供不應(yīng)求的必然結(jié)果，要滿足城市居民的住房需求，就要加大對(duì)城市土地的供應(yīng)［1］。但城市的土地資源是有限的，想要提高城市土地的供給量只能通過改變農(nóng)村土地的性質(zhì)，使其取得進(jìn)入城市建設(shè)用地市場的準(zhǔn)入條件。而在我國的法律框架內(nèi)，多以兩種方式改變土地的法定性質(zhì)：一是將原本屬于集體所有的農(nóng)村土地征收為國有土地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)；二是以調(diào)整土地所在行政區(qū)劃的方式使農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋兀俳栌伞稇椃ā返谑畻l中“城市的土地屬于國家所有”使土地的所有權(quán)及其性質(zhì)自動(dòng)發(fā)生變更。

顯然，這兩種方式都需要依靠政府的公權(quán)力才能取得改變土地性質(zhì)的效果。一些學(xué)者認(rèn)為，如果對(duì)當(dāng)前的土地制度進(jìn)行改革，放開對(duì)農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)利流轉(zhuǎn)的限制，就能夠?qū)⒐珯?quán)力排除在土地權(quán)益的交易之外。這不僅能將資源配置的問題交給市場解決，而且能夠杜絕行政權(quán)力在改變土地性質(zhì)的過程中滋生腐敗的可能［2］。然而，該思路或許能夠擺脫我國目前在制度上面臨的困境，但卻回避了部分農(nóng)村土地在憲法層面上屬于勞動(dòng)群體而非市場主體這一事實(shí)。因此，如何在既有的憲法制度框架內(nèi)明晰農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地權(quán)利屬性，便成為解決我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中用地沖突的關(guān)鍵問題。

一、土地的多元屬性

我國《憲法》第十條明確將城市土地的所有權(quán)與農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的所有權(quán)分開表述，即“城市土地屬于國家所有”和“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地……屬于集體所有”。本文將該表述統(tǒng)稱為憲法中的“土地條款”。而理解該土地條款的內(nèi)涵離不開對(duì)土地這一客體的概念分析。對(duì)土地的開發(fā)和利用貫穿于整個(gè)人類文明，這使得土地在不同的社會(huì)關(guān)系中具有不同的含義。于私，土地既是私有財(cái)產(chǎn)也是生活空間的載體；于公，土地既是國家財(cái)產(chǎn)又是經(jīng)濟(jì)意義上的戰(zhàn)略物資。但土地資源不僅是被財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的客觀實(shí)體，同時(shí)也是民族國家領(lǐng)土的一部分，具備遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)價(jià)值以外的社會(huì)意義。因此，如何認(rèn)識(shí)土地所扮演的角色是理解土地條款的關(guān)鍵。

1.作為私有財(cái)產(chǎn)的土地

私有財(cái)產(chǎn)論認(rèn)為，人對(duì)土地的占有是上天賦予的權(quán)利，因而土地的財(cái)產(chǎn)屬性應(yīng)當(dāng)被政府優(yōu)先保證。洛克在《政府論》中提出私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，其進(jìn)步意義在于否定了神將世界萬物授予亞當(dāng)及其子孫并且可以排他地享用世間一切自然物的觀點(diǎn)，主張人人都能夠憑借自己對(duì)土地投入的勞動(dòng)而獲得排除他人侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因?yàn)?“上帝‘把地給了世人”［3］。個(gè)人對(duì)某物取得排他性的所有權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，是因?yàn)檫@個(gè)物品是經(jīng)過其本人付出了勞動(dòng)而得來的。洛克還認(rèn)為，既然土地是這樣廣袤，足以為每一個(gè)人提供一片未墾之地作為他們的生產(chǎn)資料，那么每個(gè)人都能夠通過自己的勞動(dòng)積累起私人財(cái)產(chǎn)，而不必去侵占已被他人占有的土地和財(cái)物來維系自身的生存［3］。因此，土地被認(rèn)為是取之不盡、任人開發(fā)的財(cái)富之源。

盧梭則認(rèn)為，人的自由先于政府的形成而存在，“只有看到有利可圖時(shí)，才把他們的自由主動(dòng)交出去”，想讓人們達(dá)成“公意”，“公意”就要對(duì)個(gè)人產(chǎn)生好處［4］。自由的個(gè)體之所以選擇進(jìn)入社會(huì)狀態(tài)，是因?yàn)樗饺四軓纳鐣?huì)狀態(tài)中獲取到更重要的利益。即便進(jìn)入社會(huì)狀態(tài)意味著個(gè)人將自身與其財(cái)富都獻(xiàn)于集體，但同時(shí)也代表這份財(cái)富成了集體主權(quán)的一部分，因此獲得了集體力量的保護(hù)。集體的保護(hù)幫助個(gè)體排除了財(cái)富被外人侵犯的風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)體又因自身財(cái)產(chǎn)的安全被集體保障而選擇歸順，“公意”與“私利”由此取得統(tǒng)一。因此，盡管集體同時(shí)擁有公民和公民的土地，“社會(huì)的成員應(yīng)當(dāng)把他們的財(cái)產(chǎn)用來維持社會(huì)的存在”，但憑借以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會(huì)公約，“每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)安然享受屬于他的東西”［5］。所以，在盧梭的語境中，由于財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵不再絕對(duì)地排他，土地這一客觀物體就復(fù)合了兩種屬性，即既是國家所有的土地，又是私人財(cái)產(chǎn)的組成部分。顯然，盧梭比洛克對(duì)于土地性質(zhì)的理解更進(jìn)一步，這與其所處的環(huán)境有關(guān)。在思想啟蒙時(shí)期，無論是人口數(shù)量的增加，還是生產(chǎn)方式的進(jìn)步，有限的土地都已不再像洛克所設(shè)想的那樣承受得起無盡的開發(fā)，堅(jiān)守個(gè)人財(cái)產(chǎn)的排他性就會(huì)使“私利”與“公意”的矛盾暴露出來。

然而，自由價(jià)值孕育出的財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念至今影響深遠(yuǎn)。有些學(xué)者在分析我國當(dāng)代的財(cái)產(chǎn)制度時(shí)依然堅(jiān)持用誕生于古代歐洲的權(quán)利天賦理論，并仍將個(gè)人財(cái)產(chǎn)與國家財(cái)產(chǎn)對(duì)立看待［6］。在分析我國的征地現(xiàn)象時(shí)，基于土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)視角，一些學(xué)者支持法律應(yīng)當(dāng)首要保護(hù)權(quán)利人自由意志的觀點(diǎn)［2］。而針對(duì)公共利益與私人權(quán)利的沖突，學(xué)界也提出了“兼顧說”，即認(rèn)可財(cái)產(chǎn)權(quán)有兼顧公共性的義務(wù)，這種義務(wù)正是源于個(gè)人利益與社會(huì)福祉相一致的觀念，并將政府有權(quán)征稅作為公民犧牲部分財(cái)產(chǎn)權(quán)來承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的例證［7］。還有學(xué)者進(jìn)一步通過財(cái)產(chǎn)權(quán)的排他性反向得出財(cái)產(chǎn)的所有者有承擔(dān)社會(huì)保障義務(wù)的責(zé)任，既然國家享有土地所有權(quán)，那么在處分財(cái)產(chǎn)時(shí)就要注重保障私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能因?yàn)樗袡?quán)的排他性而忽略財(cái)產(chǎn)權(quán)包含的社會(huì)保障內(nèi)涵［8］。也有學(xué)者從產(chǎn)權(quán)界定入手，希望通過產(chǎn)權(quán)改革來協(xié)調(diào)現(xiàn)實(shí)中的用地問題［9］。不過，需要注意的是，即使由兼顧說能夠推導(dǎo)出財(cái)產(chǎn)權(quán)可以服務(wù)于社會(huì)保障這一結(jié)論，這些觀點(diǎn)也未跳出以私有財(cái)產(chǎn)定義土地功能的范疇。而以私有財(cái)產(chǎn)為中心解釋我國的土地制度，就不可避免地模糊土地所有制的存在，從而以“曲線救國”的方式為公權(quán)力的介入提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。這恰恰忽略了應(yīng)以現(xiàn)行憲法解釋當(dāng)下土地制度這一根本的邏輯起點(diǎn)。

2.作為社會(huì)主義國家的生產(chǎn)資料

在提及城市土地和農(nóng)村土地所有制變革所實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)意義時(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為，既然僅僅作為國家領(lǐng)土的土地不能被視為資本，那就無法為國家提供源源不斷的信用。故而，我國改革開放以來所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)奇跡是建立在保護(hù)私人收益的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度之上的。政府對(duì)于以個(gè)人為單位取得土地權(quán)益的認(rèn)定，使土地重新具備了資產(chǎn)和資本的性質(zhì)。新的制度令消費(fèi)者對(duì)土地使用權(quán)及其衍生權(quán)利產(chǎn)生信任，這種信任繼而為陌生人之間的市場化交易提供了信用擔(dān)保。因此，在處理農(nóng)村的土地問題時(shí)，還應(yīng)借鑒重構(gòu)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)擴(kuò)大農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵以助力鄉(xiāng)村振興［10］。

這一觀點(diǎn)有其獨(dú)到之處，它點(diǎn)明了土地作為財(cái)產(chǎn)之外的另一層身份——國家的領(lǐng)土，同時(shí)也對(duì)我國土地制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行了深入分析。但遺憾的是，其對(duì)土地的認(rèn)知僅僅停留在作為國家領(lǐng)土的層面，忽略了我國是一個(gè)以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國家，建立國家的目的不是在短時(shí)間內(nèi)取得最高的經(jīng)濟(jì)效益，而是“代表勞動(dòng)人民的利益掌握國家政權(quán)”［11］。如果僅僅以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入為出發(fā)點(diǎn)，極易陷入以擴(kuò)張排他性的權(quán)利去鼓勵(lì)人性逐利的短期發(fā)展陷阱之中，這顯然與我國《憲法》中“消滅人剝削人”的制度追求相悖。

更何況，利用人性對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有欲去促進(jìn)資源配置，雖然能夠提高配置效率，但能否反映土地的真正價(jià)值令人生疑。按照鼓勵(lì)通過市場行為配置土地的基本邏輯，如果土地只能用來耕種，在自由市場上其交換價(jià)值就完全依賴于農(nóng)作物產(chǎn)出；相反，如果土地既能耕種又能被開發(fā)為其他用途，其交換價(jià)值就變得多元化，在自由市場上就有換取更多貨幣的機(jī)會(huì)。誠然，已經(jīng)取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)民可以采用出租該權(quán)利的方式增加自己的財(cái)產(chǎn)性收入，政府也能從土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的流轉(zhuǎn)中獲取更多的稅收，自然也就能將這些稅收以財(cái)政支出的方式再分配給需要社會(huì)保障的公民。但這只是社會(huì)保障，并非共同富裕，救濟(jì)金能夠保障他們的基本生活，但救濟(jì)金越多越意味著更多的人失去自食其力的機(jī)會(huì)。只用市場和貨幣衡量生產(chǎn)資料的價(jià)值，本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)效益對(duì)無法被市場化、貨幣化的制度價(jià)值的碾壓，而這種制度保護(hù)著每一位共和國公民成為勞動(dòng)者的機(jī)會(huì)和作為勞動(dòng)者所應(yīng)有的尊嚴(yán)。

另一種觀點(diǎn)從分析“八二憲法”條文之間的聯(lián)系出發(fā)，認(rèn)為我國二元化的財(cái)產(chǎn)體制是“八二憲法”圍繞著第十二條和第十三條中的“公有財(cái)產(chǎn)”和“私有財(cái)產(chǎn)”構(gòu)造出來的，體現(xiàn)了修憲者既想擺脫純粹公有制的邏輯，又想杜絕中國被和平演變?yōu)榧兇庾杂芍髁x國家的可能［12］。實(shí)際上，這種說法有其道理。我國之所以在20世紀(jì)90年代實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革，就是因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)原有的經(jīng)濟(jì)體制模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了新形勢下社會(huì)發(fā)展的需要。

順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，我國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，默許了農(nóng)民創(chuàng)新土地經(jīng)營模式。換句話說，對(duì)土地經(jīng)營方式的改革在本質(zhì)上就是對(duì)舊有經(jīng)濟(jì)體制的變革，而這一土地改革的成功不僅使其取得了自身的合法性，也使改革者們在復(fù)雜多變的國際局勢中決定對(duì)外開放。經(jīng)濟(jì)體制改革的目的就是促使中國融入世界市場，利用外部資源發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟(jì)。而所有的經(jīng)濟(jì)改革本質(zhì)上都是為了給我國堅(jiān)持自己的政治制度提供經(jīng)濟(jì)保障［13］197。既然把經(jīng)濟(jì)搞活是保證我國走中國特色社會(huì)主義道路的一種手段，那么僅以宏觀制度是否促進(jìn)了微觀層面上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為單一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)導(dǎo)致學(xué)界對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差。

盡管現(xiàn)行憲法歷經(jīng)五次修訂，但土地條款仍保持原狀。這表明，土地條款是當(dāng)前我國土地制度運(yùn)行和改革的重要規(guī)范依據(jù)。因此，以規(guī)避討論土地所有制的方式來探討我國憲法“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的內(nèi)涵是一條非常勉強(qiáng)的論證路徑，土地不能被僅僅視作由私人受益的不動(dòng)產(chǎn)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，土地制度與國家體制有著密切聯(lián)系。基于此，只有在理解我國土地所有制設(shè)計(jì)用意的基礎(chǔ)上對(duì)憲法中的土地條款進(jìn)行解讀，才能保證土地制度改革符合憲法精神。

二、土地權(quán)利體系的內(nèi)部矛盾

在我國現(xiàn)有的憲法規(guī)范框架內(nèi)，以土地條款和私有財(cái)產(chǎn)條款為依據(jù)，存在兩種土地配置邏輯，并由此引發(fā)了土地權(quán)利體系的內(nèi)部矛盾。

1.兩種土地配置邏輯

憲法作為“國家主權(quán)在法律上的最高表現(xiàn)形式”，其確立的規(guī)則奠定了土地規(guī)則的總基調(diào)。事實(shí)上，除土地條款外，憲法中的私有財(cái)產(chǎn)條款是另一影響土地資源如何被分配利用的條文。我國的土地配置秩序由土地條款與財(cái)產(chǎn)保護(hù)原則共同塑造。這樣一來，土地承擔(dān)的各項(xiàng)角色便能因制度設(shè)計(jì)而發(fā)揮不同的價(jià)值來實(shí)現(xiàn)制度目的。

其一，為資本市場適配土地規(guī)則。為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和建立中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，2004年我國將“合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”寫入憲法，這一條文的增設(shè)令我國所有具備私有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的物質(zhì)資源都受到了憲法保護(hù)，其中自然包括以土地占有和利用規(guī)則所衍生出的各項(xiàng)權(quán)利。毫無疑問，這些權(quán)利因其能夠?yàn)闄?quán)利人帶來排他性的收益與可繼承的物質(zhì)資源等特點(diǎn)為土地進(jìn)入資本市場進(jìn)行交易奠定了基礎(chǔ)。以資本市場需求所設(shè)立的相關(guān)財(cái)產(chǎn)性土地權(quán)利遵循的便是以私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)為優(yōu)先價(jià)值的配置邏輯。

通常來講，以保障自由權(quán)為最高價(jià)值追求的經(jīng)濟(jì)制度與法制體系都是以“私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯”“契約自由”“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”等市場經(jīng)濟(jì)原則作為基本原則而建立起來的［14］，這種制度強(qiáng)調(diào)私有財(cái)產(chǎn)與個(gè)體自由的正相關(guān)性，如哈耶克所說：“自由不過是權(quán)力和財(cái)富的代名詞。”［15］時(shí)至今日，主流的自由主義經(jīng)濟(jì)理論及其配套制度仍是以追逐個(gè)人利益的“理性人”為分析對(duì)象，認(rèn)同自由市場可以為資源帶來最公平的配置結(jié)果。在以優(yōu)先保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)為核心構(gòu)建的法律理論中，私有財(cái)產(chǎn)代表著一個(gè)人對(duì)可支配資源的占有和調(diào)動(dòng)，也代表了個(gè)體因占有物資而獲得了免于依附于他人的自由，私有財(cái)產(chǎn)因此成為保證個(gè)體人身與意志自由的關(guān)鍵。但是，個(gè)人的自由意志卻無法改變物質(zhì)資源的有限性這一事實(shí)。馬克思曾評(píng)價(jià)：“在自由競爭中自由的并不是個(gè)人，而是資本。”［16］物質(zhì)的有限性限制著龐大人口的占有需求，個(gè)體對(duì)財(cái)物占有越多，其他人便得到得越少，完全以這樣的邏輯構(gòu)建土地權(quán)利，則會(huì)出現(xiàn) “贏家通吃”的現(xiàn)象。持有更多資本的人獲得更多排他性物質(zhì)權(quán)利，這些物質(zhì)優(yōu)勢更能令他們?nèi)〉媒粨Q優(yōu)勢，如此一來，土地資源或能夠獲得的土地權(quán)利便會(huì)像普通商品一樣流動(dòng)在不同需求、不同利用目的的群體當(dāng)中。

其二，為勞動(dòng)群體配置土地權(quán)利。從土地條款不難看出，其設(shè)置更加突出農(nóng)地農(nóng)用的制度目的。“農(nóng)村和城郊的土地屬于集體所有”是一條強(qiáng)制性規(guī)范［17］，與它同出一條、結(jié)構(gòu)相同，且位于更靠前位置的“城市的土地屬于國家所有”也具有同樣的性質(zhì)。由于土地條款明確將土地以“城市”與“農(nóng)村和城郊”作區(qū)分，并把它們的所有權(quán)分置給兩個(gè)不同的集體，那么在解釋土地條款的規(guī)范內(nèi)涵時(shí)，就應(yīng)該承認(rèn)憲法文本確實(shí)表達(dá)了主權(quán)者對(duì)其管轄土地的處置。

雖然這一點(diǎn)在《憲法》第十條中有所體現(xiàn)，但必須結(jié)合《憲法》第六條一起理解才能完整展現(xiàn)其內(nèi)涵。第六條共兩款，第一款既描述了我國的經(jīng)濟(jì)制度建立在生產(chǎn)資料公有制之上，又表明我國是一個(gè)以按勞分配為主要分配制度的國家。第二款作為第一款的補(bǔ)充，是在1999年修憲時(shí)增設(shè)的［18］，其內(nèi)容則是為了說明多種所有制與多種分配方式在堅(jiān)持公有制與按勞分配為主體的前提下可以同時(shí)發(fā)展。20世紀(jì)末，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)初見成效，但產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性不平衡問題已經(jīng)出現(xiàn)參見《中華人民共和國1999年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

，因公有制與私有制建立在不同的邏輯之上，具備不同的社會(huì)功能，追求不一樣的社會(huì)目標(biāo)［12］，將市場經(jīng)濟(jì)引入單一的經(jīng)濟(jì)制度中，有助于提高資源配置效率，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。

不過在憲法上，對(duì)多種經(jīng)濟(jì)形式的認(rèn)可仍需以公有制為主作為前提，公有制仍為我國的基本經(jīng)濟(jì)制度，這也是《憲法》第六條第一款保留了“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”的原因。盡管我國尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，占有全部生產(chǎn)資料的條件還不成熟［19］，但結(jié)合《憲法》第十條的內(nèi)容對(duì)土地資源的所有權(quán)進(jìn)行解讀就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國的土地配給正是完全以公有制而非私有制的邏輯設(shè)計(jì)的。從前后順序上來看，如果沒有《憲法》第十條，那么第六條第一款中的生產(chǎn)資料就必然包括所有土地資源。然而，將第十條第一、第二款與第六條第一款中的所有制進(jìn)行對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，如果將“全民所有制”等同于“國家所有”，那么城市土地就應(yīng)屬于全民所有的生產(chǎn)資料，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于當(dāng)?shù)貏趧?dòng)人民集體所有的生產(chǎn)資料。

2.權(quán)利體系內(nèi)部的矛盾

雖然我國現(xiàn)行憲法通過土地條款確立了土地公有制原則，但在土地利益的相關(guān)方出現(xiàn)糾紛時(shí)，首先適用的是以《民法典》為代表的私法規(guī)則，個(gè)體間仍是以排他性的私有財(cái)產(chǎn)規(guī)則開展對(duì)土地資源的利用與收益等活動(dòng)。換言之，盡管憲法構(gòu)造了以公平分配為價(jià)值導(dǎo)向的宏觀原則，但當(dāng)土地相關(guān)權(quán)益落入具體的微觀法律權(quán)利中時(shí)則是遵循著另一套價(jià)值評(píng)價(jià)體系。兩種價(jià)值評(píng)價(jià)的矛盾是當(dāng)下土地權(quán)屬配置需要革新的根源所在。一方面，完全將土地當(dāng)作一種私有財(cái)產(chǎn)來配置只會(huì)導(dǎo)致土地規(guī)則成為服務(wù)資本積累的配套制度，無助于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)公平；另一方面，完全按照社會(huì)主義理想對(duì)土地資源進(jìn)行平均分配則不符合我國尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)，無助于對(duì)土地功能的拆解及其最大化利用。

2021年第七次全國人口普查公報(bào)顯示，我國尚有5億農(nóng)村人口 ，但2022年我國農(nóng)業(yè)種植面積僅有1.8億公頃 ，人均面積約0.36公頃。20世紀(jì)50年代，我國曾以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為重工業(yè)提供發(fā)展資本［13］45，雖然收獲頗豐，但也付出了極大的代價(jià)。自20世紀(jì)80年代包產(chǎn)到戶以來，政策鼓勵(lì)了人們的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)民可以不顧邊際效益向農(nóng)業(yè)投入個(gè)體能夠提供的最多資源［20］。如今面對(duì)規(guī)模化、現(xiàn)代化農(nóng)耕的時(shí)代需求，過分強(qiáng)調(diào)保障個(gè)體土地利益對(duì)經(jīng)濟(jì)的正向作用極易導(dǎo)致國家錯(cuò)失農(nóng)業(yè)發(fā)展的契機(jī)。因此，設(shè)計(jì)出一套可以同時(shí)包容保障個(gè)體土地利益與兼顧國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的權(quán)利體系，以權(quán)利重構(gòu)、法律解釋等多種方法化解土地所有權(quán)與土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益之間的內(nèi)部價(jià)值矛盾將成為土地權(quán)利改革的關(guān)鍵。

三、農(nóng)地權(quán)利分置與憲法限制

為了解決個(gè)體農(nóng)地權(quán)益保障與規(guī)模化耕種之間的矛盾，我國采取功能主義的立法原則，在確定所有權(quán)遵循憲法規(guī)范的前提下，農(nóng)地上的相關(guān)利益以“三權(quán)分置”的方式配置給不同的需求者，這樣既能保證土地資源的經(jīng)濟(jì)性，也能保證土地經(jīng)濟(jì)最終服務(wù)于我國的社會(huì)主義建設(shè)。盡管這種多層級(jí)的權(quán)利體系設(shè)計(jì)在面臨復(fù)雜的權(quán)益分配問題時(shí)會(huì)因價(jià)值矛盾而引發(fā)沖突，但在大多數(shù)情形下，所有權(quán)與承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離確實(shí)遵守了我國既定的憲法規(guī)范，并在事實(shí)上為提升土地利用的靈活性作出了貢獻(xiàn)。

因此，在對(duì)這些新興的土地權(quán)利進(jìn)行解讀時(shí)不能陷入單向價(jià)值評(píng)價(jià)的誤區(qū)。有學(xué)者支持以私法邏輯建立“三權(quán)分置”體系，以私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的構(gòu)建服務(wù)土地融資［21］。不過，從私法的技術(shù)角度審視土地權(quán)利的配置，不能從根本上消解土地權(quán)利體系內(nèi)部的價(jià)值沖突，只有從憲法價(jià)值出發(fā)才能構(gòu)建出一套內(nèi)部邏輯融洽的私法權(quán)利體系。因而，理解“三權(quán)分置”必須立足于憲法規(guī)范，遵守憲法對(duì)土地權(quán)利創(chuàng)新的限制。

其一，嚴(yán)格保障集體所有權(quán)，為實(shí)現(xiàn)規(guī)模化產(chǎn)出、促進(jìn)共同富裕打牢基礎(chǔ)。規(guī)模化的種植模式對(duì)土地耕種面積有所要求，集體所有土地能夠最大程度保證同地區(qū)的務(wù)農(nóng)人員通力合作，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展。若是為了短期的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益而突破土地條款這一底線，將土地所有權(quán)私有化，必然導(dǎo)致土地買賣的出現(xiàn)，農(nóng)民也極易因現(xiàn)實(shí)壓力喪失自有土地。而土地所有權(quán)的流動(dòng)并不必然代表著資本入局可以為鄉(xiāng)村振興提供幫助，“在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中……特別要防止一些工商資本到農(nóng)村接入土地流轉(zhuǎn)后去搞非農(nóng)建設(shè)，影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問題……要真正激發(fā)農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的積極性”［22］。因此，只有遵循憲法中對(duì)土地所有權(quán)的規(guī)定，嚴(yán)格限制所有權(quán)在私人間的轉(zhuǎn)移，才能保證農(nóng)村集體成員獲得土地利用的最大收益。即使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)展不佳，土地仍因其耕地用途而有所產(chǎn)出，集體成員仍能獲得生活保障。

其二，正確理解憲法中對(duì)農(nóng)地利用方式與利用人群的限制，保證農(nóng)地功能的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，不僅是國家經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也是確保國家糧食安全、保證國家主權(quán)獨(dú)立的重要產(chǎn)業(yè)。為了保證土地資源能夠被用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，除嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)地用途外，對(duì)土地相關(guān)權(quán)利的設(shè)計(jì)也應(yīng)為助力農(nóng)業(yè)發(fā)展提供便利。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，學(xué)界出現(xiàn)了集體土地直接進(jìn)入市場、流轉(zhuǎn)其使用權(quán)使集體成員獲得更高經(jīng)濟(jì)收益的聲音［6］。實(shí)際上，有些農(nóng)村的土地之所以在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中還未被城市吸納，可能正是因?yàn)樗緛砭腿狈σ恍┍阌陂_發(fā)為其他產(chǎn)業(yè)的特質(zhì)［23］。自然環(huán)境、氣候影響都可能使某一地塊不適合發(fā)展工業(yè)或商業(yè)，如果本地的居民選擇留下參與農(nóng)事，那么即使放開所有權(quán)或使用權(quán)限制，也大概率吸引不到有價(jià)值的市場投資。最重要的是，經(jīng)過轟轟烈烈數(shù)十年的城鎮(zhèn)化發(fā)展，城市范圍的擴(kuò)大已經(jīng)對(duì)我國耕地環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)面影響。面對(duì)各種用地亂象和耕地資源稀缺的現(xiàn)實(shí)，盲目追求短期經(jīng)濟(jì)效益的改革成本顯然太高。

保護(hù)耕地對(duì)于國家來講不僅是一項(xiàng)政治事業(yè)，還背負(fù)著解決14億人民吃飯問題的重大使命。土地不但是人民居住的場所、國家主權(quán)管轄的土地，還是保證國民口糧的保障。對(duì)于一個(gè)人口大國來說，糧食安全是國家不懼世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的底氣。因此，農(nóng)地權(quán)利分置改革的設(shè)計(jì)必須堅(jiān)守農(nóng)地農(nóng)用的憲法精神，將農(nóng)地配置給農(nóng)業(yè)群體，唯有如此，才能使勞動(dòng)和資本的價(jià)格在農(nóng)業(yè)市場上獲得一定的平衡，進(jìn)而保障國家的糧食安全。

四、結(jié)論

自古以來，我國就重視土地，歷史上大大小小的變法大多都以土地制度改革為對(duì)象。當(dāng)下，土地供給端需求的增加和土地財(cái)政使得地產(chǎn)行業(yè)一度成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長點(diǎn)之一。即便如此，國家仍應(yīng)將農(nóng)地農(nóng)用原則作為農(nóng)村土地制度改革的底線。面對(duì)當(dāng)前的農(nóng)地矛盾問題，不能簡單依靠權(quán)利話語激勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)其使用權(quán)，如此做法很可能是在鼓勵(lì)資本、金融和土地投機(jī)商進(jìn)場。從事農(nóng)業(yè)勞作的人對(duì)土地的感情要比掘金者們更深，只有將土地交到真正靠農(nóng)業(yè)吃飯的人手上，糧食安全才能獲得真正意義上的保護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

［1］徐高.向常態(tài)回歸的地產(chǎn)市場和中國經(jīng)濟(jì)［J］.中國房地產(chǎn)，2022（35）：15-17.

［2］張千帆.城市化不需要征地：清除城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的憲法誤區(qū)［J］.法學(xué)，2012（6）：19-24.

［3］洛克.政府論：下篇［M］.瞿菊農(nóng)，葉啟芳，譯.北京：商務(wù)印書館，1982：18.

［4］盧梭.社會(huì)契約論［M］.何兆武，譯.北京：商務(wù)印書館，1980：27-30.

［5］盧梭.政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.李平漚，譯.北京：商務(wù)印書館，2013：40.

［6］甘超英.新中國憲法財(cái)產(chǎn)制度的歷史回顧［J］.中國法學(xué)，2010（4）：132-157.

［7］謝鴻飛.財(cái)產(chǎn)權(quán)的公共性［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢），2022，37（5）：1-18.

［8］朱振.財(cái)產(chǎn)權(quán)的兩重性與住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的制度安排［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2017，23（6）：105-112.

［9］周其仁.產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)改革［J］.科學(xué)發(fā)展，2017（6）：5-12.

［10］程雪陽.重建財(cái)產(chǎn)權(quán)：我國土地制度改革的基本經(jīng)驗(yàn)與方向［J］.學(xué)術(shù)月刊，2020，52（4）：98-108.

［11］衛(wèi)興華.為什么說公有制是共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)？［J］.人民論壇，2012（15）：50-51.

［12］李忠夏.“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)”的憲法定位：“合理利用”的規(guī)范內(nèi)涵［J］.中國法學(xué)，2020（1）：86-105.

［13］蕭冬連.篳路維艱：中國社會(huì)主義路徑的五次選擇［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

［14］張光博.論財(cái)產(chǎn)的神圣不可侵犯［J］.法學(xué)雜志，1999，20（4）：9-10.

［15］哈耶克.通往奴役之路［M］.王明毅，馮興毛，譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1997：2.

［16］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯文集：第8卷［M］.北京：人民出版社，2009：179.

［17］李海平.論農(nóng)村土地屬于集體所有的憲法解釋［J］.政治與法律，2017（6）：66-77.

［18］閻天.憲法按勞分配規(guī)范的當(dāng)代意涵［J］.法學(xué)評(píng)論，2022，40（1）：43-54.

［19］簡新華，余江.市場經(jīng)濟(jì)只能建立在私有制基礎(chǔ)上嗎？ ——兼評(píng)公有制與市場經(jīng)濟(jì)不相容論［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2016，51（12）：4-17.

［20］黃宗智.再論內(nèi)卷化，兼論去內(nèi)卷化［J］.開放時(shí)代，2021（1）：157-168.

［21］孫聰聰.民法典時(shí)代承包地“三權(quán)分置”再立法論［J］.法治研究，2024（2）：96-110.

［22］習(xí)近平就做好耕地保護(hù)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作做出重要指示［EB/OL］.（2015-05-26）［2023-12-01］.https：∥article.xuexi.cn/articles/index.html？source=share&art_id=1353235 2911116690654&showmenu=false&study_style_id=feeds_default&t=1543391064087&share_to=copylink&ref_read_id=fb1b8002-937f-4196-8dcb-c46439827e68_1678120446255.

［23］賀雪峰.關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾個(gè)問題［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，18（3）：19-26，152.

［責(zé)任編輯：毛麗娜 吳永輝］

收稿日期：2023-12-19

作者簡介：李天驕（1995—），女，河南省鄭州市人，中國政法大學(xué)博士研究生，主要研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。