大溫哥華規劃的演進與啟示

謝英挺 周歆

關鍵詞：溫哥華；規劃演進；總體規劃

大溫哥華提倡綠色生活方式和可持續發展，多年來致力于打造宜居的人居環境和高品質的區域經濟。通過規劃達成共同的發展愿景，形成先進的規劃理念和多樣的規劃編制方法，持續推動了大溫哥華的可持續發展，使溫哥華成為一個美麗繁榮的現代都市，常年位居世界宜居城市榜首。

大溫哥華在近百年的規劃編制歷程中，發布了13部區域層面的規劃和研究報告。國內學者對大溫哥華的研究重在其特定規劃的理念、內容和方法評價，缺乏對長時空跨度下規劃演變和階段特征的系統研究。本文選取1925年至2022年期間對大溫哥華發展起到重大影響作用的6部區域層面規劃為樣本進行研究。通過分析時代背景、規劃編制內容與實施績效，剖析地區發展與規劃的互動關系和互塑過程，總結城市發展與規劃演進規律，揭示總體層面的規劃在城市發展過程中的作用，有助于深入理解規劃的意義、內涵和本質，理解規劃系統與發展要素之間的相互關系，促進建立合理有效的規劃制度。

1 大溫哥華地區規劃回溯

加拿大是聯邦國家，聯邦政府通過傳播規劃理念、制定規劃標準、提供資金援助、持有重大基礎設施用地等手段來影響城市決策；省級政府通過制定城市規劃法規來明確本省的城市建制、指導各市鎮規劃編制和管理；各城市政府擁有自治權，負責城市規劃的編制、實施和管理，形成上下貫通的規劃體系。

以溫哥華市為主體的區域聯合是從1949年低陸平原區域規劃理事會（Lower Mainland Regional Planning Board）成立開始的。低陸平原是溫哥華市所處的不列顛哥倫比亞?。˙ritish Columbia，以下簡稱“BC省”）內約6 600 km?的區域，以此為規劃范圍先后編制了1966年、1980年等區域規劃。1967年BC省為進一步促進區域聯合，在低陸平原西部由21個市鎮、一個選區（農村區域）和一個特殊區組成大溫哥華地區（Greater Vancouver Regional District，以下簡稱“GVRD”）。大溫哥華土地面積為2 882.55 km?，1976年、1996年、2011年、2022年等區域規劃報告都是以此為規劃范圍編制的。同時，大溫哥華還組建理事會（Board of Directors），協調跨市區的區域性事務。大溫哥華理事會與聯邦、BC省政府協商，與大溫哥華交通局、旅游局、農地委員會等區域性組織具有合作伙伴關系，與各成員市鎮建立規劃傳導機制，發布區域背景聲明，共同推動大都市區的協調發展。2007年，GVRD申請更名為Metro Vancouver Regional District（MVRD），希望倡導可持續發展的理念，構建促進地區更加一體化的政策框架，建立良好的國際化形象。雖然被BC省駁回，但是這個名稱從那時起開始被使用，并因為公眾對該名稱認可度不斷提高，于2017年正式更名為MVRD。

大溫哥華早期每15年左右編制一版區域層面的規劃，2011年后每10年編制一版。這些規劃曾采用不同的稱謂，如官方區域規劃（Official Regional Plan）、區域戰略規劃（Region Strategic Plan）、區域增長戰略（Regional Growth Strategy）。從規劃特征來看，可以分成兩個階段：1920—1980年代的城鎮快速發展期，規劃重點聚焦于空間結構和土地使用安排，以藍圖型規劃引導區域空間架構的布局和演化[1]；1990—2020年代的城鎮穩定期，規劃重點關注人的需求和行為，內容涵蓋空間和以空間為載體的社會經濟環境文化，以戰略規劃統籌政治、經濟、社會、環境和文化的可持續發展（見表1）。

大溫哥華近百年來區域規劃的演變歷程具有以下特點。一是規劃思想的先進性和理念的迭代升級。始終秉承以人為本、生態優先的規劃思想，高度重視人的需求，致力于建立自然和城市的良好關系[2]，建設生態城市、宜居城市、綠色城市、可持續發展城市。二是規劃對象的穩定性和規劃方法的針對性。經過百年變遷，規劃對象始終聚焦在空間系統，并以空間為載體影響背后的經濟社會力量。規劃隨著時代變化主動回應現實問題，提出相應的規劃方法[3]。三是規劃與治理機制相匹配，發揮有效的引導、統籌、協同作用。城鎮快速發展期通過制定規劃方案和公共政策，協調資源保護與城鎮發展，引導空間結構布局，建立空間秩序[4]。城鎮穩定期建構規劃體系和治理機制，厘清各層級政府的職責，協調政府、市場、社會多元治理主體的訴求，提升環境品質和空間績效，引導區域整體有序可持續發展，建構社會秩序[5]。

2 城市快速發展期，以規劃藍圖引導空間架構演化

2.1 巴塞洛繆規劃：以公共空間為重點

2.1.1 城鎮化初期的規劃設計方案

20世紀初溫哥華開始城市建設，1920年代至1940年代興建大量住房并配套商業設施，供水和污水處理系統、有軌電車系統等基礎設施也已具備。1925年BC省通過《城市規劃法》，授權市政當局設立規劃委員會（Planning Commission），主要承擔城市規劃職能，并開始編制城市規劃[6]527。

1928年溫哥華市聘請城市規劃專家編制了《巴塞洛繆規劃》（Bartholomew Plan），該規劃側重于城市公共空間設計和景觀環境塑造，通過分析溫哥華地區的山、海、灣、森林、農田等自然要素，識別出獨特的自然地理環境特征，提出“自然環境融入城市空間”的規劃理念、“明亮而快樂”的城市愿景；選取主要街道、交通設施、公共休閑娛樂設施等主要城市空間，分別提出現狀分析、未來需求、規劃原則和標準、規劃設計方案；制定“限制高速公路穿越市區、交通性干道斷面可寬闊而生活性道路應保持窄而安靜、重視行道樹的培植和植物配置、建設眾多的社區公園、預留連接濱水區的步行道和自行車道、社區中心應與學校相鄰設置”等設計導則；提出公共空間系統和重要空間的設計方案[7]208-209。

2.1.2 以價值觀共識和設計導則塑造城市特色

《巴塞洛繆規劃》奠定了溫哥華的城市特色，精準捕捉了溫哥華的自然稟賦特征，提出“將山體和森林等自然風景要素作為城市景觀的重要組成部分、建設公園體系并以綠化連接自然與城市空間、保持海岸線和濱水區的公共性”等規劃設計原則，最終獲得認可而成為全民共識[8]。這部規劃保護并彰顯了城市的自然稟賦和公共空間特征，促成溫哥華城市中處處見山望海，濱水公共空間豐富多樣，對溫哥華的城市形態和公共空間產生了巨大而持久的影響[7]209。在城市建設初期，規劃師通常都基于城市的自然環境特征制定規劃藍圖。這些規劃思想和設計導則若能轉化為城市的共同價值觀和審美觀，將奠定城市基因，潛移默化地影響后續的規劃建設，塑造城市特色[9]。

2.2 低陸平原官方區域規劃：以土地利用為核心

2.2.1 工業化與城鎮化發展期的土地使用規劃

1950年代大溫哥華正處于工業化時期，城市人口、用地規模迅速擴張，區域空間趨于無序，造成自然生態環境被破壞、鄉村地區被侵蝕。1949年低陸平原區域規劃理事會成立，在區域發展框架下統籌協調重大開發和規劃事務，并設置專門處理相關事務的規劃部，負責組織編制區域規劃以限制城市蔓延和建設用地的無序擴張。BC省政府也制定了區域法規為區域治理提供法制支撐[7]183。

1952年理事會發布了《低陸平原展望》（The Lower Mainland Looks Ahead）規劃報告，評估土地資源并據此劃出城市區、保留區，制定功能分區和使用原則，強調區域理事會應在區域協調和規劃實施過程中發揮作用[10]。在此基礎上，1966年發布《低陸平原官方區域規劃》（Official Regional Plan for the Lower Mainland Planning Area），提出建設“在綠色海洋里的城鎮群”的愿景，劃分城市區、農業區、工業區、公園區、保護區等規劃分區，劃分67個片區單元并編制分區指引。規劃還制定BC省、區域理事會、各市鎮的協調發展機制，為各市鎮的決策提供基本原則和指導方針[11-12]。

2.2.2 以規劃分區和土地使用安排引導空間格局

1952年和1966年發布的低陸平原區域規劃報告均在區域層面統籌考慮空間要素，并將規劃重點放在規劃分區和土地使用安排上。規劃特別注重維護自然地理格局、保護生態環境，通過分析評估自然資源要素，合理劃定城市發展區和自然保護區，明確空間保護、開發底線，并描繪空間形態意象，制定土地功能分區和土地管理指引。這個階段的規劃從關注城鎮空間走向重視區域發展，主要作用在于明確區域保護和開發范圍，界定各類規劃分區，但土地使用規劃和分區引導的實施效果甚微。

2.3 低陸平原規劃：以增長管理為手段

2.3.1 城鎮快速發展期的綜合規劃

1970年代至1980年代，大溫哥華進入工業化中后期。1970年大溫哥華地區人口規模接近100萬人，城鎮空間快速擴張，出現污染、噪聲、擁堵等一系列問題，影響城市環境品質。人們對于美好環境的要求進一步提高，希望通過規劃手段來形成區域的宜居環境[7]189。

大溫哥華成立后，1975年理事會組織編制了《宜居地區1976—1986：管理大溫哥華發展的建議》（The Livable Region 1976-1986： Proposals to Manage the Growth of Greater Vancouver），首次明確宜居目標，提出對大溫哥華進行主動規劃干預[13]。1980年低陸平原規劃理事會發布《不列顛哥倫比亞省低陸平原規劃》（Plan for the Lower Mainland of British Columbia），對1966年《低陸平原官方區域規劃》進行修訂，提出低陸平原區域的未來空間形態意象——“一個在綠海中的城市，包括大都市區、小城鎮和其他城鎮區，由便捷的交通連接，被豐饒的農田、穩定的鄉村地區、良好的環境和休閑區所環繞”，據此制定生態、農業、城鎮、基礎設施等方面的發展策略，引導人口、就業崗位分布和住房、公共設施布局，制定土地使用指引、規劃設計導則和各功能區政策（見圖1）[14]。

2.3.2 制定邊界、指標、策略等增長管理手段塑造空間形態

主動干預增長趨勢、引導市場秩序是這個時期規劃的主要特點。針對區域增長可能帶來的問題，基于對現狀的分析和發展趨勢的預判，倡導規劃對市場進行主動干預，引導經濟社會發展趨勢，根據公眾的意愿進行目標選擇、戰略制定和空間形態塑造，以規劃引導設施安排和人口、就業崗位的分布，從而形成環境宜居、職住平衡、空間高效的區域，實現增長管理。

規劃對區域融合、未來空間秩序建構的引導重點放在制定和實施區域空間結構及形態。通過征集公眾意見，根據規劃目標原則篩選后確定空間形態意象，設置 “空間形態—發展策略—政策措施—協調機制”的實施路徑（見圖2）。規劃運用以下邊界、指標、策略等增長管理手段：劃分增長邊界、調整用地設施，對城鎮空間拓展趨勢進行修正優化；預測制定各片區的城鎮人口、住房、勞動力需求、就業崗位等指標，制定服務設施和人口分布政策；在都市區、新城加強住房建設、增加高密度居住區，引導人口在城鎮聚集，限制建設用地侵蝕農田和生態區；在中心區增加就業崗位、配套高中密度居住區，引導職住平衡；加強中心區與各片區的交通聯系，支撐通勤，促進區域平衡發展[15]434。雖然在后續實施過程中，該規劃并未很好地執行，但目標導向的增長管理手段仍然取得一定成效，劃分增長邊界并對人口、住房、勞動力需求、就業崗位等核心指標分布進行引導管控，促進了“多中心”空間結構的形成，實現了“在綠海中的城市”的空間形態意象，并奠定了區域空間總體格局，為推動大溫哥華成為綠色、宜居、可持續發展城市打下了堅實的空間基礎。

城鎮空間的增長拓展雖然受到地理空間資源的約束，但其背后的真正動因是經濟社會發展趨勢，規劃往往難以準確預測趨勢并遏制這種市場行為。大溫哥華經驗表明，城鎮快速發展階段，宏觀層面規劃的重點內容和實施成效主要在于構建空間結構和形態。將區域作為一個動態生長的生命體，跟蹤分析發展趨勢，主動進行規劃干預，對城鎮空間拓展方向、空間結構及形態進行管理，通過規劃與城市空間形態演變互塑、互促、互動的過程，可以充分發揮規劃作用，引導城市空間秩序，提升空間績效[15]443-444。

3 城市發展穩定期，以戰略決策推動綜合治理

3.1 宜居區域戰略規劃：以空間治理為基礎

3.1.1 全球化與知識經濟期的宜居戰略

20世紀末，全球化興起與區域競爭加劇，溫哥華于1986年舉辦了世博會，進一步吸引國際資本和新移民進入，大溫哥華逐漸成為國際分工的節點，經濟結構也轉變為以活力和創造力為特點的知識經濟，新產業的集聚成為城市的發展動力。市民關注宜居環境，參與規劃編制的意愿增強，政府也重視城市經營，以空間治理提升城市品質作為重要抓手，強調以人為本的治理統籌、更廣泛深入的民主參與，推動了規劃理念升級和治理方式的變革[16]582-583。

1995年BC省修改了自治區法案，鼓勵建立地區和城市間合作。大溫哥華規劃理事會運用區域規劃權力，完善區域合作機制，與交通局、旅游局、農地委員會、港口局、溫哥華國際機場協商合作、簽訂實施協議。大溫哥華規劃理事會與各成員城市政府攜手共同治理，規劃理事會通過編制規劃引導各城鎮發展，維持區域的生活質量，并以高效且經濟的方式促進區域服務供給，各城市通過制定土地使用、開發和交通決策，推動規劃實施，二者之間通過簽訂協議的方式達成契約，分擔責任，協調解決在區域合作中出現的問題[17]。

1996年大溫哥華發布《宜居區域戰略規劃》（Livable Region Strategic Plan，以下簡稱“LRSP”），針對公眾對人居環境的要求，制定宜居目標，描述地區發展愿景，制定“保護綠區、建設緊湊型大都市區、建立完整社區、增加交通選擇”等4項戰略，每項戰略下都提出省、大溫哥華地區、各市政府應采取的政策和行動[18-19]。根據LRSP，各城市制定區域背景聲明（regional context statement）并提交大溫哥華理事會，作為與大溫哥華城市之間的一種特殊形式的協議[16]583，[20]。

LRSP的編制工作真正體現了從plan到planning的轉變，從1989年啟動到1996年正式發布，前后歷時8年（見表2），經歷了漫長的協調過程，開展全過程的公眾參與，在規劃編制過程中讓社會公眾選擇戰略，通過多方協調達成區域發展的一致愿景。

3.1.2 以戰略引導提升環境品質，以公眾參與提高實施效用

在全球化競爭背景下，為增強區域競爭力、吸引更多資本，大溫哥華開展了一系列規劃創新工作。LRSP凸顯以人為本、環境友好、公民社會的價值取向，規劃關注對象從“空間形態與土地使用安排”轉向“滿足人的需求，提升環境品質”，規劃類型從綜合規劃轉向戰略規劃，規劃方法采用“目標—戰略—政策—機制”的技術路線，以及規劃全過程的公眾參與模式。大溫哥華自下而上的規劃方式不僅僅是口號，通過政府、團體、民眾等多元主體反復討論協商，參與規劃目標戰略的選擇和規劃決策，在規劃價值觀方面達成共識，使得規劃關注更加長遠的目標而非短期效果，減少政治投機的影響而具有較強的穩定性，民眾也從被動的遵守者角色轉變為身體力行的推動者，從而降低了規劃執行過程中因多元主體博弈而產生的不確定性。

LRSP的規劃理念和編制方法得到規劃界的廣泛關注，獲得國際“改善人居環境最佳做法”金獎，形成大溫哥華的規劃治理模式，并對后續的規劃產生重要影響。宜居、綠色、可持續發展成為大溫哥華的規劃思想延續至今，公眾參與被納入規劃編制的法定程序中，引導大溫哥華將宜居理念化成實際的治理行動。得益于戰略規劃先進理念和有效實施，地處北美、擁有大量土地資源的大溫哥華，堅持緊湊高效的土地使用方式，人口集聚在都市區，社區生活品質高，生態環境保持良好，常年位居世界宜居城市榜首。優美的自然環境、高品質的生活吸引眾多國際移民，房價也不斷飆升，成為財富型城市。但是與此同時，區域的產業經濟并未得到大力發展，普通居民生活成本高企，帶來一系列社會問題。全民規劃、公眾參與的模式引入多元治理主體的協商，降低了規劃的不確定性，也延緩了規劃決策過程，增加成本、降低管理效益，影響了資本市場的快速反應，使得大溫哥華在全球創新競爭中處于不利地位。顯然，規劃的作用是有限的，規劃可以營造物質空間環境，通過空間政策影響經濟社會發展，但不能解決經濟社會問題，甚至可能因為過度干預而阻礙經濟社會的發展。

在城市發展逐漸趨于穩定的階段，民眾對環境品質的追求、對參與空間治理的訴求，將使得規劃理念轉向以人為本，通過戰略規劃提出城市決策和實施引導，通過公眾參與凝聚全民共識，使規劃編制與實施的過程成為空間治理的過程，是大溫哥華宜居城市戰略留給我們的寶貴經驗[6]527-529。

3.2 區域增長戰略：以社會治理為目標

3.2.1 氣候變化下的可持續發展戰略

21世紀以來，全球化進一步深入，隨著互聯網通信技術的發展和亞洲移民的進入，大溫哥華與新興經濟體的聯系增強。同時，全球氣候問題加劇，自然災害頻發，環境惡化，氣候變暖和環境保護議題成為各國關注的焦點。

大溫哥華根據BC省法規建立了完善的規劃體系，包括區域層面的區域成長戰略（regional growth strategy）、市鎮層面的區域背景聲明（regional context statement）、社區層面的官方社區規劃（official development plan）和面向開發控制的區劃法（zoning by law）。此外，區域和城市層面還編制了多種形式的規劃，如經濟住房策略、經濟發展策略、健康城市策略等，也包括交通規劃、供水規劃、公園綠道規劃、住房規劃等各種類型的專項規劃，以及綠色城市行動規劃等（見圖3）。

2000年以來，大溫哥華倡導持續探討可持續發展理念[21]。2008年制定了《大溫哥華可持續發展框架手冊》（Metro Vancouver Sustainability Framework），并在2011年發布《區域增長戰略：大溫哥華2040》（Regional Growth Strategy： Metro Vancouver 2040，以下簡稱“RGS2040”）。RGS2040是圍繞可持續發展框架制定的一系列相互關聯的規劃之一，通過土地利用政策來指導該區域的未來發展。RGS2040很好地與其他規劃銜接，將各類規劃的目標、政策要求轉化成空間策略和土地政策，從而實現政策傳導（見圖4-圖5）。此外，還實行“一年一評估、五年一回顧”的評估監測機制，監測RGS2040實施進展是否符合戰略規劃的目標和策略[22]。

2022年大溫哥華發布了《區域增長戰略：大溫哥華2050》（Regional Growth Strategy： Metro Vancouver 2050，以下簡稱“RGS2050”），進一步詮釋可持續發展理念。新戰略將RGS 2040目標中的“營建完整社區”改為“提供多樣的住房選擇”，其他目標保持一致。RGS2050更加重視規劃實施評估，通過一系列制度將調整規劃的原則和程序制度化，構建規劃執行的框架體系，并將各個分區在地圖上進行標識[23]。

3.2.2 制定體系框架傳導政策策略，開展綜合治理

21世紀的大溫哥華完成了從工業城市到后工業城市的轉變，城鎮空間形態基本穩定。Metro Vancouver倡導可持續發展理念，規劃視野由物質空間拓展到背后的經濟社會結構，規劃關注重點從空間治理轉向更為宏大的社會治理命題，通過社區營造、提供多樣化住房以滿足多元人群的需求，推動社會公平；通過經濟、環境的可持續發展策略，以空間為載體開展綜合治理。規劃不再追求宏大敘事，根據公眾意見和社會經濟發展情況，優化城市發展策略，升級城市發展目標，通過一系列指標監測城市目標戰略的執行情況，評估并修正城市發展方向。規劃創新性地以制度設計的方法，搭建了“政策原則集成框架”，引導并傳遞各類城市發展政策，使得這些政策保持在同一個方向上，并以空間為載體來實施這些政策。依托“區域—市鎮—社區—區劃”的規劃體系并鏈接相關規劃，建構“目標—戰略—行動”的實施路徑，貫徹規劃理念、實行規劃策略，制定并傳導政策要求，真正體現了規劃的公共政策本質。

RGS規劃成為政策形成和實施工具，20年來推動大溫哥華以空間為載體實行綜合治理，引導區域整體有序、可持續發展。空間是經濟社會發展的投影，規劃可以通過空間政策來影響經濟社會的決策，但規劃對市場的干預和對社會的引導作用是有限的。大溫哥華戰略雖然制定了一系列社區營造方案和住房政策，但未能有效引導新移民的社會生活，更無法阻擋國際資本涌入引發的住房價格飆升。規劃制定的經濟可持續策略為綠色產業提供了空間，但仍然無法提供眾多就業崗位來改變大溫哥華產業經濟不振的狀況。

城鎮化后期城市規劃將不僅僅是物質空間規劃，規劃師應在綜合治理的視野下思考空間問題，把握城市發展的因果邏輯，以系統思維整體考慮城市戰略，使得規劃成為實現城市發展愿景、協調不同主體利益的公共政策工具。

4 對我國城市國土空間總體規劃編制的啟示

雖然大溫哥華的治理模式與我國的城市管理模式有所不同，大溫哥華是若干城鎮和組成的聯合體，各市鎮為地方自治，聯邦、省對區域的管理十分有限，但大溫哥華的空間單元與我國城鄉結合的城市單元類似，區域空間尺度、人口和用地規模與我國大部分中小城市情況接近，規劃層級、規劃內容和發揮的作用與我國城市層面的總體規劃相當，其規劃理念、規劃方法和實施績效值得我們學習借鑒。

中華人民共和國成立以來，我國各地城市開展了大量城市層面的總體規劃實踐，規劃名稱為城市總體規劃、土地利用總體規劃、戰略規劃、國土空間總體規劃，規劃學界、業界對總體規劃的對象、方法、作用有諸多的困惑、質疑，并不斷創新探索。隨著我國大量城市進入快速發展中后期，國土空間總體規劃編制進入尾聲，面對存量時期的規劃編制，如何貫徹人民城市、可持續發展理念，總體規劃重點是劃定“三區三線”還是實行用途管制，能否以強制性內容來管控城市發展等問題仍然困擾著我們。對未來總體規劃的核心內容，規劃方法和作用的探索仍將持續。對大溫哥華的規劃演進和實施效用進行分析，可以得出3點啟示。一是總體規劃思想理念的先進性有助于彰顯城市特色、提升城市品質和競爭力；總體規劃的模式、方法和實施路徑應與時俱進、不斷創新；總體規劃與治理機制相匹配，對城市發展具有引導、統籌、協調的作用。二是總體規劃內涵十分豐富，其作用有效但也有限?？傮w規劃與城市發展的階段及其規劃制度相適應，作為空間治理和社會治理的主要手段之一，通過處理空間系統和土地使用，影響政治、經濟、社會、環境、文化等因素而發揮作用。三是未來階段，我國城市的總體規劃應倡導以人為本、可持續發展、公平公正的理念，優化規劃方法，體現制度設計、公共政策的本質內涵，搭建“政策原則集成框架”，依托規劃體系和戰略實施路徑來傳導規劃策略和公共政策，以空間治理、社會治理、綜合治理、精細化治理等來引導城市經濟、社會、環境的整體有序和可持續發展。