上海新一輪城市更新中的風貌保護難點分析與對策探討

王磊

關鍵詞：城市更新；風貌保護；土地成本；房屋產權；資金平衡

上海是國家歷史文化名城。1991年頒布的《上海市優秀近代建筑保護管理辦法》在國內率先提出應將文物保護單位以外的優秀近代歷史建筑納入保護范疇。2002年上海市頒布《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》（以下簡稱“《風貌保護條例》”），在全國首次以地方性法規形式明確了優秀歷史建筑、風貌保護道路、歷史文化風貌區的法律地位和保護要求，并明確了控詳規劃層面的風貌區保護規劃地位和管理要求。之后，上海風貌保護工作進入法治保障下的快車道，構建起由44片歷史文化風貌區、144條風貌保護道路、632處優秀歷史建筑組成的“點線面”結合的風貌保護體系。

2019年上海市修訂了《風貌保護條例》，將風貌保護街坊、風貌保護河道也納入法定保護對象，并進一步明確了上海風貌保護管理要求，加大對違反風貌保護管理行為的懲處力度。上海風貌保護體系逐步完善，形成44片歷史文化風貌區、254片風貌保護街坊、397條風貌保護道路、84條風貌保護河道、1 058處優秀歷史建筑的新體系。其中中心城成片風貌保護區域總面積達44 km?①。目前上海正在推進新一輪城市更新，風貌保護迎來新的契機，同時面臨諸多難點。本文對相關難點進行解析，并提出若干對策思考。

1 上海市新一輪城市更新的工作概況與創新實踐

1.1 工作概況

2017年國務院批準實施《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”），自此上海進入以存量土地再開發為特征的城市內涵式發展新時代。在“上海2035”指導下，上海開展了新一輪城市更新工作。與此同時，上海市委、市政府高度重視城市風貌保護工作，推出大量有利于風貌保護的城市更新政策；并以舊區改造為契機，重視從企業角度關注解決風貌保護開發中的現實問題。

上海曾經歷兩輪大規模舊區改造。目前上海市中心城仍遺留有238萬m?二級舊里以下房屋；這些舊區房屋地處城市核心區，多與風貌保護區域重合，改造面臨巨額資金投入和風貌保護資金平衡的問題。自2018年起，上海新一輪城市更新開始探索“市區聯手、政企合作”的舊區改造新體制和運作模式[1]，主要措施包括3方面。一是組建上海城市更新建設發展有限公司（以下簡稱“上海城市更新公司”），承擔上海新一輪舊區改造更新的使命。二是上海城市更新公司與黃浦、靜安等區合作成立5個區級城市更新公司，承擔各區舊區改造更新的使命。三是成立上海市城市更新中心，與上海城市更新公司合署辦公；在政府授權下，上海市城市更新中心可全程參與上海舊區改造征收范圍認定、舊區改造年度計劃制訂、舊區改造項目成本認定、相關控詳規劃編制、土地出讓條件研究、政策標準制定等工作。通過國有功能性企業參與市區政府組織及市區主管部門負責的城市更新實踐，全面探索解決舊區改造面臨的城市更新和風貌保護中的資金平衡等問題。這是上海第一次由政府組織、規劃引領、功能性企業主導下多方參與的城市更新和風貌保護運作的創新實踐。經過多年努力，很多長期困擾企業參與風貌保護開發的問題得到解決。

1.2 創新實踐

1.2.1 資金平衡問題

長期困擾上海風貌保護的問題有資金投入大、回報周期長、開發資金平衡困難等。城市更新時代，上海開始全面關注舊區改造更新中的資金平衡問題，研究制訂一系列措施，目前主要包括以下4方面。

（1）全市統籌考慮舊區改造資金平衡問題。城市更新背景下，風貌保護要求舊區改造延續原有空間肌理、建筑尺度和風貌環境，靠自身空間增容實現項目資金平衡已不現實。對此，政府向上海市城市更新中心注入市級資源地塊，通過舊區改造項目與資源地塊的捆綁開發，組合項目實現投入和收益間的資金平衡；同時，對功能性國企參與、成本收益倒掛嚴重的舊區改造項目，推出資金支持、稅收優惠、規劃參與、土地供應、招商合作等系列支持政策。

（2）對資金平衡問題進行前置考慮。上海目前由更新統籌主體領銜開展區域更新工作，要求更新統籌主體在研究區域更新規劃實施方案時，必須提前考慮資金平衡問題。

（3）“三師聯創”支持資金平衡前置研究。上海組建由責任規劃師、責任建筑師、責任評估師組成的多專業聯創團隊，在繼續發揮規劃師、建筑師的作用的基礎上，進一步引入責任評估師參與對規劃和建筑方案的市場價值評估，研判更新項目的可行性、經濟性和投資平衡，提供資金平衡方面的專業支持以推動更新規劃實施方案編制。

（4）實施風貌保護容積率獎勵和稅費減免政策。《上海市城市更新條例》明確規定，城市更新因風貌保護限制對建筑容積率造成影響，或更新實施過程中新增保護保留歷史建筑的情況，可給予容積率獎勵或規劃異地補償；城市更新項目依法享受行政事業性收費減免和稅收優惠政策。

1.2.2 房屋征收問題

上海風貌保護開發主要采用“房屋征收”和“房屋修繕”兩種方式，都涉及對居民的搬遷或抽戶。過去由于歷史建筑要保護保留，不能按《國有土地上房屋征收與補償條例》實施房屋征收，也不配套有安置房源，只能采用市場化手段與居民談判，導致政府或開發公司非常被動，影響風貌保護項目推進。城市更新時代，《上海市城市更新條例》明確規定，對納入更新行動計劃的歷史建筑可實施房屋征收，居民安置時可統籌使用保障性房源，可實施保護保留下的歷史建筑功能開發和再利用，可有望解決困擾上海風貌保護多年的房屋征收難題。

1.2.3 土地復合使用

風貌保護更新項目多位于功能復合老城區，有較高的土地復合使用要求，但不符合上海相對剛性的控詳規劃管控要求。城市更新時代，上海推出《關于促進城市功能融合發展創新規劃土地彈性管理的實施意見》，明確中心城商業服務業、商務辦公用地可在規劃編制階段疊加公共設施融合管理要求（C0）和居住融合管理要求（R0），規劃實施階段相應地塊用地性質可在商業服務業、商務辦公、教育科研、文化、體育、醫療、養老、居住等功能間轉換或混合設置，能夠支持風貌保護區域的土地復合使用。

1.2.4 技術標準規范

上海風貌保護區域多建于明清及租界、國民政府時期，街道狹窄、建筑密布、形式多樣，且郊區風貌保護區域多臨水而建，不符合上海對于城市一般地區的建筑間距、退讓、密度、面寬等規劃管理技術規定和消防、抗震等行業技術規范。近年來，上海修訂了建筑間距、退讓、密度、面寬等規劃管理技術規定，以及消防、抗震、綠化、節能、河道等行業管理技術規范，以滿足并適應上海城市風貌保護需要。

2 上海新一輪城市更新中的風貌保護難點分析

目前上海的城市風貌保護工作已取得長足進步。對自2014年以來10年風貌保護整治試點項目的后評估②發現，一些影響上海風貌保護的問題仍未得到解決，新一輪城市更新中又發現新的瓶頸，為此本文針對其保護難點進行分析。

2.1 土地開發成本

2021年，上海市發布《上海市城鄉建設用地基準地價成果（2020年）》。相比2013年版，上海住宅類基準地價大幅提高，商辦類基準地價小幅提升。考慮到我國房地產發展高峰已過，新冠疫情后市場更是處于低迷狀態，上海城鄉建設用地基準地價的提升對風貌保護開發帶來土地開發成本困境。核心問題是上海風貌保護區域多為商辦類規劃用地，但上海商辦類物業嚴重過剩，商辦類基準地價卻相對提升，導致商辦類風貌保護項目幾乎沒有盈利空間。上海城市更新公司雖然能獲得住宅類市級資源地塊的支持，但是因住宅類基準地價的大幅提升而降低了其資金平衡能力。

2.2 資本和開發邏輯

上海城市更新公司領銜開展的風貌保護區域更新的基本順程序主要包括：一是配合政府劃定風貌保護更新區域；二是統籌開展功能策劃、城市設計、控詳規劃、投資測算等研究；三是會商政府確定規劃指標、投資邏輯、開發方案，配合政府完成控詳規劃調整；四是配合政府開展風貌保護更新區域內房屋征收和動拆遷，會商政府議定土地出讓條件；五是通過定向掛牌出讓，獲取風貌保護更新區域內房屋和土地的所有權與使用權；六是尋找市場合作開發商，通過土地交易市場與聯合產權交易所“場所聯動”股權出讓方式，將區域開發權授讓給合作開發商；七是合作開發商主導完成相關區域的風貌保護更新開發工作，上海城市更新公司配合做好工作支持和專業指導。

上述工作整體運行較為順暢，但存在兩個邏輯困境：一是資本邏輯困境。因為在上海城市更新公司獲得區域開發權并將股權轉讓給市場合作開發商前，所有前期投入包括前期研究和房屋征收動拆遷、土地出讓金繳納等，資金都需上海城市更新公司自籌，帶來巨大的資金和財務成本方面的壓力。二是開發邏輯困境。目前是上海城市更新公司尋找合適的功能策劃、城市設計、投資測算單位進行前期研究，基于此支持完成相關控詳規劃調整和土地出讓條件商定。真正了解市場行情、匹配開發需求的房地產開發商，要待上海城市更新公司獲得區域開發權并進行“場所聯動”股權轉讓后，才真正開始介入。但此時很多需在前期控詳規劃、土地出讓合同階段解決的風貌保護更新開發問題，都已無法逆轉。對此，上海雖曾創新嘗試“預供地”制度，但不久就在國土督查中被叫停。

2.3 存量轉型政策

上海曾經是我國最大的工業城市，風貌保護區域內留存有相當規模的工業用地，用地中不少建構筑物被作為工業遺存加以保護保留。這些存量工業用地往往地理位置優越，多在“三不變五變”③政策時期發展為創意園區，業態多為商業、辦公、文化娛樂等。由于這些創意園區發展時代優越，建筑風貌和商業文化沉淀深厚，往往成為上海風貌保護和商業文化的亮點。但其面臨的根本問題是房屋土地性質一直未變更為商業、辦公、文化等實際屬性。究其原因，是現行土地政策要求經營性用地必須通過出讓而獲得，如果這些創意園區土地和房屋改變性質，必須通過招拍掛在二級市場拿地，或經過特定程序后補簽土地出讓合同并補繳土地差價。由于存量工業用地產權方不具備在二級市場拿地的資格和不具備一次性繳納土地出讓金的能力等原因，這些創意園區即使風貌特色突出、市場運營良好，也未變更房屋土地性質。例如，徐匯區衡—復風貌區核心地段的某創意老市項目，該項目原為街道工廠，企業倒閉后在相關部門的支持協調下，經市場化運作開展“創意老市”項目，將舊式里弄廠房變身為城市花園“新市集”，成為上海風貌保護的創新亮點。該項目雖已建設運營10余年，得到市民喜歡且具有一定國際知名度，但仍未解決土地和房屋性質改變的問題，導致園區內更新改造難以合法開展、入駐商戶無法辦理工商登記、易被市場清理整頓等不利境況。

2.4 房屋產權和開發使用的矛盾

由于歷史原因，上海風貌保護區域內有大量舊式里弄、新式里弄、老式公寓、花園住宅、舊公房、新公房等居住類歷史建筑，其中很多為系統或直管公房④，長期在超負荷使用。這些公房產權關系不清晰，所有權與使用權分離，即所有權歸政府或政府委托國有企業，并按早年計劃經濟模式以低廉租金租給居民，居民有房屋使用權而無產權。這種情況導致上海歷史建筑保護更新利用常出現3大矛盾。

一是歷史建筑延續居住功能但保護更新修繕困難。由于這些歷史建筑的所有權和使用權分離，政府產權主體和使用者個體都缺乏保護更新歷史建筑的原動力，歷史建筑保護更新修繕困難。

二是歷史建筑已完成“居改非”并作為經營使用。這類歷史建筑主要分布在城市道路沿線，已在市場化進程中作為商業、辦公、文化、服務等使用。這些歷史建筑雖然風貌特色突出并滿足城市功能需要、受到市民歡迎喜愛，部分還有政府委托公房管理企業的合同授權，但是因房屋產權功能和使用功能不一致，導致其難以依法進行歷史建筑保護更新修繕，常面臨市場整頓清退的情況。比如徐匯區永康路沿線為里弄建筑，在市區主管部門的支持協調下，經市場化運作，對里弄沿路門店整租并統一修繕后，招租引入特色門店60余家，打造成一條極具海派文化特色并受世界人民喜愛的風貌特色道路。但由于里弄沿街建筑的居住權屬問題，導致入駐企業無法進行工商登記、建筑得不到依法修繕等。又如，衡山路、東平路、復興路上原有很多特色商業，目前都已被清退，造成上海風貌保護區域很多特色亮點被抹去的遺憾。

三是上海風貌保護融資功能缺失。《上海市住房保障和房屋管理局關于限制已出租公有住房抵押登記的通知》規定“公有住房產權人不得將已出租公有住房設定抵押并申請房地產抵押登記”，導致公有產權房無法抵押融資，降低了風貌保護項目的資金盤活和滾動開發能力。如巨鹿路項目，區域內有1920年代末的單體、聯體別墅54幢，開發企業通過置換從居民處收購來房屋，但僅擁有使用權，無法通過抵押融資進行資產盤活，導致項目僅完成一期，二期、三期因資金斷流而擱置。

2.5 歷史建筑保護相關法律

上海市政府已將1 058處建筑列入優秀歷史建筑進行保護。這些優秀歷史建筑同時被國家和上海市文物管理部門列為國家或上海市級、區級文物保護單位，即上海市優秀歷史建筑全部具備“雙重身份”。根據2014年頒布的《上海市文物保護條例》（以下簡稱“《文物保護條例》”）第四十三條和2019年頒布的《風貌保護條例》第二條，具備“雙重身份”的優秀歷史建筑依照文物保護法律法規實施保護管理，由此導致《風貌保護條例》第三條“市、區房屋管理部門負責本市區優秀歷史建筑的保護管理”條款失效，上海市、區房屋管理部門對優秀歷史建筑保護的管理失去對應的法律依據，優秀歷史建筑業主在修繕改造時也往往分不清主管部門。

3 在城市更新中加強風貌保護的若干對策探討

3.1 降低城鄉建設用地基準地價

《上海市城鄉建設用地基準地價成果（2020年）》已頒布實施4年，結合我國和上海市房地產市場實際，提出以下建議。

一是啟動對《上海市城鄉建設用地基準地價成果（2020年）》實施后評估，開展對城鄉建設用地基準地價調整工作；二是基于上海商辦類物業大幅過剩情況，適度降低上海商辦類用地基準地價；三是正視上海風貌保護的高要求、高成本、長周期情況，考慮制定針對風貌保護項目的土地出讓金折減政策。

在《上海市城鄉建設用地基準地價成果（2020年）》調整前，建議優化3項政策：

一是在法規明確“城市更新項目因風貌保護受影響可容積率獎勵”的基礎上，進一步提供“風貌保護容積率獎勵可轉化為土地出讓金折減”政策選項，直接降低風貌保護開發土地成本；二是風貌保護項目涉及保護保留歷史建筑或提供公益性設施配套的，可免征或減免土地出讓金；三是降低風貌保護項目的稅收成本，將功能性國企獲得城市更新稅收優惠這一政策推廣運用到上海風貌保護項目中。

3.2 優化城市更新的資本和開發邏輯

針對上海城市更新公司面臨的資本和開發邏輯困境，提出以下建議。

一是提前為區域更新類風貌保護項目核發《城市更新邊界條件確認單》。2014年上海發布《關于優化本市重大工程建設項目前期審批手續的實施細則》，明確針對市重大工程項目，可在批準專項規劃或控詳規劃后，提前為建設單位核發《建設項目選址邊界條件確認單》，目的是提前核定建設單位主體責任，提前開展土地權屬調查、用地預審等工作。參考該工作，建議在政府會同上海城市更新公司劃定風貌保護更新區域后，參照重大工程《建設項目選址邊界條件確認單》，提前向上海城市更新公司核發《城市更新邊界條件確認單》，提前明確上海城市更新公司的主體責任和負責的更新區域范圍。

二是上海城市更新公司獲得《城市更新邊界條件確認單》后，可提前開展市場合作開發商遴選和“場所聯動”股權轉讓工作，然后由合作開發商提前帶資進場，并與上海城市更新公司共同開展項目功能策劃、規劃研究、投資測算等前期研究，會商政府完成控詳規劃調整和土地出讓條件確認工作，開展房屋征收動拆遷、土地出讓金支付等工作，由此可能解決現存資本和開發邏輯困境。

3.3 探索“先租后讓”的土地供應方式

針對存量工業用地轉型難題，建議在上海已明確可通過存量補地價方式盤活存量工業用地政策的基礎上，按照上海《關于加強本市工業用地出讓管理的若干規定》要求，“鼓勵采取租賃方式使用土地，逐步實行工業用地‘租讓結合，先租后讓的供應方式，由中標人或競得人先行承租土地進行建設，通過達產驗收并符合土地出讓合同約定條件的，再按照協議方式辦理出讓手續”，風貌保護中可探索“先租后讓”的存量工業用地轉型供地模式。一是土地出讓前，政府組織編制該用地的規劃及建筑設計方案，采取帶風貌保護規劃方案的出讓方式，將風貌保護和城市發展要求納入土地出讓合同。二是采取“先租后讓”的方式實施土地供應，允許產權方以土地租賃形式，在政府設定租賃年限內進行風貌保護和市場經營，到達設定年限后由政府組織綜合評估，如通過評估，將土地以約定價格協議出讓給企業，未通過評估的可由政府按協議收回土地。三是土地出讓金支付上考慮4個原則：（1）土地出讓金按基準地價評估；（2）按照“先租后讓”精神，土地出讓金按約定周期分期支付，降低土地獲取方的資金壓力，指導其將資金更好投入風貌保護和市場經營；（3）對于需提高容積率的相關土地，其容積率增加部分的土地出讓金需一次性繳納；（4）產權方需保護保留歷史建筑或承擔公益性設施建設的，可按政策折減其土地出讓金。

3.4 探索歷史建筑所有權和使用權分離的管理模式

上海公房類歷史建筑數量龐大，多歸集到市級或區級國企統一管理。考慮《中華人民共和國土地管理法》已授權人民政府處理土地所有權和使用權爭議，并且上海市政府作為省級政府有地方政府最高權限，建議參照集體所有土地，對位于風貌保護區域的公房類歷史建筑采用所有權和使用權分離的權證管理模式，操作時建議：一是對于房屋所有權的部分，保持其原功能屬性。使用權的部分遵循“依據規劃、尊重歷史、順應發展、公眾接受”原則，由市、區、街道（鎮）政府和規資、房管、文物等行業管理部門綜合研究確定其使用功能；二是房屋確權涉及“居改非”的，應在滿足規劃的前提下，由房管部門會同規資、街道等組織聽證會，聽取產權歸屬國企和利害相關人的意見，報市或區政府審議同意后，依法辦理相關權證手續；三是在辦理房屋權證時，應當明確所有權人和使用權人的房屋使用管理和風貌保護要求；四是房屋確權涉及補繳土地出讓金的，可參照前述土地“先租后讓”方式，合理確定土地出讓金并分期繳納；五是房屋確權時涉及增加面積的，房屋所有權和使用權人應一次性支付增加面積部分的土地出讓金；六是公房使用權人不愿意按“先租后讓”政策繳納房屋租金的，使用權人變更時，所有權人可收回公房使用權，重新進入市場交易；七是房屋確權后，無論所有權還是使用權，都可抵押融資，但抵押融資前，應當征詢相關所有權或使用權人的同意。

3.5 適時修訂地方法規

2014年上海市人大審議《文物保護條例》時，針對第四十三條“既是不可移動文物又是優秀歷史建筑的，由市人民政府相關行政管理部門依照文物保護的相關法律、法規和本市有關法規規定，共同做好保護工作”，就有代表認為其與《風貌保護條例》沖突，影響了上海以市區房屋管理部門為主體的優秀歷史建筑保護管理工作。目前，《文物保護條例》已執行10年，建議對其開展實施后評估并啟動相關修訂工作。建議對第四十三條進行修訂，可優化為“既是不可移動文物又是優秀歷史建筑的，由市人民政府相關行政管理部門依照文物保護和相關法律、法規，做好保護工作”。同時《風貌保護條例》第二條對應修訂為 “優秀歷史建筑被依法確定為文物的，其保護管理依照本條例及文物保護法律、法規的有關規定執行”。

4 結語

城市更新時代，上海以舊區改造為抓手，通過由政府組織、規劃引領、功能性企業主導的多方參與的城市更新和風貌保護創新實踐，制定出一系列順應市場需求的政策規范文件，更好支持了上海風貌保護發展。在我國房地產市場下行、上海商辦類物業嚴重過剩等情況下，一些長期困擾上海的風貌保護問題有待解決。本文從市場開發角度對這些問題進行分析，并在現有政策法律環境下，針對上海市相關土地政策、房屋管理、資本和開發邏輯、法規修訂等方面提出對策建議，以期為新一輪城市更新提供參考。未來面對上海風貌保護的更高要求和更多約束，如何解決“人民群眾期待和開發建設盈利的矛盾”將是上海風貌保護下階段工作面臨的嚴峻挑戰。