高質量發展背景下上海市低效工業用地空間治理減量模式與機制探討

張思露 谷曉坤 陶思遠 劉瑞

關鍵詞：低效工業用地；城市空間治理；減量化；產業轉移；上海

1 研究背景和文獻概述

土地作為生產活動的空間載體，是促進經濟發展的最基本投入要素。2010年以來，以上海為代表的東南沿海城市先后開展了低效工業用地空間治理的實踐探索，以達到提高工業用地利用效益、盤活城市土地資源，破除城市轉型發展的空間限制等政策目標。低效工業用地減量化是其中最具有代表性的一種，指通過政策措施和工程技術手段，把利用效益不佳且有生態風險的工業用地恢復成生態或農業使用狀態[1]。低效工業用地以減量化為目標和主要內容的空間治理模式，強調系統性全流程的政策執行，包括低效工業用地減量以及減量化實施以后企業可能的轉移用地行為；而轉移用地一般會超出減量化項目涉及的小尺度區域，對更大區域土地資源利用產生影響。然而，國內低效工業用地空間治理實踐剛剛興起，現有研究方向重點關注于建設用地減量化治理系統、政策設計、實施評價等方面。例如，王克強等[2]以經濟新常態下土地利用方式轉變為切入點，總結建設用地減量化經驗，提出在運行機制、激勵機制、經濟發展驅動轉型、差別化政策等方面的建議；郭旭[3]從減量化過程中多元主體土地利用重構的視角，通過案例分析，提出運動型國家法團主義、妥協型地方法團主義和發展型地方法團主義3種減量化治理模式；劉紅梅等[4]以上海市為例，分析了建設用地減量化的內涵和必要性，總結了建設用地減量化的經驗，針對減量化運作機制不健全、缺少國家政策支持、資金不足且來源單一、減量復墾后的耕地質量較差等方面的問題，從完善減量化運作機制、制定與區域特征相匹配的特定化減量政策、多渠道拓展減量化資金來源、推行農用地復合利用等方面提出對策建議；谷曉坤等[5]分析了上海低效工業用地減量化政策目標，構建工業用地減量化適宜性評價方法，闡釋工業用地減量化適宜性的空間規律，提出要提高減量化的統籌協調性；王克強等[6]系統總結了上海市建設用地減量化的運作機制，提出“五量調控”是建設用地減量化的基礎運作機制，資本深化和技術積累是建設用地減量化的驅動機制，并從完善公眾參與、減量化區域集體經濟組織存續發展、農用地復合利用等方面提出運作機制配套完善的建議；郭旭等[7]圍繞產權重構視角下的土地減量規劃與實施，建構“產權重構、發展機會重新分配”的分析框架，并以新浜鎮為例，對減量化內在運作邏輯和相關利益者發展機會的重新分配進行實證分析，提出切合實際的制度變遷是各方博弈有序化的必要條件，應根據區位和社會經濟特征，制定滿足各方利益均衡的、差異化的減量化政策等觀點。

綜上，現有關于建設用地減量化治理研究的議題較為豐富，但已有研究主要集中在減量化土地利用格局優化、土地減量規劃與實施運作機制、制度變遷分析、產權重構和利益分配模式、工業用地退出適宜性評價方法等角度。對于減量化后工業產權主體用地和發展權轉移機制的研究較少，缺少系統性、完整性的低效工業用地減量治理的理論分析框架。鑒于此，本文將從低效工業用地“空間+產權”雙重屬性出發，重點研究全過程的低效工業用地空間治理模式與機制框架，通過典型案例分析并驗證理論框架，以期為上海市及長三角其他城市開展低效工業用地空間治理、促進城市高質量轉型發展提供借鑒，推動存量更新和產業升級背景下國家空間治理理論體系的完善與豐富。

2 低效工業用地空間治理模式

上海是全國較早探索低效工業用地空間治理的城市之一。2010年，上海全市工業用地總面積約725 km?，占全市建設用地總面積的25.62%，其中約1/4的工業用地屬于產能低下、環境污染的低效工業用地，工業產值占比不到10%，主要分布在郊區，空間上呈現與生態用地、基本農田交錯分布的格局。2013年上海市“十二五”土地整治規劃中首次提出低效工業用地減量化的概念。2015年，面對“總量已鎖定、資源緊約束、用地需求大、存量需騰挪”的發展形勢，上海全面開展以低效建設用地減量化助推土地資源高質量利用的工作部署。根據已批復的《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（國函〔2017〕）147號），明確“按照規劃建設用地總規模負增長要求，全市規劃建設用地總規模控制在3 200 km?，加強城市開發邊界外郊野地區空間優化和土地節約集約利用引導，重點推進低效工業用地和農村建設用地減量”，體現出上海這座超大城市在轉型發展過程中堅持以存量用地的挖潛利用來滿足城市高質量發展的空間需求。通過2015—2017年、2018—2020年的兩輪減量化行動實施，全市共完成約114 km?的低效建設用地減量拆除，其中低效工業用地約67 km?，約占減量總規模的60%①。空間騰退的低效用地復墾為新增耕地，目前已超過45 km?，新增林地已超過35 km?，在此過程中探索并建立了一套空間治理模式與機制，對國內其他城市具有一定的借鑒作用。

2.1 低效工業用地雙重屬性內涵

工業用地具有空間屬性和產權屬性。空間屬性指工業用地在空間上呈現的利用方式，盡管在用地管理上工業用地具有利用方式的唯一性，但是其實際使用則可能存在不同的情況：作為低效甚至閑置的工業用地使用，或者已經恢復為農業或生態利用，后一種情況在土地資源緊缺的大都市鄉村并不罕見。產權屬性則指工業用地對應的產權關系。土地所有權主體包括村集體和國家，除征地以外，所有權主體與相應土地空間之間保持穩定的關系，并不易發生變化，因此不是本文關注的重點。本文主要關注獲得工業用地使用權的主體，一般指具有工業生產資格的鄉鎮企業。企業可以實際占有和使用空間，也可以在某些情況下把土地使用權轉移出去。

土地使用權的變化與工業用地實際使用情況之間并不是綁定的，也就是說，工業用地的空間屬性和產權屬性并不存在完全的一一對應關系。低效工業用地的空間屬性與產權屬性之間的不同組合，構成4種不同狀態：①企業保留土地使用產權，用地呈現為閑置或出現技術落后、環境污染等低效利用狀態；②企業保留土地使用權，通過二次開發等治理措施提高工業用地利用效益；③企業轉移土地使用權，低效工業用地空間屬性轉變成農業用地或生態用地狀態；④企業轉移土地使用權，與原低效工業用地分離，但是本身仍然持續經營，轉向其他區域獲得新的工業用地使用權。

2.2 低效工業用地空間治理的內涵解析

空間治理的內涵是通過資源配置推動土地利用的有效性、可持續性與公平公正性，并保障地區之間的均衡發展[8]1420。低效工業用地空間治理是一種為改變工業用地的低效利用狀態而采取的主動干預措施，強調權利主體的共同參與，可將其定義為：針對低效利用的現狀工業用地，以規劃約束、土地政策創新、市場化補償等綜合方式，促進地方政府與土地產權主體（包括所有權與使用權主體）共同行動，優化土地資源利用效果的公共政策活動。由于低效工業用地具有“空間+產權”的雙重屬性，對其開展空間治理也是通過對“空間+產權”雙重屬性主動干預調整實現治理目標。其中，空間屬性的狀態變化主要依靠規劃的引導與約束，而產權屬性的狀態變化主要在于土地政策創新與補償政策設計，從而促進產權主體能夠在合理權利保障的前提下參與到低效工業用地空間治理的過程之中。

“低效工業用地”的產權主體是“企業”，本文中重點指規劃城鎮開發邊界外的鄉鎮企業，當“企業”的空間承載和使用結果為“低效工業用地”，為了改變土地低效利用的狀態，采用規劃、土地與補償等政策實現工業用地的空間屬性與產權屬性的重構或分離。低效工業用地的空間屬性與產權屬性之間的關聯與組合，代表了工業用地低效利用的2種類型和3種不同治理路徑。2種類型包括原有土地利用企業退出工業用地過程和再生化發展更新。3種不同治理路徑包括：（1）以減量拆除復墾為農用地和生態用地為主，騰挪指標用于規劃城鎮開發邊界內新增建設用地；（2）就地化持續更新與盤活，賦能土地資源再利用；（3）“增減一體”進行空間置換和產業用地轉移。具體低效工業用地空間治理模式，如圖1所示。

（1）低效工業用地減量化。工業用地減量化狹義上指原低效工業用地企業退出土地使用權，原低效工業用地通過政策或工程技術手段，復墾為農業用地或生態用地，置換出的建設用地指標轉移到用地效率更高的區域，從而在控制工業用地總量的前提下減少低效工業用地的總量，其本質是土地利用格局優化[8]1414，即圖1中的建設用地A，本文中的減量化采用此狹義定義。低效工業用地治理本質上是對存量工業用地的再開發，從減量化的內涵與目標來看，還存在另一種情形，即企業退出工業用地使用權后，在符合規劃前提下，按照城鄉發展相關用地要求引入更合適的企業，在原有土地空間上進行二次開發，也可以達到低效工業用地總量的減少，這即是廣義的減量化。

低效工業用地減量化治理的理論原理可以用區位條件變化引起的級差地租變化來解釋。與城鄉建設用地增減掛鉤相似，低效工業用地減量化實質上是區位較差的低效工業用地與區位更優的新增建設用地之間的空間置換，而這個置換可以產生級差地租。在現行規劃與土地政策條件下，低效工業用地減量化后可置換出“雙指標”（耕地占補平衡指標和新增建設用地指標），將其用于區位條件更優的區域出讓，可獲得高額的土地出讓金；地方政府也可以設立專項政策資金，完成對被減量相關主體的補償，從而保障了減量化的順利實施；減量化后工業用地空間布局的變化整體上提升了工業用地質量，達到了土地利用優化的治理目標。

（2）企業用地轉移。大部分減量化企業本身在產業類型、用地效益等方面并不具備優勢，在政府主導的規劃土地政策和補償方式的影響下，順勢進入生命周期的消亡階段。其中，有一小部分企業仍處于生命周期的穩定階段，具有持續經營的能力，在減量化以后可能轉移到新的工業用地，包括本市工業區和其他城市的工業區。依據產業轉移梯度理論，一般產業轉移是企業從大城市向中小城市轉移，從高地租地區向低地租地區轉移。低效工業用地企業類似一種“逆向轉移”，即如果僅從城市尺度來看，企業仍然是由長三角城市群的核心城市向一般城市轉移；然而，如果進一步分析城市內部空間的變化，卻是從原來的零星工業用地轉移到集中規劃的工業空間，而前者的地價往往遠低于后者，是一種從低地租向高地租的“逆向轉移”。另外，這種“逆向轉移”伴隨著企業用地產權風險的下降，新獲得的土地使用權的長期性和穩定性增強。

3 祝橋鎮低效工業用地空間治理模式和機制

3.1 案例概況

浦東新區祝橋鎮位于上海市中東部，北距上海市中心人民廣場30 km，東接浦東國際機場和上海自由貿易試驗區（原機場綜合保稅區），全鎮區域面積為160.19 km?。其中，城市開發邊界內用地面積為86.48 km?，開發邊界外用地面積為73.71 km?，下轄祝橋、鹽倉、東海、江鎮、施灣5個社區、74個村居，常住人口25萬人，戶籍人口14萬人。作為上海典型的遠郊城鎮，郊野地區建設土地使用相對低效和粗放。2015年，全鎮工業用地面積為373.60 hm?，占現狀建設用地規模的18%[9]24。全鎮登記工業企業526家。祝橋鎮于2015年啟動低效工業用地空間治理，是上海市首批試點鎮。在減量化過程中，祝橋鎮探索創新減量企業異地產業升級措施，通過梯度轉移實現產業升級，治理成效較為顯著。

祝橋鎮通過兩輪規劃評估判斷低效工業用地范圍。第一輪為市—區尺度的評價，《上海市工業用地布局規劃（2009—2020年）》根據城市總體規劃和土地利用規劃的總體框架，結合區位、產業結構、用地效益等因素，將全市工業用地分為3類。其土地利用效果從好到差依次為：“104”產業區塊②、“195”工業用地③和“198”工業用地④。第二輪為2015年祝橋鎮郊野單元規劃編制，由規劃技術小組與村委會共同組成調查小組，對市—區尺度認定的“198”工業用地完成“一地一檔”現場調查，依據土地利用現狀、經濟收益、就業、能耗、環境污染等核心指標，篩選認定適宜開展空間治理的低效工業用地，總規模為262.85 hm?，用地布局呈現“低、小、散”的空間利用特征，平均產值為2.58萬元/hm?，大部分為鄉鎮企業，主要以塑料、金屬、小五金等產業為主。

3.2 祝橋鎮低效工業用地空間治理模式

祝橋鎮工業用地減量化呈現出空間和產權雙重屬性綜合作用的治理模式。祝橋鎮低效工業用地大部分是鄉鎮集體企業，其低效形成的主要原因包括：集體企業改制過程中土地產權關系未理順導致土地難以有效利用；企業本身經營不善處于較長時間的停工與土地閑置期，又因缺少相應的評估與退出制度而不能更新利用；現有企業不符合區域產業發展導向或者因環境能耗要求的不斷提高導致土地利用認定為低效。根據祝橋鎮低效工業用地的空間屬性特點，祝橋鎮建立了針對不同原因和類型的“拆、轉、留”并舉的空間治理思路：對高污染、高能耗、低效益的企業，通過“拆”的方式予以減量化；對利稅較高、污染能耗小、有一定發展潛力的企業，在本地實施減量化以后，再牽線搭橋“轉”至上海周邊外省市的工業園區，幫助符合產業導向的減量化企業落戶園區；對符合區域產業發展導向且發展前景明顯良好的高新技術企業，經產業、規劃、環保等相關部門聯合認定后，予以就地保留或者搬遷至本市工業園區內，從而實現工業用地的產權重構和空間發展的重新配置。

（1）低效工業用地空間結構的減量調整。2015—2022年，共實施工業用地減量項目317個，涉及工業用地面積為159.39 hm?⑤，占低效工業用地總面積的60.70%；317個項目涉及全鎮29個行政村，占全鎮行政村數量的87.88%，平均減量化規模約4.49 hm?/村，減量化規模最大的星光村達到21.20 hm?，減量化后用地空間由地方政府收回工業用地使用權，并將之轉化為提供耕地和生態空間等公共產品使用（見圖2）。

（2）產權利益保障下的企業用地轉移。據調查考察，至少有16家企業在減量化過程中退出祝橋鎮集體產權的工業用地后，通過市場租賃獲得江蘇啟東工業園區的40年國有工業用地使用權。從城市等級來看，產業從長三角龍頭城市轉移到規模等級較低的中小城市。從城市內部區位變化來看，從規劃城鎮開發邊界外集體工業用地轉移到規劃城鎮開發邊界內國有工業用地；從產權類型來看，由集體建設用地使用權轉變為國有工業用地使用權，企業權益得到更大保障⑥（見圖3）。

3.3 祝橋鎮低效工業用地空間治理機制

3.3.1 減量化實施機制

（1）編制鎮—村尺度的減量化專項規劃

受復雜用地現狀及評估數據不完整等因素制約，低效工業用地難以認定是空間治理的首要障礙。作為促進建設用地增效，實現土地集約利用的手段，“減量化”是郊野單元規劃實踐的重點之一[10]。祝橋鎮通過編制《上海市浦東新區祝橋鎮郊野單元（村莊）規劃（2017—2035年）》，實現了上下結合評估認定低效工業用地范圍，以圖斑為尺度精準劃定減量化空間。郊野單元規劃是上海創新提出的鎮—村尺度基于“多規合一”的綜合性詳細規劃，本質上是一項用于統籌城市開發邊界外郊區發展的公共政策工具[9]。依據此規劃，至2035年，全鎮工礦倉儲用地減量化面積為337.44 hm?。綜合考慮企業規模與效益、產業發展方向、企業產權情況，污染和能耗及動遷難易等因素，兼顧低效工業用地縮減和產業轉型發展[11]，首先將存在用地規模小、效益低、污染及能耗較大、治理成本低、產權合法合規性差等問題的企業進行減量化，精準劃定至地塊圖斑，建立“一地一檔”，確定至2022年工業用地減量化規模為262.85 hm?，占2015年現狀工業用地總量的70.3%。

（2）構建多級政府聯合投入的減量化補償資金保障體系

現狀工業用地復雜的產權關系決定了其產權的退出補償需要穩定持續的資金支持。祝橋鎮減量化得以順利實施得益于上海市建立了市—區兩級的補償資金保障體系，以及鎮政府細化了分類補償實施細則。首先，上海市規定對于被納入年度實施計劃的“198”減量化項目地塊給予市級資金補貼，資金來源主要是市級土地出讓金收入，資金使用由區—鎮政府統籌安排。其次，區政府收購低效工業用地減量化整理復墾產生的土地指標。最后，鎮政府建立了精細的分類補償實施細則：對集體建設用地土地使用權取得費用的補償，按使用年限折算后的剩余本金及剩余本金的銀行同期貸款利息予以結算；對于已合法取得房地產權證（不動產證）的集體土地，受償主體為建（構）筑物所有權人，未取得土地使用權屬證明的，受償主體為該土地所有權人。對國有建設用地土地使用權費用的補償，就國有建設用地減量化，給予相應的土地使用權取得費用的補償，并按照不同取得方式進一步細化補償標準⑦。

（3）促進縱向與橫向間的多部門協作

低效工業用地減量化是地方政府在存量更新背景下土地利用管理的政策創新，減量化涉及多個部門的治理權限，不僅需要與現行的管理制度銜接，在具體實施過程中強調建立縱向與橫向的多部門協作關系[12]。縱向上，除了前文所述的市—區—鎮統籌的減量化資金補償系統以外，還建立了市—區—鎮不同級別政府的減量化目標任務、年度用地計劃，按照“以用定減量、以減定增”原則，匹配減量化工作推進和年度用地計劃使用。橫向上，建立了市級規劃與自然資源管理部門、產業部門、環境部門、財政部門、農業農村部門等多部門聯合推進的工作機制；浦東新區和祝橋鎮政府均成立了“198”區域減量化工作領導小組，對本區、鎮的減量化相關重大事項進行協調。

3.3.2 企業用地轉移機制

（1）政府間建立合作網絡關系

祝橋鎮與江蘇啟東工業園區建立了政府間的合作關系，為祝橋鎮低效工業用地減量化之后的部分企業用地轉換提供了直接的承接空間。“浦東祝橋—啟東產業園”成立于2015年11月，雙方在產業轉移與承接方面達成合作與共識，形成了規劃、建設、管理等合作機制，重點引進由祝橋地區外遷至啟東的無污染、低能耗、高科技、高產出的裝備制造、精密機械、船舶汽配、電子電器等項目。自祝橋鎮實施低效工業用地減量化以來，至少有16家本地減量化企業轉移到啟東產業園經營。

（2）提供精細化的企業轉移服務

祝橋鎮作為企業轉出方，重點落實土地補償，保障補償資金到位。在啟東工業園區中規劃了2 km?的產業園，專門為減量化后轉移的企業租用，并且通過組織座談會與訪談等溝通方式建立與企業的信息交換，協助解決轉移過程中的困難。啟東地方政府作為企業轉入方，強調主動對接引入企業，通過啟動招商網、與企業主座談等方式建立全過程服務、銜接、跟蹤工作機制。同時，引進企業注冊落戶啟東可享受70%—90%的稅收獎勵，將企業部分高管人員所繳納的個人所得稅的30%獎勵給企業等稅收優惠政策。

（3）企業家自主活力和主動適應性

政府間的合作網絡關系和精細化企業轉移服務是產業轉移的外生政策環境，通過對6家企業經營者一對一的訪談發現，企業轉移的內生動力主要來源于企業家的自主創業能力和主動適應性⑧。①受訪企業自主創業，至少經營10年以上，已逐步進入穩定發展階段。②企業家持續經營意愿強。企業家普遍認為老客戶較多、員工人員穩定，企業經營具有較強的感情紐帶，在減量化政策影響下，出于經濟和感情兩方面的因素，仍然希望持續經營。（3）企業家主動適應能力強。企業轉移過程中面臨時間成本和人力成本雙重挑戰：一是從申請購買土地使用權、建造廠房、整體搬遷，整個轉移過程持續了2年；二是拆遷上海廠房、新建啟東廠房、工人去留、補償工人工資等一系列復雜問題的處理拉高人力成本。但是，大部分受訪企業家表示出對企業未來發展的樂觀預期，并且認為積極與地方政府溝通與協商有利于適應政策變化。

4 結語

作為長三角龍頭城市，上海在存量更新時代主動開展低效工業用地空間治理，促進了低效工業用地的減量與退出，彌補了現行土地資源要素市場退出機制缺乏、土地要素區域性流動性差的制度缺失；客觀上也促進了少數具有發展潛力的企業在長三角城市群間的產業轉移，是長三角一體化發展的特色政策實踐與創新。同時，上海探索的低效工業用地空間治理，無論在減量化階段還是企業轉移階段，其核心機制仍然是以規劃、政策等公共管理手段介入為主的治理方式，尚未形成以市場化為主的土地資源要素流動與優化配置。未來要把握好經濟社會發展方向和土地資源高質量利用的趨勢[13]，從完善政府主導減量化指標分配與補償機制和以市場化資源配置為導向建立多主體權利收益共享機制兩方面進一步厘清各類產權主體的權益與補償標準，實現各方主體合法利益的合理分配和空間資源的高效治理。