耕地占用稅征管現狀及優化策略探究

趙亞妮

［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2024.11.021

［摘 要］耕地占用稅旨在保護耕地資源，它具有分散性的特點，其納稅主體、耕地功能、農用地專用流程等較為復雜，導致耕地占用稅征管難度增加。而且在征收耕地占用稅時，耕地面積確認計量難度較高，再加上稅源不清晰等因素的影響，容易產生違規違法行為，稅務部門無法準確確認，稅收征管工作難度大。就目前的實際情況而言，加強對耕地占用稅征管現狀的研究非常關鍵。本文通過研究分析指出征管中存在的具體問題，并提出解決措施，以期有助于遏制耕地資源數量急劇減少的趨勢，促進耕地資源與經濟發展相適配，解決國內人地矛盾問題。

［關鍵詞］耕地占用稅；稅收征管；耕地資源

［中圖分類號］F81文獻標志碼：A

根據《耕地占用稅管理規程（試行）》，耕地占用稅由稅務機關征收，且各級稅務機關需與土地資源部門協調配合，及時交換涉稅數據信息，構建先稅后證的源頭管控模式，實現以地控稅、以稅節地。目前，征收耕地占用稅的核心目的是調整耕地資源配置，避免國內大量耕地資源被占用，但是隨著社會經濟高速發展，資本力量雄厚，耕地資源占用稅征收對耕地資源配置的調節作用被削弱，現階段耕地占用稅的征收管理也存在一定的問題。本文以某地區為例對耕地占用稅征管現狀進行研究分析，并提出相應的優化策略，希望能夠為耕地占用稅征管工作提供有效建議。

1 耕地占用稅征管作用分析

1.1 合理配置土地資源

在房地產行業高速發展的背景下，房地產企業對于土地資源的需求量持續增長。國內土地資源總量有限，為減少各行業對耕地資源的占用，從稅收層面來看，征收耕地資源稅能促使房地產開發行業的耕地資源占用成本增加，有效遏制房地產相關企業的違規占用耕地資源行為，切實保障土地資源合理配置，遏制耕地數量減少和質量惡化的趨勢。

1.2 增加用地成本

通過征收耕地占用稅增加用地成本，將耕地農轉非收益控制在各行業平均利潤區間內，避免出現決策主體盲目占用耕地資源，減少各地方政府對于土地財政的依賴性。隨著用地單位占用耕地資源的成本增加，多數用地單位會側重于考慮非耕地資源，從而減少更多的耕地資源因經濟原因被轉為建設用地，進而合理保護耕地資源［1］。

1.3 增加地方政府財政收入

耕地資源占用單位或個人如果將耕地資源轉為建設用地，需要繳納耕地占用稅，這能增加地方政府的財政稅收，并將收入投入開墾荒地、改良耕地等農業基礎建設中，加大力度扶持當地農業生產和農產品產業發展。

2 耕地占用稅征管現狀

2.1 征稅范圍廣泛

耕地占用稅的覆蓋范圍較為廣泛，既包括耕地，也包括農林漁牧用地。耕地占用稅難以與實際征收范圍保持一致，導致納稅人對耕地占用稅的理解存在偏差，而且由于耕地占用稅征納雙方的爭議矛盾影響，稅務機關的稅收征管工作難度大幅度提升。現階段對于耕地占用稅用途的規定不甚清晰，缺少具體的條例細則，基本上依據稅收目標、經濟指標對其進行衡量，忽視了耕地占用稅的調節作用，違背了保護耕地資源、合理利用土地資源的宗旨。耕地占用稅是地方財政稅收的主要來源，其征稅范圍廣，存在耕地和稅收收入定性不一致的問題。

2.2 納稅主體設置不合理

《中華人民共和國耕地占用稅法實施辦法》規定：用地單位為政府部門，則耕地占用稅由土地儲備部門、資產資源部門以及其他委托單位代為申報納稅。隨著土地市場的快速發展，耕地占用方式變化明顯，上述規定中對于納稅主體的設置與目前市場不符，因而需要對納稅主體設置進行調整。現階段在土地出讓期間，通常是地方自然資源部門、土地儲備部門負責處理土地征用相關事項，協力開發整理土地資源，并使用招拍掛方式將土地資源流入市場中。在土地資源流入市場的過程中，自然資源部門以及土地儲備部門等作為政府代表參與其中，但是根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《國務院關于促進節約集約用地的通知》的有關規定，通過招拍掛方式取得的土地屬于建設用地，不屬于直接取得耕地，而且在土地征收過程中，承擔耕地占用稅的主體是政府部門，不是實際占用人，稅收公平及調控功能的作用難以發揮。

2.3 收益性稅率缺失

將2019年9月1日起施行的《中華人民共和國耕地占用稅法》（以下簡稱《耕地占用稅法》）與同時廢止的《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》（以下簡稱《條例》）對比分析后發現，《條例》中的從量定額的征收方式并未改變，授權地方政府在稅法稅額幅度內確定適用稅額的規定也未發生變化，但對適用稅額的制定權力進行了適度調整，適用稅額決定權力歸屬于省級人大常務委員會。從目前的經濟形勢來看，耕地占用稅的征收標準較低，與其市場價值存在差距，耕地占用稅的耕地轉建設用地的約束作用、抑制作用在一定程度上被削弱。同時，《耕地占用稅法》繼續采用從量定額征收方式，但是未考慮耕地價值差異化，仍然是根據耕地面積采取“一刀切”的方法，籠統地確定既定稅額，并未根據耕地農轉非后的價值變化情況調整稅收比例。由于缺失收益性稅率，導致耕地占用稅征管工作無法體現真實的耕地資源價值。

2.4 減免稅政策設置缺乏嚴謹性

耕地占用稅的減征政策在《條例》的基礎上進行了調整，比如將“養老院”擴展為“社會福利機構”，將“醫院”擴展為“醫療機構”，但是《耕地占用稅法》對于具體的稅收減免未能作出更為詳細的說明，加之土地價值和市場經濟同步提升，原稅收減免規定隨著土地市場的發展也逐漸出現不適配的反應。同時，耕地占用稅的減免稅政策部分內容的實際操作性較弱，導致減免政策執行阻礙較大，減免稅政策的實際效果難以發揮［2］。

2.5 缺少全面有效的管理體系

耕地占用稅征管依靠政府規劃和組織協調，而且耕地占用稅是地方財政稅收的主要來源，若耕地占用稅無法實現應收盡收，會在一定程度上影響地方政府的財政收入。比如，某地區政府在征收耕地占用稅時，將耕地占用稅的征收目標下達各單位，但是未將目標具體化，耕地占用稅征管責任未能落實至單位、個人，而且當地的稅務局作為征管主體無法指揮同級財政部門、自然資源局，在缺少統一的稅收征管體系影響下，各部門各自為政，對耕地占用稅征管工作的配合不足，導致稅收征管效率低下。

3 耕地占用稅征管優化策略

3.1 完善耕地占用稅相關政策

完善耕地占用稅征管的政策規定是加強耕地占用稅征管的重要基礎。第一，統一融合耕地占用稅法規政策，《耕地占用稅法》對耕地概念作出詳細解釋，即用于種植農作物的土地被稱之為耕地，其中農作物的概念相對廣泛，包含糧食、蔬菜、林木、花草等經濟作物。在解釋耕地概念時務必要精準明確，應立足于土地分類標注，厘清耕地占用稅類型，合理劃分農用地范圍，實現規范化土地管理。第二，規范耕地占用稅名稱，目前耕地占用稅的覆蓋范圍包括種植農作物土地、占用林地、畜牧草地、農田水利用地以及漁業水域灘涂等其他農用地建房或者從事非農業建設。“耕地”在不同法律條例中的解釋不同，征納雙方對其的理解也有所不同，而《土地管理法》中對農用地的解釋更加貼合耕地占用稅征收范圍，建議采用農用地占用稅作為稅種名稱，可減少征納雙方的爭議與矛盾。第三，地方政府取得的耕地占用稅收入，按稅收效率原則應將收入投入農作物種植生產、生態保護、農業建設方面，保證糧食生產安全和生態環境穩定，有效解決耕地占用引發的生態環境惡化以及糧食產量降低的問題。因此，針對耕地占用稅應設置獨立賬戶，統一管理稅收收入，加大力度對征管過程及稅款使用的監督管理，確保稅款收入能夠精準投入農業生產領域。

3.2 合理確立納稅主體

納稅主體的確立對耕地占用稅征管的影響較為突出。第一，應將實際占用耕地資源的單位或個人作為納稅主體，換言之，土地資源通過招拍掛途徑流入的個人或單位應確立為納稅主體，避免政府部門在土地征收過程中被視作納稅主體。第二，納稅主體設置應當符合耕地合法占用立法原則，根據《條例》中的規定，占用耕地資源進行房產建設或從事非農業作業的單位及個人，必須按規定及時申報繳納耕地占用稅。現階段國家政府部門采取總量控制法對土地資源進行統一管控，農業作業用地轉變用途需通過自然資源部相關部門的許可，但是由于目前的土地資源管理規范性有所欠缺，違規的耕地占用行為無法全面杜絕。因此，為有效遏制此類現象，政府部門應將耕地占用稅范圍定為依法獲取農用地轉建設用地，將非法占用耕地行為從征收范圍中剔除，與此同時，政府部門需嚴格審查非法占地行為，一經發現必須及時收回土地資源使用權利，并按規定采取懲罰措施，要求相關人員和機構快速恢復土地原狀。

3.3 調整耕地占用收益計稅標準

目前政府部門對耕地占用稅相關執行條例進行適度調整，其中稅額標準的調整有效抑制了建設用地增長過快的現象，并且加強了對耕地資源的保護。但是，隨著土地市場經濟的快速發展，土地價格增幅較大，現行的耕地占用稅稅額與當前的經濟形勢不符，無法發揮對農用地轉建設用地的約束和抑制作用。因此，需要及時調整耕地占用稅稅額標準，從稅收環境、土地市場、人均耕地面積、耕地質量等多個方面考慮，合理調整稅額標準，但要注意上調幅度不能過高，避免出現過高的耕地占用稅成本抑制經濟活力。同時建議耕地占用稅實行差別稅率，基于耕地實際價值制定稅率。如果耕地占用稅稅率設置忽略了耕地質量和耕地價值，則耕地占用稅的征收就與市場規律不符，違背了耕地保護的目的。為實現稅收公平，應放棄“一刀切”的稅率設置方式，充分考慮耕地占用稅的稅收調節作用，將農用地轉建設用地過程中產生的增值作為稅率設置的重要參考依據，合理確定稅收比例，綜合考慮耕地質量等級、土地用途、耕地價值等因素，有效保護產出量高、地理位置優越的耕地資源。

3.4 優化減免稅收政策

對于耕地占用稅的減免稅政策優化則可從以下兩點入手。第一，合理調整減免優惠標準。一方面，提高減免稅額標準，比如提高交通運輸線路建設所產生的耕地占用稅稅額標準，促使建設單位提高對耕地資源的節約意識，在建設過程中能夠合理使用耕地資源，保護耕地質量；另一方面，增加稅收減免條件，比如用于建設學校、醫療機構、公共設施等的耕地，其耕地占用稅征收可使用減免優惠，但應對其提出非營利要求，踐行稅收公平原則。第二，明確改變土地用途的期限，在耕地占用稅免征或減征情形下，補充說明土地用途改變期限，如果在享受減免稅優惠政策的一段時間內土地用途發生變化，無論是何種原因所致，只要違背減免稅適用條件，均按照耕地占用稅法規定進行補征。

3.5 強化稅源管理機制

耕地占用稅征收應注意完善管理機制，尤其是部門間的協作配合，具體可從以下四個方面入手。第一，健全部門協作制度，厘清各部門的耕地占用稅征管職能權限，要求各部門在各司其職的基礎上協作配合完成耕地占用稅征收管理，有效規范征管工作。一方面，政府應梳理各部門的職責權限，確定耕地占用稅的牽頭部門和協作部門，將耕地占用稅征管目標細分至各個部門單位，明確各部門的權責；另一方面，政府部門應定期組織開展耕地占用稅征管會議，要求參與征管工作的部門積極參加，在會議中層層細分征管責任，要求單位將責任落實至個人，確保耕地專用申請、審批、出讓、登記、繳稅、辦證環節均有負責人。第二，規范相關部門的工作流程，以完善的協作機制實現閉環管理。相關部門應在農用地轉建設用地后，結合耕地占用稅相關法律規定，及時向稅務局反饋耕地轉用審批相關信息，由稅務局負責處理相關事項，進入耕地資源占用地點展開考察，全面核實耕地資源占用數據信息，保證耕地占用稅征收計稅額的真實性。第三，創新耕地占用稅征收管理的協作方式，在耕地占用稅征管過程中建立信息共享平臺，實現部門信息整合和共享，解決信息不對稱的問題，提高部門之間的協作效率。當地政府應聯合相關部門構建耕地占用稅征管系統，并且集成融合金稅四期系統和地理信息管理系統，實現數據對接共享，搭建獨立的耕地占用信息管理平臺。在高效的工作流程下將耕地資源占用稅納入系統，并且于各流程的關鍵節點處設置預警提醒功能，便于相關人員快速及時地掌握耕地資源交易流轉情況，同時耕地資源交易流轉過程在系統重留痕，以便于后期展開追蹤溯源。

4 結語

綜上所述，土地資源是無可替代的生產要素，耕地占用稅是有效保護耕地資源的重要工具。為充分發揮其稅收調節作用，各地政府部門應加強耕地占用稅征收管理，完善耕地占用稅相關政策文件，有序推進耕地占用稅改革。推進耕地占用稅改革是一項長期性工作，政府部門應從法規政策、稅額標準、耕地質量及價值方面考慮完善征管機制，同時需注意各部門的協作配合，提高耕地占用稅征管效率，全面發揮耕地占用稅對耕地的保護作用。

參考文獻

［1］遲淑青. 耕地占用稅征收管理中的問題及措施探討［J］. 財經界，2021（28）：181-182.

［2］陳沛合，王語，袁娟. 推進鄉村耕地占用稅征管工作的思考［J］. 南方農業，2021，15（24）：118-119.