城鄉關系視角下的鄉村轉型發展*：評介《城鄉關系演變的制度邏輯和實踐過程》

城鄉關系是在一定社會經濟和政策因素作用下，城鄉之間通過要素流動而形成的相互制約和影響的關系，可以反映一定時期內城鄉社會經濟結構的基本聯系[1]。城鄉關系產生的根源是城鎮和鄉村的差異性和互補性，呈現出隨著時間變化而產生的階段性特征[2]。2023年，中國常住人口城鎮化率達到66.2%，依據世界各國的城鎮化發展規律，正處于城鄉融合發展的關鍵時期。未來我國不同地域和發展階段的鄉村將面臨快速轉型發展的趨勢，城鄉關系也將發生質的改變[3-4]。科學認知城鄉關系演變規律對實施鄉村振興戰略、縮小城鄉差距和優化城鄉格局具有重要意義[5-6]。

西方國家在城鄉關系理論方面已取得相對成熟的成果，并制定了相應措施來調控城鄉關系[7]。縱觀世界各國調控城鄉發展所采取的措施，均與本國基本國情相適應[8]。中國在發展階段、治理模式和資源稟賦方面與西方國家存在明顯差別，因此不能照搬西方國家完全依賴強大財政供給和鄉村剩余勞動力全部轉移的發展路徑，需要探索符合中國城鄉關系演變規律的調控策略[9]。

國內關于城鄉關系的研究多聚焦于人口、土地和產業等要素在城鄉間流動和配置過程中存在的問題、原因和對策分析，研究熱點集中于城鄉關系演變階段的劃分以及圍繞戶籍制度、土地制度改革對城鄉關系的影響。這些研究豐富了對我國城鄉關系演變規律的認識[10-12]。但既有研究總體上側重于問題的識別和描述，偏重于宏觀制度的解釋，對宏觀制度與微觀行為之間發生作用的中間機制的研究相對不足。城鄉關系如何在不同制度建構和行為策略中形成？不同階段的城鄉關系如何發生并延續？為回答以上問題，急需開展針對中國城鄉關系演變的系統性研究。

由折曉葉和艾云兩位學者合作而成的專著《城鄉關系演變的制度邏輯和實踐過程》回答了上述問題。該書以1949年以來中國城鄉關系變化為背景，以城鄉關系轉型得以實現的制度建構過程為線索，揭示城鄉關系演變的實踐過程。該書在分析上側重于城鄉關系演變各階段所面臨的主要問題，以及在面對這些問題時行為主體所采取的對策，既包括國家和地方政府的制度和政策設計，也包括城鄉基層單位和民眾的應對策略。通過將社會結構與社會行動結合考慮，提出各階段不同的“機會結構”“互動機制”和“行動策略”，從復雜的城鄉關系演變中揭示規律。該書共有6個章節，理論與實證內容安排有序，形成有機整體。

第一章為導論。該章從城鎮化率的變化引出城鄉關系的主題，作者認為城鄉關系作為中國現代化進程中的一個基本問題和重要問題，其產生時間比西方發達國家晚，是在近現代口岸通商，興起“洋務運動”，進而成為發展中國家才愈演愈烈并逐步走向沖突。之后，作者從制度路徑依賴出發，梳理了城鄉關系的3種研究視角，以費孝通、梁漱溟為代表的沖突—融合論，以經濟二元結構論、地理二元結構論、社會二元結構論、三元結構論為代表的結構轉型論，以及作為國家戰略和發展模式的統籌和一體化論。作者認為既往關于中國城鄉關系發展的研究偏重于宏觀體制的解釋，對日常生活或實踐邏輯的作用缺乏足夠的解釋，即制度與行為之間發生作用的中間機制沒有受到足夠重視。為解決這些問題，作者構建了“機會結構—互動機制—行動策略”的理論分析框架。一方面，制度和政策所提供的“機會結構”是通過各種關鍵的“互動機制”及其相互轉換來發揮作用的；另一方面，在分析框架中加入“行動策略”，可以將城鄉關系演變植入具體的社會情景中，進而全面揭示城鄉關系演變的制度邏輯和實踐形態。

第二章為城鄉關系的歷史演變。該章追尋歷史演變線索，沿著主體（行動者）、客體（事項）、時空（過程）3條相互交叉的脈絡，梳理分析1949年以來中國城鄉關系演變的樣態、成因和路徑，并劃分為5個階段。第一階段是農本經濟延續下相對開放的城鄉關系（1949—1952年），土地改革后土地權的固定作用、家庭經濟的穩定作用使城鄉關系處于相對開放的狀態。第二階段是總體性支配下城鄉關系結構的國家性建構（1953—1978年），該階段國家采取優先發展重工業的戰略，通過建立城鄉戶籍制度、人民公社制度和農產品統購統銷政策人為壓低重工業發展的各項成本，阻礙了城鄉要素的自由流動，形成城鄉分治的基礎。第三階段是鄉村自主性增長下的城鄉關系（1978—1984年），該階段地方自主權擴大、家庭聯產承包責任制、農產品價格雙軌制、鄉鎮企業等機制推動城市和鄉村、工業與農業的互動，城鄉關系向有利于鄉村的方向發展。第四階段為競爭型增長下的城鄉關系（1985—2002年），該階段的財政包干制、分稅制、城市改革啟動、農民工流動、創建開發區等，加劇了中央與地方、城市與鄉村的競爭，鄉村土地、勞動力和資金大量流向城市，造成嚴重的“三農”問題。第五階段是統籌城鄉模式下的城鄉關系（2002年以來），該階段“多予、少取、放活”的反哺機制和各地發生的從工業化到城鎮化動力機制的轉變，以及農民工跨區域流動，為城鄉關系提供了趨向“統籌”發展的機會結構，并為縣域城鎮化提供了新的機遇。

第三章為要素流動中的城鄉關系。該章抓住要素流動線索，勾勒土地、人口、產品等核心要素在城市與鄉村之間流動的軌跡。作者指出土地要素是聯結其他城鄉要素的核心，土地產權的“國家所有”與“集體所有”造成了土地要素身份化和城鄉土地功能差異，土地制度改革推動形成了以“農地流轉—規模經營—種植經濟作物”和“農民宅基地—置換土地指標—拍賣土地—建商品房”兩種要素流動路徑，進而引發城鄉空間區位的變化。人口要素是最具空間流動性的城鄉要素，經歷戶籍制度“嚴格限制—放松管控—積極推動”的周期性變化影響，人口要素從缺乏流動轉向人地分離和鐘擺式遷移的流動路徑，引發了城鄉社會結構的轉型。城鎮化進程的加快和行政力量的介入，使得農民進入城市的方式變得多樣化，但大多數進城農民無法擁有城市戶口并享有城市福利資源，形成顯著的“半城鎮化”特征。農產品要素流動受到土地收益變革與市場結構變遷的影響，經歷“統購統銷—取消統購統銷—統一化大市場”的轉變，農產品流動性增強，城鄉工農業產品的剪刀差逐步縮小，引發城鄉經濟結構的變化。居民消費結構變化和網絡經濟改變了農產品傳統的“生產者—中間商—消費者”的銷售模式，推動農產品更快流動。作者指出，在中國城鎮化進程中，土地、人口、產品等要素基本呈現從農村向城市的單向集聚，這種流動以犧牲農民利益為前提，必然造成農村社會發展的“空心化”。伴隨農民轉移到城市空間的過程，城鄉二元結構將會在城市內部復制和擴大。

第四章為制度控制與“反控制”下的城鄉關系。該章沿著制度與行動者互動的線索，將行動者引入觀察和分析中心，揭示國家和地方政府的制度控制與農民主體“反控制”應對策略下的城鄉關系演變路徑。計劃經濟時代，國家對城鄉關系形成嚴格控制，農民也形成了大量“反控制”行為，包括瞞產私分（對農產品剩余控制的抵制）、磨洋工（對集體制生產控制的逃逸）、外出（對謀生手段控制的掙脫）、盲流（對職業—身份控制的擺脫）、工業進社隊（對城鄉產業分割的突破）、包產到戶（對占有和經營方式控制的變革）。從雙軌制到市場化轉型時代，鄉村為突破原有體制束縛形成了“反控制”空間，體現為要素市場化交換為鄉村提供競爭機會，鄉鎮企業為工業發展提供反向拉力，勞動力的市場化流動消解了制度控制，村莊自然城鎮化打破了城鄉關系壁壘等。作者指出農民及其社區組織因回應政策而采取的集體行動策略，往往帶有比較柔韌和隱蔽的“反控制”特點。農民合作運動的反控制路徑為，將抵制行動嵌入合作組織結構，重建社區互惠的社會性合約，以合作的制度化形式實現“強互惠”，將互惠觀念從個體之間擴展到社會與社會結構之間。作者認為農民合作是一個既承認合作者個人的財產權利，又強調法人成員共同占有的合作行動。

第五章為行政主導與市場運作相結合下的城鄉關系。該章緊扣“權力—資本—市場”互動和融合的線索，重點論述資本與權力和市場互動結合的方式對城鄉關系演變產生的影響。作者首先分析了在行政主導與市場運作相結合形成的“雙軌”制基礎上，資本的進入將權力和市場加以聯結，形成“權力—資本—市場”的三重機制，助推政府主導的增長方式，形成了“土地收入—銀行貸款—城市建設—征地”的土地城鎮化路徑，推動了城鎮化浪潮。之后，作者以城鎮化項目經營最為活躍的區域——縣域為例，揭示行政權力統合資本與市場的運作過程。地方政府行為同時具有行政化、政治化和公司化的統合治理特點，利用行政權力和土地等資產權力來經營轄區，形成“行政—政治—公司”三位一體統合治理機制。項目平臺是中央管制政策約束下地方的應對策略，保障“土地—金融—城鎮化”鏈條的循環往復，以土地為核心的項目平臺成為地方政府統合其行政的、政治的、公司的力量的有效組織和制度載體。最后，作者分析了城鄉一體化政策。在政府推動城鄉一體化過程中，呈現資本借“項目”進村，農民被“騰地”上樓的現象，而資本逐利的天性會導致政府普惠性的政策所產生的主要收益被精英所俘獲，產生土地“非糧化”和“非農化”的問題，也會對農民生計造成影響。因此，作者指出在“權力—資本—市場”共同推進城鎮化和改善城鄉關系的過程中，應適時將經濟高增長隱匿的社會成本加以支付和攤平，并重點加強農村社會性基礎設施的建設。

第六章為結語。該章總結了全書的研究內容，并延展討論了相關重要問題。一是需要看到廣大農村地區是中國歷經多次周期性經濟危機仍能維護安定的“穩定器”，可以為失業返鄉的農民工提供居住生活場所，提供家庭和村社內部多種經營副業的機會，避免了在城市中集中爆發經濟危機，是中國經濟實現“軟著陸”的載體[13]。因此，作者指出在改善城鄉關系時，應通過保護性的鄉村建設，從社會戰略的角度真正讓鄉村在宏觀社會結構變遷中發揮穩定器的作用。二是在改善城鄉關系時，要重視小城市和城鎮的作用。作者指出隨著農業勞動生產率的顯著提高，農業勞動雇傭量必將大幅下降，需要創造出更多的非農工作崗位，以完成農業剩余勞動力的轉移。因此，應鼓勵在小城市和城鎮里發展工業企業，使多數農村人仍可繼續在鄉村生活并在城鎮工作，這與把勞動力遷移到大城市相比，會大幅減少公共服務設施的投資量。三是論述了“機會結構—互動機制—行動策略”分析框架的潛力，可以從更為廣闊的宏觀背景和具體社會情景的關聯上來認識和理解制度變遷的脈絡與過程，但也需在今后研究中做更為細致的分析。

作者基于多年的實地調查和統計資料，全面系統介紹了中國城鄉關系演變的細節和關鍵節點，揭示了城鄉關系的制度邏輯和實踐過程，這不僅對了解中國城鄉社會發展脈絡極其重要，也有助于回應和啟示城鄉融合和鄉村振興等重大戰略問題。通過對本書內容的簡要回顧和梳理，筆者認為主要有3個鮮明的特色和創新，值得向更多讀者推薦。

一是將制度社會學和組織社會學相關聯，實現理論分析框架的創新。為克服既往中國城鄉關系研究過于偏向宏觀制度研究的局限，作者跨越原有結構視角，將注意力從“什么事情正在發生”的過程研究轉向“事情如何發生”的機制研究和當事人的行為研究。將制度社會學“機會機構”和“互動機制”的研究與組織社會學“行動策略”的研究相關聯，創新性構建“機會結構—互動機制—行動策略”的理論分析框架，識別并揭示城鄉關系變遷的多重制度邏輯，厘清宏觀制度邏輯與微觀行為策略的聯系，進而從更為廣闊的宏觀背景和具體社會情景的關聯上來全面認識和理解制度變遷的脈絡和機制。這一創新性理論框架可以運用到類似的城鄉關系變遷的研究中，為更深入揭示城鄉關系演變規律提供參考。同時，與既往研究不同的是，作者認為不同的制度邏輯提供不同的“機會結構”和“互動機制”，使城鄉演變呈現出很多的特殊性和路徑依賴，因此作者將其稱之為經驗和實踐，而不是模式和道路，筆者認為這一說法更為準確和貼切。

二是基于詳實的田野調查，提煉出符合中國國情的理論觀點。全書對不同類型的城鄉關系實踐過程均具有詳細的調研和數據支撐，體現在對城中村、社區股份合作社、農村土地合作所有制、土地項目平臺運作邏輯、分稅制成本、資本下鄉、社會性基礎設施等案例的分析中。在此基礎上，作者提出了更符合中國國情的理論觀點。例如在關于城鎮化的分析中，作者指出，應避免陷入以打破“城鄉二元結構”為名的激進城鎮化，避免資源上“要地不要人”，形式上“農民轉居民”“村委轉居委”，而實際上并不能夠增進城鎮化內涵和質量的政策。又如在關于農民工遷移的分析中，作者提煉了中國的“拆分型的勞動力生產模式”。再如在關于土地流轉的分析中，作者指出應允許土地經營權的進一步流轉，借此提高適度規模農場所占的比例。這些立足中國國情的理論觀點，對城鄉融合和鄉村轉型發展政策的制定具有更好的指導意義。

三是從村民主體視角對城鄉關系實踐過程的深入反思。該書對當前城鄉關系實踐過程做出了更為全面的思考，展現了對農民和弱勢群體的人文關懷。比如在資本下鄉的分析中，作者指出土地承擔著農村人口的社會安全保障功能，附著在土地之上的社會保障功能能否有效實現從農村到城市的安全轉移，直接牽制著城鎮化的質量和速度。地方政府鼓勵資本下鄉規模流轉土地，其動力在于將“社會保障”的職能轉嫁給下鄉企業。如果地方政府不顧及市場發育水平，強力推動土地規模流轉，剝奪農民的使用權，而下鄉企業出現經營危機，這不僅將危及農民的基本社會保障和威脅農村社會穩定，而且也切斷進城農民的根基，為城市留下極大的安全隱患。源于實踐的理性反思充分認識到鄉村的多元價值，對當前部分區域存在的大規模合村并鎮等激進的城鎮化政策提出了警示。

閱讀本書可以激發對城鄉融合和鄉村振興的深入思考。其一，隨著城鎮化的持續推進，鄉村人口的減少和農業經濟地位的下降是不可避免的過程，但這并不意味著需要大規模、快速的兼并鄉村。相反，政策制定者需要意識到鄉村是中國近6億農民居住生活的基本保障，是農民在進城失敗后返鄉的唯一退路，是中國避免“拉美陷阱”的重要保障空間。因此，適度保留并振興鄉村是保持中國社會經濟穩定發展的壓倉石。其二，在鄉村振興政策制定中，需要加強村莊規劃與其他配套公共政策的聯動。村莊規劃以改善村民居住生活條件為目標，以鄉村土地資源要素的優化配置為手段，需要加強規劃—土地—戶籍—財政—公共服務的綜合配套改革，重新界定市場、地方政府、村莊集體和村民之間的產權邊界和責權利，從而更有利于規劃的實施。其三，政策制定需要全方面考慮村民訴求。農民上樓的關鍵不在于上樓后農民的居住條件是否改善，而在于難以徹底離土的農民其土地是否能夠轉型為財產權，是否因住上了新房而失去了生計等。

總體上，該書著眼于城鄉關系演變的現實問題和戰略問題，通過深入、細致和長期持續的田野調查，如實記錄了城鄉關系演變的關鍵細節，闡明了城鄉關系的典型樣態和演變路徑，揭示了城鄉關系演變的制度邏輯和實踐過程。不僅如此，作者建立了“機會結構—互動機制—行動策略”的理論分析框架，實現了對城鄉關系演變的系統化解析。可以預見，該書將有助于社會學、城鄉規劃學、人文地理學、區域經濟學、管理學等領域的學者充分理解城鄉關系演變規律，也可為城鄉融合和鄉村轉型發展的政策制定提供參考。