我國環境鄰避風險治理模式轉換的理論資源

郭一均?鄧集文

摘要：多元治理理論注重多元主體的共同參與，可以為我國環境鄰避風險治理的模式轉換提供指導。參與民主理論的要義在于多元主體的參與，正是如此，該理論能夠成為我國環境鄰避風險治理模式轉換的另一理論資源。包容性治理具有治理主體的差異性、協商合作的重要性、社會利益的共享性等特征。包容性治理理論由此能夠成為我國環境鄰避風險治理模式轉換的又一理論資源。

關鍵詞：環境鄰避風險；模式轉換；理論資源

引言

我國環境鄰避風險治理的現有模式是管控與回應結合型治理模式。該模式具有一定的合理性，取得了一定的成效。但是，其存在治理主體的多元性不夠、治理程序的包容性不夠、治理成果的共享性不夠、治理監督的包容性不夠等問題。這些問題影響了治理的績效。于是，模式轉換成為現實需要。模式轉換需要相關理論的支撐，因為理論對實踐具有重要的指導作用。多元治理理論、參與民主理論和包容性治理理論既是公共治理實踐的抽象概括與經驗總結，也是我國環境鄰避風險治理模式轉換的理論資源。

一、多元治理理論及其特征

多元治理理論最早起源于經濟學。英國學者邁克爾·博蘭尼率先提出了“多中心”的概念，即“多元”的概念。博蘭尼認為，市場、生產和消費等多中心創造出利潤，不同管理者從自發秩序出發對不同的中心進行管理以實現資本的有效積累。按照他的看法，通過體系內多中心性要素相互調整，社會秩序自發得以實現。后來，以奧斯特羅姆夫婦為代表的許多學者將多中心治理理論應用于政治學和公共事務治理領域。他們提出多中心理論的主要目的在于建立多中心治理結構。多中心治理結構即多元治理結構。多元治理強調多元主體參與，這可以實現各個利益參與者均能有所得的善治。在多元治理結構中，治理主體除了政府以外，還包括社會和市場。多元治理注重的是多元主體的共同參與，而非自上而下的統治。看來，多元治理是中國城市環境鄰避風險治理應有的重要特征。可是，這一特征在實踐中沒有較好地體現出來。中國城市環境鄰避風險治理要獲得發展，就需要引入多元主體參與。據此判斷，多元治理理論可以為中國城市環境鄰避風險治理的模式轉換提供指導。由上得知，多元治理具有如下方面的特征：

（一）多元的公共行動體系

在多元治理過程中，政府不再是合法權利的壟斷者，社會治理的參與者也可以是社會組織、企業或公眾；多元主體的合作治理有利于特定公共問題的有效解決。多元主體通過平等地談判、協商、合作來克服政府單一管理模式的缺陷，從而增強社會活力、提高治理效率[1]。

（二）多樣態的治理規則

相互依賴而又相對獨立的多元主體之間形成了一個復雜的社會治理網絡體系。要使這個網絡體系能夠有效運轉，就需要構建各治理主體共同認可和遵守的治理規則。這種治理規則是多元主體通過協商與對話達成的共識，具有多樣態性。多元治理主體可以基于一定的制度規則，通過博弈、共同參與和相互調適，建立有效的合作互動關系，形成多樣的公共事務管理制度或組織模式。

（三）互惠合作的行動策略

在多元治理中，參與者會放棄單打獨斗的行動狀態，轉而尋求從集體行動中獲得合作空間。多元治理的主體為了解決社會共同面臨的公共問題，實現公共利益，就必須發揮“１+１>2”的整體效應。各主體之間不僅相互依賴，還會相互影響與相互干擾。這就需要各主體利用自身的優勢，創新溝通交流、協商對話機制，實現跨部門、跨組織、跨地域的合作，實現他們之間資源、使命、能力、職責和責任的有效整合，解決共同的社會問題[2]。

（四）多元治理的協同性

多元治理在一定意義上說是協同治理。它要求公共部門直接接觸私人部門、社會組織和公眾，通過共同參與和協商一致的方式進行決策。在協同治理中，政府和非政府主體處于平等的地位。各治理主體能夠有效參與到公共事務中。他們之間的關系是平等協商的關系，而非命令服從關系。協同治理強調在尊重各主體之間平等地位的前提下，按照他們共同接受的規則來實現各子系統之間行動的協調性和目標的協同性。總之，多元治理強調治理主體的多元性、治理規則的多樣性、子系統之間的協作性和自組織行為的互補性。多元主體的協同治理是社會治理的發展路徑。它對中國城市環境鄰避風險治理模式轉換的啟示在于，這一治理需要包括政府在內的多元主體參與其中，通過協商對話來有效地規避風險。所以，多元治理理論是中國城市環境鄰避風險治理模式轉換的一種理論資源[3]。

二、參與民主理論

參與民主是政治理論的一個核心議題。作為正式術語的參與民主由考夫曼率先提出。參與民主理論強調社會組織、企業、公眾參與公共事務或決策過程。多元主體參與對于包容性治理具有實質意義，因為包容性治理內含多元主體參與。讓多元主體充分有效地進行參與，可以提升中國城市環境鄰避風險治理的包容性。從這個意義上而言，參與民主理論也是中國城市環境鄰避風險治理模式轉換的一種理論資源。

參與民主理論的核心是參與。古典民主共和理論、盧梭的直接民主思想和密爾的積極參與理念是參與民主的理論淵源。亞里士多德是古典民主共和理論的代表人物。他認為在許多事例上群眾比任何一人可能作較好的裁斷。盧梭大力倡導直接民主。他關于直接民主的觀點“構成了參與民主理論的基礎”。密爾的理論發展了盧梭關于參與的觀點。密爾主張公民積極參與公共事務。按照密爾的看法，每個公民“至少是有時，被要求實際上參加政府，親自擔任某種地方的或一般的公共職務”。他指出，地方政府活動中的參與是在國家層次上進行參與的必要條件。古典民主共和理論、盧梭的直接民主思想和密爾的積極參與理念為參與民主理論的發展提供了理論資源，進而間接為中國城市環境鄰避風險治理的模式轉換提供了理論資源[4]。

同盧梭一樣，柯爾認為人們結合在一起的依據是意志。在柯爾看來，各種團體都應看作是組成它們的人的意志的表達和體現。跟密爾一樣，柯爾注重地方和基層的團體的參與。作為參與民主理論的重要倡導者，阿倫特主張建立一種人人參與的民主制度。依她之見，公共領域是個人展現自己的地方，而展現構成了存在。佩特曼是參與民主理論的集大成者，她的參與民主理論主要包括3個方面的內容：（1）參與決策是參與民主的重要體現。從佩特曼的參與民主理論可以看出，民主真正體現為公民積極參與政策議程的每個環節；（2）代議制民主的參與不足。佩特曼批判了熊彼特的參與民主理論。在佩特曼看來，參與沒有關鍵性的或特殊的地位是熊彼特的民主理論的一大缺陷。佩特曼寫道，在熊彼特的理論中投票選舉領導者和進行討論是公民唯一可以參與的方式。佩特曼覺得，公民不僅僅通過投票選出他們的代言人，而應該更多地參與到政治生活中；（3）注重參與的教育功能。佩特曼指出，密爾的理論拓展了盧梭的關于參與的教育功能的論述。與盧梭相比，密爾十分看重地方層次上參與的教育功能。根據密爾的觀點，地方層次上參與涉及的問題直接影響個人及其日常生活，地方職位把重要的政治教育帶給社會中地位低得多的階層。佩特曼非常贊同密爾的觀點，認為正是通過地方層次上的參與活動，個人才學會了民主的方法。上述學者的參與民主思想有其合理之處，它們直接為中國城市環境鄰避風險治理的模式轉換提供了理論資源。

由上可知，參與民主理論的要義在于多元主體的參與。該理論對中國城市環境鄰避風險治理的模式轉換具有重要意義。中國城市環境鄰避風險治理模式要實現轉換，就需要多種利益主體通過廣泛的民主參與獲得主體地位。而多種利益主體的參與正是參與民主理論的內核。參與民主可以促進城市環境鄰避風險治理主體開展良性互動，增強他們對城市環境鄰避設施的認同感，從而有效地消除城市環境鄰避風險。正因如此，參與民主理論能夠成為中國城市環境鄰避風險治理模式轉換的另一理論資源。

三、包容性治理理論

包容性治理是從包容性增長、包容性發展理念逐步演化而來的。“包容性增長”最早屬于經濟學話語體系，2007年亞洲開發銀行首次提出這一概念。包容性增長倡導增長惠及更廣大群體，促進機會平等，最終讓普通民眾最大限度地享受經濟發展成果。包容性增長除了應用于經濟領域之外，還逐漸擴展到政治、文化、社會和生態等領域，其核心要義為增長的互相協調性。在2010年亞太經合組織會議上，“包容性增長”有了中國式的解讀，即中國迫切需要一個科學的指導方針來協調政治、經濟、文化和社會各方面的發展。在2011年博鰲亞洲論壇年會上，包容性發展的概念首次被提出來。該年會將主題定為“包容性發展：共同議程與全新挑戰”。在此背景下，“包容性增長”逐漸演變為“包容性發展”概念，并深入到國家政治、經濟、文化、社會和生態等各方面。包容性治理是“包容性增長”“包容性發展”鑲嵌到治理理念中而產生的一個新概念。包容性治理概念出現后，包容性治理理論得到發展。包容性治理的內涵、特征是包容性治理理論的重要內容。從包容性治理的內涵、特征來看，包容性治理理論能夠成為中國城市環境鄰避風險治理模式轉換的又一理論資源。

對于包容性治理的內涵，學者們仁者見仁、智者見智。前文對此已有一定的論述。擬拓展前文的論述，用以說明包容性治理理論是中國城市環境鄰避風險治理模式轉換的又一理論資源。有些學者認為，包容性治理有兩個方面的內涵，即所有公民享有平等參與、平等分配資源的權利。另有學者認為，從廣義上講，包容性治理的內容包括治理主體上的全面參與、治理過程中的機會均等和治理結果上的利益保障、權利平等。還有學者認為，包容性治理的內涵包括治理主體的多元合作、所有主體的平等參與、合作以及平等對待所有主體。筆者也在前文中對這一治理的內涵作了如下解讀，即包容性治理是各種利益相關者能夠融入治理主體結構，參與治理過程，平等共享政策結果、治理成果和社會資源的公共治理。盡管學者們的看法不盡相同，但隨著包容性治理研究的不斷深入，學術界逐步形成了一些共識：包容性治理是注重多元主體平等參與、互動合作、強調治理成果平等共享的治理模式。多元主體平等參與、互動合作、治理成果平等共享恰是中國城市環境鄰避風險治理的模式轉換所要達到的要求。所以，從包容性治理的內涵來看，包容性治理理論是中國城市環境鄰避風險治理模式轉換的理論資源之一。

包容性治理具有治理主體的差異性、協商合作的重要性、社會利益的共享性等特征。（1）治理主體的差異性。包容性治理是一種良好的治理。相比于一般意義上的治理，包容性治理注重參與主體的廣泛性，承認主體的差異性。一方面，包容性治理強調各種利益主體應當參與到治理中來。它要求在治理過程中將公眾實質性地包容進來，為公眾提供參與決策與利益表達的渠道。另一方面，包容性治理承認治理主體的差異性，以防止發生“內外排斥”現象。內外排斥往往存在于傳統治理模式中，該模式形式上吸收了社會主體的參與，但實際上治理決策的權力仍被少數人所掌握。相比之下，包容性治理承認主體的差異性，它強調不管治理主體的性別、膚色和社會經濟狀況等如何，應當正視與承認其差異性，并充分保障這些主體的權益；（2）協商合作的重要性。社會生活需要合作，包容性治理同樣如此。協商合作是包容性治理的主要行動方式。包容性治理旨在解決現實問題。若沒有協商合作，問題就難以得到有效解決；（3）社會利益的共享性。包容性治理具有實現利益共享的目標導向。它強調合作共贏，注重保障利益共享。包容性治理要求與他人進行合作。通過合作，各方都有所獲益。包容性治理強調承認主體的差異性，滿足不同利益主體，包括弱勢群體的合理訴求。包容性治理的以上特征正是轉換后的中國城市環境鄰避風險治理模式所應具備的特征。治理主體的差異性不夠、協商合作和利益共享不夠是中國城市環境鄰避風險治理現有模式的問題。現有模式因此難以有效發揮作用。轉換現有模式，使轉換后的模式具備以上特征，成為破解難題的必然選擇。所以，從包容性治理的特征來看，包容性治理理論是中國城市環境鄰避風險治理模式轉換的理論資源之一。

結語

綜上所述，我國環境鄰避風險治理模式的轉換有著豐富理論資源。多元治理理論注重多元主體的共同參與，可以為我國環境鄰避風險治理的模式轉的一種理論資源。參與民主理論的要義在于多元主體的參與，正是如此，該理論能夠成為我國環境鄰避風險治理模式轉換的另一理論資源。包容性治理具有治理主體的差異性、協商合作的重要性、社會利益的共享性等特征。包容性治理理論由此能夠成為我國環境鄰避風險治理模式轉換的又一理論資源。這些理論資源能夠為我國環境鄰避風險治理模式轉換的實踐提供指導。

本文系國家社會科學基金一般項目《中國城市環境鄰避風險的包容性治理研究》（項目編號：17BZZ043）的研究成果。

參考文獻：

[1]黃文武.包容性法治框架下的大學組織治理[J].黑龍江高教研究，2023，41（02）：22-27.

[2]張清，武艷.包容性法治框架下的社會組織治理[J].中國社會科學，2018（06）：91-109+206.

[3]張彥，李漢林.治理視角下的組織工作環境：一個分析性框架[J].中國社會科學，2020（08）：87-107+206.

[4]郁建興，任杰.社會治理共同體及其實現機制[J].政治學研究，2020（01）：45-56+125-126.

（責任編輯：宋宇靜）