國際法視野下環境難民的法律定位以及保護措施

戴欣?顏梅林

摘要：由于自然災害頻發、世界工業化進展不斷加速導致人類破壞環境的行為不斷增多，現今國際上“環境難民”的數量正呈現爆炸性增長的趨勢，此類新型的難民類型在國際上受到的關注度越來越高。因此，其迫切需要確定清晰的法律定位以及出臺相關的保護措施，以保障環境難民基本的人權權利。本文通過對目前傳統難民定義的闡述，從傳統難民和環境難民概念的對比入手，闡述了環境難民的法律地位，并著重分析了現有國際條約在保護環境難民的作用，最后呼吁建立專門的國際組織以及基金會來保護環境難民的相關權益。

關鍵詞：環境難民；環境難民的法律定位；保護措施；國際條約

引言

隨著全球環境變化以及資本擴張的不斷加劇，人類對自然環境的影響程度愈發上升。在自然環境不斷受之影響的當下，有一部分人民正因為此而流離失所，與環境變化相關的人口遷移現象頻發。該現象已然成為國際社會、各國政界與學界關注的焦點。目前，國際社會上對“環境難民”這一新產生的難民群體并沒有準確的法律概念定位。而正因為概念定義的缺失，導致國際層面上并沒有相應統一的法律文件對“環境難民”予以庇護保障，與之相關的人權保障問題在全球范圍內頻發。

為此，本文根據相關學術觀點，對環境難民的概念進行了初步界定，并初步梳理了對于環境難民的救濟措施，對環境難民這一國際法上的法律問題進行了初步解讀。

一、難民的定義

首先，關于“難民”的相關定義，國際上已經達成一定范圍上的共識。國際法上有關“難民”的法律定位以及相關規定主要是由聯合國在1951年和1967年發布的《關于難民地位的公約》《關于難民地位的議定書》這兩份文件所規定。1951年《關于難民地位的公約》把“難民”定義為：“由于1951年1月1日以前在歐洲發生的事情并因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人。”1961年《關于難民地位的議定書》（下文均稱為《議定書》）并未對“難民”的定義做太大改動，只將先前“難民”定義中的時間以及地域限制刪去。

但是，由于目前的國際形勢的不斷復雜化，1967年關于難民的定義顯然已經不能完全適應國際難民問題的發展。因此，一些區域性文件對難民的定義進行了擴展。例如，1969年制定的《關于非洲難民問題某些特定方面的公約》，其規定“難民”一詞也適用于受外來侵略，或原住國公共秩序受到嚴重擾亂等原因而避難的人；1984年拉丁美洲的《卡塔赫納難民宣言》也對“難民”的定義做了顯著的擴展，將“普遍暴力、國內沖突、大規模侵犯人權行為或嚴重擾亂公共秩序”等情況也規定為成為難民的原因；1993年的《圣約瑟宣言》，號召有關國家推動現存的區域論壇以處理諸如經濟問題、安全和環境保護等涉及難民、其他被迫遷徙的人口和移民等議題；2004年歐盟理事會通過的《歐盟關于給予第三國公民或無國籍難民或者需要國際保護者資格和身份及其保護內容的最低標準指令》中，對難民的主體進行了擴展，還對那些雖不符合難民定義，卻遭受或可能遭受嚴重危害行為的人給予輔助性保護[1]。

由上述有關難民的相關規定性文件可以看出，目前聯合國對于難民的定義較之1967年《議定書》雖然沒有較大的變化，但是其通過規定區域性文件的方式將難民的定義進行了擴展，以便更好地保護世界人民的生命健康權等基本權利。并且在實踐中，聯合國對難民的定義也已經超過了《議定書》規定的范圍，這在一定程度內也證明目前聯合國對于難民問題的高度重視。

二、環境難民的定義

2001年，圖瓦盧對外宣布：由于溫室效應導致海平面上升而威脅到該國公民的生存，預計到2050年，整個圖瓦盧將會被上升的海水所淹沒。因此，圖瓦盧不得不與新西蘭簽訂協議，舉國陸續搬遷至新西蘭。至此，圖瓦盧將成為世界上第一個因氣候災難舉國搬遷的國家。無獨有偶，同樣因為海平面上升的影響，平均海拔只有1.5m的馬爾代夫在未來也面臨著喪失國家領土的威脅。

以上兩個國家的存亡問題，也是“環境難民”這個新型難民類型出現在國際視野的標志性事件之一。環境難民大多是由于全球變暖以及快速工業化所帶來的破壞環境行為而出現，其直接受害于現代工業社會；也有一部分環境難民的出現僅僅是因為自然災害的影響，但是人類對自然環境肆無忌憚的破壞顯然對自然災害的發生起了推波助瀾的作用，例如美國森林大火以及印度北部斷裂冰川所引起的洪災。

“環境難民”一詞最早是在20世紀70年代提出。而關于“環境難民”的概念，最早是由聯合國人口基金前執行主席納菲斯·薩迪克博士在《1988年世界人口狀況》報告中首次對環境難民概念進行界定。埃及學者埃薩姆·艾爾·欣納威在聯合國的《斯德哥爾摩宣言》中也對“環境難民”進行了界定，認為“環境難民”是“由于自然的或人為的顯著的環境惡化、并危及其生存或嚴重影響到生活質量，而被迫臨時地或永久地離開傳統居所的人們。”諾曼·邁爾斯則通過描述的方式界定“環境難民”，其認為引起環境難民產生的原因主要是土壤退化、鹽堿化、缺水和干旱、全球氣候變暖、自然災害以及人為破壞，并且強調“人禍”所造成的“環境難民”[2]。

根據國際紅十字會2001年的《世界災難報告》，目前全球有大約2500萬人淪為環境難民，占全球現有難民總數的58%。距離該報告的發布已經過去了20余年，隨著全球自然環境的不斷惡化，目前環境難民的數量必定遠遠超過2500萬這個數字[3]。這也證明，現今國際社會急需對此類群體進行國際法律定位以及出臺安置相關的保護救助措施。

三、環境難民的法律定位

“環境難民”是被排斥在現存國際難民法體制之外的一個新的難民類型，其不屬于傳統難民的范疇，也不受國際法的保護和認可。

（一）聯合國對于難民的定義

在聯合國對于難民的定義中并不包括環境問題，并且定義中強調“畏懼”一詞的使用，筆者在此處認為“畏懼”其實等同于“被迫害”。但是，除非在最極端的情況下，環境問題通常不能被定性為迫害以及畏懼，不能和公約中強調的迫害因素相對應。 同時，目前關于環境難民的認定，很難證明其的出現是否與以上5種原因相關聯，并且“畏懼”是一種主觀的感受，較難進行仔細甄別。因此，筆者認為，“環境難民”顯然不符合國際上對于“難民”的概念界定，其不屬于“公約難民”的范疇。

（二）環境難民和難民的遷徙程度不同

難民的成立還強調客觀原因的存在，該難民必須是“留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國。”但是，環境難民大多是因為其原居住環境被破壞導致不適合人類生存，而在國內進行遷徙，只有少部分的人會跨越國界逃離到其他國家避難。這部分在國內進行遷徙的人民在國際上更宜認定為“移民”。而難民的出現多是因為國內政治社會環境動蕩，而不得不逃離到其他更加安全的國家避難或請求國際社會的保護，強調的是遠離其原來所居住或者歸屬的國家。因此，聯合國難民署（UNHCR）、國際移民組織（IOM）和難民政策組織等都將因環境破壞而逃離家園等人界定為”環境性流離失所者（Environmentally Displaced Person）而很少使用“環境難民”（Environmental Refugee）的稱謂。“環境性流離失所者”被界定為“在原籍國國內或已穿越國際邊界流離失所的人，環境惡化或破壞是其流離失所的主要原因，盡管不一定是唯一因素。”

（三）環境難民和難民的保護方式不同

難民主要是由國際組織進行保護，輔以國際公約的形式。如聯合國難民署（UNHCR），其是最主要進行難民保護工作的國際組織。自1947年7月1日成立伊始，就作為聯合國一個非永久性的特別機構開始運轉，承擔著國際難民的援助和保護職能，主要為難民提供物質和法律的保護，同時致力于探尋更為妥善和更為持久保護難民的方法。但是相對于環境難民而言，因為其主要在國內進行遷徙，只有少數進行了跨越國境的遷徙，大部分只能由國家出臺政策進行保護。其顯然不能適用于國際上保護“難民”的規定，除非把環境難民劃入“流離失所者”這一范圍，才能由國際組織（如UNHCR）來進行保護。

四、環境難民的保護措施

（一）利用現存的聯合國國際條約進行保護

目前，有多個聯合國宣言以及公約側面規定了對于“環境難民”的保護措施，筆者在此后的敘述中會略微列舉幾個標志性文件的規定，通過對該規定進行詮釋或者擴大解釋，來呈現一些潛在的對于環境難民的保護措施。

根據前文所述的對“流離失所者”的定義，因“環境惡化或者破壞”的原因造成的環境難民，也可以定義為流離失所者，理應受到1998年制定的《聯合國關于國內流離失所問題的指導原則》的保護。其規定國內流離失所者應在充分平等的條件下同國內其他人民一樣享受國際法和國內法所保證的同等權利和自由。并且在實踐中，聯合國難民署將“國內流離失所者”納入受“難民署關注的人”的范圍，聯合國大會承認有必要向這些人提供援助。

1948年制定的《世界人權宣言》第14條第1款規定：人人有權在其他國家尋求和享受庇護以避免迫害。據此可以看出，尋求庇護避免迫害是一種基本的人權權利。這里的“迫害”筆者認為應該做擴大解釋，這種迫害的產生應該包括自然原因和人為原因。自然原因就可以包括由于環境破壞而被迫導致的人口遷徙，即可解釋為“環境難民”有權在本國受到生存威脅時跨越國境向其他國家求助。

1972年聯合國《人類環境宣言》第21條規定：按照聯合國憲章和國際法原則，各國有按自己的環境政策開發自己資源的主權；并且有責任保證在他們管轄或控制之內的活動，不致損害其他國家的或在國家管轄范圍以外地區的環境。例如，印度博帕爾毒氣泄漏事故之后，美國聯合碳化物公司在1989年向印度政府支付了4.7億美元的賠償金。由此可見，如果一個國家在開發環境的過程造成了對他國環境的破壞并導致了“環境難民”的出現，其應當對“環境難民”的產生認領相關的責任，承擔其的經濟損失、人身損失、生態環境的損失以及后續生態環境恢復的費用。該國對于“環境難民”的后續安置以及遷徙也應當負有一定法律責任。

（二）成立相關的國際組織以及國際基金會進行救助

目前，國際上尚無專門針對“環境難民”所設置的國際組織和國際基金會，即使是聯合國難民署也很難跨越“公約難民”的限制對“環境難民”進行救助，同時聯合國難民署在運行的時候也存在缺乏強制力、資金嚴重不足的問題，其對難民的保護力度不強，對難民的援助力度還通常受國際政策所左右。因此，筆者認為應該設立獨立的國際組織以及國際基金會對難民進行援助。

在目前國際組織的人道主義援助資金非常有限的情況下，可以考慮建立國際環境難民救濟補償基金，強制所有的國家以及國際組織每一年提供一定額度的資金作為救濟基金使用。該筆基金專門針對生態恢復以及安置“環境難民”并對其進行經濟補償等用途使用，可以從聯合國難民署中抽調相關人員進行管理，并定期在聯合國會議上對基金的使用進行公示，保證基金會的合法透明運行。

同時，由于聯合國難民署無法跨越“公約難民”的限制，因而建立一個完全獨立于《關于難民地位的公約》以及《關于難民地位的議定書》兩份規范之外專門的環境難民保護組織迫在眉睫。國際上應該對“環境難民”進行一個徹底的、通用的定義，概念的明確確立可以解除“環境難民”在國際政策體系中的隱形狀態，有機會建立專門的機構收集相關的數據，提供基本的生存援助服務。

結語

針對目前“環境難民”激增的國際情況，目前國際上迫切需要對環境難民作出準確的概念界定以及法律定位，闡述其與傳統難民定義的區別，并出臺一定的保護措施來保護其合法權益。通過以上論述，筆者認為“環境難民”雖然不屬于“公約難民”或者“章程難民”的范疇，卻可以通過將其界定為“流離失所者”或者通過其他國際公約來對其進行法律援助，保障其基本人權的實現。同時，通過成立針對解決“環境難民”的國際組織以及基金會，為救助“環境難民”提供政治保障以及資金支持。最后，筆者認為，解決“環境難民”問題實質上是對世界人民基礎人權權利的保障，這有助于“人類命運共同體”概念的不斷升華發展。

參考文獻：

[1]武文揚.國際法與國際政治視角下的難民保護困境.[J].現代國際關系，2016，（05）：40-47+63

[2]甘開鵬.國際法視野下環境難民法律地位及其保護.[J].科學·經濟·社會，2013，31（01）：128-131+137

[3]許莊斯.論難民的國際保護——難民權利保護的困境及解決方案.[J].社會科學論壇，2016，（03）：221-230

（責任編輯：豆瑞超）