數字時代行政組織法的變革與回應

劉樂沛

摘要：隨著數字政府建設的持續推進，傳統行政組織架構難以適應“互聯網＋政務服務”的行政模式以及“一網通辦”的服務要求。應厘清行政組織及其規范在橫向與縱向兩個角度的變化，打破科層制思維，在提升部門協作性的同時引入社會主體及行政相對人參與的機制，從規范調適、人員構成與監督機制等方面把握行政組織法對數字化轉型的回應。

關鍵詞：數字政府；行政組織法；整體性政府；行政法治

引言

2022年，在《關于加強數字政府建設的指導意見》中，提出數字政府建設的兩階段工作目標和七方面重點任務，圍繞提升政府履職能力與完善數字規則體系作出了指導。社會數字化水平的提高對行政效率提出了更高要求，《意見》中提到的加強政務平臺建設、改進治理模式等各項措施都涉及對傳統行政組織的革新；而要在法治軌道上完成組織模式的調整進而推進數字政府建設，就必須重視行政組織法面對數字化浪潮時發生的變革，并及時完善組織法以回應數字時代的要求。

一、行政組織形式的演變

（一）我國行政組織演化歷程

我國行政體制發展的歷史經歷了數次改革。早期的改革以精簡機構為主要內容，目的是適應社會主義商品經濟的發展，隨后逐步減少政府對市場經濟的干預；21世紀初開始逐步圍繞公共服務體系建設轉變政府職能，即建設“服務型政府”；2012年后則以治理現代化為目標對行政組織模式進行調整。隨著互聯網、云計算、大數據等新興技術的發展，我國社會環境發生了巨大的變化，政府行政活動也受到深刻影響。2022年《關于加強數字政府建設的指導意見》發布，標志著數字政府建設正式上升為國家戰略。

組織效能原則是行政組織法的一項基本原則，行政效率應當作為數字政府建設的一項重要標準。《意見》基本原則中的“整體協同”要求及履職能力體系建設中“加快推進數字機關建設，提升政務運行效能”等部分都體現了改革現有行政組織模式、提高行政效率的理念與構想。在數次行政體制改革中，行政組織模式的調整大體上遵循向精簡化、專業化、科學化演變，職能逐步從管理向服務邁進，其方向隨著經濟體制的變革與發展而產生相應的變化。

然而，我國機構改革多是由政策推動的，有學者指出“改革使得相關政策呈現出階段性、差異性、過渡性與變動性相結合的多重特點，這些特點增加了行政組織制度的不確定性”[1]。因此，隨著數據資源和數字技術在當前社會運轉中進一步發揮作用，針對行政數字化轉型的要求，應當更加關注行政組織法的變化與發展。

（二）行政組織法的時代要求

傳統的行政組織模式建立在韋伯的行政管理理論之上，即依等級制度自上而下形成指揮鏈，組織目標依托明確的勞動分工實現，逐步形成了傳統行政組織法基本原則，包括依法組織、行政分權、行政效率等原則，形成官僚制或稱科層制的組織架構。在這種等級明確、分工嚴明的行政組織架構下，行政機關工作相對高效。然而傳統行政組織法難以滿足數字政府建設的要求，必須對自身進行一定的調整以適應數字時代行政活動對行政權力的新要求。

1.數字行政組織法需要體現協作性

數字行政的特征體現為“數字＋X”，即各項政務與數字技術的結合。數據資源的來源多種多樣，行政機關所需要面臨的數據政務也各有不同，如果固守本區域或本部門內的數據，將會形成“數據孤島”，低效的數據流動將會成為提升行政效率的阻礙，難以發揮數字技術的作用。

2.數字行政組織法需要體現公共性

傳統行政組織法傾向于對內構造組織結構，以專業分工的部門建立起有公信力的行政組織，而數字技術的介入使政府部門角色在與相對人交流時呈現后退狀態，公信力構建成本增加，因此需要進一步拓寬公眾參與行政渠道，消除信任壁壘。

3.數字行政組織法需要體現靈活性

盡管法律需要提供盡可能穩定的規則，但在面對技術突破時，還是有必要通過法律保留或行政應急等例外條款以確保新形勢或突發狀況下的行政效率。

二、橫向變化：部門權責的重構

有學者指出，數字時代政府承擔著3種不同的職能，分別是“數字技術的使用者”“數字技術的監管者”“數據資源的經營者”[2]。現有的行政組織模式沿用傳統行政法理論，以部門分工為基礎，不僅在監管方面處于消極地位，在數字技術使用與數據資源經營等方面更顯沉默。因此，現有行政組織法在適應數字化行政時首先產生橫向變革。

（一）職能部門權責分散要求統一管理

目前我國數據產量高居全球第二，在數據產量與作用巨大的社會環境下，我國首創性地將數據列為生產要素。但長久以來行政機關將數據視為社會活動的手段，既沒有足夠重視其經濟與社會價值，也沒有圍繞數據資源拓展社會治理新方式，從而沿襲了各部門分散承擔數據行政職能的組織模式。以數據產量的重要來源之一——電子商務為例，其多數行政職責是由市場監管部門承擔，在無違規或糾紛的情況下，政府部門基本不會主動介入數據運營各場景，社會主體更早也更充分地發揮了數據作用，而行政部門并未及時回應。同時因分散承擔職能的組織模式，數據管理部門與專門業務部門之間也存在互動壁壘，二者之間的合作往往不具有穩定性，而是傾向于針對特定任務的短期協作。如此一來難以形成穩定的數字行政處理規范，不利于提升政府職能部門對數據的反應速度與辦事效率[3]。

專項職能部門的代表是國家數據局。該局組建規劃始于2023年3月出臺的機構改革方案，于同年10月25日正式掛牌成立。數據局的成立也宣告了規范數據資源行政活動正式成為國家級的計劃，有學者指出“從地方數據局到組建國家數據局標志著數據行政管理作為一項相對獨立的行政職能已經形成社會共識”[4]，正如數據局非傳統的特點所體現出其承擔有著多維度職責：既包括開發數字資源的經濟潛力，還承擔著數字社會治理的任務；它同時作為一個專業職能部門和一個數據中轉部門存在。

（二）專職部門地域差異要求有效協調

在國家數據局成立之前，各地的數據資源管理部門已經進行了一定的數據行政管理活動，但其工作方向、機構性質、編制預算等并不相同。例如，上海市大數據中心為直屬于上海市政府辦公廳的事業單位，負責數據資源應用整合、擬定數據政策、政務平臺建設等事項；在安徽省承擔類似職能的單位則是數據資源管理局，屬于省政府直屬機構；而該局又下設大數據中心，列為公益一類事業單位。由此可見，不同地域的數據管理部門級別和職能存在很大不同。當數據需要跨區域流動或對接時，職級的差異與職能的限制可能會導致不同的數據管理部門間出現“以鄰為壑”的消極態度，這并不利于數據流動及數字政務服務的開展。

國家數據局的組建使以往各地數據資源管理部門組織體系參差、部門職責不明、行政活動缺乏上位法及有關部門指引的一系列問題有了解決的方向。各地方應當進行的是以各地已建立的數據庫為依托，以國家數據局政策為參考，打破職級思維，及時開展數據政務合作，促進數據跨地域流動，充分發揮數據資源的經濟與社會價值。

三、縱向變化：治理模式的質變

現有的塔狀行政組織模式逐漸向網絡化、扁平化特征改變，層級的失靈也使得整體政府的概念逐漸得到體現，同時為社會主體參與行政開放了新的入口。這些變革對行政權力的行使方式提出了新的構想，也為行政組織法的進一步變革提出了思路。

（一）科層制的演變

科層制行政模式有其自身的優勢。高層以指令層層下放管理權限，理想狀態下能實現對基層的有效管控；基層承擔“過濾網”的職能，阻止大量社會事務上升到中高層，影響政策的制定。而分工明確的職能部門也能高效地識別與處理職權范圍內的事務，這就是傳統行政組織法中職權法定的要求。易言之，在社會信息流動效率較低時，科層制能夠做到以一定的遲滯性為代價保障社會整體的穩定。但數字化發展使行政主體與相對人的聯系超越了時空限制，將相對人的表達方式從“間接的集約式表達”轉變為“直接的個性化表達”。信息流動愈發頻繁和迅速，社會事務呈現形式更加復雜，以命令為紐帶的科層制無法應對。終端反應直接體現在網絡平臺上，造成行政治理與社會環境的割裂。因此，數據管理“反科層制”既是當下實踐的客觀現實，也是行政職責多維度化的必然要求。隨著縱向層級被壓縮，層級式反應機制的失靈使得政府作為唯一權力主體難以實現管理與服務職能，金字塔狀的行政組織架構向網格化轉變。因此，傳統的層級機制和管轄規則亟須通過組織法作出調整。

（二）去中心模式的興起

數字技術的賦能導致行政權力特征的變化，原本分工明確的政府職能部門成為一個內部權力邊界模糊的權利主體，數字行政平臺成為整體政府的代言人。得益于數據的高速流動，相對人的訴求通過接觸整體政府平臺被指引到相應部門，有學者將其稱為去中心化的趨勢。該趨勢的另一反映是社會主體（例如數據資源收集者或算法系統開發者）以技術合作的形式參與行政。行政機關實質上讓渡部分行政權力給社會主體，逐漸形成了不以傳統政府職能部門為核心的新型反應機制，即跨部門、跨層級的共享數據服務[5]。去中心化的興起使行政組織在內外兩方面失去了傳統行政法職權法定的特點。從這個角度看，去中心的組織形式是科層制失靈的必然產物。

平臺行政活動雖然體現了公私主體行政合作的前景，也對有效規制行政權力提出了新的挑戰。目前對數字行政平臺的管理規定尚不完備，各地數字行政系統的組建方式也有差異。常見方式依然是政府通過行政協議向社會主體購買行政數字系統或算法服務。這種形式的合作不像一般行政協議不具有對決策和執法結果的影響，也不像域外第三部門基于合理而明確的授權取得某一領域的行政權。社會主體的意志將會體現在其開發的行政系統中，以一種隱秘的形態干預了本應當由政府行使的行政權。盡管當前數字經濟領域可以實現“一平臺一規則”，但行政法畢竟屬于公法，社會主體究竟以何種方式被賦予立法權限仍然存在爭議。可以確定的是，將其作為一種全新的主體納入行政組織規范的調整范圍內尤為重要。

四、行政組織法的制度回應

（一）數字行政規范體系化的調整基礎

行政組織法具有橫跨程序與實體兩方面的優勢，該特征決定了其宜作為構建數字行政體系規范的基礎，以組織結構的變更為起點，針對不同技術的應用構建起多元化的規范體系。值得注意的是，當下的數字技術規范呈現分散性、單一面向性的特征，各細分種類的數字技術分別單行立法，如《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等，實踐中政府常以此類法律法規作為決策和執法的依據。在組織法改革中應當注意行政組織規范與這些法律之間的規范競合，在職權法定的基礎上對行政主體之間的職權銜接作出進一步規定。確保數據部門權責與相應的法律法規的銜接協調，防止行政組織法改革造成的規范失序。

（二）數字行政人員專業化的任用指南

作為組織的組成個體和基本單位，“人”的存在與狀態直接決定了組織的作用與功效，專業化的數據部門需要相應專業素質的人員才能暢通運行。我國已有多地借鑒域外經驗即構建首席數據官制度（CDO）在政府或社會層面推進數字行政專業化。然而，從各地目前的實踐經驗來看存在以下問題：（1）數據官的任用方式從領導兼任到選拔各不相同，難以保障專業素質；（2）職責缺乏統一標準，例如，蘇州的數據官僅在教育系統內作用；（3）權責清單及績效機制不明朗，數據官如何具體開展工作缺乏明確指向等。

對應的措施即在組織法層面完善相關規定：（1）要賦予數據官及數據管理部門明確的職能定位，使其工作方向有明確依據[6]；（2）建立數字崗位人員的任免及考評機制，確保從業人員的專業素質；（3）拓寬數據崗位人員的任用渠道，既可以作為行政崗位競爭選拔，也可以吸納企事業單位、高校等方面的專業人員為數字化行政建設提供意見。

（三）數字行政監督透明化的機制構造

數字行政對傳統的監督方式產生了沖擊。由于數據的特殊性，數字技術的專業性使一般民眾無法有效了解與監督數字行政；數字時代行政數據收集者、處理者與權力行使者時常出現角色錯位，這種權利主體多元化為歸責帶來了挑戰。因此，有必要革新行政組織法的相關理念，將數字權利主體等新角色納入調整范圍。行政組織法的回應可以從兩方面進行：（1）事后歸責角度。要明確行政機關在數字行政中應當承擔的責任并不因數字技術的運用而轉移，通過設置明確的行政問責機制，對數字化的行政權行使區分場景，在明晰內部責任劃分的基礎上確保由行政機關對外承擔行政責任；（2）信息公開方面。應對行政主體解釋義務作強制性規定，由相應的部門或人員對公眾解釋行政執法的依據，同時社會主體作為技術的提供者和運營服務者，有必要對數字行政中涉及技術性原理的部分承擔相應的釋明義務，由政府與社會主體共同實現對數字化行政的有效監督。

結語

數字政府的建設必然帶來行政組織模式的變革，隨即要求行政組織法進行相應的調適。應當結合行政模式在縱橫兩個維度的變遷，發揮行政組織法橫跨實體與程序的優勢，以組織法為起點形成有效規制數字行政活動的規范體系，以防止行政權力的擴大，拓寬社會主體參與渠道，并最終實現提升行政服務效能的目的。總之，要重視數字化對行政組織法的影響，立足實踐需求，以組織法的有效調適積極回應數字政府的建設需求。

參考文獻：

[1]李昕.當前我國行政組織法研究的現狀與展望[J].安徽大學學報（哲學社會科學版），2020，44（03）：103-113.

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[3]江小涓.加強頂層設計解決突出問題協調推進數字政府建設與行政體制改革[J].中國行政管理，2021，（12）：9-11.

[4]張克.從地方數據局到國家數據局：數據行政管理的職能優化與機構重塑[J].電子政務，2023（04）：58-67.

[5]黃锫.數字行政法的興起：學科定位與研究結構[J].行政法學研究，2024，（03）：127-139.

[6]張濤.數據治理的組織法構造：以政府首席數據官制度為視角[J].電子政務，2021（09）：58-72.

（責任編輯：豆瑞超）