英國航母打擊準備部署績效審計的啟示

摘 要 文章分析了英國審計署對英國航母打擊部署的第五次跟蹤審計，并以其為例闡述了長期巨額國防采購合同履行和大型國防項目建設中存在的基礎設施及協同設備短板、彈藥補充和人才不足、預算松弛不斷追加等問題。英國審計署對項目審計的全面性、整體性、連續性值得我們學習，文中將我國科技相關項目審計與此進行了對比，為我國相關大型科技項目、重大政府采購項目提供了借鑒與啟示。

關鍵詞 英國；航母打擊群；重大政府采購；績效審計

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2024.02.014

高科技重大項目投資已經成為大國綜合國力、軍事實力角逐和競爭的舞臺，這類項目投資周期長、風險和不確定性程度高、投資金額大，對其開展持續的跟蹤審計很有必要，能夠有效監督、控制和校正其績效目標的實現。本文對英國航母打擊能力績效審計進行了分析，以期為我國相關項目的管理與審計提供借鑒。

一、英國航母打擊能力績效審計的目的

英國政府認為航母打擊是英國未來防御戰略的核心，也是邁向航母使能力量投射計劃（CEPP）的第一步，該計劃包括航母、閃電Ⅱ戰斗機和鴉巢雷達系統三個核心項目，以及運行航母打擊的基礎設施和支援項目。2011—2017年，英國審計署先后四次對航母打擊能力開展跟蹤審計并報告其進展。2017年的報告中強調2020年的時間節點至關重要，所以在2020年，英國審計署對其實施了第五次跟蹤審計。英國審計署對2017年以來的項目實施管理情況進行了分析，總結了自上次報告以來航母建設取得的進展，并對實現完全航母打擊能力的風險和應對措施進行了評價，總結了實現航母打擊所遇到的障礙并提出了建議。審計的目的在于解決全面部署航母打擊群所面臨的風險，并不評估航母打擊的軍事作戰使用計劃。

本文對其2020年第五次跟蹤審計的情況進行了分析[1]，并與我國重大項目審計情況進行了對比，提出了相關建議。

二、英國航母打擊能力績效審計的主要內容

（一）關鍵項目的建設進展情況

1. 載體

載體不能單獨使用，航母將配備至少一艘驅逐艦、一艘反潛戰護衛艦和輔助艦艇，用于支援和補給。伊麗莎白女王號于2018年8月成功進行了首次固定翼飛行試驗，2019年12月完成了進一步的海上試航。威爾士親王號原定于2020年3月交付，2019年9月成功完成首次海試，于2019年12月提前交付。兩艘航母將繼續進行試驗至2021年，屆時與美國海軍陸戰隊一起部署。

2020年4月，英國國防部預測完成航母建造項目將花費64.05億英鎊，在2013年重新設定基線新增6.93億英鎊預算支出基礎之上又額外增加1.93億英鎊（3%），增加的主要原因是業界低估了工程的復雜性，導致對初始成本預測過于樂觀，還有一些不可預見的情況。在費用管理方面，也取得了一些有益的經驗，包括檢查合同規范，減少了約3.48億英鎊超過目標價格的“痛苦分擔”協議支出，每年審查三次合同支出，2019年4月，英國國防部拒絕了供應商提出的不具公平合理性的3 500萬英鎊費用；聘請專家以改進作業成本預測，并引入自下而上的成本計算方法；設定成本降低目標，并對其交付進行明確問責。

2. 閃電Ⅱ戰斗機

2015年，英國國防部宣布打算購買138架閃電Ⅱ戰斗機，并承諾在航母上運營兩個閃電Ⅱ中隊，可在兩個地點同時開展行動。實際上訂購了48架，定于2024年交付完畢，截至2020年4月已收到18架。

閃電Ⅱ戰斗機將用于陸基和艦載作戰。2018年12月，英國空軍司令部宣布其具備從陸地起飛的初始作戰能力。英國國防部在2019年6月對閃電Ⅱ戰斗機進行首次作戰部署，并于2019年10月首次從航母發射閃電Ⅱ戰斗機進行海上試航。

截至2020年4月，“閃電Ⅱ”項目已花費了60億英鎊，而核定預算總額為105億英鎊。自2017年審計署首次報告以來，英國國防部已經四次提高批準采購限額，增加了14億英鎊（15%）。英國國防部在2013年時估計，到2048年48架戰斗機的全生命周期成本將為184.25億英鎊。

2019年11月，基礎設施和項目管理局的一項審查強調了對英國空軍司令部能否承擔資金壓力的擔憂，并強調英國國防部應該做出長期決策，使飛機數量與人員、基礎設施和戰機的交付速度相匹配。預計從2023年開始，英國國防部將減緩交付速度，并計劃于2025年接收最后7架閃電Ⅱ戰斗機，比原計劃晚了一年。

3. 基礎設施

航母打擊能力的實現依賴于能否及時提供基礎設施得以維護和支持。2017年以來，英國國防部已經在該國多地開發了基礎設施站點，分別如下：

位于諾福克的英國皇家空軍馬勒姆基地為閃電Ⅱ型戰斗機提供地面基礎設施。截至2020年4月，英國國防部已經完成了大部分工作，能夠培訓高級人才操作閃電Ⅱ型戰斗機。預計工作成本為6.194億英鎊，截至2020年5月已支出4.464億英鎊。

樸茨茅斯海軍基地已升級到能夠同時停泊兩艘航母，2017年8月“伊麗莎白女王號”首次到訪?；ㄙM6 040萬英鎊新建了一個碼頭并疏浚了樸茨茅斯港，疏浚工作因二戰遺留的未爆彈藥數量超預期而推遲，成本從3 020萬英鎊增加到4 890萬英鎊。第二個碼頭于2019年9月完工，耗資4 560萬英鎊，比原預算增加了270萬英鎊。

位于蘇格蘭格倫馬蘭的北部彈藥裝載碼頭為包括航母在內的海軍艦艇提供安全的彈藥裝卸設施。英國國防部將對現有碼頭進行改造升級，預計成本為9 040萬英鎊，該項工作原計劃于2019年7月開始，實際于2020年4月動工。

航母?？垦a給所需的港口建設與疏浚、艦載機地面設施、武器彈藥裝卸設施基本已就位，代價不菲。

4. 鴉巢雷達系統

鴉巢雷達系統為航母作戰提供關鍵的雷達保護，它安裝在皇家海軍的梅林直升機上，提供遠程空中、海上、陸地的監視、監測與跟蹤，以識別海上威脅。按照設計，鴉巢雷達系統與45型驅逐艦的防空系統共同工作，但由于要到2020年代中期才能完成六艘驅逐艦的發動機升級工作，因此初始階段將更倚重于鴉巢雷達系統。

2016年11月，英國國防部與洛克希德·馬丁公司達成了一份固定價款合同，泰利斯公司和萊昂納多直升機公司負責交付該項目。2019年1月，泰利斯公司向英國國防部報告無法按原定時間完成交付。2019年5月，英國國防部在計劃和管理上實施了新的安排，包括更密切地監測業務進展，定期舉行高層和管理會議，泰利斯人手增加了一倍，洛克希德馬丁公司增加了1/4的人員數量。

2020年2月，洛克希德馬丁公司報告稱，有83項任務（19%）被推遲了30至322天，其中 9項為關鍵任務，包括首次雷達飛行試驗，比計劃晚了6周。

飛行試驗所需的直升機由萊昂納多直升機公司負責，由于戶外存放不當，需要大修才能進行飛行試驗，海軍改配梅林直升機來進行飛行試驗，但此舉降低了機隊的可用性，時間壓縮也給梅林零部件供應帶來額外壓力。

2020年4月，英國國防部預計將在2021年9月初步實現鴉巢雷達系統運行能力測試，比原計劃晚了約18個月。英國國防部預計將于2023年5月宣布具備完整的打擊能力，比計劃晚約11個月。

（二）項目保障問題

1. 資金不足

部署航母打擊群需要后勤、通訊等輔助能力的配合，如英國和美國戰機設備互操能力、武器儲備能力、海上戰區內空運能力、戰術數據鏈交換能力等，但是英國國防部還沒有為輔助項目提供資金。2017年英國國防部還沒有制定解決該問題的計劃，各司令部也沒有優先為這些計劃提供資金。

2. 彈藥數量和質量不足

英國國防部已經對促進軍事行動和補給航母攻擊所需的武器儲備有了一定了解，它審查了在航母上部署英國和美國海軍陸戰隊彈藥的安全許可、機載彈藥的規模以及海洋環境對彈藥退化的影響，2019年彈藥預算中的一些方面仍然沒有得到資金支持。

3. 信息系統開發及相關人才不足

英國國防部正在開發支持航母作戰所需的信息系統，已經完成了實現全面作戰能力的基礎設施需求了解，舉辦了協同指揮活動以確定發展中的問題，并在開發平臺確保能夠獲得情報數據。然而，英國國防部并未作為一個優先事項來提供資金，相關高級人才數量不足，開發空中和海上平臺之間的網絡實現互操的工作尚未確定解決方案。

4. 海上戰區內空運能力不足

海上戰區內的空運能力對航母打擊群與外界以及航母打擊群內部的人員與貨物運輸至關重要。然而，由于缺乏資金和航母編隊數據，英國國防部推行的專用長期能力計劃受到了限制，英國國防部的臨時解決方案是使用梅林馬克Ⅳ直升機來運輸物資。

5. 支援艦數量不足

在“航母使能力量投射計劃”概念下，航母打擊群的行動自由依賴于支援艦，這些支援艦能夠在不同的地方和必要的時間內提供彈藥和物資。部署航母打擊需要兩種類型的支援艦：供應油、水的船艦和能夠攜帶食物、彈藥和一般物品的支援艦。

2017年，英國國防部決定建造一支由三艘固體保障艦組成的艦隊，預計2026年開始服役。但受財政資金問題影響，該項目于2019年11月停滯。據英國國防部最新估計，新艦服役將推遲18至36個月。目前皇家艦隊的三艘輔助支援艦中只有一艘有能力為航母提供補給。“維多利亞堡號”于1994年開始服役，并定于2028年退休，目前已經延長了25年的使用壽命。英國國防部已撥款200萬英鎊維修“維多利亞堡號”并編制預算至2028年，該船的運營費用將高達4 200萬英鎊。

（三）項目管理問題

英國國防部已委任一名高級官員負責“航母使能力量投射計劃”，一名高級軍官擔任項目主管，領導一個項目管理小組協助其工作。英國國防部有兩個項目委員會，其中包括各司令部的高級代表，負責審查項目交付情況，處理問題，并在必要時升級問題。英國國防部通過這些委員會向航母、閃電Ⅱ戰斗機和鴉巢項目的高級負責人問責，并定期向該國國防委員會和常務次官報告項目進展情況。根據英國國防部的授權模式，各司令部負責項目交付和預算管理。

項目管理小組跟蹤了各個項目的進展情況并監測風險，制作了風險手冊，以確定相互依賴關系以及實現2020年12月航母打擊初始作戰能力的關鍵途徑。該小組與各司令部進行聯系，由于沒有正式的權力或預算責任來做出項目級別的決策，它只能依靠自己的影響力來發揮作用。

隨著項目過渡到運行階段，英國國防部計劃從2021年1月起引入新的治理安排。航母使能力量投射計劃的下一階段要求英國國防部對試驗中出現的問題做出響應，并整合廣泛的支持能力。它計劃減少中央項目小組的作用，明確決策和資金的責任邊界，以確保各司令部之間的一致性。它還需要保留中央監督權，以解決幾個極具挑戰性項目的整合。

三、審計結論

（一）初步作戰能力大體形成，全面運行能力面臨挑戰

初步作戰能力是一個重要的里程碑，它表明建造階段結束，已做好作戰準備。預計航母和閃電Ⅱ項目能夠按期交付，但鴉巢雷達系統的既定能力無法按期實現，也就是說航母打擊將不具備此前所期望的雷達監視和保護水平。此外，還有一些其他風險，例如要在壓縮時間內完成人員培訓，操練如何使用航母、支援船、鴉巢雷達系統和閃電Ⅱ戰斗機等。2023年12月具備航母打擊全面運行能力，乃至2026年實現“航母使能力量投射計劃”的全面作戰能力還存在很多挑戰。

（二）英國國防部根據新的審查方案適當修訂了實施部署

2020年2月，英國政府啟動了安全、國防、發展和外交政策綜合審查，該審查將重新評估其在未來十年實施國防政策的雄心、優先事項和方法。因此，英國國防部將利用此次審查來重新評估其航母打擊的雄心和目標，作為其更廣泛的防御戰略的一部分，并且計劃不再發布單獨的國家航母戰略。英國國防部正在考慮是否仍能資助原計劃用于航母打擊的所有作戰任務。

（三）未來支出難以確定，成本難以負擔

1. 未來資金需求存在不確定性

航母打擊能力是一項長期投資，預計航母的壽命為50年，期間航母戰斗群的其他能力需要更新。在航母打擊立項時英國國防部面臨著很大的預算壓力，但仍需進一步投資以維持和提高能力，英國國防部無法提供需要長期增強、替換部分的整體概覽或潛在成本。

在英國國防部的裝備計劃已經不堪重負的情況下，這些更換和升級會使得資金壓力雪上加霜，這將不得不按照輕重緩急來排定投資和裝備事項，繼而會限制航母未來的作戰能力。所有司令部都面臨著節省裝備計劃的壓力，預算壓力過大時，司令部做出的資金決策會影響航母打擊能力長期目標的實現。

2. 對未來投入成本的估算非常困難

估計未來航母打擊的總成本非常困難，航母戰斗群的組成根據部署的性質而變化，而且該戰斗群的許多組成部分也可以用于其他防御任務。國防部不贊成以任務來歸集費用，它按照司令部的設備成本預測情況為其提供財政撥款。

2017年，內政部估計運行航母使能力量投射計劃的額外成本為每年3.57億英鎊，這一成本并不完整而且不確定，比如航母的保障成本。英國審計署審查了國防部目前對未來成本判斷的依據，重點是航母和閃電Ⅱ戰斗機。

各司令部是根據設備來估計的，成本費用項目包括燃料費、港口和過境費、派駐國外工作人員的海外津貼、存貨費和洗衣費。英國空軍司令部估計，48架閃電Ⅱ戰斗機10年的燃料費用為1.67億英鎊，英國皇家空軍馬勒姆基地運行費用為2.03億英鎊。海軍司令部未來10年的航母運行預算為3.14億英鎊，還有1.24億英鎊的存貨費用。隨著航母打擊進入常規部署狀態，海軍在作戰活動上的支出可能會增加15%以上。所以，國防部無法提供航母戰斗群支持費用的綜合估計。

四、比較與啟示

（一）卡好審計關鍵節點，做好項目建設跟蹤審計

英國審計署分別于2011年7月、2011年11月、2013年5月、2017年3月對英國航母打擊群的建設部署進展情況發布審計報告，其跟蹤審計是根據項目進展的關鍵時間節點來安排的，每次審計既要連續關注整體進展情況，又有不同的審計重點。我國各類交通建設、能源項目、重大科研項目等超級工程時間長、耗資多、不確定性很多，例如川藏鐵路耗資超3 000億元，工期超10年，載人航天工程超30年。國家審計署目前已對京滬高鐵和三峽水利工程項目實施了跟蹤審計，京滬高鐵于2008年4月11日動工，2011年6月30日通車，審計署分別于2010年、2011年、2012年對其發布審計報告；三峽水利工程于2003年7月開始至2006年5月20日竣工，審計署分別于2007年、2013年、2015年、2018年對三峽水利工程的基本情況發布審計報告，另外有四條高速公路是竣工后才發布審計報告。總體來說，重大項目的審計監督以事后為主，缺少全階段的跟蹤審計評價。

對于大型建設項目和科技項目，如大型水電站、西電東輸項目、跨海隧道工程等，建議審計部門要及早跟進。首先了解項目的概況、進度表和關鍵節點，根據項目的關鍵節點開展持續的跟蹤審計，做好事中監督與評價，才能及時發現問題、解決問題，減少資金損失和浪費，為上級決策提供可以挽回的建議。

（二） 審計要揭示項目預期使用價值的實現程度，不單是資金使用的合法性

本次審計的核心目標是評價航母打擊能力的實現程度，一是關鍵部件的建設進度，二是戰斗力的發揮程度，三是還有哪些因素影響了航母打擊能力的全面實現。根據我國審計署發布的審計結果公告，我國的審計項目主要以部門（單位）為主，如對中央各部門、中央企業和金融機構的審計。其次是以資金為主線，如農林水專項資金審計、保障房建設資金、扶貧專項資金審計等。針對大型項目的審計也有，例如2014年西電東送21個輸變電項目審計結果、2018年長江三峽水利樞紐升船機工程竣工財務決算審計結果等，其中主要以資金使用和項目管理規范性為主線，而非以項目的目標實現程度為導向，發現的主要問題為竣工財務決算多計投資、工程概算和決算編制不規范、招標不合規、建設管理不規范等建設中的管理問題。審計報告中未能充分反映項目的整體目標、整體進度，影響目標實現的關鍵因素等，導致審計報告的應用效果降低，不能為領導決策提供支持。

建議審計署對于大型項目要大力推行績效審計，或在財務決算審計中增加對項目使用價值實現程度的分析和評價。對于大型工程項目各主管部門會有不同的評價，如項目單位的試運行報告、財政部門的事前績效評價和跟蹤績效評價、投資方組織的項目后評價等，審計部門在審計時可以對這些文件和報告進行綜合分析整理，結合訪談和調查，報告項目的目標實現程度。

（三） 分析責任邊界，關注項目預算超支問題

大型長期項目的普遍問題是預算超支問題，這一點在英國航母打擊項目中表現尤為突出，項目預算不斷階梯式增加，使得項目陷入進退兩難之境地。航母建設在2013年就比原預算增加6.93億英鎊，2020年在此基礎之上又額外增加1.93億英鎊（3%）；“閃電Ⅱ”項目核定預算總額為105億英鎊，2017年以來，國防部已經四次提高批準采購限額，增加了14億英鎊（15%）；港口疏浚成本從3 020萬英鎊增加到4 890萬英鎊；第二個碼頭擴建比原預算增加了270萬英鎊。這一問題在我國呈現出不同的表現形式，我國的重大項目概算定得寬松，實際決算往往低于概算，在實際決算中隱藏著多計投資支出的情況。例如，三峽工程靜態投資概算合計1 352.66億元，按照物價和利率等影響因素測算，動態總投資合計2 485.37億元，決算總金額為2 078.73億元。但審計中發現，財務決算草案共多計投資7.55億元[2]。西電東送21個輸變電項目，工程初步設計概算偏高，約束力不強，存在多支付工程價款、擠占工程建設成本等問題，導致多計投資10.44億元[3]。長江三峽水利樞紐升船機工程項目竣工財務決算多計投資38 400.50萬元，占竣工財務決算投資的6.82%[4]。江琿高速批復概算總投資134.35億元，竣工財務決算草案金額為126.72億元，超概算投資7 200萬元，多結算工程價款5 752.34萬元[5]。

大型項目預算超支是普遍現象，其中既有工期長、技術多變等客觀原因，更多的是管理問題。建議審計部門在對大型項目進行審計時，幫助厘清財務責任的邊界，由于項目主管方是利益相關者，主動控制財務責任缺乏足夠的壓力和動力，審計部門施加外部力量協同內部力量會使預算松弛問題得到很好解決。既然是共性問題，審計部門要對所審過的大型項目中發現的問題進行總結和深化，提出建設性的建議以解決下一個項目中的類似問題，以提高審計的決策應用價值。

（四） 穿針引線，協調解決綜合管理問題

大型項目是由若干小型相互聯系的項目組成，項目整體目標的實現取決于各個項目的進展情況。在實務中，雖然個別項目的安排是明確的，但總會發現各機構未能通盤確定整個方案，需要哪些更廣泛的支持活動才能取得成功，以及誰負責執行這些活動。這導致需要額外的資源來重新整合方案，或者方案的一個組成部分延遲導致整個方案無法實現其目標。本例中，建造兩艘新航母、按計劃接收閃電Ⅱ戰斗機、完成艦船和飛機基礎設施方面取得了相當大的進展，但鴉巢雷達系統延遲18個月導致無法實現既定戰力。此外，航母打擊依賴于充足的彈藥和良好的后勤保障，而目前只有一艘合適的支援艦，這大大限制了航母打擊的行動自由。

建議審計部門在對大型項目實施審計時，要關注各個子項目之間的整體溝通和協調，評價項目整體綜合建設和運行方案的完整性、靈活性和可操作性。利用自己的獨立身份，促進協調各機構應在實踐中制定統一的綜合解決方案，促進各個子項目之間的聯結與互動，聚焦短板和各個板塊之間的銜接地帶。AFA

參考文獻

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[2] 中華人民共和國審計署.長江三峽工程竣工財務決算草案審計結果[R]. 2013年第23號，北京：中華人民共和國審計署辦公廳，2013.

[3] 中華人民共和國審計署. 西電東送21個輸變電項目審計結果[R]. 2014年第4號，北京：中華人民共和國審計署辦公廳，2014.

[4] 中華人民共和國審計署. 長江三峽水利樞紐升船機工程竣工財務決算審計結果公告[R]. 2018年第50號，北京：中華人民共和國審計署辦公廳，2018.

[5] 中華人民共和國審計署. 同江至三亞高速公路長春至琿春支線江密峰至琿春段竣工財務決算草案審計結果[R]. 2013年第21號，北京：中華人民共和國審計署辦公廳，2013.

（編輯：馮金玉）