鑄牢中華民族共同體意識法治保障的邏輯、基礎與關鍵問題

摘要：中華民族共同體意識既是個體的主觀活動，也是共同體行為的客觀準則。建構中華民族共同體意識既要借助文化手段，更要通過法治手段對其進行調整和規范。在“中華民族”已經寫入憲法、民族平等成為社會共識的背景下，法治保障的政治基礎和思想基礎得以確認。基于提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平的整體要求，未來需要從提升“中華民族”的憲法表達，準確把握民族區域自治內涵，明確民族自治地區發展立法的責任主體三個方面，加快構建鑄牢中華民族共同體意識法治保障的規范體系。

關鍵詞：中華民族共同體意識；中華民族入憲；民族平等；民族區域自治

中圖分類號：D921；D633 ? ? 文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-8477（2024）03-0117-08

鑄牢中華民族共同體意識，是新時代黨的民族工作的主線。2014年5月，習近平總書記在中央第二次新疆工作座談會上首次提出“牢固樹立中華民族共同體意識”。此后，理論界圍繞如何鑄牢中華民族共同體意識，從文化、教育、政治等多個維度進行了深入討論。2021年8月，中央第五次民族工作會議進一步強調，鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的“綱”，是所有工作的出發點和落腳點，同時要求著力提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平。

基于法治與國家治理體系和治理能力現代化之間的邏輯辯證關系，我們可以做出如下判斷：提升民族事務治理體系和治理能力現代化，法治既是其核心目標，也是基本路徑。可以說，如何運用法治思維和法治方式鑄牢中華民族共同體意識，提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平，是當前理論研究應當關注的重大選題。在這個背景下，需要首先進行理論追問的是：意識作為個體的主觀活動，為何需要以法治的手段加以規范，其正當性何在？法治保障發揮作用的前提是什么，其可行性何在？在推進法治保障的具體過程中，需要解決的核心問題是什么，其政治性何在？等等。為此，本文擬從民族共同體意識生長的一般性規律出發，對法治保障的正當性予以證成。基于“中華民族”入憲的客觀事實和民族平等獲得廣泛認可的社會共識，探究法治保障的可行性。基于以上結論，分析探明鑄牢中華民族共同體法治保障需要解決的核心問題，從而助力于具體路徑的理論研究。

一、鑄牢中華民族共同體意識法治保障的正當性

觀察民族共同體意識的生長規律可以發現，文化視角的自發融合方案具有天然的正當性。然而，民族共同體意識不僅是個體的主觀認識集合，它同時也發揮著調整共同體成員行為準則的規范功能。因此，多數國家在構建民族共同體意識時，不僅注重文化手段，更強調國家出場，以法治手段形成并規范民族共同體意識的生成和發展。

（一）自發融合：文化視角下的生成邏輯

在早期的認識中，民族的概念與氏族、部落、族群等聯系緊密，表征著具有血緣聯系的群體。[1]（p152）在這個邏輯下，民族共同體意識并不需要刻意建構，具有血緣關系的人自然而然地會形成共同體記憶。然而，隨著國家規模的擴張和理論認識的深入，越來越多的研究認識到民族概念的復雜性。在血緣關系之外，地緣關系、歷史關系、利益關系同樣會形塑民族意識。[2]（p28）換言之，民族并非單純的自然狀態，它同時也是一種文化現實。從源頭來說，血緣關系確實為民族的產生提供了客觀可能，但只有形成共同體的文化認同，民族才能得以真正發生。這表征著兩方面的含義。一方面，只要共同體的成員在主觀上認為自己屬于同一個民族，那么民族就會客觀發生。另一方面，即使是長期穩定生活在一起的社群成員，如果彼此之間沒有共同的民族文化，那么也無法形成民族。可見，文化是民族形成的關鍵所在。

觀察中國的民族演進歷程，文化扮演著重要角色。“中國古代王朝國家時期的族類觀實質上是一種糅合了禮俗、血緣、地域等要素的文化族類觀。”[3]（p2）以秦朝為時間節點，無論是之前的“華夷之辨”，還是之后的“華夷一統”，都是以文化作為核心評判標準。文化，以及具象文化的語言、文字、禮儀、服飾、飲食等，成為區分民族類別的主要標識，甚至在一定程度上成為評判民族優劣的標準。更為深入的思考認為，中國“是一個以文化，而非以種族為華夷區別的獨立發展的政治文化體，或者稱之為‘文明體國家”。[4]（p20）如此一來，中華民族共同體意識的形成就需要遵循文化路徑，也即以文化建設為中心，形成共同記憶。在形成中華民族共同體意識方面，文化至少在三個層面發揮著重要作用。

一是文化的生長性造就了中華民族共同體意識的內涵。文化是一個民族的靈魂和血脈。在一個民族長期的共同生活中，在自然環境、生活方式和生產方式等因素的影響下，經由歷史傳承，獨具特色的民族文化逐漸形成并且不斷發展。通過長期的沉淀和傳承，文化能夠深刻地影響一個民族的價值觀、信仰、思維方式和習慣。正是在這個背景下，文化認同成為民族凝聚力的基礎，它為人們提供了一個共同的身份和身份認同，讓人們感受到共同的歸屬感和自豪感。

二是文化的包容性拓展了中華民族共同體意識的內涵。包容性賦予了文化更多的彈性空間，可以更大程度上弱化不同族群之間的分歧。中華民族觀之所以能夠形成，之所以能夠應對各種外部沖擊，根本原因就在于“其不拘泥于以血緣、族群或者地域的范圍來劃定自身的生存空間”，[5]（p4）始終秉持著多元共存的包容態度。在包容性的指引下，中華民族共同體意識的內涵不斷得以豐富，形成了一種積極開放的中華民族觀。

三是文化的浸潤性鞏固了中華民族共同體意識的內涵。文化的浸潤性意味著它對共同體意識的影響是隱性且長期的。在實現機制上，它主要依靠語言文學、傳統習俗、傳統節日、特殊標識和宗教信仰等營造民族文化的氛圍，創造集體記憶。在中華民族共同體意識形成過程中，依靠文化的浸潤性可以盡可能降低不同族群之間的文化沖突。

然而，事物總是存在正反兩方面的效應。文化的生長性、包容性和浸潤性固然在中華民族共同體意識的形成過程中發揮了重要作用，但它同樣會對中華民族共同體意識的發展產生一定的負面影響。文化的生長性有助于中華民族共同體意識跟隨外部情勢的變化進行自我完善，但同時也會導致中華民族共同體意識的內涵處于持續的動態變化之中，不利于形成穩定形態。文化的包容性意味著它對多元文化的接受，但這同樣可能會強化族群之間的身份差異。即使在包容性的主導之下形成了中華民族共同體意識，其是否能夠持久存續也存在疑問。同樣，浸潤性強調共同體意識的自然生長，它本能地排斥人為建構，這與民族國家所要求的整體效率存在沖突。上述負面影響的存在，與文化手段本身所特有的軟性約束有關。因此，鑄牢中華民族共同體意識不僅需要文化手段，更需要國家積極介入，以制度剛性引導、規范中華民族共同體意識發生發展的全過程。

（二）法治保障：國家視角下的建構邏輯

“民族也和任何歷史現象一樣，是受變化法則支配的，它有自己的歷史，有自己的始末。”[6]（p24）在概念屬性上，民族并非自然事實，它更多的是社會事實的理論表達，是人為建構的結果。因此，鑄牢中華民族共同體意識需要國家以正式制度的形式積極作為，這是法治保障的正當性所在。

1.法治是實現民族認同的重要方式

所謂民族認同，是指“一個民族的成員相互之間包含著情感和態度的一種特殊認知，是將他人和自我認知為同一民族的成員的認識”。[7]（p56）這表明，民族認同是社會成員對自身民族身份的認知和感情依附，它的形成往往與民族共同體意識的形成呈現出正向相關的同步態勢。在民族共同體意識形成的過程中，民族認同和民族文化一樣，發揮著重要作用。只要存在民族認同，哪怕是純粹主觀的、想象的民族認同，一樣可以形成民族共同體意識。這種關于民族共同體的認識顯然是主觀的，因為無論是何種抽象的想象，都必然有其現實的客觀物質條件作為想象的基礎，同時受客觀物質條件的約束。但這也進一步揭示并印證了民族認同對民族共同體意識的重要作用。

從生成形態上觀察，民族認同是在民族交往中發生的。它既是靜態的狀態，也是動態的發展過程；既是歷史的，也是現實的，是在時間變化中的認同。同時，民族認同包含著較為復雜的主客觀因素，它的生成與發展受多種復雜因素影響。正因為如此，民族認同的演化并沒有放之四海皆準的路徑可供遵循。從比較法的經驗來看，大致可以歸納概括為“自然發生型”“外加發生型”和“轉化型”三種生成路徑。[8]（p32）在我國的歷史脈絡中，民族認同的生成路徑可以視為自然發生型和外加發生型的復合路徑，同時兼具文化和法治的雙重特征。在外部形態上，這一路徑集中表現為傳統的禮法制度。作為長期影響并主導我國古代國家治理的基本制度，禮法制度不僅塑造了社會秩序，更對民族認同產生了重要的文化和制度整合作用。“這一作用集中表現在通過禮法制度的構建與實施，使得儒家倫理思想與道德精神成為社會的核心或主導價值觀念，并圍繞此價值核心建立起古代中華民族獨特的精神秩序，提供了古代中華民族精神化育的社會制度環境與精神基礎。”[9]（p13）在當代，國家治理的基本方式由禮法轉向法治，因此，法治也當然成為實現民族認同的重要方式。在具體機制上，法治一方面通過價值指引和統一規則的確立，形塑民族共同體意識；另一方面通過不同利益的協調，使不同民族對自身民族利益的關切和維護得以制度化實現。

2.法治規范著中華民族共同體意識的內涵和方向

中華民族共同體意識不僅要孕育、生長，更需要被法治規范。這樣做的意義不僅在于促成其積極形成，更在于保證其具體內涵符合民族國家的建構方向。因為從事物之本質出發，民族共同體意識具有行為指引功能，屬于規則的一種。

民族共同體意識是主觀與客觀共同的構造產物。一個國家積極推進形塑民族共同體意識，其主要目的在于借助民族共同體意識的特有功能，維護國家的整體統一。具體來說，民族共同體意識的特有功能在于通過目標設定、精神凝聚，實現對共同體的整合，“最終形成民族成員和個體民族對民族國家的整體向心力”。[10]（p63）從形式上看，民族共同體意識這種特有功能的發揮，主要是通過影響個體認識而實現的，是一種軟性約束。但基于共同體生活的一般原理，這種約束帶有隱性的強制屬性。因為，“一個群體的成員認為他們是類似的人，享有共同的特征，而這種群體認同激發了與這個群體的規范相一致的行為。”[11]（p348）一旦個人行為背離共同體的一致性期待，就會遭受群體性否定性評價，從而形成必須遵從共同體一致性期待的強制性社會壓力。

作為一種隱性的、強制性規則，民族共同體意識既是法治體系的重要組成部分，也受法治規范約束，需要遵從法治的一般性要求。只有這樣，才能確保民族共同體意識在指引調整個體行為時，符合國家的整體利益需要。特別是對于中國這樣一個多民族國家來說，民族問題尤為復雜，更需要充分運用法治思維和法治手段對中華民族共同體意識予以規范。基于全生命周期的理論分析，法治的規范作用應當覆蓋中華民族共同體意識的培育、生成、發展、保障全過程。

二、鑄牢中華民族共同體意識法治保障的現實基礎

法治調整社會關系，但同時也受社會客觀物質條件的深刻影響，不能逸脫客觀世界的限制。這意味著，盡管以法治保障來鑄牢中華民族共同體意識具有足夠的正當性，但這種正當性在向現實性轉化時仍然需要有充分的現實基礎。其中既包括“中華民族”獲得憲法確認的政治基礎，也包括全社會認同并尊重民族平等的思想基礎。

（一）政治基礎：“中華民族”的憲法確認

現代國家的一個基本特征就是通過憲法對國家基本制度和政權設置進行規定，從而形成制度化的政治運作格局。因此，憲法和國家治理密切相關，是國家治理最根本的法治表達。在我國，憲法的意義不僅僅是制度安排，它更具有政治表征的宣示作用。“某個機構、組織、社群一旦被載入憲法，在憲法中有明確的表述，便擁有了憲法地位，從而在現行政治框架中獲得明確的定位并得到相應的保障。”[12]（p46）從這個意義上來說，鑄牢中華民族共同體意識的法治保障是否具備現實基礎，最為關鍵的就在于它是否能在憲法文本上獲得明確的規范表達。其中，作為鑄牢中華民族共同體意識的核心要素，“中華民族”決定并規定著鑄牢共同體意識的具體內容與走向。因此，問題的關鍵在于“中華民族”的概念表述在憲法中是否能夠得到正式確認。

然而，觀察我國近代以來的立憲歷程可以發現，無論是《中華民國臨時約法》，還是《中華民國憲法》，都沒有關于“中華民族”的正式文本表達。原因在于，中華民國以推翻滿清政府的統治為革命目標，屬于典型的民族革命。其成立之后，對民族問題的認識過于片面。無論是“五族共和”，還是“民族同化”，都帶有較為濃厚的“大漢族主義”色彩。因此《中華民國臨時約法》和《中華民國憲法》沒有給予“中華民族”存在的政治空間。中華人民共和國成立后，中國共產黨將馬列主義基本原理中的民族理論和中國民族問題實踐相結合，提出了“平等、團結、互助”的社會主義民族關系，并且在五四憲法中予以確認。

不過，五四憲法并沒有直接采用“中華民族”的文本表達，而是頻繁出現“少數民族”“各民族”“各族人民”等概念表述，累計37次。這種文本安排是否恰當，需要審慎對待。從憲法變遷的角度出發，新中國成立之后的憲法破除民國時期“大漢族主義”的錯誤認識，有其歷史必然性和合理性。然而，中華民族是一個多元一體的概念組合，多元是指56個具體的民族，一體是指56個民族同屬于中華民族。在民族問題上，既要反對“大漢族主義”，也要反對“地方民族主義”。如果憲法文本中只有多元，沒有一體，那么“中華民族”的憲法地位勢必會遭受質疑、侵蝕，并引發一系列問題。

“中華民族”在憲法文本中缺位所帶來的負面影響是多方面的，其中最直接的影響是無法將鑄牢中華民族共同體意識納入法治范疇。一方面，憲法是治國安邦的總章程，在全面依法治國的背景下，國家治理的各項工作都必須依照憲法程序化、制度化展開，憲法是國家治理的依據。在“中華民族”沒有獲得明確的憲法表達時，有關鑄牢中華民族共同體意識的法治保障的憲法敘事也很難獲得周全。另一方面，憲法不僅是國家治理的依據，也是國家治理的要求。憲法文本中有關多元的表述，必須得到嚴格遵從。兩個方面因素疊加，鑄牢中華民族共同體意識就會成為強化多元的政治安排，圍繞它的法治保障也更多地集中在強化56個民族差異性，特別是朝少數民族特殊性的方向推進。最終，可能導致中華民族共同體意識被虛化、掏空，鑄牢中華民族共同體意識的法治保障也就失去了最為重要的政治基礎。

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會審議通過了《中華人民共和國憲法修正案（草案）》，首次把“中華民族”作為一個規范表達寫入憲法文本，從根本法的高度確定了“中華民族”的憲法地位。從文本內容來看，它以“中華民族偉大復興”的形式展現。這表明中華民族的概念與歷史上的民族共同體概念具有一致性，“它是對中華民族普遍主義秩序文明的一種整體性表達”。[13]（p8）盡管此處的“中華民族”是以定語的形式出現在憲法中，但它實現了從無到有的零的突破。這意味著，“中華民族”在憲法中獲得了政治性認可，進而，以憲法為牽引的一系列法治手段成為可能。

（二）思想基礎：尊重民族平等的社會共識

受歷史、地理、文化、資源等多種因素綜合影響，不同民族的發展歷程和發展階段很難保持線性一致，民族之間必然會存在各種差異。“人類精神統治著現實社會，并把平等作為社會的準則和理想。”[14]（p15）如果一個社會缺失平等的理念和平等的制度，那么社會的公平正義就會遭受嚴重挑戰。因此在民族問題上，平等尤為重要，沒有什么比民族問題上的不公平態度更能傷害民族團結。這就要求，在構建鑄牢中華民族共同體意識法治保障的具體制度時，不僅需要制度本身遵循民族平等的理念，更需要在全社會形成尊重民族平等的社會共識。只有這樣，鑄牢中華民族共同體意識法治保障的各項制度才能獲得持久的生命力和執行力。

中華民族作為一個概念，由梁啟超于1902年首次提出，其目的是緩解中國古代族類觀與近代西方民族主義、民族國家理論之間的緊張關系，進而激發民族情感。然而，這一概念一經提出，卻被志在撲滿而興漢的早期資產階級革命派作為革命理論武器加以利用。他們把中華民族片面等同于漢族，以建立單一漢族的國家作為革命目標，其本質是以政治革命為名，行種族革命之實。盡管這一主張后期調整為“五族共和”，但并未發生實質性變化，既無助于國家獨立圖強，也埋下了危害國家統一的禍根。毋庸置疑，中國歷史上確實存在王朝交替和民族交替的事實，擁有不同文化、語言、傳統、習俗的民族之間雖然存在特質差異，但中華民族始終作為一個整體客觀存在。對不同民族進行區別對待，不僅有悖于中國多民族大一統的政治傳統，而且與民族平等的要求格格不入。

事實上，直到中國共產黨把馬克思列寧主義基本原理同中國實踐相結合，民族平等才真正得到實現。一方面，民族平等是馬列主義民族理論的一個基本原則，它不僅包括對各民族政治、法律平等的主張，也強調各民族在實際生活中的完全平等。這是因為，馬列主義并非孤立地看待、處理民族問題，而是把民族問題放置于階級學說的理論框架之下進行討論。在馬列主義看來，階級不平等的一個重要表現就是民族不平等，民族不平等是階級不平等的延伸。也正因為如此，馬列主義將實現民族平等視為無產階級大團結、消滅階級不平等的一個重要內容。“沒有什么比民族問題上的不公正態度更能阻礙無產階級團結的發展和鞏固的了，因為‘受欺侮民族的人沒有比對平等感，對破壞這種平等更敏感的了，哪怕是自己的無產者同志出于無心或由于開玩笑而破壞這種平等。”[15]（p353）同時，馬列主義民族理論強調民族平等不能只是政治宣示，“它還應當是實際的，還應當在社會的、經濟的領域中實行”。[16]（p484）

另一方面，民族平等是中國共產黨一貫的民族政策主張。在民國時期，國民黨的民族政策從“五族共和”發展為以漢族為中心的“民族同化”，也即“使藏、蒙、回、滿，同化于我漢族，建設一最大之民族國家”。[17]（p187）顯然，這與民族實質平等的要求并不相符。1925年，《中國共產黨第四次全國大會決議案及宣言》對此作出堅決反對，認為以大中華民族口號同化蒙、藏等藩屬，“乃是世界革命運動中之反動行為”。[18]（p22）而中國共產黨所主張的民族平等是與馬列主義民族理論中的民族實質平等觀一脈相承的。在新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期，雖然中國共產黨面臨的主要任務有所不同，但有關民族實質平等的政策主張一直沒有發生改變。黨的十八大以來，習近平總書記進一步指出：“正確認識和處理民族關系，最根本的是要堅持民族平等。”[19]（p56）在民族平等的具體政策實踐中，既不存在以漢族為中心的“大漢族主義”，也沒有以少數民族為中心的“地方民族主義”。各民族相互離不開的社會認知基本形成，為鑄牢中華民族共同體意識法治保障提供了良好的思想基礎。

三、鑄牢中華民族共同體意識法治保障的關鍵問題

2021年8月，習近平總書記在中央第五次民族工作會議上強調以鑄牢中華民族共同體意識為主線，以“十二個必須”為工作重點推進新時代黨的民族工作高質量發展。這“十二個必須”既有我國經驗的總結，也有他國教訓的借鑒；既是認識論，也是方法論。因此，構建鑄牢中華民族共同體意識法治保障的具體路徑，就要緊密圍繞這“十二個堅持”，加快解決制約鑄牢中華民族共同體意識法治保障的關鍵問題，從而為提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平打下前提性基礎。

（一）進一步提升“中華民族”的憲法表達

在中國的政治體制下，憲法不僅具有規范功能，同時也兼具政治確認和政治表達功能。也正因為如此，國家治理的各項制度創新和改革，都期望能夠在憲法中獲得認可，從而增強其創新和改革的正當性以及資源獲取能力。這也意味著，構建鑄牢中華民族共同體意識法治保障的規范體系，首要任務就是將“中華民族”寫入憲法，獲得憲法認可。一如前文所述，經過2018年的修改，現行憲法中已經加入了“中華民族”的內容。但如果從立法文本和立法目的兩個維度深入分析，這一修改是否真正符合鑄牢中華民族共同體所要求的憲法表達形式，仍然存在一定的疑問。

首先，從立法文本來說，此次憲法修改中，“中華民族”在文字結構中的完整表達是“實現中華民族偉大復興”“致力于中華民族偉大復興的愛國者”。不難看出，這兩處“中華民族”僅僅是作為“偉大復興”的定語來使用的，并不具有嚴格的獨立概念價值。盡管它們首次實現了“中華民族”在憲法中零的突破，但并沒有真正解決“中華民族”的憲法地位問題。從某種意義上講，這一安排甚至可能引發新的困惑。因為“‘中華民族偉大復興已經在憲法中明確表述為國家發展目標，而憲法文本中卻沒有中華民族憲法地位的明示性表述，‘中華民族偉大復興的論述缺乏必要的邏輯前提，邏輯的自洽性因此受到影響”。[12]（p52）

其次，從立法目的來說，增加的“中華民族”表述，與鑄牢中華民族共同體意識之間的邏輯關聯并不緊密。根據第十二屆全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨所做的《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》，此次憲法修改共涉及11個類別，21個條款。增加“中華民族”表述的兩個部分，其修改目分別被歸入“調整充實中國特色社會主義事業總體布局和第二個百年奮斗目標的內容”和“充實完善愛國統一戰線的內容”。[20]更進一步觀察，在有關“充實完善民族關系的內容”中，所修改的部分主要是將《憲法》序言第十一自然段中“平等、團結、互助的社會主義民族關系已經確立，并將繼續加強”，修改為“平等團結互助和諧的社會主義民族關系已經確立，并將繼續加強”。對照可見，憲法修改所增加的“中華民族”表述其主要目的是“調整充實中國特色社會主義事業總體布局和第二個百年奮斗目標”和“充實完善愛國統一戰線”，與“充實完善民族關系”并無直接關聯。

上述可見，盡管“中華民族”已經寫入憲法，但與鑄牢中華民族共同體意識所要求的憲法表達形式仍然有一定距離。因此，加快完善鑄牢中華民族共同體意識法治保障的規范體系的首要任務就是進一步提升“中華民族”的憲法表達。在具體的方案設計上，可以綜合考慮中華民族的概念屬性和價值屬性。一是調整有關憲法序言的表述。將現行憲法序言中的第一段“中國是世界上歷史最悠久的國家之一。中國各族人民共同創造了光輝燦爛的文化，具有光榮的革命傳統”，修改為“中國是世界上歷史最悠久的國家之一。中華民族創造了光輝燦爛的文化，具有光榮的革命傳統”。二是在憲法總綱中確定中華民族的內涵。三是在憲法規范中，對制造民族分裂，破壞民族團結的行為作出禁止性規定。

（二）準確把握民族區域自治制度的內涵

民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度，是解決民族問題的正確道路的重要內容和制度保障。因此，構建鑄牢中華民族共同體意識法治保障的規范體系，關鍵就是要盡快形成完善的民族區域自治的法律法規體系。然而，在這個過程中，需要準確把握民族區域自治的內涵，并根據當前和未來一段時間民族工作的重點有選擇地依次推進。

民族區域自治既不是簡單的民族自治，也不是片面的區域自治，而是民族自治和區域自治相結合的產物。然而，在理解民族區域自治制度時，存在將民族區域自治與民族自治，特別是特定民族自治簡單等同的問題。我國現行憲法規定，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權，民族自治地區往往會用某個少數民族來進行行政區劃命名。同時，現行《憲法》第一百一十四條規定：“自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任。”而在我國民族自治地區的政治安排中，自治區主席、自治州州長、自治縣縣長，一般都由該地區“冠名”的少數民族公民擔任。由此，產生了所謂民族區域自治，就是“冠名”民族自治的錯誤認知。但是《民族區域自治法》序言明確指出：“實行民族區域自治，體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族事務權利的精神，體現了國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則。”在各民族一律平等的要求下，所謂民族區域自治就是“冠名”民族自治的觀點顯然是片面狹隘的。

大聚居、小雜居是我國民族分布的基本國情。在民族自治地區，一般都生活著多個民族，民族區域自治正是在這個基本國情下進行的國家民族治理制度創新。因此，“民族區域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方。這一點必須搞清楚，否則就會走到錯誤的方向上去”。[21]（p152）1952年2月，中央政府制定出臺的《關于保證一切散居的少數民族享有平等的權利的決定》就已經對此問題進行了明確說明。而之所以在民族自治區域使用某個少數民族對行政區劃進行命名，并不是說只有這個少數民族享有自治權利。事實上，“民族自治地方戴了某個民族的‘帽子，是要這個民族負擔起維護國家統一、民族團結的更大責任，而不是成為某個民族獨享的地方”。[22]上述可見，在實行民族區域自治的地區，轄區內所有的少數民族都享有自治權利，這是準確構建民族區域自治的法律法規體系所必須遵循的認識前提。

（三）明確民族自治地區發展立法的責任主體

“發展是解決民族地區各種問題的總鑰匙。”[21]（p155）我國民族工作之所以能夠取得今天的各項成就，一個關鍵的因素就是始終牢牢把握民族發展這個中心。當前，民族自治地區所需要的發展立法主要涉及經濟、社會、文化、生態等多個領域。從立法路徑上劃分，發展立法包含地方立法和國家立法兩種不同的方式。由此引發出的關鍵問題是，究竟應當以地方立法為主，還是國家立法為主。從一般性的經驗來說，地方政府是地方發展的責任主體。沿著這個邏輯，有關民族自治地區發展領域的立法應當以地方立法的形式為主。然而這一邏輯在民族自治地區發展立法方面并不完全適用，這是由我國區域發展戰略安排和民族發展實際兩方面主客觀因素所共同決定的。

就主觀方面而言。改革開放以來，中央政府基于發展的需要和各地區的資源配置情況，采用了以“非均衡發展”帶動“均衡發展”的梯次發展戰略，也即讓一部分地區和一部分人先富起來，最終達到共同富裕。東部地區因其相對優越的自然、地理、經濟、人文條件，獲得先發地位，中央政府的發展政策和發展資源明顯向東部地區傾斜。與之相對，西部地區在改革開放的過程中主要承擔向東部地區供給資源和勞動力的責任。東部地區和西部地區的發展差距被人為拉大，形成了發展不均衡的東西差異格局。在“兩步走”和“兩個大局”的要求下，東部地區負有支持西部地區發展的道義責任。在具體機制上，主要表現為由中央政府主導的財政轉移支付、對口支援等利益再分配。

就客觀方面而言。我國自然資源稟賦存在較為明顯的東西區域性差異，西部地區的客觀發展條件相較于東部地區存在先天短板，在內生發展動力、人力資源積累、科技研發能力等方面尤為突出。[23]（p46-47）同時，西部地區特別是民族地區大多屬于“水系源頭區”“生態屏障區”“邊疆地區”“貧困地區”。基于區域經濟發展的一般性理論，在缺少外部資源介入的情況下，西部地區很難依靠自身力量實現發展。由此所導致的后果是，西部地區和東部地區的發展差距將會持續擴大，發展領域的問題有可能進一步向社會領域、政治領域、民族領域滲透轉化。

可以說，民族地區的發展現狀既有其自身的原因，也受到了國家區域政策的深刻影響；促進民族地區發展既是民族地區的責任，也是國家的整體責任。事實上，新中國成立以來，特別是改革開放以來，在民族發展問題上我們始終堅持“從整體上通過制度安排賦予國家以‘幫助少數民族和民族地區發展的政治責任”。[24]（p74）在這樣的歷史背景和發展邏輯之下，有關民族自治地區的發展立法責任也應當是雙向度的。一方面，民族自治地區地方政府應當圍繞如何促進本地經濟、社會、文化、生態高質量發展加大立法供給力度；另一方面，中央政府應當以“區域利益補償立法”為中心，加快消除東西發展差異格局，實現均衡發展。

四、結語

法治保障在鑄牢中華民族共同體意識中的作用毋庸置疑，但如何推進、實現法治保障，卻是尚未解決的命題。理論研究往往傾向于具體的法治保障制度構建，而忽視了對法治保障所涉及的關鍵問題的審慎思考。事實上，鑄牢中華民族共同體意識既具有專業性，也具有政治性，是一個政治性很強的專業性工作。這就意味著有關法治保障的理論研究需要更為宏觀的視角。本文對“中華民族”憲法表達的思考，對民族區域自治制度內涵的再把握，以及對民族自治地區發展立法的責任主體的探索，正是基于這樣一種思考。然而，這些思考是否能夠解決上述關鍵問題，仍然存在一定的疑問。即使上述關鍵問題能夠得到解決，依然需要我們立足于法治保障的具體制度，豐富完善鑄牢中華民族共同體意識的法治保障體系和法治保障機制。

參考文獻：

[1]費孝通.關于我國民族的識別問題[J].中國社會科學，1980，（1）.

[2]高永久，朱軍.論多民族國家中的民族認同與國家認同[J].民族研究，2010，（2）.

[3]平維彬，嚴慶.從文化族類觀到國家民族觀的嬗變——兼論“中華民族共同體意識”的理論來源[J].貴州民族研究，2017，（4）.

[4]金耀基.論中國的“現代化”與“現代性”——中國現代的文明秩序的建構[J].北京大學學報（哲學社會科學版），1996，（1）.

[5]韓冬雪.論中國文化的包容性[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2013，（2）.

[6]斯大林.馬克思主義與民族、殖民地問題[M].張仲實，譯.北京：人民出版社，1961.

[7]王建民.民族認同淺議[J].中央民族學院學報，1991，（2）.

[8]王希恩.民族認同發生論[J].內蒙古社會科學（文史哲版），1995，（5）.

[9]馮秀軍.傳統禮法制度對古代中華民族的精神秩序整合[J].社會科學論壇，2005，（4）.

[10]詹小美.民族精神論[M].廣州：中山大學出版社，2007.

[11][美]馬莎·L·科塔姆，貝斯·迪茨-尤勒，埃琳娜·馬斯特斯，等.政治心理學（第2版）[M].胡勇，陳剛，譯.北京：中國人民大學出版社，2013.

[12]周平.中華民族的憲法地位[J].社會科學研究，2018，（5）.

[13]熊文釗，王楚克.中華民族共同體的憲法規范構成——以2018年憲法修正案文本為中心[J].法學論壇，2022，（6）.

[14][法]皮埃爾·勒魯.論平等[M].王允道，譯.北京：商務印書館，1988.

[15]列寧.列寧全集：第43卷[M].北京：人民出版社，1987.

[16]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第三卷[M].北京：人民出版社，2012.

[17]孫中山.孫中山全集：第二卷[M].北京：人民出版社，2015.

[18]中共中央黨史和文獻研究院，中央檔案館.中國共產黨重要文獻匯編：第5卷[M].北京：人民出版社，2022.

[19]人民日報社.江山就是人民 人民就是江山：習近平總書記系列重要論述綜述：2020—2021[M].北京：人民日報出版社，2022.

[20]王晨.關于《中華人民共和國憲法修正案（草案）》的說明[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-03/20/content_2052202.htm，2023-03-21.

[21]中共中央文獻研究室.習近平關于社會主義政治建設論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017.

[22]本報評論員.必須堅持和完善民族區域自治制度——論學習貫徹習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想[N].中國民族報，2021-11-23（01）.

[23]王延中，寧亞芳.新時代民族地區決勝全面小康社會的進展、問題及對策——基于2013～2016年民族地區經濟社會發展問卷調查的分析[J].管理世界，2018，（1）.

[24]關凱.建構中華民族共同體：一種新的文化政治理論[J].中央社會主義學院學報，2017，（5）.

責任編輯 ? 王 ? 京

收稿日期：2023-12-07

作者簡介：張彪（1983—），男，法學博士，新疆大學法學院副教授、博士生導師（新疆烏魯木齊，830046）。

基金項目：國家社科基金重大項目“鑄牢中華民族共同體意識法制保障研究”（21VMZ010）；新疆自治區社科基金重點項目“全面深化依法治疆路徑研究”（2023AZD004）；新疆自治區法學會重點委托課題“鑄牢中華民族共同體意識的法治保障研究”（FXH2022W03）階段性成果。