“十四五”福建省大學(xué)生雙創(chuàng)政策優(yōu)化路徑研究

摘要：福建省頒布多項(xiàng)政策鼓勵(lì)支持大學(xué)生參與雙創(chuàng)活動(dòng)，但實(shí)際創(chuàng)業(yè)成功比例較低，激勵(lì)扶持雙創(chuàng)的政策外因也是關(guān)鍵。本文運(yùn)用扎根理論，從政策工具使用和政策發(fā)生場(chǎng)域雙維度分析福建省大學(xué)生雙創(chuàng)政策，發(fā)現(xiàn)供給型和環(huán)境型政策工具使用較為頻繁，而需求型政策工具的使用相對(duì)欠缺；政策工具在企業(yè)生命周期發(fā)展過程中覆蓋不均，進(jìn)而提出注意政策工具使用的均衡性、強(qiáng)化政策工具適配性以及提升政策工具全覆蓋的建議。

關(guān)鍵詞：大學(xué)生雙創(chuàng)；扎根理論；政策工具；政策作用場(chǎng)域

一、問題的提出

福建省頒布各項(xiàng)政策法規(guī)鼓勵(lì)并扶持大學(xué)生參與創(chuàng)業(yè)。在不斷豐富和完善的背景下，已頒布的雙創(chuàng)政策初顯成效。但福建省大學(xué)生實(shí)際創(chuàng)業(yè)成功比例較低，激勵(lì)扶持大學(xué)生雙創(chuàng)的政策外因也是關(guān)鍵。政策工具的選用是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的主要手段，分析政策工具的使用情況，可以有效了解大學(xué)生雙創(chuàng)政策在制定上的內(nèi)在邏輯和存在問題。[1]同時(shí)，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)活動(dòng)所經(jīng)歷的階段是政策制定過程中不可忽視的環(huán)境因素，研究創(chuàng)業(yè)不同階段內(nèi)政策工具的使用情況，可以更好地發(fā)現(xiàn)大學(xué)生雙創(chuàng)政策在應(yīng)用中的特征與不足。本研究以扎根理論為研究工具，通過收集 “十四五”以來福建省頒布的大學(xué)生雙創(chuàng)政策并對(duì)其編碼確定政策工具類別，進(jìn)而分析政策工具使用情況，同時(shí)構(gòu)建政策工具與創(chuàng)業(yè)階段的二維理論分析框架，確定福建省現(xiàn)行大學(xué)生雙創(chuàng)政策相應(yīng)的優(yōu)化路徑。[2]

二、研究設(shè)計(jì)與實(shí)施

扎根理論是通過對(duì)政策、文獻(xiàn)等文本內(nèi)容逐字閱讀并分析、比較、編碼和歸納后形成原始數(shù)據(jù)，從而厘清文本包含要素及各要素之間關(guān)系的研究方法。我國(guó)學(xué)者已通過扎根理論開展大學(xué)生雙創(chuàng)領(lǐng)域的研究，如馮英運(yùn)用扎根理論分析我國(guó)大學(xué)生雙創(chuàng)政策演變趨勢(shì)，提出政策具有規(guī)劃性和差異性的特征。[3]可見扎根理論有助于理順大學(xué)生雙創(chuàng)政策要素及要素之間的關(guān)聯(lián)，最終構(gòu)建較為系統(tǒng)的理論框架進(jìn)行分析研究。

（一）研究框架

合理的政策結(jié)構(gòu)需要體現(xiàn)政策手段與政策目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，雙創(chuàng)政策通過政策工具影響政策作用對(duì)象及其發(fā)揮專用的場(chǎng)域環(huán)境，以達(dá)到既定的政策作用效果。[4]因此，本研究將政策內(nèi)容分為政策工具和政策作用場(chǎng)域來構(gòu)建分析框架，橫坐標(biāo)代表政策工具，縱坐標(biāo)代表政策作用場(chǎng)域 （詳見圖1）。

1.橫坐標(biāo)：政策工具

政策工具是研究政策差異的重要手段，因定義和側(cè)重點(diǎn)異同而分類眾多。在研讀國(guó)內(nèi)外代表性文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合福建省大學(xué)生雙創(chuàng)政策的特點(diǎn)，采用羅斯威爾政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)，將福建省大學(xué)生雙創(chuàng)政策分為供給類、環(huán)境類和需求類三種類型，具體包含教育與人才培訓(xùn)等16種細(xì)分類型。

2.縱坐標(biāo)：政策作用場(chǎng)域

企業(yè)是雙創(chuàng)政策的主要服務(wù)對(duì)象，企業(yè)在不同發(fā)展階段對(duì)于政策的需求也不完全相同，因此，政府制定雙創(chuàng)政策的環(huán)境和目標(biāo)，即政策的作用場(chǎng)域也發(fā)生著變化。[5]根據(jù)大學(xué)生雙創(chuàng)的特點(diǎn)，采用陳佳貴生命周期理論，將企業(yè)成長(zhǎng)期分為孕育期、求生存期、高速發(fā)展期、成熟期、衰退期和蛻變期。

（二）福建省雙創(chuàng)政策內(nèi)容分析

1.政策文本篩選

本研究所引用福建省雙創(chuàng)政策來源于福建省人民政府、福建省人力資源和社會(huì)保障廳、福建省教育廳等省級(jí)政府職能部門官網(wǎng)；關(guān)鍵詞包括創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、高校畢業(yè)生等；選取時(shí)間為2021年1月1日至2023年12月31日；在刪除講話、批復(fù)、通報(bào)等政策文本后，最終獲得25篇研究樣本 （詳見表1）。

2.政策文本內(nèi)容編碼

使用Nvivo14對(duì)25份福建省大學(xué)生雙創(chuàng)政策進(jìn)行編碼。先將供給型、需求型和環(huán)境型三種政策工具作為一級(jí)節(jié)點(diǎn)；再將16個(gè)降維工具作為一級(jí)節(jié)點(diǎn)下對(duì)應(yīng)的二級(jí)節(jié)點(diǎn)；最后按照設(shè)計(jì)節(jié)點(diǎn)對(duì)相應(yīng)政策文本編碼 （詳見表2）。

三、福建省大學(xué)生雙創(chuàng)政策文本分析

（一）政策工具分析

福建省目前制定大學(xué)生雙創(chuàng)政策統(tǒng)籌運(yùn)用供給類、需求類和環(huán)境類政策工具，但三種政策工具使用頻率差異較為明顯，主要使用環(huán)境類和供給類政策工具，較少使用需求類政策工具助推大學(xué)生雙創(chuàng) （詳見表3）。

1.供給型政策工具應(yīng)用分析

供給類政策工具指政府職能部門通過對(duì)信息、技術(shù)、人才、資金、簡(jiǎn)化行政手續(xù)等直接優(yōu)先供給，推動(dòng)大學(xué)生雙創(chuàng)成果落地。雙創(chuàng)教育和人才培養(yǎng)是最頻繁使用的政策工具，占比為31.13%，大學(xué)生不同于其他社會(huì)創(chuàng)業(yè)群體，缺乏雙創(chuàng)知識(shí)與技能，需要提供先進(jìn)的雙創(chuàng)思想和創(chuàng)業(yè)知識(shí)。公共服務(wù)和資金支持是較多被使用的政策工具，分別是12.74%和10.85%。為進(jìn)一步促進(jìn)未就業(yè)高校畢業(yè)生實(shí)現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，福建省出臺(tái)的各類就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶文件中均提出要強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)服務(wù)渠道，健全創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持和創(chuàng)業(yè)服務(wù) “三位一體”的工作體系。資金作為直接作用推動(dòng)大學(xué)生雙創(chuàng)的資源，影響雙創(chuàng)成果的落地與持續(xù)。[6]福建省近年來出臺(tái)文件中均強(qiáng)調(diào)要保障創(chuàng)業(yè)資金，落實(shí)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼等政策，緩解融資壓力。但技術(shù)支持和信息支持兩個(gè)政策子工具使用頻率較低，表明目前福建省更依賴教育與服務(wù)激勵(lì)大學(xué)生開展雙創(chuàng)活動(dòng)。未來，福建省應(yīng)增加對(duì)技術(shù)與信息支持兩個(gè)政策工具應(yīng)用，加速大學(xué)生雙創(chuàng)成果、新技術(shù)商業(yè)化進(jìn)程。

2.環(huán)境類政策工具分析

環(huán)境類政策工具是指政府通過與公眾、企業(yè)、社會(huì)組織等主體互動(dòng)，充分利用社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)來推動(dòng)雙創(chuàng)活動(dòng)發(fā)展，所產(chǎn)生的激勵(lì)效應(yīng)通常比供給類政策工具更顯著。政策宣傳引導(dǎo)工具使用最多，占環(huán)境類政策工具比例35.42%，在全社會(huì)營(yíng)造關(guān)心支持高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的濃厚氛圍能有效鼓舞大學(xué)生參與雙創(chuàng)活動(dòng)。福建省主要將政策宣傳引導(dǎo)工具應(yīng)用在利用各類媒體和多種形式宣傳高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)政策措施，幫助有創(chuàng)業(yè)想法的大學(xué)生更高效全面地了解并享受政策；選樹一批優(yōu)秀自主創(chuàng)業(yè)高校畢業(yè)生典型，發(fā)揮朋輩引領(lǐng)典型示范作用。

金融支持和優(yōu)化服務(wù)流程的使用占比分別為10.85%和9.91%。金融支持是為有創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的大學(xué)生提供一定金額的擔(dān)保貸款和貼息。福建省要求加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)資金保障，落實(shí)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼等政策，緩解大學(xué)生雙創(chuàng)融資壓力。同時(shí)，應(yīng)用優(yōu)化服務(wù)流程政策工具保障金融支持落實(shí)到位，為高校畢業(yè)生提供 “一站式”服務(wù)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工具使用占比最少，為3.13%。近年來，福建知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)社會(huì)滿意度整體處于上升趨勢(shì)，表明社會(huì)各界對(duì)福建全面加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)成效的充分認(rèn)可。大學(xué)生雙創(chuàng)最重要的是知識(shí)創(chuàng)新，構(gòu)建核心技術(shù)壁壘，只有通過自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)才能保護(hù)核心競(jìng)爭(zhēng)力。因此，福建省需重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策工具應(yīng)用，為大學(xué)生持續(xù)開展雙創(chuàng)活動(dòng)提供政策保障。

3.需求類政策工具分析

相比較供給類和環(huán)境類政策工具在大學(xué)生雙創(chuàng)活動(dòng)中發(fā)揮的推動(dòng)作用，需求類政策能切實(shí)拉動(dòng)大學(xué)生開展雙創(chuàng)活動(dòng)，但其使用存在嚴(yán)重不足與缺失，表明福建省目前較少?gòu)男枨髠?cè)拉動(dòng)大學(xué)生雙創(chuàng)發(fā)展。

福建省應(yīng)用的需求類政策工具主要涉及消費(fèi)端補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、外包和海外機(jī)構(gòu)四個(gè)子工具，海外機(jī)構(gòu)是主要應(yīng)用工具，占比為50%。福建省發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)與港澳臺(tái)共建海外聯(lián)絡(luò)站、“一帶一路”聯(lián)合共建實(shí)驗(yàn)室，從而推動(dòng)多邊雙創(chuàng)合作。經(jīng)營(yíng)壁壘政策工具應(yīng)用缺失，而經(jīng)營(yíng)壁壘是降低創(chuàng)業(yè)阻力的有效手段，后續(xù)福建省應(yīng)重視經(jīng)營(yíng)壁壘政策工具的使用，為處在萌芽期的大學(xué)生初創(chuàng)企業(yè)提供有效保障，提升創(chuàng)業(yè)者雙創(chuàng)積極性。

（二）政策工具—企業(yè)生命周期矩陣分析

基于前文構(gòu)建的理論分析框架，對(duì)已編碼的政策文本按照陳佳貴企業(yè)生命周期理論進(jìn)行劃分。為促進(jìn)大學(xué)生雙創(chuàng)，政府應(yīng)用相應(yīng)的政策工具覆蓋企業(yè)生命周期各階段，且應(yīng)用情況各不相同。本研究將政策工具與企業(yè)生命周期形成矩陣交叉表 （詳見表4）。

1.企業(yè)生命周期中的政策工具分布

福建省大學(xué)生雙創(chuàng)政策工具較為平均應(yīng)用在孕育期、求生存期、高速發(fā)展和成熟期，同時(shí)也出臺(tái)相應(yīng)政策為衰退期即可能面臨創(chuàng)業(yè)失敗的大學(xué)生提供就業(yè)服務(wù)、就業(yè)援助和社會(huì)救助，但目前福建省尚未出臺(tái)相應(yīng)的雙創(chuàng)政策助推大學(xué)生創(chuàng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.政策工具的二維分析

通過對(duì)不同創(chuàng)業(yè)階段政策文本解析，福建省在不同階段均使用了兩種 （以上）組合政策工具，即 “供給類+環(huán)境類”政策組合工具和 “供給類+環(huán)境類+需求類”政策工具組合，說明政府已關(guān)注到外生環(huán)境、內(nèi)生結(jié)構(gòu)與政策扶持相互匹配的影響。

在孕育期和求生存期，福建省主要應(yīng)用 “供給類+環(huán)境類”政策工具組合來激勵(lì)大學(xué)生雙創(chuàng)。在這套工具組合中，應(yīng)用最多的是雙創(chuàng)教育人才培養(yǎng)和政策宣傳引導(dǎo)。通過多方力量多種渠道將雙創(chuàng)教育融入高校人才培養(yǎng)全過程，提升大學(xué)生雙創(chuàng)能力及創(chuàng)業(yè)成功概率；通過加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)全員關(guān)注大學(xué)生雙創(chuàng)的良好氛圍，鼓勵(lì)大學(xué)生用好、用足政策從而提高初創(chuàng)企業(yè)生存概率。

應(yīng)用較多的是金融支持、資金支持和公共服務(wù)。政府考慮到企業(yè)在孕育期和求生存時(shí)期可能因缺乏資金而無法啟動(dòng)或發(fā)展，因此通過財(cái)政金融政策工具提供資金保障。考慮到大學(xué)生進(jìn)入創(chuàng)業(yè)或者開始創(chuàng)業(yè)成本較高，福建省應(yīng)用公共服務(wù)政策工具簡(jiǎn)化大學(xué)生初創(chuàng)企業(yè)申請(qǐng)融資、營(yíng)業(yè)流程辦理等手續(xù)，降低創(chuàng)辦阻力。另外，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善能夠?yàn)榇髮W(xué)生雙創(chuàng)提供良好的環(huán)境，福建省運(yùn)用公共服務(wù)和創(chuàng)業(yè)載體設(shè)施建設(shè)，積極搭建各類創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，同時(shí)通過統(tǒng)籌商品住房、發(fā)放一定數(shù)額的租房補(bǔ)貼等多渠道解決高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)居住需求。但上述兩個(gè)階段均未涉及需求類政策工具使用。政府應(yīng)增加需求類政策工具的使用，如貿(mào)易壁壘、消費(fèi)端補(bǔ)貼等，減少企業(yè)在孕育、生存期面臨的技術(shù)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

在高速發(fā)展和成熟期，政府使用 “供給類+環(huán)境類+需求類”政策工具組合方式，在高速發(fā)展期，組合工具中仍然以供給類為主導(dǎo)，但進(jìn)入企業(yè)成熟期后，政府逐漸依賴對(duì)環(huán)境類和需求類政策工具的應(yīng)用。在實(shí)際運(yùn)用中，降維政策工具以金融支持、財(cái)稅支持和資金支持為主。在這兩個(gè)階段，政府繼續(xù)對(duì)雙創(chuàng)大學(xué)生應(yīng)用減免部分稅收、免征增值稅等財(cái)稅支持及落實(shí)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款政策及貼息政策。但雙創(chuàng)教育和人才培養(yǎng)、政策宣傳引導(dǎo)兩個(gè)政策工具應(yīng)用大幅度下降，因?yàn)槌鮿?chuàng)企業(yè)在這兩個(gè)階段的主要目標(biāo)是擴(kuò)大市場(chǎng)與盈利，財(cái)政支持更為直接有效。需求類政策工具在這兩個(gè)階段開始被應(yīng)用，技術(shù)支持和信息支持、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等三個(gè)降維政策工具應(yīng)用次數(shù)相較于上階段也有提高，說明政府在這兩個(gè)階段通過提供明確穩(wěn)定的市場(chǎng)、健全大學(xué)生雙創(chuàng)成果對(duì)接機(jī)制、搭建多邊雙邊合作雙創(chuàng)平臺(tái)、確保產(chǎn)權(quán)所有人的利益不受侵害等方式來拉動(dòng)大學(xué)生初創(chuàng)企業(yè)繼續(xù)技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)。

當(dāng)企業(yè)處于衰退期時(shí)，政府依靠 “供給類+環(huán)境類”政策工具進(jìn)行干預(yù)，通過資金支持、公共服務(wù)與金融支持三個(gè)降維工具為企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗大學(xué)生提供就業(yè)服務(wù)、就業(yè)援助和社會(huì)援助等政策干預(yù)；但未應(yīng)用任何一類政策工具在蛻變期。陳佳貴認(rèn)為衰退期之后的蛻變期是企業(yè)成長(zhǎng)的關(guān)鍵階段，關(guān)系到企業(yè)是否還會(huì)延續(xù)。大學(xué)生初次創(chuàng)業(yè)失敗概率較大，因此需要政府應(yīng)用相應(yīng)政策工具實(shí)現(xiàn)雙創(chuàng)活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展。

四、福建省大學(xué)生雙創(chuàng)政策優(yōu)化路徑建議

（一）增加需求類政策工具應(yīng)用場(chǎng)域

通過政策文本編碼得出，福建省大學(xué)生雙創(chuàng)政策中需求類政策工具應(yīng)用不足，僅占4.72%。相較于其他創(chuàng)業(yè)主體，大學(xué)生雙創(chuàng)更需要得到市場(chǎng)資源的支持。而需求類政策工具通過外包、政府采購(gòu)等工具，從需求側(cè)發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控資源配置作用，能有效拉動(dòng)大學(xué)生雙創(chuàng)成果轉(zhuǎn)化，提高成功概率。福建省相關(guān)職能部門已注意到需求類政策工具重要性，陸續(xù)提出政府面向中小微企業(yè)采購(gòu)、向大學(xué)生初創(chuàng)企業(yè)傾斜等要求。今后福建省相關(guān)職能部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)需求類政策工具的應(yīng)用，如應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建多邊雙邊交流關(guān)系。

（二）均衡降維工具應(yīng)用范圍

供給類政策工具在信息支持應(yīng)用相對(duì)較少。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家提出要加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，助力經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。因此，福建省應(yīng)加強(qiáng)對(duì)信息支持工具的使用，如支持高校及科研院所的科技創(chuàng)新資源向大學(xué)生開放，減少初創(chuàng)企業(yè)信息獲取成本。環(huán)境類政策工具中對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的應(yīng)用程度有待提高。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)可以保障大學(xué)生作為雙創(chuàng)主體的收益和合法權(quán)益，能夠構(gòu)建公平公正的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。福建省整體知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)居于全國(guó)領(lǐng)先水平，后續(xù)在制定雙創(chuàng)政策時(shí)，應(yīng)注重對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策工具的使用，抵制惡意侵權(quán)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

（三）擴(kuò)大政策工具適用范圍

福建省大學(xué)生雙創(chuàng)政策工具主要應(yīng)用在孕育期、求生存期、高速發(fā)展期和成熟期，但衰退期和蛻變期則鮮有匹配工具，蛻變期是企業(yè)生長(zhǎng)關(guān)鍵階段，決定了企業(yè)能否可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)失敗時(shí)，若沒有對(duì)應(yīng)的幫扶措施則容易失去信心、放棄創(chuàng)業(yè)。因此，政府一方面可通過供給類政策工具提供技術(shù)支持、信息支持；另一方面可應(yīng)用環(huán)境類工具提供金融支持政策，盡量降低創(chuàng)業(yè)困難帶來的損失，順利度過蛻變期，以待時(shí)機(jī)合適，實(shí)現(xiàn) “二次創(chuàng)業(yè)”。

五、結(jié)束語

從政策工具使用和政策發(fā)生場(chǎng)域雙維度分析福建省大學(xué)生雙創(chuàng)政策，發(fā)現(xiàn)供給型和環(huán)境型政策工具使用較為頻繁，而需求型政策工具的使用相對(duì)欠缺；政策工具在企業(yè)生命周期發(fā)展過程中覆蓋不均，福建省在今后制定雙創(chuàng)政策時(shí)應(yīng)注意政策工具使用的均衡性、強(qiáng)化政策工具適配性以及提升政策工具全覆蓋。

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基金項(xiàng)目： 2021年度福建省中青年教師教育科研項(xiàng)目 （社科類） 一般項(xiàng)目。課題名稱：基于扎根理論的高職院校雙創(chuàng)教育發(fā)展方向研究 （項(xiàng)目編號(hào)： JAS21564）。

作者簡(jiǎn)介： 林瑩，女，漢族，福建福清人，碩士，助教，研究方向：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育。