我國地方隱性債務風險化解方案及實踐研究

周金飛

摘要：地方隱性債務風險引發市場和政府高度關注，一系列中央重要會議都對地方債務風險化解作出部署安排，化解隱性債務風險工作迫在眉睫。本文分析了地方隱性債務風險概況及成因，梳理了過去五輪債務置換歷程，對財政部提及的安排財政資金償還、借新還舊或展期、合規轉化為企業經營性債務等六種債務化解方式進行了剖析，并結合地方政府借助銀行資源、地方國企、REITs等方式化解債務的實踐，從短期、中期、長期三個維度，以及金融資源、融資平臺轉型、清理拖欠企業賬款、財稅體制改革等十個方面，思考隱性債務化解方案。

關鍵詞：地方隱性債務；風險化解；融資平臺；債務置換；償債基金；財稅體制；化債方案

中圖分類號：F832.5? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-0753（2024）04-0013-09

一、引言

2023年，一些地方公開表示化解債務較為艱難，僅依靠自身能力無法有效解決，引發市場對地方隱性債務風險的高度關注；同年7月，中共中央政治局會議提出“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”，重申化解地方債務風險的重要性；同年10月中央金融工作會議指出，“建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，優化中央和地方政府債務結構”。一系列中央重要會議都對地方債務風險化解作出部署安排，凸顯化解地方債務風險工作的嚴峻性和緊迫感。在政策和事件的共同驅動下，關于化解地方債務風險的討論明顯升溫。程昊和陳吉（2023）認為地方債務化解事關國家金融經濟穩定，需要中央、地方和融資平臺多方努力。李茹霞（2023）指出可將資產證券化、債券保險、信用風險緩釋工具統一納入債務信用風險管理過程，構建地方政府債務信用風險化解框架。樓繼偉（2023）認為應堅持在增長和發展中化解債務風險，堅持短期矛盾與長期目標、有效市場與有為政府相結合。周康林和汪杰（2023）指出債務化解的關鍵是把握好中央與地方、政府與市場、資產與負債、時間與空間、輸血與造血、增速與質量、擴張與收縮等幾組關系。現有文獻雖對地方債務風險化解進行了一定的研究，但對地方債務歷史演進過程系統論述還不夠。本文在現有文獻研究的基礎上，較為詳細地分析了地方債務風險概況和成因，系統總結了過往中央和地方政府在化解地方債務風險中所采取的措施，并結合實際思考未來可以采取的化債方案，從而為地方債務風險化解建言獻策。

二、地方債務風險概況和成因

（一）地方隱性債務風險較大，各地區風險不平衡

1.地方隱性債務風險較大

隱性債務主要包括融資平臺為公益性項目的融資、政府提供擔保的債務，以及政府購買服務、政府和社會資本合作、政府投資基金違規融資等，其中融資平臺涉及的隱性債務規模最大。2022年末全國城投平臺有息債務為62.6萬億元，而同期地方政府綜合財力為28.0萬億元（樓繼偉，2023）。由于隱性債務信息不透明、規模大及運作不規范，監控和管理難度較大，風險較高（肖翔，2018；趙全厚和趙澤明，2021）。洪源等（2021）指出當多維償債能力保守情形取值時，地方隱性債務違約率大幅提高，面臨著較明顯的違約風險。盡管目前公開債券市場沒有發生城投債實質性違約事件，但一些地方城投非標債務陸續出現違約。根據Wind數據庫統計，2023年1—11月城投非標違約事件數量相比2022年顯著增多，共發生116起，創歷史新高。

2.各地區隱性債務風險不平衡

根據Wind數據庫和粵開證券研究院資料，截至2023年9月，全國城投公司共有3 912家，其中江蘇、浙江、山東、四川和湖南城投公司數量排名前五，分別為655家、481家、312家、260家和211家，青海和海南均不足10家，詳情見表1。截至2022年末，從絕對規模看，江蘇、浙江、山東、四川和廣東城投公司有息債務規模排名前五，分別為8.4萬億元、5.9萬億元、4.1萬億元、3.9萬億元和2.6萬億元，寧夏、青海和海南城投公司有息債務規模均低于2 000億元。從相對規模看，新疆、浙江、貴州、四川和江蘇城投公司有息債務與地區生產總值之比排名前五，分別為83.9%、75.5%、70.2%、69.6%和68.7%，遼寧、黑龍江、內蒙古和海南低于20%；云南、新疆、甘肅、廣西和重慶城投公司有息債務與政府財政之比排名前五，分別為666%、642%、542%、506%和491%，僅上海、內蒙古和海南低于100%。

（二）地方隱性債務風險成因

1.財權與事權不匹配，預算軟約束導致地方過度負債

1994年分稅制改革導致中央和地方的財權與事權不匹配，財權上移和事權下移，一些本應由中央負責的事務卻交由地方承擔，導致地方政府建設資金缺口增大。在政治錦標賽體制下，地方官員有著強烈的動機來發展經濟，以獲得政治上的晉升（周黎安，2007）。為彌補建設資金缺口，加快發展經濟，地方政府通過融資平臺大量舉債融資。同時，我國財政體制中長期存在的預算軟約束使市場主體形成了兜底預期，表現為出于穩定大局和防范風險的考慮，高行政級別的政府為低行政級別的政府兜底債務，地方政府為融資平臺兜底債務。在預算軟約束下，地方政府舉債融資受到的約束較少，債務監管效果也大打折扣，導致地方隱性債務急速膨脹（方紅生和張軍，2009）。

2.經濟增速換擋，政府性基金收入大幅下滑

近年來，國外環境日趨復雜嚴峻，國內經濟多重困難交織疊加，我國經濟增長面臨較大的下行壓力，經濟增速出現回落（馬文揚，2020）。在經濟增速換擋期，債務擴張的速度高于經濟增長的速度，通過借新還舊的債務滾動模式難以為繼，隱性債務風險問題日漸凸顯。2020年以來，受新冠疫情、房地產市場下行和市場主體預期偏弱等因素的影響，地方政府性基金收入下滑較為嚴重，而醫療、民生等社會保障支出具有較強剛性，導致地方財政壓力上升。2019年地方政府性基金收入8.0萬億元，2023年為6.6萬億元，下降17.6%。除上海、江蘇、貴州等少數省份外，大多數省份2022年政府性基金收入相較2019年大幅下降，詳情見表2。土地出讓相關收入下降，導致地方財政收入受到較大影響，進而對融資平臺收入造成較大拖累，償債能力出現較大下滑（徐玉德和劉曉穎，2022）。

3.融資平臺盈利能力不佳，債務償還壓力較大

融資平臺從事地方政府指定或者委托的公益性或準公益性項目的融資、投資、建設和運營，這些項目普遍存在建設周期長、收益率較低等特點，導致融資平臺經營收入不穩定和盈利能力較差，現金流難以覆蓋債務本息，需通過政府補貼等維持（劉繼虎和羅亞鵬，2020）。如果財政資金支持不到位或不及時，償債壓力便會顯露出來。根據Wind數據庫資料，2022年城投債仍處存續期的融資平臺平均凈資產收益率僅為1.41%，遠低于同期A股上市公司的5.84%。一般來說，在市場上發行城投債的公司往往實力較強、財務狀況較好，它們尚且如此，那么那些只能通過銀行貸款、非標等方式融資的融資平臺的盈利狀況可能更差。

三、隱性債務化解方案及實踐

針對隱性債務規模大、信息不透明、管理不規范等問題，中央和地方陸續出臺了一些政策舉措，包括中央先后推出五輪債務置換，財政部提出六種債務化解方式，以及各地方結合自身資源開展債務化解工作。

（一）五輪債務置換

債務置換一方面將隱性債務轉變成以政府債券形式存在的顯性債務，便于政府債務監控和管理；另一方面以低利率、長期限債券置換高利率、短期限債務，便于降低地方政府利息支出。根據債務置換時間、階段性目的、置換工具、置換范圍等的不同，本文將2015年以來的債務置換劃分為五個階段。

1. 2015—2018年地方政府債務置換

在全面摸底甄別截至2014年末尚未清償完畢的地方政府存量債務的基礎上，財政部提出通過三年左右的過渡期，將銀行貸款等以非政府債券方式存在的債務置換成政府債券。2015—2018年，各地政府共發行12萬億元置換債券。江蘇、貴州、遼寧、浙江、山東等省置換債券規模較大，均超過7 000億元；湖南、四川、廣東、云南4省在

5 000億元至7 000億元之間。此輪債務置換在某種程度上可理解為地方政府債務的非標轉標，即利用“置換債券”置換“非政府債券方式舉借的債務”，大幅降低了政府債務的平均利率，節省了大量利息支出，也使政府債務管理逐步走上了規范透明的軌道。

2. 2019年建制縣隱性債務化解試點

2019年，首批建制縣隱性債務化解開始試點。地方政府向監管部門上報方案，經批準納入試點后，可由省級政府代發地方政府債券置換部分隱性債務。首批納入試點的主要是貴州、云南、湖南、甘肅、內蒙古、遼寧6個省份的部分縣市。根據Wind數據庫資料，2019年6省省級政府代建制縣共發行1 429億元置換債券，其中貴州和湖南兩省發行規模較大，分別為383億元和366億元。建制縣隱性債務化解試點主要集中于財力較弱、債務負擔較重、信用風險事件頻發的區縣，目的是幫助高風險地區緩解短期償債壓力，所用的化債工具仍是置換債券。

3. 2020—2021年建制縣隱性債務化解試點擴容

2018年，財政部首提再融資債券，募集資金用于償還部分到期的地方政府債券本金。2020年末，在第一批建制縣隱性債務化解試點工作順利開展的背景下，建制縣隱性債務化解試點進一步擴容至26個區域，化債工具為特殊再融資債券，募集資金的用途從償還債券本金改為償還存量債務。根據Wind數據庫資料，從2020年12月至2021年9月，全國特殊再融資債券累計發行6 127億元，除廣東、湖北、上海、海南和黑龍江以外，其他省份均發行一定規模的特殊再融資債券，其中遼寧、重慶、天津發行規模排名前三，分別發行500億元、500億元、484億元。此輪化債工具由置換債券變為特殊再融資債券，化債范圍從不發達省份的區縣擴展到發達省份的區縣，目的仍為幫助高風險地區化解債務風險。

4. 2021—2022年全域隱性債務清零試點

2021年，廣東、上海和北京陸續開啟全域無隱性債務試點工作，配套發行部分特殊再融資債券用于隱性債務化解。2021年10月至2022年6月，用于全域無隱性債務試點的特殊再融資債券共發行5 042億元，其中廣東發行1 135億元，北京發行3 252億元，上海發行 655億元。截至2022年底，北京與廣東都完成清零試點任務，上海雖未明確表示隱性債務實現清零，但其下轄的八個區公布完成清零任務。此輪化債偏獎勵性質，主要激勵債務管控較好、債務風險較低、財政實力較強的地區，工具仍然是特殊再融資債券。

5. 2023年新一輪隱性債務置換

為落實2023年7月中央政治局會議關于防范化解地方債務風險的要求，財政部持續加強隱性債務化解工作力度。根據Wind數據庫資料，2023年10月以來共有29個省份累計發行特殊再融資債券13 885億元，其中貴州、天津、云南、湖南、內蒙古是本輪發行的主力，分別發行2 264億元、1 286億元、1 256億元、1 122億元、1 067億元。此輪債務置換涵蓋了政府負有償還責任的拖欠企業賬款、納入隱性債務的非標和城投債券，凸顯了本輪債務化解的力度。本輪置換實施以來，高利率城投債提前兌付的節奏明顯加快，高風險省市也在債務配額上獲得了更多支持。

（二）財政部提及的六種債務化解方式

2018年，隨著新一輪地方隱性債務清理工作的全面展開，財政部發布了《地方全口徑債務清查統計填報說明》，提到如下六種債務化解方式。

1.安排財政資金償還

該化債方式指安排年度預算資金、超收收入、盤活的財政存量資金等償還債務，其操作性強，不少地區都采取了這種方式。比如，2022年長春市對于政府負有償還責任的債務，足額安排還本付息資金，并研究建立償債備付金和債務風險防范基金，打造償債基金的“蓄水池”和債務風險的“防火墻”。由于各地區財力不同，財力較弱的地區往往隱性債務規模較大，債務償還壓力更大。財力較強的地區債務規模和債務率較為可控，也更有能力籌措預算資金償還隱性債務。

2.出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還

該化債方式依賴地方政府擁有優質國有資產，通過出讓相關股權取得的收益償還債務。比如，貴州茅臺通過無償劃轉的方式，向貴州國資公司劃轉部分股票，貴州國資公司通過股票市場變現以償還債務。此方案資產處置難度較大，在時間上具有較大不確定性，現金回流與債務償還難以匹配，且政府可出讓的優質股權和資產有限，因此采用這種方式化債的地區較少，化債資金規模也不大。

3.利用項目結轉資金、經營收入償還

利用項目結轉資金、經營收入償還債務，需要融資平臺擁有能夠產生穩定現金流收入的優質項目。比如，江蘇瀚瑞投資控股有限公司積極對接市場、聚焦主業，承接有現金流的項目來提升自身的盈利能力。融資平臺項目收益水平不高，現金流具有期限較長的特點，與債務或非標債務的期限不匹配，因此該方案不是債務化解的主要方式，在已經公布的各地化債方案中也較為少見。

4.合規轉化為企業經營性債務

該化債方式指將具有穩定現金流的項目債務合規轉化為企業經營性債務，政府不再承擔還本付息責任。比如，2018年山西通過資源整合成立山西交控集團，將債務主體由政府向企業轉移，并與國開行、工行、農行、中行等參團的銀團簽訂貸款協議，對2 600余億元存量債務進行結構性重組。此方案對債務對應的資產有較高要求，一般還會涉及債務重組和政府注資，操作難度較大，還需聘請專業機構輔助實施。

5.借新還舊或展期

該化債方式指由企事業單位與金融機構協商，通過借新還舊、展期等方式償還債務。比如，2022年12月，貴州遵義道橋與各銀行類金融機構協商，簽訂重組協議，重組后銀行貸款期限調整為20年，利率調整為3.00%每年至4.50%每年，前10 年僅付息不還本，后10年分期還本，涉及規模155.94億元。該化債方式實質上是用時間換空間，降低債務利息支出，并未從根本上償還欠款。

6.破產重整或清算

該化債方式指對債務單位進行破產重整，并按照公司法等法律法規進行清算，以化解相應的債務。雖然政策允許對失去清償能力的融資平臺實施破產重整或清算，但此方案實施起來難度較大，處理不好將對地方政府信用產生較大影響，惡化地區信用環境，甚至可能發生區域系統性風險。在已經公布的各地化債方案中，鮮有采用此種方式。

整體看化債方式比較多樣，各地會根據自身實際情況采取不同方案。地方政府大多采用安排財政資金和通過借新還舊、展期等方式償還債務，其他方式應用得比較少。財政資金償還能切實縮小債務規模，借新還舊、展期雖然能減輕地方短期債務償付壓力，但隱性債務規模沒有發生變化，只是權宜之計。

（三）地方政府化債實踐

近年來，在財政部提出的六種債務化解方式的基礎上，各地區結合自身資源和區域實際情況，不斷探索符合區域特點的隱性債務化解方式，形成了一些債務化解的典型案例，具有一定指導和研究意義。

1.借助銀行資源

2019年，國務院辦公廳下發《關于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務風險的意見》（國辦函〔2019〕40號），指導地方政府和金融機構開展隱性債務置換，此后各地政府積極對接銀行進行隱性債務化解。比如，2022年湘潭九華建投與銀行對接，完成了150億的債務平滑，期限擴展2—3 年。除商業銀行外，政策性銀行也參與到債務化解中。2018—2020年國開行牽頭多家商業銀行，對重慶、山西、內蒙古、貴州、甘肅9個省（自治區、直轄市）的10余家高速公路城投主體開展銀團置換，置換期限15—30年不等，總置換規模達1.3萬億元，通過降低利率、延長貸款期限減輕融資平臺債務負擔。該化債模式屬于財政部提出的借新還舊或展期化債方式，其債務規模沒有發生變化，但是延長了債務償還期限，降低了利息支出，減輕了隱性債務償還壓力，實踐應用范圍比較廣泛。

2.借助地方國有企業

一方面，國有企業可以為地方政府帶來稅收收入和國有資本經營收入，為償還隱性債務提供資金來源。比如，山西、云南和貴州等省擁有許多大型優質國企，除獲取大量稅收收入外，2022年國有資本經營收入都超過150億元。另一方面，將國有上市公司股權劃撥至城投公司或地方國資委，通過分紅、質押、減持等方式變現，以補充融資平臺化債資金，緩解債務償還壓力。比如，2021年云南國資委通過間接股權劃轉，將云南白藥部分股權注入云投集團，改善了平臺公司資產情況，充實了債務償還資金。此外，優質地方國企還可以給風險主體進行資金拆借或擔保，以緩解短期流動性風險。該化債模式涉及財政部提出的安排財政資金和出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還，相比借助金融資源化債，該模式化債規模較小。

3.借助資產管理公司

由于早期金融機構對融資平臺的貸款難以認定為不良，資產管理公司（AMC）參與隱性債務化解主要是提供融資而不是實質性重組。比如，AMC折價收購融資平臺對子公司、母公司、財政局等相關方的應收賬款，然后指定融資平臺用這筆資金償還隱性債務，子公司等相關方在應收賬款到期時償還該筆賬款。近年來，融資平臺非標債務違約增加，公開債券技術性違約增多，金融機構對融資平臺的債權出現不良。目前AMC已通過債權收購、債務重組、債轉股、資產證券化等形式參與到隱性債務化解中。比如，湖南財信資產針對融資平臺償債壓力大、資金成本高企、流動性周轉困難等問題，制定并實施債務平滑方案，已向省內融資平臺提供累計超過130億元短期流動性支持。部分AMC可能由于資產質量或資本充足率受限，難以為融資平臺提供較大流動性支持，但未來有一定的發展空間。

4.借助融資平臺整合或轉型

一方面，將區域內舊的融資平臺劃至新平臺，通過成立新的融資平臺來規避融資限制，提升信用評級，降低融資成本，但在具體整合過程中存在一些機制和磨合問題。比如，2022年酒泉市對市經投集團、交投集團的農業板塊、文旅板塊進行剝離和資源整合，新組建了農林投資發展集團和文旅投資發展集團，各融資平臺的功能定位更加清晰，為充分利用多層次資本市場創造了良好條件。另一方面，城投公司通過市場化轉型提升經營水平和盈利能力，形成穩定的經營性現金流，分擔財政償債壓力。目前轉型成功的模式主要包括：產業孵化+基金投資、產業園開發運營+帶動周邊地價及公用事業綜合服務。比如，合肥建投投資布局新型顯示、集成電路、新能源汽車等戰略性新興產業，在孵化多家上市公司的同時，也在資本市場上獲得了豐厚的回報。

5.借助基礎設施REITs

融資平臺過去承擔了大量公益性或準公益性建設項目，形成了一批優質的基礎設施資產，比如收費公路、供水供電、停車場、污水及垃圾處理、科創孵化器、保障性租賃住房等。這些項目可作為REITs（不動產投資信托基金）的底層資產，通過發行基礎設施REITs盤活。比如，在2021年首批發行的9只公募基礎設施REITs中，就有部分涉及融資平臺的存量資產。短期看，REITs有助于改善融資平臺的現金流狀況，獲得新的融資渠道，緩解公司再融資壓力；長期看，REITs有助于推進融資平臺市場化轉型，厘清融資平臺與地方政府的關系，降低隱性債務風險。

6.借助信用保障基金

信用保障基金可用來緩解發展前景長期向好的企業當下所面臨的短期流動性壓力，提升企業信用等級，保障區域信用市場穩定發展。2019年以來有10余個省份設立了信用保障基金，這些省份多面臨城投債償還壓力較大的問題，出現過融資平臺非標風險事件。信用保障基金涵蓋了債券投資基金、債務風險化解基金、債務平滑基金、國企信用保障基金等多種類型，規模在幾億元到300億元之間。其中河北、河南、天津、湖南、甘肅信用保障基金規模均超百億元。總體看，信用保障基金在我國還處在探索階段，具有臨時性、應急性救助，規模較小等特點，尚需建立信用保障基金長效機制。

綜合來看，各類化債方式具備一定的指導性和可行性，在實踐中有效緩解了部分地區債務償還壓力。但各種方案都存在一定局限性，需要多種方式綜合起來使用，在可行性和局限性中尋求平衡。

四、化債方案思考與建議

本文在對隱性債務風險成因、債務化解實踐進行論述的基礎上，結合近期國務院防范化解地方債務風險工作精神，對未來隱性債務化解方案進行了思考，提出短中長期化債建議。

（一）化存量、遏增量，守住不發生系統性風險的底線

一方面，加快化解存量，有效遏制增量。堅持中央不救助原則，強化預算硬約束，嚴肅財政紀律，加大違法違規懲罰力度，建立市場化、法治化的債務風險處置機制，積極穩妥減少隱性債務存量。進一步完善地方重大項目和建設資金管理機制，強化資金來源和使用的監控，嚴禁違規為地方政府變相舉債，堅決遏制新增隱性債務。另一方面，地方隱性債務風險事關經濟發展和社會大局穩定，要堅決防止隱性債務風險演變成“灰犀牛”，堅持以省為單位開展化債，省級政府對轄區市縣主體化債負總責，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

（二）短期通過金融資源、資金資產等方式化債

1.金融資源將是化債的主要抓手

一方面，在中央政府的鼓勵和推動下，地方政府可與金融機構簽訂戰略合作協議，引導金融機構有序開展債務置換。銀行等金融機構對區域隱性債務展期和降息，有利于在短期內緩解債務償還壓力，穩定區域信用環境，增強市場信心。另一方面，引導AMC積極介入隱性債務化解工作，不僅提供周轉資金、收購債權等短期流動性支持，而且實質性參與重組，包括債務重組、債轉股、資產證券化等。此外，人民銀行可通過維持較低的政策利率水平和寬松的信用環境，從價格和數量等方面為債務風險化解給予支持，比如設立結構性貨幣政策工具，為金融機構提供低成本、長期限資金。

2.資金資產將是化債的重要補充

資金方面，一是提高財政收入，運用好各種預算資金和超收收入，提高財政支出效率；二是減少不必要的財政支出，進而節約資金，切實縮小地方隱性債務規模。資產方面，融資平臺可與AMC等專業機構合作，探索盤活存量資產的有效途徑，包括但不限于發行基礎設施REITs、資產證券化等，進一步提高存量資產的使用效率。政府股權方面，可通過拍賣處置、對外租賃、混合所有制改革、兼并重組、資產注入等方式提高股權價值，充分發揮股權財政作用，提高財政收入，緩解隱性債務償還壓力。

（三）中期通過融資平臺轉型、償債基金和清理拖欠企業賬款等方式化債

1.推動地方融資平臺轉型或整合

一方面，空殼類融資平臺主要承擔公益性項目投融資功能，債務償還依賴財政資金，可在處理好資產、債務和安排好人員后，依法將其清理注銷。復合類融資平臺兼有政府投融資和項目建設運營職能，可通過劃撥資產、兼并重組等方式整合同類型業務，推動其向市場化運作的公益類國有企業轉型。市場類融資平臺可能具有某些領域專業資質，市場競爭力較強，經營管理較為規范，可推動其轉型為商業類國有企業。另一方面，以目前轉型速度較快、經濟實力較強、發展勢頭較好的省級融資平臺為龍頭，對省域范圍的市級、縣級融資平臺進行整合，組建跨市域、跨縣域的融資平臺集團，帶動市級、縣級融資平臺轉型，進而壓縮地方融資平臺數量，緩解地方債務償還壓力。

2.建立健全償債備付金制度和信用保障基金長效機制

一方面，加快建立地方政府償債備付金制度，研究備付金用于化債的可行性。目前償債備付金主要用于避免專項債券兌付風險。相較隱性債務，專項債券的償付風險較低，償債備付金使用頻率不高。為更好地防范地方債務風險，可將超過一定規模的備付金用于特定領域隱性債務償還。另一方面，對于隱性債務風險偏高，曾出現過融資平臺非標風險事件的地區，加快建立健全信用保障基金制度，以便在區域重要融資平臺面臨流動性風險時及時為其提供救助，避免風險蔓延擴散。信用保障基金應堅持市場化運作，有選擇地進行救助，以避免其由風險緩釋工具異化為風險傳導載體。

3.加快建立房地產發展新模式

針對當前我國房地產市場供求關系發生重大變化的新形勢，繼續從供需兩側共同發力推進房地產市場穩定運行。從供給側看，重點關注土地市場的供給優化，減少庫存過大、人口流出較為明顯的城市土地供給量；控制好房地產開發企業去風險節奏，滿足其合理融資需求；加快推進城中村改造、保障性住房建設等。從需求側看，保障居民剛性住房需求，加大改善性住房政策支持力度，進一步降低居民購房成本，改善市場主體對房地產市場偏弱預期，激發居民住房消費需求。

4.建立清理拖欠企業賬款長效機制

聚焦政府機關、事業單位、國有企業、融資平臺對中小企業和民營企業形成的貨物、工程和服務等款項拖欠，開展全面摸底排查，建立基礎臺賬。積極籌措各類財政資金，制定可行的還款計劃，逐一細化落實責任單位，保障各項涉企資金足額兌現，做到實質性清償。開展政府和融資平臺失信行為的專項整治，逐步將政府信用工作納入績效考核，加大對出現嚴重拖欠問題的融資平臺、單位的整改力度，進行相應通報和曝光，對相關責任人實施懲戒措施。暢通拖欠企業款項投訴渠道，對各類舉報線索逐項進行核實處理。

（四）長期通過財稅體制改革、預算硬約束和經濟增長等方式化債

1.加快財稅體制改革，使地方財權和事權相匹配

一方面，加快推進中央與地方事權和支出責任劃分改革，逐步提高中央政府支出在公共預算支出中的比重，適當上收部分地方政府事權，加快合理配置和清晰劃分各級政府事權和支出責任，強化省級政府在統籌協調跨區域事務方面的職責，優化支持區域均衡發展的財政體制。另一方面，加快完善地方稅體系，擴大地方財政收入來源。比如，將部分品目消費稅征收環節后移，轉為零售環節征收，相應地由中央稅改為地方稅；按照國際通行做法，將增值稅調整為中央稅，并借鑒德國和日本經驗，將部分增值稅收入按照各地零售總額在全國零售總額的占比分配給地方。

2.強化預算硬約束，完善官員政績考核機制

一方面，健全執行有力的預算硬約束機制，規范政府收支行為，堅決落實過緊日子要求，嚴控新增支出，大力壓減非必要性支出，樹立無預算不支出的財政理念。完善常態化政府債務監控機制，嚴禁以企業債務形式增加地方隱性債務，嚴禁金融機構向地方政府違規提供融資。另一方面，將地方政府債務管理納入政府官員績效考核，加強對地方政府全口徑債務的審計，強化主要領導干部任期內舉債融資、資金使用和債務償還的考核，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

3.持續完善地方政府投融資體制，健全地方政府債務管理機制

一方面，不斷優化政府投資方向和結構，嚴格項目審批，加強投資管理。對于公益性和準公益性項目，通過地方政府直接投資或者補助資金完成；對于產業領域和競爭性項目，主要采取設立股權投資基金等模式，促進投資機構和社會資本進入。同時，加快推進融資平臺、國有企業等公司制改革，進而引導其通過股權、債券等直接融資；加大政策性、開發性金融支持力度，發揮其長期穩定、低成本資金優勢。另一方面，健全不同政府部門債務信息共享機制，完善地方政府債務統計監測體系，健全政府債務預警監測系統，強化跨部門協同監管。提高地方政府財政透明度，加快編制地方政府資產負債表，主動接受社會、媒體及公眾監督，健全市場約束機制。

4.保持合理經濟增速，實現經濟高質量發展

一方面，我國地方政府是政府部門加杠桿的主體，中央政府杠桿率則相對較低。在市場主體預期偏弱、經濟下行壓力較大背景下，中央政府可適當加杠桿，通過新型基礎設施等項目建設來刺激經濟發展。另一方面，地方債務風險化解是一場攻堅戰和持久戰，需堅持在高質量發展中化解債務風險，持續調整優化我國經濟結構，淘汰傳統落后產能，大力發展戰略性新興產業，推動我國從投資驅動型經濟向消費驅動型、科技驅動型經濟轉變，激發我國經濟內生增長動能。

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Study on Solutions and Practices for Mitigating Implicit Local Government Debt Risks in China

Abstract： The risks associated with implicit local government debt have garnered significant attention from both the market and the government. A series of key central meetings have outlined strategies for addressing these risks， underscoring the severity and urgency of the task. This paper analyzes the general situation and causes of implicit local government debt risks， reviews the five previous rounds of debt swaps， and examines six debt mitigation methods mentioned by the Ministry of Finance， including using fiscal funds for repayment， rolling over existing debts， extending maturities， and converting them into compliant business debts. The study also discusses practical measures taken by local governments， such as leveraging bank resources， local state-owned enterprises， and REITs to resolve debt. From short-term， mid-term， and long-term perspectives， the paper explores solutions across ten aspects， including financial resources， transformation of financing platforms， clearing arrears owed to enterprises， and fiscal and tax system reforms.

Keywords： Implicit local government debt; Risk mitigation; Financing platform; Debt swap; Debt repayment fund; Fiscal and tax system; Debt resolution plan