統籌推進山西黃河流域區域協調發展對策研究

張婷

摘 要：文章總結了近年來山西省在推動黃河流域區域協調發展方面的主要舉措和成效，分析推進過程中存在的突出問題，并從強化產業承接與協作、深化基礎設施互通互聯、推動生態保護協同聯動、提升對外開放能級、構建區域合作機制等方面給出對策建議。

關鍵詞：黃河流域 區域協調 山西

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）06-116-04

黃河流域生態保護和高質量發展是習近平總書記親自擘畫、親自部署、親自推動的重大國家戰略，推動黃河流域生態保護和高質量發展，有利于進一步促進我國東中西部經濟社會協調發展，縮小東中西地區經濟社會發展差距，形成新的重要生態經濟增長極，為全面塑造區域協調發展新格局注入強大動力。山西黃河流域區域協調發展，對推動山西省域乃至黃河流域高質量發展意義重大，對山西在全國版圖中彰顯地位、更好服務和融入新發展格局至關重要。

一、主要舉措和成效

近年來，沿黃各省（區）按照習近平總書記擘畫的宏偉藍圖，深入實施《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，黃河流域生態環境質量持續向好，經濟發展動能不斷積蓄，人民生活水平持續改善，古老黃河正在展開歷史的新畫卷。山西作為沿黃九省（區）之一主動扎實作為，在推動區域協調發展方面取得明顯成效。

（一）加快構建現代產業體系

山西黃河流域是全省經濟社會發展的核心區域，是全省煤炭、化工、鋼鐵、有色金屬、制造等工業的聚集區，是全國黃河流域重要能源基地。近年來，山西深入落實“雙碳”戰略，加快推進能源領域“五個一體化”融合發展;啟動實施產業鏈“鏈長制”，圍繞高端裝備制造、新能源汽車、氫能等產業鏈，著力提升整體競爭力。2023年，山西規模以上工業增加值增長4.6%，其中，制造業增加值增長8.1%，快于全國平均水平3.1個百分點;工業戰略性新興產業增加值增長10.9%;原煤產量超過13.78億噸，產量連續三年位居全國第一，煤炭先進產能占比達到80%以上。

（二）全面加強生態保護治理

山西以“兩山七河一流域”生態保護修復工程為牽引，以“一泓清水入黃河”工程為重點，統籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理。截至2023年底，全省水土保持率達到64.58%，較上年提高0.87個百分點。2023年，全省營造林面積456.7萬畝，其中，人工造林規模連續3年位于全國之首，森林覆蓋率穩步提升。此外，全面關停4.3米焦爐，持續開展城鎮環境治理設施補短板行動，加快推進農村黑臭水體整治。2023年，全省優良水體比例達93.6%，其中黃河流域達90%;PM2.5年均濃度為37微克/立方米，創歷史最好水平，生態環境質量持續改善。

（三）建立健全生態保護補償制度

為引導地方政府加強生態環境保護，山西于2009年建立起省對縣級生態轉移支付制度。近年來，轉移支付資金規模持續加大，分配方式逐步完善，2021—2023年，全省共計安排轉移支付資金17億元，有效起到鼓勵縣級政府保護生態環境、促進綠色發展的積極作用。在此基礎上，山西主動作為，推動建立橫向生態保護補償機制。一方面，不斷健全省內流域橫向生態補償機制，2022—2023年，生態補償資金達9.9億元，實現了全省流域橫向生態保護補償工作的突破。另一方面，積極推進跨省流域橫向生態補償機制建設，2023年起草并力促與陜西、內蒙古共同簽訂黃河流域晉陜蒙段橫向生態補償協議，加快跨省橫向生態補償機制建設步伐。

（四）深入推進省際交流合作

強化黃河流域省際交流合作是促進黃河流域區域協調發展的重要手段。在產業協作方面，山西積極與陜西、河南兩省共同推進晉陜豫黃河金三角承接產業轉移示范區建設。公共服務方面，逐步與黃河流域其他省市建立起醫療聯動機制，包括參與共建晉陜豫黃河金三角醫院聯盟，推動黃河金三角區域醫療資源互補共享，提升區域公共醫療服務水平。在標準化協作方面，山西與其他沿黃省（區）共同簽署《沿黃九省（區）黃河流域生態保護和高質量發展機制框架協議》，持續推進黃河流域標準互認，促進沿黃各省（區）在更高層次上深化融合。

二、存在問題

目前，山西黃河流域仍然存在產業協作不充分、基礎設施協調共享不足、環保共治格局尚未形成等問題，在推進區域協調發展中仍然面臨一些挑戰。

（一）產業協作仍顯不足

1.經濟發展水平不平衡。山西黃河流域各地市經濟發展水平不平衡性突出，且呈單極化態勢。省會城市太原市的地區生產總值占全省總量的21.69%，占比在1/5以上，也是地區生產總值唯一突破5000億的地級市，陽泉剛剛超過千億，大同、朔州、忻州均未超過2000億，與其他地市差距較大。太原市雖然在全省領頭優勢明顯，經濟發展規模和效能最大，但與其它省會城市相比，中心引領作用不夠、經濟輻射帶動力不足，限制了沿黃地市圈層的融合支撐、互動發展。2023年，太原市GDP排在全國50強城市之后，對比其他沿黃省會，四川成都第7位、河南鄭州第16位、山東濟南19位、陜西西安第22位，太原市GDP約為成都的1/4。作為中心城市，太原在流域發展中對其它地區的經濟拉動作用不顯著，輻射帶動作用不夠，導致其他地市對其依存度不高，中心城市與城市群利益協調體制缺位明顯，影響黃河流域高質量建設的整體實效。

2.各市優勢產業尚未形成分工合作格局。從產業布局看，流域內各市優勢產業尚未形成分工合作格局，部分產業存在同質競爭，城市間缺少在產業發展上的合作平臺與聯盟，在產業發展方面競爭遠大于合作。從山西中部城市群各市情況看，太原的產業結構變化較大，服務業呈現較快增長，但太原作為中心城市與周邊城市還沒有形成良好的產業協作關系，對黃河流域發展無法形成輻射帶動作用。陽泉的產業結構仍然是煤炭為主;晉中采用節能降耗的硬指標引導經濟結構轉型升級，但尚未從根本上改變，經濟增長缺乏持續性;忻州、呂梁市產業結構轉型緩慢。

（二）基礎設施協調共享不足

1.高鐵建設相對緩慢。在鐵路通道方面，全省鐵路大動脈主骨架雖已成型，但是還需要補齊通道“缺失段”、打通路網“瓶頸段”、暢通網絡“微循環”，解決點線能力不匹配、樞紐節點不銜接等問題。特別是高速鐵路建設相對落后，全省至今仍沒有一條全線時速超過350公里的出晉高鐵客運大通道，高鐵建設滯后成為制約區域發展的一大短板。

2.公路網絡聯通能力仍顯不足。公路網絡還需完善，覆蓋省際、城際間和重要縣區的公路網絡聯通能力仍顯不足，規劃的“4縱15橫”高速公路網中，仍有“3縱10橫”存在長短不一的待貫通路段，累計2408公里。山西中北部直達京津冀城市群、大同與聯通呼包鄂榆、服務黃河流域自貿區一體化通道能力欠缺。服務太原大同物流樞紐城際間、城鄉間的高效互聯通道仍顯單薄，太原與周邊四市的聯通能力仍需加強。流域內仍有未通高速縣，路網加密任務依然繁重。部分煤炭主產區周邊縣鄉公路等級偏低，通行能力差，煤礦距離公路較遠，縣鄉道基礎設施等級較差，公路短途運輸存在斷點問題。

3.綜合交通運輸體系有待建立和完善。目前，山西黃河流域各種運輸方式之間的有效銜接尚未完全形成，綜合交通樞紐和一體化服務發展滯后，運輸服務總體水平不高，綜合交通運輸體系有待建立和完善;城市群、城鎮圈交通運輸一體化格局尚未形成;城市公交設施仍顯不足，城鄉公交一體化發展進程緩慢，部分農村公路亟需升級改造;交通基礎設施網絡尚不完善，技術等級、網絡覆蓋廣度與通達深度有待提高。

（三）環保共治格局尚未形成

1.協同保護機制尚不健全。目前，黃河流域生態保護工作還存在著協同保護機制不健全、協同推進河道和灘區綜合治理的合力尚未形成的突出問題，亟待國家予以統籌解決。沿黃生態環境治理任務艱巨，但由于黃河流域生態保護和治理缺乏整體規劃，省際間生態保護與治理責權劃分不清，主體責任不明，統籌協調較為困難，頂層統籌協調機制還有待完善。國家層面的生態補償組織體系、統籌管理、政策制定、劃分責權、平臺建設、完善標準等還需加強。

2.橫向生態補償機制尚未破題。從黃河全流域來看，生態補償尚處于起步階段，沒有形成成熟的經驗，城市群內部有效的生態補償機制仍在不斷探索中。省際間橫向生態補償機制尚未破題，省（區）之間生態補償協商談判合作仍需深化，省際間的補償標準測算、補償方式定型、環境損害賠償、管理交易平臺等機制尚待建立。山西黃河流域橫向生態補償機制雖已建立，但仍需進一步完善和推進。

（四）對外開放水平明顯不足

1.區域外向型經濟發展不均衡。山西外貿經濟貢獻率低，2023年全省進出口額僅占全國的0.41%，低于同期全省GDP占全國2.04%的比重水平。2023年山西進出口貿易總額1693.7億元，為山東的5.19%、為陜西的41.9%;經濟對外依存度（進出口總額占地區生產總值的比重）為6.59%。從地市分布看，2022年太原市進出口額1467.1億元，占全省的79.5%;運城市為112.5億元，占全省的6.1%;大同市為51.8億元，占全省的2.8%，三市合計占全省進出口額的88.4%。朔州是山西外貿進出口最小的地級市，占全省進出口額比重僅為0.39%。山西外貿主體數量少，2022年，全省有進出口實績的企業1752家，在全國的占比僅為0.29%。利用外資規模偏小、集中度高，2022年全省制造業利用外資1.64億美元，占全省實際利用外資總額的20%，但仍然遠低于全國平均水平。山西尚有相當數量的外貿空白縣，2022年全省外貿空白縣12個，其中山西黃河流域涉及11個：忻州4個縣（寧武縣、靜樂縣、神池縣、偏關縣），呂梁3個縣（離石區、交口縣、臨縣）、晉中1個縣（昔陽縣）、臨汾3個縣（吉縣、蒲縣、永和縣）。

2.融入國家區域戰略仍面臨不小挑戰。加強與京津冀地區的協作聯動發展，是主動服務和融入新發展格局、推動轉型高質量發展最直接、最有效、最現實的重大戰略機遇。但是在京津冀戰略布局下，由于山西經濟發展水平相對偏弱，導致山西通過市場機制吸引京津冀優質資源要素流入有一定難度，而本省的很多優質要素資源卻流入到了京津冀地區，京津冀對山西虹吸作用明顯，而不是擴散和輻射作用，這是山西融入京津冀面臨的一個挑戰。

（五）區域合作不深降低資源配置效率

1.各市間協同發力仍有堵點。目前，山西黃河流域內尚未建立起有效的合作機制，各市間協同發力仍有堵點。在產業發展、基礎設施建設方面競爭遠大于合作，在引進科技人才與項目上尚未實現差異化發展，在公共服務、生態補償、招商引資等方面尚未建立成本共擔、利益共享的一體化發展機制，在醫療、教育等資源的互聯共享方面尚有欠缺，有效的生態補償機制仍在不斷探索中。總體而言，山西黃河流域產業發展、基礎設施建設、公共服務、生態環境保護等方面的協同水平有待提升。

2.省際合作體制機制亟待完善。山西與沿黃其他省（區）之間的區域協作仍顯不足，在跨省區域聯動發展中，尚未形成高效的合作推進機制、協同開發機制和完善的議事、決策機制，導致山西區域合作的進程與先進省市相比仍然存在差距。從全流域來看，區域合作缺乏政策規范，體制機制亟待完善。如，黃河金三角處于七大“國字號”政策疊加區，包括西部大開發戰略、中部崛起戰略、山西轉型綜合改革示范區、關天經濟區、中原城市群、關中平原城市群、晉陜豫黃河金三角承接產業轉移示范區，但這些政策運城市、臨汾市、渭南市和三門峽市四個城市無法共享，極大影響了合作的效能和進度。

3.要素流動不暢。目前，阻礙黃河流域高質量發展的行政壁壘仍然存在，地方標準不統一，準入門檻有差異，統一開放的市場體系尚未形成，許多涉及民生、環保、資源等現實問題很難實現服務民眾最優化等愿景，由此制約了資本、技術、產權、人才、勞動力等要素資源自由流動和優化配置，市場在資源配置中的作用弱化，要素自由流動受限，交易成本增加，效率降低。

三、對策建議

（一）加強產業聯動

為推動黃河流域區域協調發展，有必要進一步強化區域產業聯系，加強產業協作，推動產業聯動發展。

1.強化各市產業聯系。以“強省會”目標為支撐，加快建設太原國家區域中心城市，合理有序推動人口集聚、要素集中、創新策源，對標國家中心城市，全面提升綜合服務、產業集聚、文化高地、科技創新、國際交往等功能，不斷提升太原配置優質資源的能力。在加快形成中心隆起的同時，提升太原作為中心城市的集聚效應和擴散效應，更好發揮對其他地市的牽引帶動作用。強化各市產業聯系，堅持集群化規模化發展方向，聚焦建鏈補鏈延鏈強鏈，協同打造一批特色鮮明、優勢突出、鏈條完整的產業集群。立足各市產業優勢，統籌布局一批優質產業項目，形成錯位發展、同向發力的產業培育格局。聚焦產業鏈短板弱項，落地一批產業鏈上下游配套項目，有效接鏈續鏈、補鏈強鏈。

2.推動產業承接與協作。立足黃河流域各地區產業基礎優勢，以資源型產業的延伸發展和戰略性新興產業的培育壯大為導向，加快產業承接和產業協作。加強與發達地區的產業協作配套，差異化承接黃河流域經濟發展較快地區產業梯度轉移，把有利于山西黃河流域產業結構升級的企業、技術、資金、人才等要素引進來，著力開發新技術、新產品和新模式。以“一帶一路”建設為引領、以黃河金三角區域合作等為載體，加強對內對外全面協作。統籌流域內省級以上開發區、產業集聚區等各類產業平臺，支持建設一體化發展和承接產業轉移示范區，推動創新鏈和產業鏈融合發展。發揮晉陜豫金三角承接產業轉移示范區作用，引導社會資本建立黃河流域科技成果轉化基金，推動關鍵共性技術研究和科技成果轉化。鼓勵以連鎖經營、委托管理、投資合作等多種形式與其他沿黃省（區）合作共建產業園區，打造跨區域產業集群，實現優勢互補、互利共贏。加強沿黃城市群產業協作，合理布局產業集聚區，避免同質化建設和低水平競爭。

（二）加快基礎設施互通互聯

加大山西黃河流域基礎設施興建力度，提高交通基礎設施聯通性，構筑多式聯運、綜合立體、快速便捷的沿黃交通網絡體系，切實服務黃河流域群眾出行和沿岸經濟發展，將高質量發展成果落地生效。

1.加快完善鐵路通道建設。以現有鐵路干線為基礎，推進鐵路網絡完善升級。推進繁忙路段擴能改造和復線建設，擴大鐵路路網覆蓋面，完善鐵路煤運通道建設，強化重載貨運網。促進鐵路專用線進大型工礦企業、進物流樞紐，持續推動大宗貨物及中長距離運輸“公轉鐵”。加快高速鐵路建設，在黃河流域范圍內規劃建設一批高鐵主干線，對于現有繁忙線路，按照預留提速條件“達速”，提高沿黃區域交通運輸業的整體技術水平，優化沿線區域交通運輸結構，形成以高速鐵路為中心紐帶的新的運輸格局。重視干線鐵路與支線和聯絡線的連接，形成分工合理、便捷暢通的鐵路運輸網絡。

2.推動公路干線貫通升級。加快黃河流域既有高速公路、國省干線擁堵路段的擴能改造與待貫通路段的建設。高速公路建設應以“貫通、擴容”為重點，實施縣縣通高速、打通“出省口”、貫通“斷頭路”和城市群都市圈融合、繞城高速改線、擴容改造工程等項目。普通國省道方面，以“暢通、升級”為重點，實施“一群兩區三圈”一級公路貫通、出省口暢通、城市過境改線、瓶頸路段升級、重要節點聯通工程。

（三）以橫向協作聯動統籌推進黃河流域生態保護

黃河流域生態治理存在明顯的上下游依存性，即“上游保護、下游受益”“上游污染、下游受害”，建議在國家層面建立統籌機制，深入推進流域橫向生態補償。

1.加強黃河流域保護與治理頂層統籌。建議在國家層面建立黃河流域保護與治理統籌協調機制，制定整體規劃、科學制定標準、統籌安排資金、強化聯防聯控、加強監督考核，推動流域保護與治理的整體性、系統性、協調性。對于跨省界橫向生態補償，按照保護者得償、受益者補償原則，由國家層面支持指導黃河流域上下游全面建立橫向生態補償機制。搭建黃河流域省際間橫向生態補償協商平臺、生態資源資產信息共享平臺，推動國家相關部委間、部省間、沿黃各省（區）際間資源共享。推行碳排放權、用能權、用水權、排污權等資源環境市場化配置，擴大林業碳匯交易覆蓋面，完善多元化生態補償政策體系。

2.強化區域協同共保共治。深化省際合作，與周邊省（區）協同推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，加強黃河流域生態保護紅線和自然保護地監管體系建設，同時統籌推進黃河流域主要縣區生態文明示范創建培育，以生態環境高水平保護推動黃河流域高質量發展。推進黃河金三角生態環境聯防聯控聯治，推動完善晉陜豫黃河金三角區域生態環境共保共治機制，協同推進減污降碳，協同實施清潔能源替代、工業減排、露天禁燒等綜合治理措施，實現晉陜豫黃河流域環境保護與污染治理一體化。

3.完善省內流域橫向生態補償機制。對于省內流域，建議進一步按照主體功能區定位，落實生態補償機制，探索區域間橫向生態補償的新模式。鼓勵黃河流域內生態受益地區與生態保護地區、流域下游與流域上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才交流培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系。探索建立流域上游地區與下游地區有效的協商平臺和補償機制，推動實現縣際流域橫向生態補償全覆蓋。

（四）強化對外開放能級

積極推動山西黃河流域“內外”聯動、“向外”融合，有效發揮山西作為“一帶一路”建設和京津冀協同發展戰略交匯點、黃河流域和中部地區重要省份的作用，推動山西黃河流域在更大范圍、更廣領域、更高水平上實現資源要素優化配置。

1.積極參與“一帶一路”建設。依托“一帶一路”建設，發揮山西省在產能、裝備、技術等方面的比較優勢，積極參與國際大循環，打造“山西品牌絲路行”為山西省對接“一帶一路”重要載體和對外開放新名片，充分利用山西省歷史人文、特色產品、產業優勢，推動與沿線國家（省份）全面交流與合作。發揮各市區位和產業優勢，主動融入中蒙俄經濟走廊、新亞歐大陸橋經濟走廊、中國—中亞—西亞經濟走廊和海上戰略支點等建設。積極承辦國際能源峰會，創設多邊合作機構等平臺，強化與能源出口大國、能源消費大國以及重要國際能源機構或組織的協調和合作。積極爭取國家將太原能源低碳論壇打造為國際能源領域主場外交平臺，使其成為能源領域高端對話平臺和國際合作對接平臺，起到在全球能源領域展示大國形象、獲得國際話語權、拉近和深化與伙伴國關系、提升中國國際地位的重要作用。

2.深度融入國家發展大局。山西黃河流域應進一步加強南聯北融、強化與周邊區域的合作，以優勢產業和通道經濟為基礎促進與其它區域的合作協調發展，不斷拓展發展新空間。深度融入京津冀協同發展，充分發揮山西省區位、能源等比較優勢，建立與京津冀協同發展機制。加強與京津冀地區基礎設施互聯互通，增加向京津冀地區的清潔能源供應，構建京津冀晉協同創新共同體;推動太忻一體化經濟區承接京津冀產業轉移，著力推進先進裝備制造、電子信息等主導產業的基地建設，打造產業聚集平臺。拓展與長江中游城市群、成渝城市群、關中平原城市群等的交流合作，積極開展多領域聯動協作，實現共贏發展。積極承接長三角產業轉移，努力將山西打造成沿海地區制造業和服務業的承接地。全力參與粵港澳大灣區產業鏈延伸，積極謀劃推進重點項目。強化與呼包鄂榆城市群、晉陜豫黃河金三角等的交流合作，積極深化與中原經濟區合作，支持（下轉第122頁）（上接第118頁）晉城、長治、運城與中原城鎮群聯動發展，建立更加緊密的黃河經濟協作區戰略合作關系。推動太原、大同、臨汾、長治一體化銜接國家物流樞紐，與上海、大連、青島、秦皇島、寧波、蘇州等港口、口岸、自貿區深化合作，實現異地“一次申報、一次查驗、一次放行”，提升貨物集結能力。

（五）創新區域協調聯動機制

進一步創新區域合作機制，通過體制機制的完善加快區域聯動發展。暢通要素流通渠道，使資源要素在區域內得到優化配置，逐步實現黃河流域全域性、統籌性與協調性發展。

1.深化區域合作機制。積極對接中央領導小組，推動建立與黃河流域其他八省（區）主要負責人組成的區域協同發展聯合工作組，貫徹落實執行中央精神和政策，針對流域內共性問題進行專題研討，推進區域聯動和政令暢通。建立政策聯動機制和多地區多部門信息溝通共享和協同推進機制，在招商引資、土地管理、投資融資等重點領域，注重制度規則和重大政策的溝通協調，并進一步加強政策執行的協同性。加強省際間交流合作，進一步落實完善有利于促進黃河流域合作發展的政策措施，推動區域內有關政策逐步統一，實現區域內扶持政策的協同銜接。建立健全政府聯席會議制度，推動城市間產業分工、基礎設施、公共服務、環境治理、對外開放、改革創新等協調聯動，鼓勵成立多種形式的城市聯盟。完善區域互助機制，開展區域幫扶互助，支持發展較快地區與發展困難地區共建產業合作基地和資源深加工基地，提高特殊困難地區的自我發展能力和公共服務水平。

2.推進區域市場一體化發展機制。構建要素自由流動機制，推動土地、勞動力、資本、技術、數據等要素服務實體經濟發展。將創優營商環境和推進“放管服”改革作為著力點，深化黃河流域一體化市場建設。加快推進政務服務改革，統一政務服務事項標準規則，實現同層級、同事項無差別受理。對標國際先進水平，對標國內營商環境優越地區的最佳實踐，圍繞為企業等市場主體在市場中更好進行生產經營活動的目標，持續深化“放管服”改革，著力提升政務服務能力和水平。構建高標準市場體系，同步開展市場準入隱性門檻清理，促進要素充分流動。推出一批“跨市通辦”事項，擴大辦理事項范圍。按照權利平等、機會平等、規則平等的原則，為不同類型、規模企業的合法權益提供嚴格的法律保護。避免因政府換屆或政府工作人員變化而影響之前的招商引資項目尤其是中小投資項目的合同權益，營造良好的市場環境。規范發展多功能、多層次的綜合性產權交易市場。建設科技資源共享與服務平臺，進一步發揮山西科技成果轉化與知識產權交易服務平臺作用，實現科技資源的有效配置和供需信息的共建共享。

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[本文為山西省政協課題“統籌推進黃河流域生態保護和高質量發展”——分報告“統籌推進山西黃河流域區域協調發展（城鄉融合）研究”階段性研究成果。]

[作者簡介：張婷，碩士，副研究員，研究方向：區域經濟、財政經濟。]

（責編：賈偉）