歐盟對“一帶一路”倡議的政策回應及其主導邏輯

羅天宇 馬斌

摘 要： “一帶一路”倡議是中國對外交往和經濟合作的重要指引，其實踐成效與各國對其態度密切相關。作為“一帶一路”倡議的重要利益相關方，歐盟對“一帶一路”倡議具有相對獨特的政策邏輯和演變軌跡。本文將歐盟對“一帶一路”倡議的政策演變分為審慎歡迎、收緊門戶與隨美調整三個階段；并認為，歐盟的“一帶一路”政策演變主要取決于歐盟內部的現實需要，外部戰略考量則是重要制約因素。為應對歐盟政策演變及其獨特邏輯給“一帶一路”倡議帶來的挑戰，中國可在聚焦利益一致領域加強合作的同時，重點關注歐盟內部分歧、美歐結構性矛盾等對其“一帶一路”政策的影響。

關鍵詞： “一帶一路”倡議；歐盟；中歐關系

中圖分類號：F125;F15? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2024.03.05

2013年，習近平總書記在訪問哈薩克斯坦與印度尼西亞時提出“一帶一路”倡議。這一倡議很快成為中國對外交往和經濟合作的重要指引，如何回應“一帶一路”倡議相應也成為新時期歐盟制定和推行對華政策時無法回避的重大議題。從“一帶一路”倡議內容看，中國與歐盟在廣泛領域具有互補性，這可為雙方合作提供有利基礎，但在實踐領域，歐盟回應“一帶一路”倡議的政策不僅包含合作，而且包含競爭、沖突等多重維度。因此，考察歐盟多維度的“一帶一路”政策演變及其邏輯不僅是“一帶一路”高質量發展的必要工作，且對穩定和推動中歐關系發展也有重要作用。回顧歐盟對“一帶一路”倡議的認知與政策回應經歷了審慎歡迎、收緊門戶與隨美遏華三個階段。對此，國內外學者進行過大量研討，但相關研究多未區分歐盟整體與成員國個體的政策因應，甚至多有混雜，這不僅導致對歐盟相關立場和政策的認知存在盲區，而且可能影響中國推進“一帶一路”的方向和重點。故本文把歐盟視為獨立行為體，著重從歐盟整體層次分析其回應“一帶一路”倡議的政策內容和特點；至于成員國基于獨特個體利益而對“一帶一路”采取的立場、政策，本文將其視為歐盟政策的影響和制約因素。

一、歐盟“一帶一路”政策演變

歐盟是“一帶一路”倡議的重要合作對象。隨著倡議不斷落實，歐洲對“一帶一路”的重要性逐漸清晰。2015年3月28日，中國國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》指出：“‘一帶一路貫穿亞歐非大陸，一頭是活躍的東亞經濟圈，一頭是發達的歐洲經濟圈，中間廣大腹地國家經濟發展潛力巨大。絲綢之路經濟帶重點暢通中國經中亞、俄羅斯至歐洲（波羅的海）；……21世紀海上絲綢之路重點方向是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲。”[1]這種變化使得歐盟關注“一帶一路”倡議具有直接動力。盡管歐盟成員國各自對“一帶一路”倡議具有獨特政策回應，但歐盟在《里斯本條約》生效后對外行動一致性大為提升，也使得從歐盟整體視角討論其對“一帶一路”的政策具有了實踐基礎。簡要地看，歐盟對“一帶一路”倡議的政策回應可以分為審慎歡迎、收緊門戶與隨美調整三個階段。

（一）審慎歡迎階段

自2015年6月第17次中國歐盟領導人會晤正式決定從歐盟層面對接“一帶一路”倡議之后，歐盟總體上展現出對該倡議審慎歡迎的態度。在這次會晤中，歐盟從官方層面決定對接中國“一帶一路”合作倡議和歐洲投資計劃，中歐共同投資基金、中歐互聯互通平臺的籌建提上日程。同時，中歐雙方還決定盡早達成一個全面的中歐投資協定，并以發表氣候變化聯合聲明為契機，深化雙方在氣候變化領域的合作。此外，雙方還著手制定能源領域合作路線圖并深化信息通信技術領域對話與合作。[2]可以看出，此時歐盟對中國的倡議整體持積極態度，尤其是時任歐委會主席讓-克勞德·容克（Jean-Claude Juncker）力推的歐洲戰略投資計劃面臨較高的資金缺口，歐盟歡迎中國潛在的融資。容克認為，“一帶一路”倡議不僅對中國有利，與中國經貿聯系日益緊密的歐洲國家也能從中獲益。

2017年5月，在北京舉行“一帶一路”國際合作高峰論壇前夕，歐盟對外行動署闡述歐盟就中歐“一帶一路”倡議合作的立場和意見。[3]歐盟表示支持中國提出的倡議，承認改善歐盟和中國之間連通的重要性和好處。但歐盟在持歡迎態度的同時也表現出謹慎的一面，歐盟歡迎“一帶一路”倡議的前提是中國要使該倡議遵守市場規則與國際標準并補充歐盟的政策和項目，以便為沿線國家帶來利益。[4]這也在其后由容克的講話進一步闡發。2017年6月，容克在第十二屆歐盟—中國工商峰會上講話中指出，“我們歡迎‘一帶一路倡議所創造的機會——它將使亞洲和歐洲的人民和企業更加緊密地聯系在一起……我們要確保‘一帶一路對現有項目的補充，包括歐盟長期以來建立的跨歐洲網絡政策或歐盟—中國互聯互通平臺下的項目……歐盟和中國在提出‘一帶一路倡議中都有關鍵的利益”。容克同樣強調“一帶一路”倡議的推進應建立在公平競爭的前提之下。[5]總體而言，這一階段，歐盟對該倡議表現出審慎歡迎的態度。

（二）收緊門戶階段

隨著時間推移，歐盟對該倡議的政策態度在2018年前后表現出從“審慎歡迎”轉為“收緊門戶”的趨勢。此時歐洲主流輿論對“一帶一路”倡議的質疑持續走高，歐洲擔心該倡議破壞歐盟內部的凝聚力并影響歐洲安全。歐盟方面的相關批評主要集中在兩個層面：一是，將“一帶一路”倡議與“債務陷阱”相聯系，認為中國可以借該倡議擴大自身在目標國的影響力；二是，歐盟擔心隨著中國對歐投資的擴大，中國投資會控制歐盟的關鍵經濟部門并由此影響歐盟的核心產業競爭力。[6]

這種轉變很快體現在歐盟隨后發布的政策文件之中。2018年9月，歐盟發布《連接歐洲和亞洲——對歐盟戰略的設想》（Connecting Europe and Asia：Building blocks for an EU Strategy），強調可持續、全面和基于規則地推動亞歐之間的互聯互通。盡管時任歐盟外交和安全政策高級代表費代麗卡·莫蓋里尼（Federica Mogherini）強調歐盟這一亞洲戰略并不針對“一帶一路”倡議，但兩者具有一定重合也讓它們在實踐中容易互相影響。該文件的發布可以視為歐盟應對“一帶一路”倡議的態度和政策進入第二階段的標志。但此時歐盟的應對并非基于“全面對抗”的戰略設想，有學者將其看作歐盟在亞歐互聯互通框架下與中國“一帶一路”倡議對接的問路石，是歐盟為了對接開出的價碼。[7]2019年2月，歐洲議會表決通過《建立外國對歐直接投資審查框架的條例》（Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing a Framework to Review FDIs into the EU），構建“以成員國安全審查為主、以歐盟委員會安全審查為輔”的雙軌制審查框架。[8]這是歐盟對中國投資在關鍵部門持續上升擔憂的回應。同年3月，歐盟正式發布《歐盟—中國：戰略展望》政策文件，該文件將中國定位為“一個與歐盟目標緊密一致的合作伙伴，一個歐盟需要找到利益平衡點的談判伙伴，一個追求技術領先地位的經濟競爭對手，一個推動替代治理模式的體系性對手”，史無前例地將中國看成制度性競爭對手，呼應了前述投資審查條例中對中國資本的擔憂。[9]

隨著歐盟對中國戰略定位的變化，其對“一帶一路”倡議的政策態度也相應變化。此階段歐盟整體政策傾向于管控中國流入歐洲的資金（審查條例），但并未完全拒絕中國投資。因此，該階段歐盟政策更多強調收緊門戶。

（三）隨美調整階段

2021年12月，歐盟宣布啟動“全球門戶”計劃（Global Gateway），這標志著歐盟對“一帶一路”倡議的政策正式進入第三階段。相較于此前戰略特意強調并非針對“一帶一路”倡議的表述，“全球門戶”計劃明顯帶有與中國競爭的色彩。2021年9月，歐委會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩（Ursula von der Leyen）在盟情咨文演講中提出了“全球門戶”倡議，她在演講中直言，“我們擅長融資，但歐洲在中國擁有的銅礦和中國擁有的港口之間修建一條完美的道路是沒有意義的”[10]。實際上，“全球門戶”計劃在很大程度上是歐盟提出的對“一帶一路”倡議的替代品。[11]

更重要的是，馮德萊恩強調歐盟要深化與美國的關系，指出歐盟將與美國一起制定全球變革新議程。這對2021年6月美國拜登政府提出的“重建更好世界”計劃（Build Back Better World）形成呼應。在這一階段，歐盟不僅對內防范“一帶一路”倡議造成的所謂“侵蝕”，對外也與美國在全球范圍內協調來對沖“一帶一路”倡議。隨著“全球門戶”計劃的推行，歐盟將自身內部的產業政策標準延伸至第三國，在廣大發展中國家形成與中國“一帶一路”倡議的直接競爭。

相較前一階段“重守”的政策態度，歐盟展現出更多進攻性，并希望與美國等發達經濟體配合，打造一個“基于自由主義市場”的方案，爭奪全球基礎設施建設市場，圍堵“一帶一路”倡議。[12]

由于歐盟對外政策出臺過程復雜，這三階段劃分從整體上反映了歐盟對“一帶一路”倡議的政策演變及其特征，但不同階段之間也有一定的重疊性。比如“全球門戶”計劃的倡議于2022年9月發布，但同月歐盟也公布了自身的“印太戰略”。相較于更配合美國的“全球門戶”計劃，歐盟的“印太戰略”則部分折射出其繼續追求自主的戰略意圖。

二、歐盟政策演變的內在邏輯

歐盟對中國“一帶一路”倡議政策的演變動因，可以從歐盟內部的現實需要和對外戰略兩方面考察。

（一）“審慎歡迎”的內在邏輯

“戰略自主”理念和實踐的復興是歐盟在第一階段對“一帶一路”倡議“審慎歡迎”最主要的政治外交基礎。2016年6月，歐盟對外行動署（European External Action Service）發布了《共有的愿景，共同的行動：一個更強大的歐洲》（Shared Vision， Common Action： A Stronger Europe）的歐盟外交與安全政策全球戰略，強調戰略自主，與中國圍繞“一帶一路”倡議合作無疑是歐盟“自主外交”的重要表現。

從經濟角度而言，歐盟內部存在較高的基礎設施投資缺口。2008年金融危機之后，歐盟基礎設施投資持續下降。歐洲投資銀行《2018-2019年投資報告》指出：歐盟（英國脫歐后的27個成員國）基建投資缺口在2030年前每年約為1 550億歐元，這相當于歐盟GDP的1.2%。[13]因此，“一帶一路”倡議被視為緩解歐盟融資壓力的重要選項，中歐圍繞“一帶一路”倡議具有較廣闊的合作空間。

時任歐委會主席容克為復興歐洲經濟主導推動了歐洲投資計劃。“容克計劃”通過新設立總額210億歐元的歐洲戰略投資基金，計劃在2015-2017年期間推出來自包括私營部門在內的約3150億歐元的投資。該計劃意在解決歐盟投資不足問題，但是210億歐元種子資金能否撬動15倍資金的前景仍不明朗。因此容克本人對“一帶一路”倡議展現出了較積極的態度。[14]

基于上述因素，歐盟對“一帶一路”倡議展現出了較高熱情，表現出了“審慎歡迎”的政策態度。

（二）“收緊門戶”的內在邏輯

隨著“一帶一路”倡議在歐洲和全球的不斷落實，歐盟對該倡議的態度逐漸發生變化，從“審慎歡迎”轉向“收緊門戶”。在收緊門戶階段，歐盟主要強調限制、審查中國在歐盟的投資。這源于歐盟內部對“戰略自主”定位的演變。

從歐盟內部而言，盡管中國提供的資金彌補了歐洲的資金缺口，但是歐盟發現自身的參與并不能影響“一帶一路”倡議。歐盟發現其在一定程度上與歐盟關于公共采購、環境影響評估、技術標準等的法規相沖突，認為這對歐洲價值觀形成挑戰，威脅歐洲“自主性”。歐盟認為，“一帶一路”倡議正在分化歐洲。歐盟成員國如匈牙利、希臘等國的行為加劇了歐盟的這一疑慮。2016年3月，匈牙利和希臘希望歐盟淡化其關于常設仲裁法院對中菲南海爭端的裁決的聲明；2017年6月，希臘否決了歐盟在聯合國人權理事會譴責中國人權記錄的聲明，稱其為“對中國進行非建設性的批評”。于是，中國投資導致歐盟分化、中國對歐盟和其成員國形成戰略俘獲等論調在歐盟受到關注。[15]2019年3月，“老歐洲”國家意大利與中國簽署“一帶一路”合作備忘錄后，歐盟對中國借“一帶一路”倡議撬動盟內政治的擔憂被放大，歐盟擔心這一發展趨勢將導致其失去對外行動的一致性。對“一帶一路”倡議收緊門戶，防止內部發生分裂成為歐盟維持“戰略自主”的政策選項。

（三）“隨美調整”的內在邏輯

2021年底，歐盟對中國“一帶一路”倡議進入了“隨美調整”階段，這同樣與歐盟整體對外戰略考量密切相關。此時，美歐關系回暖，約瑟夫·拜登（Joseph Robinette Biden）擊敗唐納德·特朗普（Donald Trump）當選美國總統后對盟友展現出更為溫和的態度。對于歐洲，拜登努力修復特朗普單邊主義行動帶來的戰略信譽損失，致力于與歐洲盟友一起維護自由國際秩序。[16]美歐盟友關系的回暖讓歐盟借中國的力量平衡與美關系的意愿下降；同時，拜登政府以價值觀與意識形態為抓手重塑盟友關系在相當大程度上滿足了歐盟對建立在規則之上的國際秩序的追求。拜登對“國際民主秩序”的維護無疑更契合歐盟的全球戰略目標，在這一背景下，歐盟也更有意愿追隨、配合美國的“重建更美好世界”（Build Back Better World，B3W）在發展中國家的基礎設施投資計劃，打著所謂“價值觀驅動、高標準、透明”的旗號與中國的“一帶一路”倡議直接形成競爭。此外，新冠疫情下的中歐關系面臨新挑戰。歐盟既擔憂供應鏈受制于中國的潛在風險，又圍繞疫情與中國進行輿論戰；[17]同時，歐盟此階段推出自身的基建計劃也有助于整合成員國分歧，加快綠色化、數字化轉型。2022年2月24日，俄羅斯對烏克蘭發動的特別軍事行動對歐盟形成了極大的安全刺激，北約、美國影響力進一步上升，需要美國提供安全保障的歐盟也更可能在其他領域呈現出配合美國的姿態。

三、中國應對歐盟政策的策略

在梳理歐盟政策演變及其內在邏輯后，不難發現，當前歐盟對“一帶一路”倡議的政策態度直接影響了該倡議的推動。市場機制下的商業競爭行為和背靠國家的戰略競爭行為具有本質差異。無論歐盟的“全球門戶”計劃是否面臨資金不足等現實困境，歐盟從全球戰略層次與“一帶一路”倡議競爭會帶來很強的示范效應，動搖部分國家對“一帶一路”倡議的信任。針對歐盟政策演變給“一帶一路”倡議帶來的挑戰，中國應求同存異，在利益一致領域加強合作，同時把握歐盟內部分歧、關注美歐結構性矛盾，以更好構建“一帶一路”倡議推進的良好環境。

（一）基于一致利益加強合作

在歐盟對待“一帶一路”倡議的政策發生變化的條件下，中國可在雙方利益一致的領域繼續尋找、穩定與歐盟的合作。在應對氣候變化上的合作無疑是中歐關系的重要突破口，綠色轉型是歐盟長期戰略規劃的重心之一。歐盟大力推動《歐洲綠色新政》，并將能源政策與氣候政策相聯系，試圖在降低對外能源依賴的同時推動清潔能源轉型。在該領域，中歐之間具有較好的合作基礎，從現實情況來看，中國也是歐盟處理全球氣候議題中難以繞過的國家，且中國一直在綠色議題上展露出較為積極的態度。中國的生態文明建設也與《歐洲綠色新政》存在大量的機制對接空間。歐盟的基礎設施建設計劃中，追尋綠色化是其重要前提。歐盟實現減排的重要路徑囊括了綠色交通、綠色建筑、綠色能源等。雙方在該領域存在廣闊的合作空間。同時，對綠色可持續的強調也能洗脫歐盟長期以來對中國“一帶一路”倡議的無端指責，應強調中國模式并不與歐盟基于規則的模式相悖。

此外，基建領域也是中歐合作的重要突破口。全球基建缺口巨大。2010年，20國集團韓國首爾峰會便將基礎設施短缺視為全球發展的“關鍵瓶頸”之一。很多國家的基礎建設投資必然需要仰仗于外來資金，尤其是撒哈拉以南非洲更是長期缺少投資。無論對中歐本身，還是對第三方被投資國而言，中國的“一帶一路”倡議如果能和歐盟的“全球門戶”戰略形成良性互動，對各方都必然大有裨益。

（二）基于內部分歧差異處理

歐盟成員國分歧長期存在。隨著歐俄地緣危機日趨緊張，“老歐洲”和“新歐洲”之間的碰撞越發激烈，而在對華態度上更是存在較大分歧：既有立陶宛、捷克這樣對華態度極為負面的成員國，也有希臘、匈牙利、西班牙這樣對華持友好態度的成員國，即使同樣對歐盟戰略自主有所想法的德法兩國在該議題上也存在明顯分歧，對“走出去”的“全球門戶”戰略態度也趨異。對于很多歐洲小國而言，其在第三方市場上的能力和潛在獲得的利益均有限，看不到與中國合作益處的他們樂得與美國保持同調。對于法國等在非洲有廣大利益的歐洲國家情況而言則完全不同。通過與這些國家務實的合作無疑能撬動其對“一帶一路”倡議的態度并進而影響歐盟的整體政策。因此，即使歐盟“疑中”之聲甚囂塵上，但中國也不應該判斷歐盟會一邊倒地追隨美國，對歐盟成員國內部分歧的理解是把握中歐關系的重要破局之道。

（三）基于美歐矛盾平衡沖突

美歐之間結構性的矛盾將會長期存在。盡管拜登的勝選讓美歐關系出現了一定程度上的回暖，但是這對跨大西洋盟友之間的關系很難回到從前。尤其在美國將目光投注到印太以后，歐盟顯然會擔心美國繼續承擔其安全義務的意愿；同時，拜登上任以來，重振美國經濟是其重要的執政目標，因此拜登在很大程度上會繼續順延特朗普的貿易保護主義政策，加大對美國國內制造業的幫扶。如美國當前逐步被強調的“供應鏈審查”就是這種貿易保護主義的體現。2022年8月，美國政府簽署的《通脹削減法案》遭到了歐盟的強烈譴責。作為產業發展趨同的雙方，一直以來美歐的經貿關系競爭性均大于互補性。雙方的規則與理念之爭難以規避。美歐之間的分歧無疑為中國更好地推行“一帶一路”倡議留下了空間。

四、結語

“一帶一路”倡議旨在促進全球包容性合作、可持續發展。歐盟作為國際體系中的重要行為體，在國際規范塑造上扮演積極的角色，與中國在廣泛的全球事務中具有共同利益，因此“一帶一路”倡議的推進難以繞開歐盟，尤其在百年未有之大變局的國際背景下，維持良好的中歐關系是中國和歐盟對國際社會的重大貢獻。而理解歐盟對中國“一帶一路”倡議的政策演變及邏輯就是當前梳理中歐關系的重要鑰匙。歐盟政策從“審慎歡迎”到“縮緊門戶”最后至“隨美調整”，最主要動力來自歐盟對自身的戰略考量。中國、歐盟只有把握住彼此戰略關切并真正開展務實合作，才能發揮促進全球發展的重要作用。“中歐作為世界兩大力量、兩大市場、兩大文明，主張什么、反對什么、合作什么，具有世界意義。”[18]秉持互利共贏的“一帶一路”倡議與歐盟建立在規則之上的“全球門戶”戰略存在著大量合作空間，中歐之間的合作也能有效促進世界和平發展、合作共贏。

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