新疆四片區(qū)協(xié)同立法機制探析

沈子華 秦月巖

摘 要：新疆劃分四片區(qū)以局部協(xié)同治理謀求全區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，片區(qū)協(xié)同立法可協(xié)調(diào)地方利益，提供法治保障。四片區(qū)地理區(qū)位的自然鏈接、齊頭并進的共同事務(wù)與法律文件深層支持三項事實基礎(chǔ)為協(xié)同立法提供施展的空間；共同事務(wù)的治理需求為片區(qū)內(nèi)的共性利益，缺乏協(xié)同立法規(guī)則機制使得片區(qū)內(nèi)地方間利益均衡難以達成。為此需要建立聯(lián)席會議作為定期會議機制、確定監(jiān)督職責以支撐日常組織機制、明晰協(xié)同立法工作制度構(gòu)建合同規(guī)則約束機制，方可實現(xiàn)四片區(qū)協(xié)同立法的有序利益關(guān)系。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)同立法；新疆四片區(qū)；規(guī)則機制；利益平衡

中圖分類號：D927? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2024.03.10

一、問題的提出

2023年5月，新疆維吾爾自治區(qū)第十屆委員會第八次會議通過的《關(guān)于深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，推動新疆經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的行動方案（2023—2025）》（以下簡稱“三年行動方案”）提出：“堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，著力破解南疆發(fā)展瓶頸制約，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟和空間布局”[1]。經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展除需要技術(shù)因素支撐外，對有益于長期增長、效率提升的制度進行改進也尤為重要。[2]換言之，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不能局限于資源、技術(shù)等因素投入帶來的短時經(jīng)濟增長，更要著眼于制度改進帶來的長期效率提升。

新疆14個地州市組成地區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的“一盤棋”，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、齊頭并進。解決的方案是“跨區(qū)域協(xié)同治理”。具體來說，新疆根據(jù)資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)展條件等因素，全區(qū)分為“烏克昌片區(qū)、南疆片區(qū)、北疆片區(qū)、東疆片區(qū)”四個片區(qū)。“四片區(qū)”是跨行政區(qū)域的地理分區(qū)，目的意在緊扣片區(qū)發(fā)展實際，明確發(fā)展思路及方向，因地制宜地破解發(fā)展難題，綜合資源、區(qū)位等多項要素，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的功能。功能上的設(shè)計能否通過制度上的供給來實現(xiàn)？這是一個法治命題，包括立法、執(zhí)法、司法上的跨區(qū)域協(xié)同是否可行？這就將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題轉(zhuǎn)化為了一個區(qū)域協(xié)同法治治理的動態(tài)過程。立法是法治治理的第一步，有必要從立法這一源頭解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、跨區(qū)域協(xié)同治理的制度供給不足問題，并以協(xié)同立法之方式優(yōu)先突破。

二、四片區(qū)協(xié)同立法的事實基礎(chǔ)

區(qū)域協(xié)同立法為區(qū)域協(xié)同治理提供法治保障，服務(wù)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展之目標。有學者所言，區(qū)域協(xié)同立法面向區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之目標、以區(qū)域法制資源整合之方式激活區(qū)域發(fā)展?jié)撃埽y(tǒng)籌區(qū)域社會保障制度，從而實現(xiàn)社會公共服務(wù)的均等化。[3]新疆四大片區(qū)協(xié)同治理是否突出立法供給的功能設(shè)計？這需要從四片區(qū)協(xié)同立法的事實基礎(chǔ)中加以探究。

（一）四片區(qū)協(xié)同立法的自然連接

黨的二十大報告提出：“要深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系。”[4]針對“高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系”，自治區(qū)提出的“四片區(qū)”概念恰逢其時。四片區(qū)與“大區(qū)”概念類似，是不跨省的內(nèi)部空間組合，體現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟和空間布局的優(yōu)化。

四片區(qū)的確定有賴于地理區(qū)位、資源稟賦等要件形成的自然連接。從地理區(qū)位上來說，新疆地形整體為“三山夾兩盆”，習慣上將天山以北，阿爾泰山以南的地區(qū)稱為“北疆”；天山以南，昆侖山以北的地區(qū)稱為“南疆”。在加入資源稟賦等其他自然因素后，吐魯番地區(qū)、哈密地區(qū)以及巴音郭楞蒙古自治州具備豐富的油、氣、煤等資源，且三地整體與內(nèi)地相連，是國家“三基地一通道”的重要功能承載區(qū)，有必要將三地從南北疆二元劃分中單獨拎出，稱為“東疆”。烏魯木齊市、克拉瑪依市以及昌吉回族自治州片區(qū)作為“絲綢之路經(jīng)濟帶”的核心節(jié)點，具備高質(zhì)量發(fā)展的潛力和優(yōu)勢；同時，三地環(huán)繞天山，具備打造天山旅游帶的資源優(yōu)勢，于北疆之中單獨劃分，被稱為“烏克昌片區(qū)”。四片區(qū)的自然連接劃分為“區(qū)域協(xié)同立法”之“區(qū)域”劃定邊界，避免因行政區(qū)劃打破的不合法性致使新的立法主體和立法權(quán)限出現(xiàn)，破壞現(xiàn)有立法體制。[5]

四片區(qū)的自然連接除地理邊界劃分的功能外，也可結(jié)合區(qū)內(nèi)發(fā)展要件為區(qū)域協(xié)同治理提供需求，進而為區(qū)域協(xié)同立法提供廣闊的施展空間。《三年行動方案》指出：“要優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟和空間布局，統(tǒng)籌推動烏克昌、北疆、東疆、南疆等片區(qū)優(yōu)勢互補、錯位競爭、聯(lián)動發(fā)展。”[6]這是自治區(qū)首次以“四片區(qū)”作為分類指導(dǎo)來推進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。“優(yōu)勢互補”是從地州市的資源稟賦角度，構(gòu)建具有本地區(qū)特色的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系；“錯位競爭”是從產(chǎn)業(yè)布局的非重復(fù)性角度，建立差序競爭格局，不搞重復(fù)建設(shè)；“聯(lián)動發(fā)展”一詞，指相互銜接、鏈接帶動，是各部門、各行業(yè)之間就具體事項“吹哨響應(yīng)”的無縫對接，體現(xiàn)著高效快辦的思路。可以說，四大片區(qū)的自然連接為片區(qū)內(nèi)成員協(xié)同立法的橫向聯(lián)系提供便利，比如立法信息交流、重點立法指導(dǎo)、法律規(guī)范銜接等，從而做到四片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的統(tǒng)籌推動。

（二）四片區(qū)協(xié)同立法的共同事務(wù)

“新疆經(jīng)濟發(fā)展是一盤棋”表達了高質(zhì)量發(fā)展的全局性和整體性意涵，這實際上是一種“協(xié)同”與“合作”的思路，意思是齊頭并進、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，建立片區(qū)是進一步通過內(nèi)部空間組合強化協(xié)調(diào)發(fā)展，依舊需要整體規(guī)劃和布局。而“聯(lián)動”是從局部事權(quán)角度、是具體事項的銜接與對接，它不具有整體性，是一個局部事項上的動員機制。就如有學者所言，“協(xié)同”是指在“同心同意”的基礎(chǔ)上，不同的事物或主體協(xié)調(diào)發(fā)力，從而獲得共同的利益和目標，即所謂“協(xié)同”內(nèi)含“協(xié)商”“協(xié)調(diào)”以及“協(xié)和”三重意思。[7]“聯(lián)動”強調(diào)“協(xié)商”基礎(chǔ)上的“協(xié)調(diào)”發(fā)力，缺乏“協(xié)和”目標之實現(xiàn)。簡單來說，“聯(lián)動”強調(diào)共同協(xié)作的手段，“協(xié)同”強調(diào)最終的共性目標。比如“烏—昌—石”區(qū)域大氣污染防治行動方案就是一種實質(zhì)意義上的“協(xié)同”，而非“聯(lián)動”。再如，新疆南疆家家都種紅棗、核桃，要想形成區(qū)域性的特色農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，很難通過“聯(lián)動”解決，必須是“協(xié)同”。

“協(xié)同”發(fā)展的共同事務(wù)是四大片區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展所必須解決的問題。2023年3月20日至4月19日，烏克昌片區(qū)、南疆片區(qū)、東疆片區(qū)以及北疆片區(qū)陸續(xù)召開全區(qū)高質(zhì)量發(fā)展會議，四大片區(qū)未來發(fā)展均有不同程度的共同事務(wù)協(xié)同治理需求。例如，烏克昌片區(qū)要促進區(qū)域協(xié)同聯(lián)動，解決“烏昌石”區(qū)域大氣污染問題；南疆片區(qū)要促進區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，打造區(qū)域性全域旅游高地；東疆片區(qū)具有煤炭、油氣等資源優(yōu)勢，要不斷推動解決區(qū)域性缺水問題，要協(xié)同建設(shè)外暢內(nèi)聯(lián)、便捷高效的運輸通道和綜合立體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推進現(xiàn)代物流建設(shè)與提升通道聯(lián)通水平；北疆片區(qū)要做好新疆向西開放的排頭兵，促進口岸經(jīng)濟帶聯(lián)動發(fā)展。[8]除此之外，葉城、和田、阿克蘇、新和等多個縣市聚焦核桃產(chǎn)業(yè)構(gòu)建了縣市協(xié)同發(fā)展的新格局；庫爾勒、阿克蘇、和田等盛產(chǎn)棉花的縣市在棉紡產(chǎn)業(yè)上形成了紡織業(yè)跨區(qū)域協(xié)作發(fā)展的局面；這些都是片區(qū)內(nèi)可協(xié)同治理的共同事務(wù)。片區(qū)內(nèi)需要協(xié)同治理共同事務(wù)意味著需要片區(qū)成員進行橫向聯(lián)系，協(xié)同立法可作為橫向聯(lián)系機制，以區(qū)域協(xié)同發(fā)展為要義推進區(qū)域共同事務(wù)的妥善解決。

（三）四片區(qū)協(xié)同立法的法律支持

“四片區(qū)”概念的提出，不應(yīng)僅僅停留在開會和會商這種形而上層面，更應(yīng)考慮此種布局的“落地”層次。舉例而言，對于“烏—昌—石”區(qū)域大氣污染防治的協(xié)同治理事項而言，三方行動方案的制定就是一種符合片區(qū)協(xié)同治理意涵的做法。如果想要達到更富有誠意的效果，可以參照廣東協(xié)同立法保護“粵菜”“粵劇”的經(jīng)驗，[9]由“烏—昌—石”三地方人大制定條例的協(xié)同立法，如《“烏—昌—石”重點區(qū)域大氣污染防治條例》，以協(xié)同立法保障片區(qū)大氣污染治理的效率，實踐中也正在如此進行。①結(jié)合全區(qū)高質(zhì)量發(fā)展會議對四片區(qū)提出的協(xié)同治理共同事務(wù)的需要，各片區(qū)協(xié)同治理立法的法律支持如下表所示。

新疆四片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展在共同事務(wù)協(xié)同治理需求的基礎(chǔ)上，可以做到根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需求確定區(qū)域協(xié)同的事項，這是“重視國家權(quán)力行使的正確性以及國家的權(quán)能和效率”的“國家權(quán)力功能最適當原則”[10]的體現(xiàn)，也是對于《立法法》第83條中“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”規(guī)范的遵循。但是，區(qū)域協(xié)同治理的法律支持主要以無國家強制執(zhí)行力、非專門規(guī)定協(xié)同治理的政策文件為主，這與其他較為成功的區(qū)域協(xié)同治理經(jīng)驗不符。舉例而言，京津冀為規(guī)范區(qū)域協(xié)同治理的立法事項，2014—2018年陸續(xù)頒布《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》等四項專門文件。因當時《地方組織法》《立法法》尚未有區(qū)域協(xié)同立法的直接法律依據(jù)，這些專門文件可能并未有法律意義，但其出臺經(jīng)過京津冀三方人大常委會商議與確認，在一定程度上對于區(qū)域協(xié)同治理的立法事項具有規(guī)范性的指導(dǎo)意義。如此看來，新疆區(qū)域協(xié)同治理立法的法律支持尚需改進，否則會使四片區(qū)共同事務(wù)協(xié)同治理的需求難以落實，進而拖慢全區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的前進步伐。

三、四片區(qū)協(xié)同立法的利益平衡機制

區(qū)域協(xié)同治理本質(zhì)是一種區(qū)域利益失衡到協(xié)調(diào)的過程。依法治國背景下，立法被賦予妥善解決利益沖突之功能。具體來說，立法具有規(guī)范利益訴求表達、利益沖突消解以及固化、確認利益三項功能。[11]區(qū)域協(xié)同立法兼顧地方利益協(xié)調(diào)以及立法技術(shù)問題，在區(qū)域協(xié)同立法技術(shù)還未成熟的情況下，現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同立法功能主要集中于推動地方間利益協(xié)調(diào)，限制地方保護主義。這可以從區(qū)域立法信息溝通、優(yōu)化區(qū)域資源配置、解決區(qū)域重點立法缺失以及推動政策施行等多方面表現(xiàn)出來。

（一）共性利益：片區(qū)協(xié)同立法的共同事務(wù)

區(qū)域內(nèi)資源有限性固化區(qū)域內(nèi)成員的共性利益面向，而區(qū)域內(nèi)成員并不統(tǒng)一的經(jīng)濟社會實力致使其難以以平視的目光對待共性利益。也就是說，受制于雙方經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，可能因利益分化產(chǎn)生利益沖突。如果任其發(fā)展，當利益分化上升到階級分化，國家與法應(yīng)運而生。國家法的誕生應(yīng)使其權(quán)威覆蓋社會整體利益，或階級利益，或和平與安全等重大利益。不過，并非所有的利益分化都能上升到需要國家法調(diào)控的程度，特別是在利益經(jīng)常隨社會形勢變更的情況下，法律自身的穩(wěn)定性也不允許其經(jīng)常性地變化。當前，國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，于國家利益與地方利益之間產(chǎn)生“區(qū)域利益”的概念，法律作為利益協(xié)調(diào)之工具自然要適應(yīng)新形勢。

《立法法》第83條規(guī)定區(qū)域間可就“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”進行協(xié)同立法，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”為區(qū)域可協(xié)同立法的共同事務(wù)提出要求，可視為區(qū)域間的共性利益。在我國一元兩級多層次的立法體制下，地方被賦予結(jié)合自身實際情況進行立法的權(quán)限以維護地方利益。無論是地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章，都可結(jié)合地方特色進行實施性立法、事務(wù)性立法以及實驗性立法。區(qū)分國家立法面向的國家共同利益，地方立法追求的地方特色利益，協(xié)同立法實際介于兩者之間，聯(lián)合多地方協(xié)同立法求“區(qū)域間共同利益”，但也不能失去地方特色，即“求同”之時也要“存異”，否則即有在當前憲制外創(chuàng)造新的立法主體與權(quán)限的嫌疑。“求同”要求地方之間至少存在需要協(xié)同治理之事項，著眼于區(qū)域一體性；“存異”是指協(xié)同立法旨在解決區(qū)域內(nèi)需協(xié)同治理的最基本事項，區(qū)域中的個體仍可就協(xié)同治理事項中的地方特色事務(wù)進行立法，著眼于個別特殊性。概言之，區(qū)域共性利益即為區(qū)域內(nèi)成員需要協(xié)同治理的共同事務(wù)，區(qū)域協(xié)同立法圍繞共同事務(wù)展開以達保護區(qū)域共性利益之目的。

（二）共性難題：缺乏協(xié)同立法的法律機制

區(qū)域內(nèi)共性利益的保護意味著區(qū)域內(nèi)成員對各自利益的妥協(xié)，或者是說，利益一致性為區(qū)域內(nèi)各方利益退讓提供緣由，而區(qū)域協(xié)同立法負有各方利益重新洗牌的功能，“小心翼翼”地明確各方利益邊界，在共性利益的一致追求下整合與調(diào)整區(qū)域整體利益。需要注意的是，區(qū)域協(xié)同立法并非僅能對區(qū)域現(xiàn)存利益格局進行被動確認，其需要主動地在區(qū)域內(nèi)對各成員進行協(xié)調(diào)，才能達到平衡利益沖突之目的。穩(wěn)定的法律自不可能擔此非固定的、爭論的和討價還價的重任，一種合適的區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)則機制便顯得不可或缺。就新疆四片區(qū)協(xié)同立法而言，這正是其所面臨的共性難題，體現(xiàn)有三。

第一，缺乏定期式協(xié)同工作機制。片區(qū)間尚未形成一套開放的協(xié)同工作機制，比如編制和實施“片區(qū)發(fā)展規(guī)劃”、征求和聽取意見、聯(lián)席會議、列席人大會議以及評估等。這些機制的作用除了開會或者會商討論之外，為避免陷入形式化、程序化，還要形成定期式工作機制，挖掘片區(qū)協(xié)同治理的痛點、堵點和難點問題，建立實質(zhì)意義的片區(qū)協(xié)同工作機制。值得肯定的是：“烏—昌—石”區(qū)域已有環(huán)境整治協(xié)同合作的經(jīng)驗，建立了聯(lián)席會議制度，先后召開聯(lián)防聯(lián)控座談會3次，并形成了有一定實效性的解決方案。[12]

第二，缺乏片區(qū)協(xié)同的組織機構(gòu)。片區(qū)協(xié)同合作的事務(wù)需要落實到人，職責需要落實到具體的組織，片區(qū)的發(fā)展重任也需要有統(tǒng)一的責任人。為了適應(yīng)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，推動四片區(qū)更好更快發(fā)展，有必要組建專門的片區(qū)或經(jīng)濟帶“高質(zhì)量發(fā)展委員會”，作為負責片區(qū)的專門議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，組織實施片區(qū)協(xié)同發(fā)展的推進工作。

第三，缺乏片區(qū)協(xié)同的合同規(guī)則約束。片區(qū)協(xié)同治理的諸多活動沒有通過協(xié)議或者合同來建立，缺乏規(guī)則的推動。區(qū)域合作協(xié)議是一種法律合同，片區(qū)協(xié)同可以參考“烏—昌—石”區(qū)域《烏魯木齊、昌吉州、兵團第六師、第八師、第十二師兵地生態(tài)環(huán)境同防同治框架協(xié)議》，[13]建立合同規(guī)則，約定各地州師市的權(quán)利義務(wù)，但這不僅僅是一種意向或宣言，更要形成對締約各方政府機關(guān)都有法律約束力的有效規(guī)則。

（三）利益博弈：有序利益關(guān)系的多重考量

區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)含區(qū)域成員間的利益博弈，如有學者所言“法律命令源于各種利益的沖突”[14]。具體而言，地方立法者在不違反上位法的基礎(chǔ)上，考慮地方利益最大化并結(jié)合地方實際情況，進行地方法律規(guī)范的設(shè)計。當區(qū)域內(nèi)多地方協(xié)同立法時，其內(nèi)部可能產(chǎn)生利益沖突進而難以達到地方絕對利益的構(gòu)想，此時就需要在利益沖突的過程中進行利益博弈，進而達到利益均衡。構(gòu)建區(qū)域間的有序利益關(guān)系需要考慮以下三點。

第一，地方立法權(quán)力的平等性。憲法平等權(quán)條款可以衍生出國家平等對待地方的義務(wù)，這可以從國家分配地方立法權(quán)的過程中表現(xiàn)出來。[15]區(qū)域協(xié)同立法對于共同事務(wù)的管理過程中，會出現(xiàn)本地方管理其他地方事務(wù)的奇怪現(xiàn)象，有學者對此提出這“突破了《憲法》有關(guān)行政區(qū)劃和國家治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定”[16]的擔憂。從立法角度來看，各地方在不抵觸上位法的情況下，可平等地根據(jù)本行政區(qū)域具體情況與實際需要制定地方性法規(guī)，這是《憲法》與《立法法》賦予地方的權(quán)力。區(qū)域內(nèi)成員的協(xié)同立法并非以本地方立法可在其他地方發(fā)揮效力為目的，而是就可共同管轄之事項的平等協(xié)商，這是國家法治體系控制下的地方法治多樣化的形式，也為《憲法》第3條第4款規(guī)定“充分發(fā)揮地方主動性”所支持。

第二，尊重沖突各方的地方利益。區(qū)域協(xié)同立法的過程中需要處理好地方利益與區(qū)域利益的關(guān)系，并非區(qū)域利益一定高于地方利益。只有根據(jù)互惠平等原則使得特定群體的集體利益得到滿足時，集體利益才會上升為普遍利益。[17]簡單來說，地方與區(qū)域均代表著特定群體的集體利益，不能先入為主地認為區(qū)域利益相對地方利益具有絕對的優(yōu)越性。正如《憲法》所保護的基本權(quán)利最開始是以個人權(quán)利的面目出現(xiàn)的，地方利益可能應(yīng)區(qū)域廣大成員的要求與期望上升至區(qū)域利益，這需要結(jié)合區(qū)域協(xié)同的具體情況加以判斷。

第三，保持地方差異性。區(qū)分中央共同立法，地方單獨立法最重要的是“地方特色”的存在。區(qū)域協(xié)同立法針對區(qū)域協(xié)同共管之事項，并非強制要求多區(qū)域共用同一部法律規(guī)范，應(yīng)準許各地參照協(xié)同立法事項性質(zhì)，地方發(fā)展水平等多種要素保留地方差異。比如，廣東省潮州市、汕頭市、揭陽市三市就潮劇保護進行協(xié)同立法，其采取的方式即“一方（潮州）起草，多方征求意見，協(xié)同確定主要制度，允許保留地方特色”，這是在考慮三方就經(jīng)濟基礎(chǔ)、潮劇隊伍建設(shè)、人才培養(yǎng)、資金投入以及立法權(quán)限③不同基礎(chǔ)上達成的。[18]不可否認的是，區(qū)域協(xié)同立法文本一定程度上是“求同”的，“存異”程度的確認要從滿足基本需求的角度考慮，即“存異”之程度要與基本需求相適應(yīng)。這需要綜合考慮立法意圖、事務(wù)性質(zhì)、客觀條件等因素，憑借實踐智慧和實踐經(jīng)驗進行把握。[19]

四、四片區(qū)協(xié)同立法的法律機制構(gòu)建

推動新時代區(qū)域協(xié)調(diào)、高質(zhì)量發(fā)展，法治不應(yīng)缺位，也不會缺席、更不能缺失。為此，習近平提出明確要求，“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”[20]。中共中央、國務(wù)院2018年11月發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》指出：“深化區(qū)域合作機制要推進區(qū)域合作互動、促進流域上下游發(fā)展、加強省際交界地區(qū)合作以及積極開展國際區(qū)域合作。”[21]從新疆四片區(qū)協(xié)同立法的共性難題角度考慮，亟待組成定期會議以形成片區(qū)共管事項的整體規(guī)劃；確立日常組織機制以將片區(qū)共管之事項、職能以及責任具體落實；構(gòu)建合同規(guī)則約束機制，推動片區(qū)協(xié)同立法工作的進行。

（一）定期會議機制：片區(qū)協(xié)同立法的聯(lián)席會議

片區(qū)內(nèi)組織聯(lián)席會議實際是為各成員提出利益訴求搭建平臺，進而通過協(xié)商的形式達成利益均衡，推進區(qū)域協(xié)同立法工作的順利展開。聯(lián)席會議作為片區(qū)內(nèi)成員間協(xié)同立法的協(xié)商機制，需要從形式上的運行機制以及實質(zhì)上的內(nèi)容控制對其進行約束，從而達到聚焦片區(qū)協(xié)同立法、推動地方立法協(xié)作的目的。

從聯(lián)席會議的形式運行機制上看，會議時間可采取“時議制+事議制”的組合模式，即原則上每半年或者每季度固定時間召開一次，有重大事項時可由召集者臨時組織會議；會議地點則不做局限，可由片區(qū)內(nèi)成員“輪流承辦”，也可考慮便利因素由“一家承辦”；參會成員可由自治區(qū)人大常委會負責人主持，各地方人大常委會主要負責人參與會議。[22]對協(xié)同立法項目有特殊職責的人員也可參與（如高校實際負責協(xié)同立法的起草，高校相關(guān)負責人可出席）。會議安排應(yīng)提前進行議題的明確與日程安排，編制議程書；對未能達成一致的議題應(yīng)及時叫停，待各提新論據(jù)再議，避免會議節(jié)奏拖沓；[23]會議資料或者決策成果（除涉及國家秘密等不可公開的情形以外）應(yīng)以一定的渠道對外公布。另外，為促進聯(lián)席會議決策的落實，在會議召開時，有必要對上屆聯(lián)席會議的決策落實工作做出總結(jié)。

從聯(lián)席會議的實質(zhì)內(nèi)容控制上來看。首先，應(yīng)在聯(lián)席會議下設(shè)片區(qū)協(xié)同立法調(diào)研小組，由區(qū)域內(nèi)各地方的人大法制機構(gòu)主要負責人或者工作人員組成。調(diào)研小組的職責是在聯(lián)席會議之前，匯集從政府執(zhí)法過程、實地調(diào)研過程、高校智庫等專家建議、企業(yè)需求中獲取的各地方協(xié)同立法需求，挑選具有區(qū)域成員共同需求的協(xié)同立法需要，作為聯(lián)席會議協(xié)同立法議題的來源。其次，聯(lián)席會議對于區(qū)域協(xié)同立法的推進可以通過自治區(qū)編寫立法規(guī)劃，指導(dǎo)有條件、有需求的地方進行協(xié)同立法；可以制定省級地方性法規(guī)或者出臺相關(guān)政策，指導(dǎo)、推進片區(qū)內(nèi)地方的協(xié)同立法；也可以由自治區(qū)人大常委會統(tǒng)一部署，指導(dǎo)片區(qū)內(nèi)地方就協(xié)同立法事項統(tǒng)一開展立法工作。[24]最后，聯(lián)席會議應(yīng)就片區(qū)協(xié)同立法程序協(xié)調(diào)以及內(nèi)容協(xié)調(diào)的重要事項作出協(xié)商。區(qū)域協(xié)同立法技術(shù)成熟前，協(xié)同立法實際還是參照地方立法程序進行。

（二）日常組織機制：片區(qū)協(xié)同立法的事項確定

片區(qū)協(xié)同立法的日常組織機構(gòu)可設(shè)置于負責整體片區(qū)協(xié)同組織機構(gòu)之下，作為整體片區(qū)協(xié)同組織的功能部分，例如在整體片區(qū)“高質(zhì)量發(fā)展委員會”下設(shè)“協(xié)同立法委員會”；“協(xié)同立法委員會”可由片區(qū)內(nèi)地方人大常委會工作人員以及有關(guān)專家學者組成，承擔片區(qū)內(nèi)協(xié)同立法的具體事務(wù)、職責與責任。

具體事務(wù)例，如確定片區(qū)協(xié)同立法聯(lián)席會議的召開時間、地點、參會人員等，“協(xié)同立法委員會”除負有片區(qū)協(xié)同立法的日常組織職責外，因其承擔片區(qū)協(xié)同立法發(fā)展的重大責任，在一定程度上具有監(jiān)督片區(qū)協(xié)同立法合法性的職責，集中體現(xiàn)為對片區(qū)協(xié)同立法事項做出控制。具體來說，2023年修改的《立法法》新增“區(qū)域協(xié)同立法”的規(guī)定，對協(xié)同立法事項限制為“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”。簡單來說，片區(qū)協(xié)同立法事項并非單純地以發(fā)展需求為限，需要考慮地方立法事權(quán)配置下的限制，否則可能出現(xiàn)協(xié)同立法事項超出法定范圍的情況，這需要“協(xié)同立法委員會”在進行片區(qū)協(xié)同立法聯(lián)席會議的議題選取時作出選擇。

合法劃分片區(qū)協(xié)同立法事項的范圍是“協(xié)同立法委員會”履行監(jiān)督職責的邏輯前提，可從三方面確定。第一，地方立法權(quán)限的限制使得法律保留事項排除在區(qū)域協(xié)同立法事項外，但地方為執(zhí)行上位法的規(guī)定，多地方在實際情況相似的情況下，也不能排除執(zhí)行性地方立法事項協(xié)同立法的可能性。另外，對于地方事務(wù)性立法與實驗性地方立法而言，前者所規(guī)定的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護以及基層治理等事項相對更加具體，與執(zhí)行性立法事項相比，地方人大及常委會也擁有更多的自主權(quán)，可以開展區(qū)域協(xié)同立法；后者屬于地方先行先試的事項，又具有上位法出臺后相抵觸無效的未來廢止或者修改的可能，從保持法的穩(wěn)定性角度出發(fā)，實驗性立法事項并非進行區(qū)域協(xié)同立法的上選。

第二，法律規(guī)定“跨行政區(qū)域”的事項可進行區(qū)域協(xié)同立法。例如《環(huán)境保護法》第20條規(guī)定跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞需要國家建立聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制；④《旅游法》第17條規(guī)定“對跨行政區(qū)域且適宜進行整體利用的旅游資源進行利用時，應(yīng)當由上級人民政府組織編制或者由相關(guān)地方人民政府協(xié)商編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃”⑤。

第三，區(qū)域發(fā)展政策為“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”指明方向。區(qū)域發(fā)展政策是指中央或地方國家機關(guān)發(fā)布區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略或者綱要的形式確定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方向，這可以作為區(qū)域協(xié)同立法事項的參考。舉例而言，2015年6月，中共中央、國務(wù)院頒布《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》指出從疏解北京的非首都功能出發(fā)，京津冀協(xié)同發(fā)展重點領(lǐng)域為交通、環(huán)境產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)環(huán)境保護三個領(lǐng)域。《天津市大氣污染防治條例》通過其第9章專門規(guī)定區(qū)域大氣污染的協(xié)作，此時處于網(wǎng)上立法聽證階段的《河北省大氣污染防治條例（草案）》也將“京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治”寫入其中。[25]各地區(qū)發(fā)展政策實際為中央結(jié)合區(qū)域功能定位及發(fā)展目標等因素先行先試做出的實驗性嘗試。那么，就新疆而言，《三年行動方案》可為四片區(qū)協(xié)同立法事項作出指導(dǎo)。

（三）合同規(guī)則約束機制：片區(qū)協(xié)同立法的工作機制

2023年《立法法》第83條第2款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立協(xié)同立法工作機制”。“機制”為制度的轉(zhuǎn)化形式，維系相關(guān)主體間的關(guān)系，以實現(xiàn)預(yù)期的作用過程。[26]協(xié)同立法工作機制作為立法領(lǐng)域的新事物，多地方協(xié)同立法制度實屬空白，需要借鑒其他區(qū)域協(xié)同立法制度的成功經(jīng)驗。另外，健全區(qū)域協(xié)同立法的工作機制是提高區(qū)域協(xié)同立法質(zhì)量的重要保障。[27]考慮協(xié)同立法相對地方立法的特殊性，協(xié)同立法工作機制應(yīng)著眼于地方性法規(guī)制定的過程，包括立法規(guī)劃、起草、草案提出、審議、通過以及備案審查。

在片區(qū)協(xié)同立法制度方面，可參考京津冀協(xié)同立法頂層設(shè)計、統(tǒng)一指導(dǎo)的模式，出臺新疆四片區(qū)協(xié)同立法的具體法律規(guī)范，例如《新疆四片區(qū)協(xié)同立法工作辦法》；也可參照長三角協(xié)同立法共同協(xié)商、聯(lián)合攻關(guān)的模式，由協(xié)同立法各地方制定協(xié)同立法的框架協(xié)議，例如《烏克昌片區(qū)協(xié)同立法合作框架協(xié)議》；還可以采取其他區(qū)域協(xié)同立法中的征求意見模式，即“地方立法機關(guān)在立法過程中為解決區(qū)域公共事務(wù)，征詢區(qū)域內(nèi)其他不相隸屬的地方立法機關(guān)對該立法的意見、建議，從而有效實現(xiàn)地方規(guī)則銜接和區(qū)域法治協(xié)調(diào)”[28]。

依托片區(qū)協(xié)同立法制度，達成的協(xié)同立法工作機制應(yīng)注意以下四個方面。第一，立法規(guī)劃階段。片區(qū)協(xié)同立法聯(lián)席會議通過的可協(xié)同立法的議題，應(yīng)交由各地方人大常委會通過，繼而在地方立法計劃中優(yōu)先安排。片區(qū)協(xié)同立法者應(yīng)就地方立法項目，盡量做到步調(diào)統(tǒng)一，避免協(xié)同立法節(jié)奏拖沓。

第二，起草階段。片區(qū)內(nèi)地方法制機構(gòu)應(yīng)及時溝通聯(lián)系，任何一方可以臨時邀請其他方研究立法工作協(xié)同中的重點、難點；可以將本地立法項目法規(guī)草案，發(fā)送其他方征求意見；對于本地正在審議的法規(guī)草案中的重要制度與其他方存在明顯差異的，法制工作機構(gòu)要及時向?qū)Ψ酵▓笄闆r。[29]實踐中也有同步起草的規(guī)定，這也是聚焦于協(xié)同立法起草難題的聯(lián)合協(xié)商解決。⑥

第三，草案提出、審議、通過階段。協(xié)同立法草案應(yīng)該各自向地方人大及常委會提出，并分別審議與通過。共同審議實則是在要求協(xié)同立法各地人民在區(qū)域中當家作主，在地方人大與全國人大之間構(gòu)建“區(qū)域人大”是對于國家行政區(qū)域劃分以及人民代表大會制度的突破，是不可取的。

第四，備案審查階段。片區(qū)內(nèi)地方協(xié)同立法后，在法定備案審查制度之外，應(yīng)進行交叉?zhèn)浒笇彶椤＞唧w來說，各地方應(yīng)將地方性法規(guī)向協(xié)同制定的其他地方立法機關(guān)進行備案審查，并在有損其他地方利益或者區(qū)域共同利益的情況下，其他地方立法機關(guān)可提出協(xié)商處理要求。[30]交叉?zhèn)浒笇彶橐詤f(xié)商處理作為最后結(jié)果，并不產(chǎn)生因抵觸上位法強制撤銷的法律后果，并不與現(xiàn)行法律沖突。[31]同時，交叉?zhèn)浒笇彶樨瀼貐f(xié)同合作的精神，有助于進一步解決地方利益保護的難題。

結(jié)? 語

區(qū)域協(xié)同立法作為立法領(lǐng)域的新生事物，早期有京津冀、長三角等區(qū)域協(xié)同立法的實踐積累，2022年、2023年《地方組織法》以及《立法法》相繼修改，增設(shè)了區(qū)域協(xié)同立法制度。從此，省域、市域之間和省域、市域內(nèi)都可以“名正言順”地開展跨行政區(qū)域的協(xié)同立法，區(qū)域協(xié)同立法的合法性質(zhì)疑也被淡化，可以更好地服務(wù)于區(qū)域一體化發(fā)展進程。考慮區(qū)域協(xié)同立法技術(shù)尚不成熟，理論研究需要進一步從法釋義學的角度進行探討，例如協(xié)同事項、協(xié)同工作機制等，如此才能將區(qū)域協(xié)同立法真正作為有價值的區(qū)域發(fā)展工具。

注釋：

①《“烏—昌—石”重點區(qū)域大氣污染防治條例》于2023年6月25日發(fā)布征求意見稿，現(xiàn)未公布。

②烏克昌片區(qū)的“烏昌石”大氣污染治理事項在《“烏—昌—石”重點區(qū)域大氣污染防治條例》之前，仍由國家生態(tài)環(huán)境部政策文件《關(guān)于印發(fā)〈深入打好重污染天氣消除、臭氧污染防治和柴油貨車污染治理攻堅戰(zhàn)行動方案〉》或者自治區(qū)政策文件《關(guān)于加強烏魯木齊、昌吉、石河子、五家渠區(qū)域環(huán)境同防同治的意見》《三年行動方案》等文件作為法律支持。

③廣東省潮州市、汕頭市的立法權(quán)限要遠小于作為特區(qū)的汕頭市。

④類似規(guī)定還有《固體廢物污染環(huán)境防治法》第8條“省、自治區(qū)、直轄市之間可以協(xié)商建立跨行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌規(guī)劃制定、設(shè)施建設(shè)、固體廢物轉(zhuǎn)移等工作”。

⑤其他類似《水法》第45條、《水污染防治法》第31條以及《漁業(yè)法》第7條均對于需要跨行政區(qū)域協(xié)同治理的事項做出規(guī)定。

⑥2021年12月，三省一市就區(qū)域協(xié)同立法簽訂《長江三角洲三省一市司法廳（局）區(qū)域協(xié)同立法合作框架協(xié)議》，規(guī)定可以采取聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合起草、分別審議、協(xié)同推進方式，對涉及協(xié)同立法項目的難點、重點、焦點問題進行聯(lián)合攻關(guān)，在事關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要條款上盡可能協(xié)調(diào)有序。

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