邊疆治理中的邊民身份建構

【中圖分類號】D633 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X（2024）05-0133-0009

作為國家社會人口的一部分，邊民具有自身獨特的身份屬性。那么，今天的邊民及其特定身份屬性是如何形成的呢？究其本質，這是一個關涉當代中國邊民身份建構的重要問題，并需從歷史的考察和追溯中才能形成全面認知和深刻理解。這其中，中華人民共和國成立初期的邊民身份建構發揮了根本性作用。因為，這一時期伴隨完整意義上的現代國家創建，新生人民政權開啟了與其國家屬性相匹配的國內人口社會政治身份塑造進程。但從國家整體疆域格局來看，居于邊緣地帶的邊疆，因其源于歷史、地緣、民族、文化等因素之上迥異于內地的差異性和異質性，由此造就了生活其中的邊民具有多重等級性、依附性、地域性的傳統社會身份形態，并在長期歷史發展中未能與國家形成直接對應的關聯。在此背景下，為更好推動現代國家治理尤其邊疆治理的特殊需要，引發了突出的邊民身份現代建構的問題。

為對這一特定歷史過程及與之相關的問題進行有效詮釋，本文凝練提出“因邊造民”這樣一個兼具描述和分析功能的概念。所謂“因邊造民”，是指按照邊疆場域的特殊性及邊疆治理的獨特需要來建構邊民身份，從而塑造出一種具有特定身份意涵的國民類型的統稱。在具體實踐中，邊疆地區的民族工作開展、社會形態改造、領土空間構筑發揮了至關重要的作用。而邊民身份的現代化建構，則為當代中國的國家治理及邊疆治理提供了有效的身份基礎條件支撐，由此也奠定了后續邊民身份再建構的基本底色和根本特性。這表明，要形成對今天的邊民及邊民問題的全面把握和深刻認知，必然離不開對中華人民共和國成立初期邊民身份建構問題的深入探究。

一、邊疆民族工作開展中邊民身份的“民族化”

在我國，邊疆不僅是國家疆域的邊緣性部分這樣一個空間概念，同時還具有突出的民族特性。

“我國民族分布與世界其他多民族國家相比，具有鮮明的特點：占全國總人口 90% 的漢族，起源并主要居住于中原地區；占全國總人口 10% 的其他少數民族主要居住在邊疆地區。”[1]8邊疆地理空間格局與民族分布格局的這種高度契合性，深刻凸顯了邊疆的民族屬性，以致在官方話語及大眾認知中，常常將邊疆視為民族地區或邊疆多民族地區。這意味著，新生人民政權所開展的民族工作，包括民族區域自治制度、民族識別、民族政策等，主要就集中體現于邊疆地區，并要按照“民族化”的邏輯來推進邊民身份建構。在全新國家制度框架內，通過邊疆民族工作的系統開展，身份屬性曾長期處于籠統模糊狀態的邊民逐漸獲得了由國家確認和賦予的清晰化的民族身份，并經由“民族”的紐帶轉化為真正意義上的現代國家之民。

（一）邊疆地區民族問題與邊民問題的重合

與以往不同，中國共產黨歷來重視民族工作，并隨著中華人民共和國的建立而得以在全國范圍內展開。毛澤東曾透徹指出：“我國少數民族人數少，占的地方大。論人口，漢族占百分之九十四，是壓倒優勢而土地誰多呢？土地是少數民族多，占百分之五十到六十。我們說中國地大物博，人口眾多，實際上是漢族‘人口眾多’，少數民族‘地大物博'”。2]33據此可見，民族問題在國家政治生活中占有格外突出的地位，并有賴于行之有效的民族工作開展來予以治理。而“五四憲法”對我國統一多民族國家的國家屬性的明確認定則表明，對國內人口進行民族身份建構，形成保障各民族群體權益的制度設計和政策安排，便是適應于這一基本國家性質定位的必然要求。與此同時，這也將開展民族工作繼而進行民族問題治理的重要性凸顯了出來。但也要看到，當代中國國家屬性的多民族內涵，往往又在少數民族層面有著更為集中的體現。而少數民族主要分布于廣袤邊疆的現實意味著，民族工作的開展及民族問題的治理，主要都是在邊疆場域并圍繞少數民族來推進和展開的。

然而，世居邊疆的社會人口在漫長歷史發展中并不具備明確的身份屬性，更沒有確定的民族身份劃分及構成，而主要是以“邊民”這樣一種籠統模糊的身份形態存在的。“在王朝國家時代，邊民是介于內地‘編戶民’和邊疆‘蠻夷'之間的人口形態。近代的中國開啟了民族國家構建進程，邊民概念隨之發生了‘國民化'的轉變，出現了取代‘少數民族’成為邊疆居民之泛稱的趨勢。”[3]但無論清末民初，受西方“民族”概念影響及啟發而形成的針對邊疆人口的“造民族”嘗試，還是民國時期對邊疆及其居民傳統認知框架的突破，均未能從根本上解決邊民問題。于此背景下，新生人民政權在著手解決民族問題之時，必然要圍繞與邊民相關的諸多問題來展開。畢竟，相對漢族主要生活于內地，少數民族則主要起源并散布于祖國的萬里邊疆。如是，無論民族問題治理，亦或邊民問題的解決，包括邊民的民族劃分、民族權利保障以及與邊民相適應的民族政策等，主要就都是在邊疆地區展開和完成的，二者之間呈現出高度的一致性和重合性。由此也可以認為，邊民問題在一定程度上也屬于民族問題范疇，并要觀照到民族因素在其中的深刻影響，更有待于民族工作及其所蘊涵機制功能的充分發揮來加以解決。

（二）推動邊民身份“民族化”的多種機制

中華人民共和國的成立，標志著當代中國完成了現代國家的創建，并成為了真正意義上的統一多民族國家。然而，我國統一多民族國家的性質定位并非抽象的，而是以具體民族身份的建構，以及從國家制度和政策層面形成確保各民族群體基本權益的系統安排來加以體現和保障的，對應到實踐中則是在民族工作及其所蘊涵制度機制功能的推動下得以落實、實現的。在此過程中，邊民群體逐漸獲得了由國家劃分和確認的制度化民族身份，并得到了相應的國家特別權益保障。如此一來，邊民便從籠統模糊的傳統身份狀態實現了身份屬性的“民族化”，并經由“民族”的身份紐帶全方位融入到了現代化的國家制度體系之中。

一是制度機制。在中華人民共和國成立初期的制度體系中，由“共同綱領”和“五四憲法”所確認的民族區域自治制度，為邊疆民族工作開展繼而有效推動邊民身份“民族化”奠定了堅實制度基礎。1954年10月24日，中共中央專門發文總結到：“如果我們不這樣做，那末我們怎樣去建立在鞏固中央和邊疆各民族間的關系和聯系呢？如何建立各民族間的互相信任呢？如何實現聚居的少數民族在各方面的權利呢很明顯，不實現和不經過民族區域自治，都是做不到的。”[4]653在統一的國家制度體系內，民族區域自治制度的落實是以一定地域內聚居的“少數民族\"這一身份條件作為前置依據的，而在地理空間上主要就集中于邊疆地區，并在邊民群體層面有著更為突出的體現。伴隨民族區域自治制度及其所蘊涵機制功能的充分發揮，一體化的國家制度體系不僅破天荒實現了向“邊”的延伸，同時也為邊民身份的“民族化”以及基于民族平等原則之上的權利保障，提供了有效的國家制度支持和保障。

二是民族識別機制。民族工作的開展，涉及國內各民族尤其少數民族。而“共同綱領”和“五四憲法”關于民族平等、民族團結等宣示，均表明“民族\"這種身份標識獲得了國家憲法的確認，并成為一種國家化的體制性身份。于是，準確界定歷史上形成并從中走來的眾多歷史文化群體的民族身份，就成為全面開展民族工作中的一項重要議題。自1953年起，在馬克思主義民族理論指導下，黨和國家于全國范圍內分別組織開展了規模空前的“民族識別與少數民族社會歷史調查，56個民族成份在法律與制度層面確立”[5]。但與內地不同，邊疆不僅是民族識別的主要區域，而且蘊含特殊性的國家意涵。這是因為，傳統條件下的邊疆及邊民曾長期游離于統一的國家制度體制之外，有些邊疆居民甚至“世世代代‘不知有漢，無論魏晉'地過著多少與世隔絕的生活”[6]。而通過民族識別，邊民在獲得由國家確定的具體民族身份歸屬之時，也被統合到了統一的國家政治生活之中。

三是民族政策機制。針對邊疆民族地區長期處于較為落后的發展狀況，新生國家依憑執政黨和國家強大的能力，構建形成了內容宏大的民族政策體系，涉及經濟發展、文化教育、風俗習慣、宗教信仰、干部等方面。而在\"共同綱領”和“五四憲法”中，則以專門條文強調要對邊疆民族地區及少數民族予以特別的政策幫扶，由此為民族政策的施行奠定了憲制基礎。究其本質，民族政策的實施主要是以少數民族的身份指向為根本依據的，即把少數民族成員承載的民族身份歸屬與特定的國家幫扶結合起來，從而賦予其特別的身份待遇。又由于少數民族主要生活于邊疆地區，因此該政策也具有特定的區域指向，并將直接作用于邊疆及邊民。伴隨民族政策的落實，邊民在獲得基于民族身份之上的特別照顧和扶持中，進一步強化了其對自身民族身份歸屬的自我確認和意識。

（三）邊民身份“民族化”的雙重效應

在邊疆民族工作開展過程中，必然涉及圍繞民族問題治理而形成的各種事項。但最具根本性、基礎性意義，同時也將對整個現代國家邊疆整合產生重要影響的，則是邊疆居民尤其邊民群體民族身份的建構問題。正是在此基礎上，民族區域自治制度、民族識別、民族政策等國家制度設計和政策安排，方才獲得了具體的民族身份條件支撐，并逐漸得以落實和見效。而就具有特殊性的邊民來說，民族身份的建構則對其形成了前所未有的實質性影響。

一方面，邊民被以“民族”的形式整合進了統一的國家制度體系之中。在人民民主的國家框架內，通過邊疆民族工作的全面開展，邊民獲得了由國家劃分和確認的民族身份，其傳統身份歸屬籠統模糊的狀態從根本上得到了改變。如此一來，邊民便以“民族”的形式被整合進了統一性的國家制度體系及其身份體系之中，取得了與國內其他人口同質性、平等化的社會政治身份，并按照“共同綱領”及此后“五四憲法”所規定的“境內各民族一律平等”[7]12、各民族“均有平等的權利和義務”[7]3等基本原則，享有平等的公民權利。在此基礎上，邊民開始逐漸融人統一的國家政治生活之中，并實現了對整個國家政治生活的積極參與。

另一方面，邊民獲得了基于民族身份之上的特別權益保障。邊民被識別為國族內的某一民族單位，以及基于民族身份差異之上的特殊扶持和照顧，則形成了具體民族身份與由國家制度設計和政策安排所保障的特定權益相結合的利益供給機制。如是，邊民在充分享受特殊優惠性質的政策紅利和額外社會福利，加速實現與內地居民一致的社會發展權利之時，也極大強化了其國家意識。“這首先表現在他們對毛主席、共產黨和中央人民政府的衷心愛戴和擁護，對祖國的熱愛，對漢人的信任，以及對祖國建設的信心這是過去任何時代所未曾有過的。”[4]652-653特別是伴隨邊疆開發與建設活動的蓬勃展開，邊民自身作為一種特定社會政治身份的內涵和屬性開始得以漸致顯現。

二、邊疆社會形態改造中邊民身份的“人民化”

中華人民共和國成立初期，伴隨以人民民主的社會主義為根本取向的現代國家建構，勢必要求對國內全部人口的社會政治身份加以系統改造，以便形成與社會主義國家基本屬性相契合的社會人口格局。在此背景下，新生國家對社會人口的身份改造主要就是遵循“人民化”的邏輯來展開和完成的。這一點，對于具有特殊性、差異性和多樣性形態的邊疆社會來說尤顯突出和重要，并面臨較內地更為復雜的形勢和任務。鑒于此，依托國家先后實施的以民主改革和社會主義改造為主導的全面社會改造，延續數千年的傳統邊疆社會形態迎來了嶄新蛻變。而這種本質上以針對傳統生產資料占有方式為主的所有制關系的全面改造，因其同邊民更為細微直接的利益攸關性，故而在徹底終結束縛邊民的傳統社會關系體系之時，也促使邊民身份獲得了全新的人民性內涵及屬性，從而直接將其置于一種全新的社會關系之中。

（一）傳統邊疆社會下邊民身份的多樣性

新生人民政權建立初期，多樣性的傳統邊疆社會形態仍在不同程度地延續著。而處于這樣一種社會形態及社會關系中的邊民身份也是多樣性的。具體而論，這一時期的邊疆，“就社會形態而言，有的少數民族地區封建地主經濟占統治地位，有的一些少數民族地區是封建農奴制，有的是殘酷的奴隸制，有的甚至還保有濃厚的原始公社制殘余。” [8]2₁₉₅₄ 年6月14日，毛澤東在關于憲法草案的講話中也特別指出：“少數民族經濟特點是什么？比如第五條講中華人民共和國的生產資料所有制現在有四種，實際上我們少數民族地區現在還有別種的所有制。現在是不是還有原始公社所有制呢？在有些少數民族中恐怕是有的。我國也還有奴隸主所有制，也還有封建主所有制。”[9]327

與傳統邊疆社會形態相對應，邊民則置身于特權化的生產資料占有關系、依附性的人身關系和極度扭曲的剝削關系之中，并形成了地域性、封閉性、依附性的多樣身份形態，如農奴、奴隸、部落民、氏族成員等，由此而被長久束縛于某一地域或社會等級之中，缺乏基本的個體意識、權利意識和國家意識。如在舊西藏，“占總人口 90% 以上的農奴沒有土地所有權人身依附于農奴主，受著農奴主的殘酷剝削和壓榨；占總人口 5% 左右的奴隸，人身和勞動完全為農奴主所占有，過著牛馬般的悲慘生活”[8]329。加之受傳統時代國家能力和國家治理技術限制，邊疆屬于國家“統而不治”的區域，并形成了自成一體的完整地方政權體系，如土司、噶廈、盟旗等。在此背景下，邊民則長期未能與國家形成直接的聯結關系，而是附屬于各種地方性的邊疆政權體系以及非正式的中間權力網絡之中，如貴族、僧侶、領主、頭人等。

顯然，這樣一種狀況是有悖于人民民主的社會主義國家基本性質定位的，并亟需在全新國家制度框架內予以全面改造。而無論是“共同綱領”對“中華人民共和國的國家政權屬于人民”[7]4的宣示，還是\"五四憲法”就“中華人民共和國的一切權力屬于人民”[4]522的重申，以及其對“人民”概念而非“國民”概念的強調，均凸顯新生國家政權的人民屬性，并要求按照“人民化”邏輯來推進國內人口的社會政治身份改造。對此，周恩來專門指出：“‘人民’與‘國民’是有分別的。‘人民’是指工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級，以及從反動階級覺悟過來的某些愛國民主分子。而對官僚資產階級在其財產被沒收和地主階級在其土地被分配以后，消極的是要嚴厲鎮壓他們中間的反動活動，積極的是更多地要強迫他們勞動，使他們改造成為新人。在改變以前，他們不屬人民范圍，但仍然是中國的一個國民，暫時不給他們享受人民的權利，卻需要使他們遵守國民的義務。這就是人民民主專政。”[10]368＼～369據此可見，人民概念不僅契合于我國人民民主專政的社會主義國家性質，且較之國民概念具有更為明確的階級性意涵。正因如此，在社會人口身份改造“人民化”的總體趨勢下，推動多樣性的邊民身份“人民化”，并使邊民形成具有階級性、平等性、國家性內涵的人民身份屬性，自然就是題中應有之義。

（二）邊民身份“人民化”改造的過程及策略

在新生人民政權建立初期，面對邊疆社會形態的多樣性，以及由此而形成的多樣化邊民身份，進一步凸顯了邊疆社會全面改造的獨特性、重要性和緊迫性。于此過程中，黨和國家根據邊疆地區特殊的歷史傳統、地理條件、文化習俗、經濟發展水平、社會發育程度等區域情狀，實施了一系列有別于內地社會改造的政策舉措。在此基礎上，傳統邊疆社會實現了向現代社會的全新蛻變，并促使邊民身份的“人民化”內涵及屬性得以最終形成和確定。

總體而言，邊民身份的“人民化\"改造，主要是在邊疆社會的民主改革和社會主義改造這樣兩個過程中逐步完成的。1957年8月4日，周恩來在全國人民代表大會民族委員會召開的民族工作座談會上指出：“我們所說的社會改革，最根本的是經濟改革經濟改革分兩步，第一步是民主改革，即土地改革，第二步是實行社會主義改造。如果不進行經濟改革，維持奴隸制度、封建制度，多數的人民還是奴隸、農奴和封建制農民，生產力就不能夠解放。”[1]513-514按照這一邏輯，不論民主改革還是社會主義改造，根本上都是對邊疆社會傳統生產資料所有制關系及其經濟制度的全面改造。其中，以土地改革為核心的民主改革，從生產資料占有關系層面徹底根除了邊疆地區的奴隸制度和封建制度。而在此基礎上進行的社會主義改造，則在消滅生產資料私有制的轉變中，直接將邊疆社會導向了社會主義的全新時期。邊疆地區經濟基礎及其所有制關系的這種根本性變革，為邊疆社會各方面、各領域的全面改造奠定了堅實基礎，并對推動邊民身份“人民化\"改造發揮了關鍵性作用。

在這一過程中，針對邊疆社會的特殊性以及邊民身份的多樣性，新生人民政權具體又采取了有別于內地的社會改造策略。一方面，確立“慎重穩進”的方針。中華人民共和國成立后，“在黨的領導下，全國廣大民族地區按照“慎重穩進”的原則開展民主改革和社會主義改造，引導各族人民建立了全新的社會制度，成了新社會的主人。”[12]1950年10月1日，周恩來在歡迎各民族代表大會上首次提出：“對于各民族的內部改革，則按照各民族大多數人民的覺悟和志愿，采取慎重穩進的方針”[13]66在這一基本方針指導下，新生人民政權便以一種更加謹慎的態度來對待邊疆地區的社會改造，進而形成了分區域、分步驟、分階段的邊疆社會形態改造策略，并劃定了“和改區”“緩沖區”“直過區”“暫緩改革區\"等不同社會改造類型。與此同時，還確立了尊重多數意愿的原則，并強調要依賴其內部力量來推進邊疆社會改革。另一方面，注重邊疆統戰手段的運用。即加強對邊疆上層人士的統戰工作，以爭取其對邊疆社會改造認可和支持。正如1954年10月24日中共中央發文指出的：“由于這些地區的上層領袖和宗教領袖在群眾中還有較高的信任，群眾還擁護他們。由于這些地區的群眾覺悟尚有待于長期的啟蒙工作”[4]656，因此，“先做好與人民有聯系的上層人物和宗教人物的統戰工作先搞好這一層，然后去發動群眾，不要把這兩個步驟顛倒過來實行”[4]664

概括來看，通過對邊疆地區全面的民主改革和社會主義改造，以及依托不同于內地的社會改造策略，邊疆社會便從多樣性的傳統形態邁人了統一性的社會主義社會。在這一過程中，包括邊民在內的邊疆居民則從地域性、封閉性、依附性的多樣身份體系束縛中，被徹底解放出來并逐漸實現了“人民化”，自此獲得了與人民民主的社會主義國家基本屬性相匹配的人民身份內涵和特性。

（三）邊民身份“人民化”的深遠影響

如前所述，按照我國人民民主的社會主義國家的性質定位，邊疆社會形態的全面改造，必然要遵循“人民化”的邏輯進路來推進和完成，而其落地見效最終都將集中體現于個體的“人”，即邊疆居民尤其是邊民的層面。無疑，這樣一場改天換地的社會改造，同時也是推動邊民身份去依附性、去地域性、去孤立性的過程，從而使邊民獲得了“人民化”的身份內涵及屬性，并真正成為了新國家新社會的主人，由此產生了意義深遠的影響。

其一，解除了對邊民的傳統人身束縛。周恩來提出：“改革的內容不外兩條：一條是使廣大人民獲得解放；一條是使上層人士失去對土地和奴隸或農奴的所有權，但得到政府的安置。在少數民族地區實行這樣的民主改革，既有利于人民，也有利于上層人士。”[13]128從最終效果可見，不論是普通邊民，還是邊民中的精英分子或上層人士，均實現了徹底的身份變革，并獲得了具有一致性、平等性、階級性意義的“人民化”身份內涵及屬性。自此以后，邊民從各種傳統邊疆社會形態的束縛和羈絆中被解放出來，并成為具備自主行為的自由個體。

其二，邊民獲得了國家賦予的人民民主權利。“這場改革廢除了領主、貴族、頭人等特權者的一切特權，消滅了人剝削人、人壓迫人的舊制度，使千百萬少數民族群眾翻身解放，獲得人身自由，成為國家和自己命運的主人。”[14]伴隨邊疆社會改造中社會主義國家屬性的全面滲透，以往缺乏生產資料所有權，且沒有任何權利可言的邊民，不僅成為生產資料的直接所有者，而且前所未有地翻身做了國家主人，并獲得了國家賦予的人民民主權利。同時，這也在事實層面極大喚起了其對新生國家的認同感、歸宿感和自豪感。

其三，邊民融人到了國家的社會政治生活中。邊疆地區的全面社會改造，徹底解構了源于地域、宗教、領主、家族等之上的傳統邊疆社會關系構造，摧毀了各種地方性的權力網絡體系，直接將邊民與國家不可分割地聯結了起來。特別是在“人民化”身份基礎之上的其他具體身份的確立，如階級語境下的“階級人”單位制下的“單位人”人民公社制下的“農村人”等，則從更為微觀的層面進一步強化了邊民與國家的密切關聯。基于這樣的過程，邊民開始以“人民化”的身份屬性全面融人到了國家的社會政治生活之中。

三、邊疆領土空間構筑中邊民身份的“國別化”

在漫長的傳統國家時代，受國家疆域格局的“核心—邊緣”結構影響，相對“中心”而存在的“化外之地”與“化外之民”，則成為時人對邊疆及邊民的基本認知范式和歷史書寫模式。中華人民共和國成立后，伴隨現代國家主權領土體制的建構，邊疆實現了由“化外之地”向國家領土空間的外圍部分的轉變。而這一根本性改變，則是在以勘界定邊活動和主權領土管控為主導的邊疆領土空間構筑中實現的。相應地，新生國家對散布于廣袤邊疆的邊民身份重塑，主要就是在“國別化”的獨特進路下展開的，由此使邊民從“化外之民”真正轉換為了現代國家之民。而所謂邊民身份的“國別化”，是指原來國家歸屬處于模糊狀態的邊民，經由邊疆領土空間的構筑，獲得了清晰化的國別身份，成為具有不同國籍的國民，并要受到國家主權領土體制的管控和規約。

（一）勘定邊界與邊民歸屬問題的凸顯

不同于傳統國家，現代國家是以主權、領土、邊界等要素來界定和標示的，并要由一套完整的主權領土體制來加以保障。這意味著，在中華人民共和國建立初期，構建形成完整的主權領土體制，無疑就是一項重要的國家建設任務。然而，邊疆毗連國家邊界的地緣特質規定了：現代國家的主權屬性及其空間限度，主要又在邊疆場域有著更為突出的體現。相應地，邊疆領土空間的構筑自然便構成了國家主權領土體制建構中的重要議題之一。在此過程中，隨著具有基礎性意義的勘界定邊活動的展開，邊民身份的國家歸屬問題也隨之被凸顯了出來。

在“有邊無界”的傳統時代，邊疆主要是指伴隨國家實力消長而呈現盈縮變化的“邊陲”[15]。與之相對應，傳統國家疆域治理的二元性，即在王朝腹地實施中央集權的郡縣制，對遠離王朝腹地的邊疆則采取“統而不治”的羈縻性制度的治理模式，則導致邊疆長期游離于國家統一的制度體系之外，同時也不存在相對恒定的地理空間范圍，而生活其中的邊民與國家的關系則顯得較為疏遠，更未能建立起直接的關系。如有學者總結的：“既缺乏國家觀念，又無民族意識。散處邊地，易受外人誘惑，今日為中國人，明日亦可為外國人。朝秦暮楚，不知國家民族為何物。”[16]此外，世居邊疆的邊民同鄰國居民之間，還形成了各種跨境社會關系及傳統，如跨境往來、跨境通婚、互惠互助互市等。至新生人民政權建立之初，仍面臨邊民的國籍歸屬混亂、國家意識淡薄、邊界觀念缺乏、非法跨境流動頻繁等突出問題。

顯然，這樣一種由歷史上形成并延續下來的情形，與現代國家的主權屬性及其制度倫理是不相符合的，由此也凸顯了在邊疆地區進行領土空間構筑的重要性和緊迫性。而邊疆領土空間的構筑，又是圍繞國家邊界這一核心基點來展開和完成的。這意味著，勘定國家邊界以確立邊疆的外部界限或邊際，使邊疆由盈縮變化的邊陲之地轉換為國家的領土，進而從“化外之地”轉變為受國家主權領土體制管控的外圍空間，便是邊疆領土空間構筑的基本內容和根本著力點。而落實到“人”的層面，其又不可避免地同邊民身份的國家歸屬問題交織疊加在一起，并具體表現為使邊民從傳統的“化外之民\"轉變為主權國家之民，進而獲得由國家邊界所界定的“國別化”身份屬性的這樣一個特定過程。

（二）以周邊外交手段推進邊民身份“國別化”

中華人民共和國建立初期，邊疆領土空間構筑主要關涉兩個層面的重要問題：一是勘界定邊問題;二是主權領土管控問題，如邊界管理與維護、人口跨界流動管理、跨境社會關系規約等。顯然，這些問題無不關聯著周邊關系的處理。“方向決定道路，道路決定前途。”[17]針對前述問題，新生人民政權圍繞國家邊界這一核心基點，立足國家總體周邊關系的謀劃，綜合運用周邊外交手段來構筑邊疆領土空間就成為理性之選。在此基礎上，邊民身份歸屬的確認問題也逐漸得以解決，并隨之發生了“國別化”的深刻轉變。

歷史上，因邊民長期脫離于國家統一的人口管理體制之外，由此導致其國別歸屬較為復雜混亂。基于這樣的狀況，在邊疆領土空間構筑中，確認邊民的國家歸屬勢必要牽及雙邊或多邊關系，并須將其置于國家總體周邊關系處理的框架內來審慎對待。其中，主要包括這樣兩種情況：一是，在邊界問題懸而未決的情況下，基于中央“維持現狀”和“不承認”的基本方針，通過與部分鄰國締結邊境協定的權宜形式來規范邊民行為，并在一定程度上明晰了邊民身份的國家歸屬。如1954年4月29日，《中華人民共和國、印度共和國關于中國西藏地方和印度之間的通商和交通協定》，就針對邊貿、朝圣、過境往來等不同情況分別作了明確規定。18]二是，在勘界定邊過程中，以雙邊邊界條約來系統解決邊民國家歸屬問題。概括來看，其既以新勘定的邊界作為邊民國家歸屬的基本確認標準，同時也對邊民個人意愿及選擇給予充分尊重。例如，1960年10月公布的《中緬兩國總理關于兩國邊界條約的換文》，即對邊民國家歸屬問題作了專門且詳細的規定。19]此外，以下事例則生動再現了邊民意愿及選擇在邊界勘定中的重要性：“1960年，在中緬邊界聯合勘察過程中，保衛民等班老頭人再次向中方代表趙廷俊表示：‘班老是中國的地方，我們堅決歸中國。1961年，中緬雙方協商，班老及班洪的幾個村寨回到祖國懷抱”。[20]125

總之，在良好周邊環境營造、睦鄰友好形象塑造和邊界問題和平解決的周邊外交總體框架和取向下，邊民身份的國家歸屬問題最終得以順利解決。而這些政策工具及其所蘊涵政策機制功能的發揮，則對邊疆領土空間構筑中的邊民身份“國別化”產生了立竿見影的效果。自此以后，邊民行為不僅受到國家主權的剛性規約，而且也逐漸萌生并不斷強化了沿邊界線內外兩則的清晰化的國家分殊意識。

（三）邊民身份“國別化”的重大意義

如前分析可知，邊民身份的“國別化”，是在邊疆領土空間構筑的推動下逐漸實現的。在這其中，周邊外交手段的綜合運用，尤其勘界定邊活動的深入開展發揮了關鍵性作用。此后，伴隨國家主權領土屬性向邊疆的全面滲透，以及針對邊疆的持續開發和建設，又進一步強化了國家的邊疆在場及其影響，由此也使得邊民身份的“國別化”內涵及屬性得到不斷深化和鞏固。如是，邊民的身份特性和行為模式亦隨之發生了深刻改變。

其一，邊民國別意識實現清晰化。在現代國家條件下，國家邊界是界定和確認邊民身份國別歸屬的核心基點。新生人民政權建立后，通過同周邊鄰國勘界定邊活動的創造性開展，國家邊界問題逐漸得到解決。邊界的劃定及其有效管控，徹底改變了傳統時代“有邊無界”及邊民國家分屬復雜混亂的狀況，進而使邊民獲得了清晰化的國別歸屬，成為擁有不同國籍的國民。自此而后，邊民行為總體上就需圍繞國家邊界來展開，并要受到國家邊界的剛性規約。而依憑強大國家能力而推動實施的系列邊疆開發與建設活動及其治理績效的創造，則促使邊民在生活境遇極大改變的縱向比對，以及同周邊鄰國的橫向比對中，極大增進了對國家的歸屬感、自豪感，并由此轉化為了內心深處更為清晰且堅定的國別意識及國家分殊意識。

其二，邊民成為明確的國家管理對象。在國家主權領土體制保障下，邊民長期脫離于國家統一人口管理體制之外的做法遂成為歷史，并被分屬于不同國家進行統一管理，成為了明確的國家管理對象。即便特殊時期因劃界及邊民選籍而產生的過耕、過牧、過伐等問題，以及各種習慣性跨境行為短期內消除確有困難的個別情況，同樣要統一納入國家的主權管控之中，并以雙邊協定的形式來加以規范和解決。對此，1962年8月14日簽訂的《中華人民共和國政府和尼泊爾王國政府關于邊民選籍過界耕地和過界放牧等問題的換文》（俗稱“邊民協定”），則為這方面問題解決提供了具有典范性意義的實踐范本。

其三，邊民成為邊境治理的一元主體。在國別身份歸屬得到確認并受到國家管理的過程中，邊民開始參與和介入到邊境的管理與維護之中，并發揮著不可替代的主體性、能動性作用，其為此后護邊員、外事界務員等組織化身份的形成奠定了基礎。“二十世紀六十年代，中緬邊界逐步劃定，為和平友好地解決邊界問題開了個好頭。在勘定邊界、樹立界樁之后，當時云南省的邊境地方政府開始組織一批邊民義務性地參與守護界樁工作。這批人員后來被稱為‘第一代外事界務員’。不過這個時期參與界務工作的邊民，還沒有明確的對外身份，既無‘界務員’的稱謂，也無政府發放的固定補貼。”[21]這樣的情形表明，邊民不再僅僅是被管理的對象，同時還是具有主體性身份屬性的管邊控邊參與者、維護者。

四、結語

中華人民共和國的成立，實現了一個完整意義上的現代國家創建。但現代國家并非抽象的，具體則對應著一整套體現和鞏固現代國家屬性的制度體系。如是，構建一體化的現代國家體制，就成為新生人民政權建立初期國家治理的重要議題和根本任務。但在整體國家疆域格局中，由于邊疆相較內地的差異性和異質性，使得在邊疆場域建構現代國家體制，進而實施邊疆治理具有其特殊性內涵。基于這樣的背景，出于更好推進現代國家治理的需要，并有效適應邊疆治理及其特殊需要，便引發了邊民身份建構的問題。而國家治理的大邏輯和邊疆治理的小邏輯的疊加，則又共同構成了現代邊民身份建構的深層邏輯。顯然，這是深刻認知邊民身份早期建構的關鍵。而這樣的邊民身份建構，又為進一步推動國家治理尤其邊疆治理，提供了有效的身份條件支持。

具體而論，在全新的國家制度框架體系支撐下，基于邊疆、邊境、邊界之上的特殊地理、歷史、文化和現實情勢等因素考量，當代中國邊民身份的早期建構體現出了“因邊造民”的特有邏輯。在這一過程中，邊疆的民族工作開展、社會形態改造、領土空間構筑，分別從不同維度彰顯了邊民身份早期建構的核心內容，并最終實現了邊民身份的“民族化”“人民化”和“國別化”，由此賦予邊民身份特定的國家意涵。相應地，邊民身份建構所遵循的“民族化”“人民化”“國別化”的邏輯進路，又共同統合于“因邊造民”的特有邏輯之下，是其在不同層面的集中體現，由此形成了一個完整的邊民身份建構過程。此后，邊民身份又伴隨國家治理尤其邊疆治理進程的推進而被持續建構，并最終形成了今天意義上的邊民。如此看來，探究當代中國邊民身份的早期建構，對于系統厘清和揭示邊民身份的形成與發展，繼而準確認知今天的邊民及其特定身份屬性，無疑具有基礎性的意義。

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THEIDENTITY CONSTRUCTION OF BORDER PEOPLE IN FRONTIER GOVERNANCE：A Historical Examination Centered on the Early Years of the People's Republic of China Xia Wengui

Abstract：During the early years of the People's Republic of China，the need to advance national governance， particularly to effctivelyadapt to theunique demands of frontier governance，prompted theconstruction of border people's identities.Under the impetus of ethnic work in border regions，border people—whose identities had long remained vagueand generalized—were integrated intothe institutional framework of the modern state through the ethnicization of their identities.The comprehensive transformationoffrontier social structures completely deconstructed the diverse identities of border peopleunder traditional frontier societies，replacing them with a“popularized”identityimbued with egalitarian and class-conscious connotations.This allowed border people to become masters of the new stateand society.Simultaneously，thedelineationof territorial boundaries transformed border people from“outsiders beyond civilization”intocitizens of a sovereign state，endowing them witha“nationalized”identity.These three dimensions—ethnicization，popularization，andnationalization—reflect the internal logicof“forging border people for frontier governance”from different perspectives，collectively forming a complete processof modern border identity construction.This processprovided effective identity-based support for advancing national governance，particularly frontier governance.

Keywords ： modern state;borderland; border people;ethnicity;identity construction

[責任編輯：羅柳寧]