民族團結(jié)進步促進法的時代價值、關(guān)鍵議題與文本構(gòu)造

【中圖分類號】D901，D633 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X（2024）06-0091-0010

2024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》特別指出：“制定民族團結(jié)進步促進法，健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制，增強中華民族凝聚力”，這是繼2023年9月全國人大常委會將民族團結(jié)進步促進法列入《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》第二類立法項目后，中央文件再次明確提出要制定民族團結(jié)進步促進法，凸顯了鑄牢中華民族共同體意識視域下制定民族團結(jié)進步促進法的現(xiàn)實緊迫性和客觀必要性。

進入新時代，圍繞鑄牢中華民族共同體意識，全面推進民族團結(jié)進步事業(yè)，提升民族事務(wù)治理法治化能力和水平，不少省、自治區(qū)、直轄市以及自治州、自治縣在促進民族團結(jié)進步立法方面進行了有益的探索，出臺了28部規(guī)范性文件。盡管學術(shù)界對地方民族團結(jié)進步立法的文本質(zhì)量頗有微詞，認為地方立法“照抄照搬現(xiàn)象較為嚴重，與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和文化、語言、風俗習慣等具體情況的結(jié)合不夠，條文規(guī)范要素不完整”[1]，存在“內(nèi)容滯后、區(qū)域特色不顯、可操作性較差”[2]等諸多問題，屬于“軟法”[3]，“不能解決實際問題”[4]。但是不可否認的是，促進民族團結(jié)進步的地方立法“既是各地結(jié)合自身實際堅持民族團結(jié)的經(jīng)驗總結(jié)，也是民族團結(jié)進步工作制度化、法治化、常態(tài)化的實踐探索”[5]，它為新時代鑄牢中華民族共同體意識、構(gòu)建平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系提供了堅實的法治保障。基于全面依法治國的基本方略，鑒于鑄牢中華民族共同體意識的主線和綱領(lǐng)地位，考量到全面推進民族團結(jié)進步事業(yè)在社會主義事業(yè)中的戰(zhàn)略價值，有必要將民族團結(jié)進步地方立法實踐中被證明行之有效的經(jīng)驗做法，及時上升為法律，出臺一部適用于全國的、統(tǒng)一的中央立法，統(tǒng)領(lǐng)中央到地方的民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作。對此，不少學者提出要制定民族團結(jié)進步促進法①，但是在一些關(guān)鍵性的議題，如法律地位確定、基石概念厘定、核心內(nèi)容擬定、責任條款設(shè)定等方面尚存有爭議，進而影響條文規(guī)范的設(shè)計、體制機制構(gòu)建和體例結(jié)構(gòu)安排。②本文擬就上述問題展開討論，以期對民族團結(jié)進步促進法的出臺有所助益。

一、民族團結(jié)進步促進法的時代價值

（一）貫徹實施憲法，全面推進依法治國

“全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作”[6]158，要“完善憲法相關(guān)法律制度，保證憲法確立的制度、原則、規(guī)則得到全面實施”7」。我國憲法在序言、總綱、公民基本權(quán)利與義務(wù)部分③隱喻了民族團結(jié)進步對于統(tǒng)一多民族國家建設(shè)的政治意義，確立了保障民族平等、維護民族團結(jié)、促進民族進步的憲法原則，并從規(guī)范層面提出了國家機關(guān)促進民族團結(jié)進步的職責以及公民維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)的基本義務(wù)。憲法目標、憲法原則、憲法規(guī)范共同型構(gòu)了我國促進民族團結(jié)進步的基本規(guī)范框架和實踐邏輯體系。但是，畢竟憲法規(guī)范具有綱領(lǐng)性、原則性和抽象性的特點，它只是為部門法或領(lǐng)域法④提供“框架秩序”。憲法規(guī)定的“維護和發(fā)展各民族的平等團結(jié)互助和諧關(guān)系\"這一價值性目標和國策性條款需要部門法或領(lǐng)域法將相關(guān)憲法原則、憲法規(guī)范具體化，通過形成具體規(guī)范來實施憲法，“用法律來保障民族團結(jié)”。因此，制定民族團結(jié)進步促進法是對憲法重要原則和憲法綱領(lǐng)性規(guī)范的法律展開，是全面貫徹實施憲法規(guī)范的具體形式。民族團結(jié)進步屬于國家安全領(lǐng)域的重要內(nèi)容，屬于黨中央強調(diào)的七大重點立法領(lǐng)域之一。制定民族團結(jié)進步促進法是完備社會主義法律規(guī)范體系、保障憲法全面有效實施的重要內(nèi)容，也是健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制、全面推進我國民族團結(jié)進步事業(yè)的立法表現(xiàn)。制定民族團結(jié)進步促進法，就是要將各族群眾促進民族團結(jié)進步的共同意志、共同選擇通過法定程序予以固定和規(guī)范表達，為社會成員的具體行為提供制度依據(jù)和準則評判，“引導(dǎo)各族公民適應(yīng)現(xiàn)代化進程的文明理念和行為方式”[8]，引導(dǎo)“各民族公民將法律作為評判自我和他者行為是非曲直的標準，辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，拒絕民族意識對法治意識的僭越”[9]，助力實現(xiàn)民族事務(wù)治理領(lǐng)域的良法善治。

（二）健全民族工作法律法規(guī)體系，提升民族事務(wù)治理法治化水平

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是在既定的國家制度框架下展開的，國家制度建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提與起點。憲法作為國家的根本大法和治國理政的總章程，為國家治理，包括民族事務(wù)治理預(yù)設(shè)了基本的制度框架和運行規(guī)則。提升民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，必須健全完善民族工作法律法規(guī)體系。在新時代全面推進民族團結(jié)進步事業(yè)的進程中，重點要健全完善以憲法為統(tǒng)領(lǐng)搭建的促進民族團結(jié)進步的法律法規(guī)體系。經(jīng)過75年建設(shè)，我國現(xiàn)行法形成了以憲法序言、第四條確認的民族團結(jié)進步原則和國家機關(guān)促進民族團結(jié)進步職責、第五十二條規(guī)定的公民維護民族團結(jié)義務(wù)為基礎(chǔ)，包含從價值到規(guī)范、從原則到規(guī)則、從國家機關(guān)職責到公民基本義務(wù)等多維度的憲法規(guī)范體系，呈現(xiàn)出維護國家統(tǒng)一、促進民族團結(jié)進步的深層價值蘊涵。不少部門法或領(lǐng)域法內(nèi)含民族團結(jié)進步規(guī)范，不少地方制定了民族團結(jié)進步促進條例，它們共同型構(gòu)了邏輯較為嚴謹、內(nèi)容較為體系的促進民族團結(jié)進步的合憲性的規(guī)范結(jié)構(gòu)。但是從法的正當性角度而言，部分促進民族團結(jié)進步的法律法規(guī)未體現(xiàn)新時代黨的民族工作的主線要求，滯后于時代發(fā)展需要，而且不同程度上存在違背社會公平正義、固化民族差異、影響民族團結(jié)進步的缺陷。從法體系的科學性層面而言，促進民族團結(jié)進步規(guī)范體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)性有待提升，主要是缺少一部上承憲法、下接法規(guī)、銜接不同法律，適用于全國范圍內(nèi)的民族團結(jié)進步促進法。因此，制定民族團結(jié)進步促進法是健全促進民族團結(jié)進步法律法規(guī)體系，進而完備民族工作法律法規(guī)體系的“關(guān)鍵一招”。作為憲法性法律，它所規(guī)定的內(nèi)容涉及國家統(tǒng)一與發(fā)展、民族團結(jié)與進步，均為“國之大者”，關(guān)乎國家安全和社會穩(wěn)定，更關(guān)乎強國建設(shè)和民族復(fù)興偉業(yè)。特別是民族團結(jié)進步促進法出臺后，按照“新法優(yōu)于舊法”“上位法優(yōu)于下位法”的規(guī)范適用原則，現(xiàn)有民族工作法律法規(guī)體系中存在的與鑄牢中華民族共同體意識主線不相符、滯后于時代發(fā)展、不符合公平正義的條款，都可依據(jù)該法相關(guān)規(guī)范條款予以修改和調(diào)整。

（三）鑄牢中華民族共同體意識，全面推進民族團結(jié)進步事業(yè)

在2019年全國民族團結(jié)進步表彰大會上，習近平總書記提出要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，把民族團結(jié)進步事業(yè)作為基礎(chǔ)性事業(yè)抓緊抓好。10]黨的二十大報告再次強調(diào)鑄牢中華民族共同體意識的重要性，并以此為基礎(chǔ)全方位推動我國民族團結(jié)進步事業(yè)。11]進人新時代，針對我國民族關(guān)系面臨的階段性特征、民族工作面臨的新問題，我黨堅定地將鑄牢中華民族共同體意識確立為民族工作和民族地區(qū)各項任務(wù)的主線，通過構(gòu)筑中華民族共有精神家園、推動各民族共同富裕和共同走向現(xiàn)代化、促進各民族交往交流交融等路徑，為全面推進民族團結(jié)進步事業(yè)做了大量扎實有效的工作。目前，全國各地圍繞鑄牢中華民族共同體意識、促進民族團結(jié)進步制定了28部地方性法規(guī)、單行條例和地方政府規(guī)章，在規(guī)定地方政府職責、促進社會協(xié)同、激發(fā)社會參與、推動各民族交往交流交融的“嵌入式立法”[12]等方面積累了豐富的立法經(jīng)驗。制定民族團結(jié)進步促進法，就是要將地方推動民族團結(jié)進步立法的好經(jīng)驗、好做法總結(jié)提煉出來，將典型經(jīng)驗固定下來，為強國建設(shè)和民族復(fù)興提供堅實制度保障，此為其一。其二，黨的十八大以來，我國各項制度機制經(jīng)歷了系統(tǒng)性重塑、系統(tǒng)性變革，改革發(fā)展走向了深水區(qū)，越來越需要從制度上破解一些難題。在民族事務(wù)領(lǐng)域，雖然各民族對中華文化的認同取得顯著成效，但也有極少部分人過度強調(diào)“本民族特色”，不少干部仍局限于“做鑄牢中華民族共同體意識工作就是做少數(shù)民族工作”的認識誤區(qū)，不少黨政部門對民族工作不關(guān)心、不主動，基層黨政部門“四個納入”工作機制不健全;部分法律法規(guī)和政策明顯滯后于時代發(fā)展，不同程度上存在違背社會公平正義、固化民族差異性的問題;數(shù)字時代網(wǎng)絡(luò)空間快速拓展帶來的影響民族團結(jié)進步的各種問題交織疊加等，成為全面推進民族團結(jié)進步事業(yè)實踐的阻礙。要解決此類問題，除了加強思想引領(lǐng)和宣傳教育，最根本的方法在于法律價值的指引和法律制度的規(guī)范，通過法律規(guī)范來指引行動方向、規(guī)約具體行為、形成促進民族團結(jié)進步的法秩序。通過制定民族團結(jié)進步促進法，有益于作出長遠規(guī)劃、確立基本規(guī)范，消解制度梗阻，為進一步全面深化改革提供法律依據(jù)。

二、民族團結(jié)進步促進法的關(guān)鍵議題

（一）法律地位的確定

有學者認為，民族團結(jié)進步立法應(yīng)該在層級和效力方面定位于憲法與民族區(qū)域自治法之下，各自治區(qū)法律法規(guī)之上。也有實務(wù)部門的同志認為，民族團結(jié)進步促進法是鑄牢中華民族共同體意識、全面推進民族團結(jié)進步事業(yè)的基本法律，更具時代性和統(tǒng)領(lǐng)性，在適用時，民族區(qū)域自治法相關(guān)內(nèi)容應(yīng)服從于民族團結(jié)進步促進法。以中國現(xiàn)行的立法體制觀之，民族團結(jié)進步促進法與民族區(qū)域自治法一樣，都是多民族國家協(xié)調(diào)民族關(guān)系、處理民族事務(wù)的基本法律，是憲法性法律，兩者在社會主義法律體系中的地位相同，具有同等的法律效力，不存在效力位階之差別。如果兩者存在規(guī)范適用上的沖突，可按照“新法優(yōu)于舊法”“特別法優(yōu)于普通法”原則加以解決。

從調(diào)整對象和適用范圍來看，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》是我國實施憲法確立的民族區(qū)域自治制度的重要法律，是各民族一律平等的憲法原則以及實現(xiàn)少數(shù)民族當家作主、自我管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的具體法律體現(xiàn)，它調(diào)整的社會關(guān)系主要包括上級國家機關(guān)與民族自治地方、民族自治地方內(nèi)部自治機關(guān)與國家機關(guān)、民族自治地方地域范圍各民族之間的關(guān)系，適用范圍僅限于民族自治地方。民族團結(jié)促進法是實施憲法規(guī)定的國家機關(guān)履行促進民族團結(jié)進步法定職責和公民維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)法定義務(wù)，進而實現(xiàn)強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的基本法律，相比于民族區(qū)域自治法，它調(diào)整的社會關(guān)系領(lǐng)域更全面、適用范圍更廣泛。它不僅涉及執(zhí)政黨與國家機關(guān)，國家機關(guān)與國家機關(guān)，國家機關(guān)與中華各民族、國家機關(guān)與公民之間的關(guān)系，而且涉及民族與民族、公民與公民之間的關(guān)系；不是僅適用于民族自治地方，而是適用于全國范圍。

“立法發(fā)揮著表達不同時代或不同人群的價值觀念的作用”[13]83。從目的和功能來看，民族區(qū)域自治法是民族區(qū)域自治制度這一基本政治制度的定型和運行的法律載體形式，其目的是確立和昭示各少數(shù)民族在國家政治生活中的平等地位，其功能是在上級國家機關(guān)幫助之下，鼓勵民族自治地方自主發(fā)展經(jīng)濟社會文化事業(yè)，維護和發(fā)展區(qū)域內(nèi)平等團結(jié)互助和諧的民族關(guān)系。如果說民族區(qū)域自治法在統(tǒng)一與自治兩個價值之間，側(cè)重于自治，那么民族團結(jié)進步促進法則側(cè)重于統(tǒng)一，它反映大流動大融居背景下民族關(guān)系的現(xiàn)實，著眼于全國范圍平等團結(jié)互助和諧民族關(guān)系的維護和鞏固，更強調(diào)各民族群眾，即全體公民共同團結(jié)奮斗，從物質(zhì)和精神兩個方面共同推進社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興。且民族團結(jié)進步促進法可從經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各方面為民族區(qū)域自治法規(guī)定的“上級國家機關(guān)的職責”提供規(guī)范性依據(jù)，為上級國家機關(guān)履行幫助和扶持民族自治地方發(fā)展的職責提供授益性的行政措施和供給性的政策工具，推動民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各民族的共同富裕、共同現(xiàn)代化。

（二）基石概念的厘定

概念反映事物的本質(zhì)屬性，內(nèi)涵時代的價值目標。社會主義革命和建設(shè)時期、改革開放新時期的“民族團結(jié)”是指“各民族之間和各民族內(nèi)部的團結(jié)”[14]349，指一個政治共同體內(nèi)各民族成員、各民族之間基于共同的利益和目標形成的平等友愛、互助和諧的關(guān)系狀態(tài)。民族進步是各民族實現(xiàn)共同進步，是“顯著加快民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，顯著加快民族地區(qū)保障和改善民生進程，全面推進民族地區(qū)社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，維護各族人民根本利益，讓各族人民共享改革發(fā)展成果”[15]的實踐體現(xiàn)。在新時代建設(shè)中華民族共同體的語境中，民族團結(jié)“既包括各民族內(nèi)部的團結(jié)，也包括民族之間的團結(jié)，還包括國民意義上的中華民族大團結(jié)”[6];不僅內(nèi)涵各民族之間的團結(jié)，而且蘊含公民之間的團結(jié)，體現(xiàn)了憲法文本中民族平等和公民平等原則在促進民族團結(jié)進步實踐中的融通，體現(xiàn)了多民族國家民族團結(jié)和社會團結(jié)在國家建設(shè)進程中的和洽；民族進步不僅是指各民族和全體公民物質(zhì)生活上的富足，更是指各民族和全體公民精神生活的文明以及更深層次的現(xiàn)代社會價值認同、中華文化認同和中華民族認同。

中國共產(chǎn)黨百年奮斗歷程中，“民族團結(jié)進步”由新民主主義革命時期的各民族工農(nóng)階層的“革命聯(lián)合”，到社會主義革命和建設(shè)時期各民族的“政治平等”“擺脫貧困”，再到改革開放新時期民族地區(qū)的“經(jīng)濟發(fā)展”“全面小康”，最后到新時代以來各族群眾的“意識鑄牢”和“共同現(xiàn)代化”，內(nèi)涵不斷豐富，既一脈相承又與時俱進。17]民族團結(jié)不僅是各民族內(nèi)部的團結(jié)、各民族之間的團結(jié)，更是中華民族全體國民的大團結(jié)。民族團結(jié)進步不僅是各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展、各民族物質(zhì)條件的豐富和精神文明的發(fā)展，更是中華民族的融聚發(fā)展和偉大復(fù)興，具有鮮明的時代性。

“民族團結(jié)進步”概念的厘定，直接決定民族團結(jié)進步促進法的立法目的和文本規(guī)范設(shè)計。如果將“民族團結(jié)”界定為“各民族內(nèi)部的團結(jié)和各民族之間的團結(jié)”，那么“民族進步”的意義和價值就側(cè)重于鞏固和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系，民族團結(jié)進步促進法文本規(guī)范設(shè)計就會偏重于采取各類供給性的政策工具促進少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會文化發(fā)展，以此來實現(xiàn)各民族友好和睦和共同富裕，文本規(guī)范會與民族區(qū)域自治法相關(guān)內(nèi)容交疊重合。如《貴州省促進民族團結(jié)進步條例》《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)進步工作條例》《青海省民族團結(jié)進步工作條例》即屬此類。如果將“民族團結(jié)”定義為“各民族內(nèi)部的團結(jié)，民族之間的團結(jié)以及國民意義上的中華民族大團結(jié)”，那么“民族進步”的意義和價值就側(cè)重于通過構(gòu)建平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系以實現(xiàn)各民族與全體公民凝心聚力，共同推動強國建設(shè)和民族復(fù)興，民族團結(jié)進步促進法文本規(guī)范設(shè)計就會綜合性地采取供給性、需求性和環(huán)境性的政策工具 ① ，從物質(zhì)和精神、從社會基礎(chǔ)到文化認同、從經(jīng)濟政治文化社會生態(tài)五位一體層面系統(tǒng)全面推進民族團結(jié)進步事業(yè)。總之，新時代“民族團結(jié)進步”概念蘊含中國憲制“公民—民族—國家”三重結(jié)構(gòu)要素，涵攝中國式現(xiàn)代化“民主—民生—民族”②三重價值維度，且立法價值呈現(xiàn)出工具性價值到目的性價值的層級遞進。

（三）核心內(nèi)容的擬定

民族團結(jié)進步促進法之所以稱之為“促進法”，其核心就是要發(fā)揮政府與公共事務(wù)組織在促進民族團結(jié)進步工作中的主導(dǎo)作用。政府既要承擔法律規(guī)定的推進民族團結(jié)進步的積極職責，又要采取項目扶持、稅收減免、財政補貼、示范表彰等措施來評價、指引其他社會主體參與民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作，在創(chuàng)建工作中提升各類主體自覺行動和主動協(xié)助意識，確保法律獲得立法的預(yù)期實效。其中，關(guān)鍵一環(huán)就在于政府和公共事務(wù)組織履行職責所采取的措施以及出臺的激勵性或約束性工具是否明確、具體以及考評標準是否科學、可行。總之，民族團結(jié)進步促進法制定時應(yīng)充分借鑒吸收地方立法經(jīng)驗，系統(tǒng)準確把握民族團結(jié)進步的科學內(nèi)涵、客觀規(guī)律，在確定促進工作維度的基礎(chǔ)上，科學配置政府和公共事務(wù)組織在促進民族團結(jié)進步工作中可采用的各類促進工具和措施，使其履職盡責具有內(nèi)容的明確性、對象的針對性和程序的可執(zhí)行性。

事實上，2019年全國民族團結(jié)進步表彰大會和2021年中央民族工作會議已為設(shè)計民族團結(jié)進步促進法核心內(nèi)容、敦促政府和公共事務(wù)組織履職盡責提供了根本遵循。制定民族團結(jié)進步促進法，必須以鑄牢中華民族共同體意識為主線和綱領(lǐng)，以鑄牢中華民族共同體意識的“四個關(guān)系”為指引，緊扣鑄牢中華民族共同體意識的“五項任務(wù)”，從政治經(jīng)濟社會文化生態(tài)“五個維度”，配置國家機關(guān)和公共事務(wù)組織的職責，設(shè)計促進民族團結(jié)進步的各項工作舉措，從而搭建民族團結(jié)進步促進法的核心內(nèi)容和規(guī)范框架。

（四）法律責任的設(shè)定

在討論民族團結(jié)進步促進法法律責任條款設(shè)計時，有學者提出，鑒于《中華人民共和國刑法》和《反分裂國家法》等相關(guān)法律已經(jīng)對破壞民族團結(jié)的極端行為規(guī)定了懲罰性措施，民族團結(jié)進步促進法應(yīng)當以倡導(dǎo)和鼓勵等柔性手段，來激勵社會各界更好地維護和推動民族團結(jié)進步。18]實務(wù)部門不少同志認可此觀點，認為現(xiàn)行法律法規(guī)對于破壞民族團結(jié)行為的法律責任已有較為系統(tǒng)全面的規(guī)定，在設(shè)計法律責任條款時，民族團結(jié)進步促進法可以簡明地規(guī)定法律責任條款或者只規(guī)定“對違反該法規(guī)定的行為，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定追究刑事責任和行政責任”即可。不少地方民族團結(jié)進步立法均遵循此思路來設(shè)計相關(guān)法律責任條款。

民族團結(jié)進步促進法是一部促進型立法，它必然遵循促進型立法之法理。從我國的立法經(jīng)驗來看，促進型立法是國家為鼓勵、引導(dǎo)某一領(lǐng)域或某項事業(yè)發(fā)展而頒行的具有弱強制性的立法形式，旨在彌補和矯正因市場失靈、管制失效而引發(fā)的利益失衡等一系列外部性問題，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展或社會事業(yè)發(fā)展。促進型立法與規(guī)制型立法相對應(yīng)。促進型立法主要對社會發(fā)展所預(yù)期的社會關(guān)系實施引導(dǎo)，為實現(xiàn)社會成員的美好生活愿景和現(xiàn)代文明生活方式營造法律環(huán)境。而規(guī)制型立法主要針對既有社會關(guān)系采取干預(yù)、矯正等手段以維護常態(tài)，避免社會失序。雖然促進型立法和規(guī)制型立法都強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，但是相對于規(guī)制型立法而言，促進型立法更強調(diào)社會參與對實現(xiàn)立法目的和政策價值的增益功能，通常將“國家鼓勵社會團體和公眾參與”視為一個原則來加以規(guī)定，以尋求政府有效治理與全民參與的有機配合與協(xié)調(diào)[19]。促進型立法多選擇提倡、鼓勵、支持、扶助、獎勵等激勵工具，其規(guī)范實現(xiàn)端賴權(quán)力（權(quán)利）主體自愿選擇或自覺遵守，而規(guī)制型立法主要采取禁止、反對、命令等管理手段，其規(guī)范實現(xiàn)主要依靠權(quán)力主體的約束或懲戒。正因為促進型立法“鼓勵性條款相對較多，強制性條款相對較少”[20]，因此在設(shè)計法律責任條款時，通常只有對違反強制規(guī)范應(yīng)當承擔的法律后果進行規(guī)定。

民族團結(jié)進步促進法是實施憲法的基本法律之一。憲法序言第11自然段和第四條規(guī)定了國家有維護和促進民族團結(jié)進步的職責，第五十二條規(guī)定了公民維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)的義務(wù)，保證國家機關(guān)充分履行職責和公民履行義務(wù)是民族團結(jié)進步促進法文本的主要內(nèi)容。如果國家機關(guān)怠于履行促進民族團結(jié)進步的職責，相關(guān)社會組織、公民不履行促進民族團結(jié)進步的責任或義務(wù)，甚至實施破壞民族團結(jié)的行為，那么上述不作為行為或作為行為必然應(yīng)受到法律的強制性拘束。更何況，憲法規(guī)定的國家機關(guān)職責、社會組織責任和公民義務(wù)之所以具有基本性，就在于其“關(guān)乎國家目的的實現(xiàn)”，并“對國家存續(xù)具有的決定性意義”[21]。民族團結(jié)進步促進法規(guī)定的國家機關(guān)職責、社會組織責任和公民義務(wù)決定了其文本較之其他促進型立法需要有更多、更實的強制性規(guī)范，相應(yīng)的，法律責任條款不僅應(yīng)該有，而且應(yīng)該更周詳、嚴密。

從現(xiàn)有的法律法規(guī)體系看，對于國家機關(guān)及其工作人員怠于履行促進民族團結(jié)進步職責、實施破壞民族團結(jié)的行為，《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》等規(guī)定了法律責任；對于社會組織、公民個人破壞民族團結(jié)的行為，《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進法》《中華人民共和國商標法》《中華人民共和國郵政法》《中華人民共和國廣告法》《電影管理條例》《音像制品管理條例》《出版管理條例》《廣播電視管理條例》《營業(yè)性演出管理條例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》等規(guī)范性文件規(guī)定有責任條款。但是上述規(guī)范性文件的責任體系存有兩個缺憾：一是法律責任體系不完善。大多數(shù)破壞民族團結(jié)的行為，如制作、播放、表演、出版、發(fā)布含有民族仇恨、民族歧視，侵害民族風俗習慣內(nèi)容的節(jié)目、圖書、廣告的法律責任僅限于刑事責任和行政責任，民事責任極少;二是部分行為缺失對應(yīng)法律責任。如服務(wù)行業(yè)、就業(yè)領(lǐng)域的民族歧視以及詆毀民族歷史或民族英雄、民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的行為等。民族團結(jié)進步促進法在設(shè)計法律責任條款時要對上述問題予以重點關(guān)注：一是規(guī)定在服務(wù)領(lǐng)域、就業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┟褡迤缫曅袨榈男袨槿藨?yīng)承擔行政責任和民事責任，行政主管部門應(yīng)當給予行為人批評教育并責令其改正錯誤，甚至強制學習相關(guān)法律法規(guī)知識，同時要求行為人向被侵權(quán)人賠禮道歉、消除影響;①二是規(guī)定歪曲民族歷史或民族英雄、詆毀民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，侵害民族風俗習慣等行為的違法主體應(yīng)當承擔賠禮道歉、消除影響的民事責任。

三、民族團結(jié)進步促進法的文本構(gòu)造

民族團結(jié)進步促進法從體例上可分為總則、正文和附則三個部分。總則主要包括立法目的與立法依據(jù)、指導(dǎo)思想與基本原則、領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機制四個部分；正文包括促進民族團結(jié)進步的工作舉措，國家機關(guān)（群團組織）職責、社會組織責任、公民義務(wù)，保障與監(jiān)督，法律責任四個部分。以下分述之。

1.立法目的和立法依據(jù)。立法目的旨在貫徹實施憲法規(guī)定的統(tǒng)一多民族國家建設(shè)的根本任務(wù)、維護和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系的國策性目標，體現(xiàn)新時代全面推進民族團結(jié)進步事業(yè)的科學內(nèi)涵、本質(zhì)特征和時代價值。民族團結(jié)進步促進法的立法目的可表述為“為了維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)，鞏固和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系，推動各民族共同走向社會主義現(xiàn)代化，全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”;由于民族團結(jié)進步促進法是落實憲法規(guī)定的民族團結(jié)進步原則和促進民族團結(jié)進步規(guī)則的部門法或領(lǐng)域法，它必然依據(jù)憲法來制定。

2.指導(dǎo)思想和基本原則。新時代全面推進民族團結(jié)進步事業(yè)的價值目標為民族團結(jié)進步促進法的制定提供了理論指導(dǎo)和方向遵循，民族團結(jié)進步促進法的指導(dǎo)思想和基本原則應(yīng)該體現(xiàn)我國社會主義的國家性質(zhì)，呈現(xiàn)強國建設(shè)的歷史方位、時代特征和實踐主題，其可表述為：“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表'重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路。”基本原則應(yīng)以中國特色解決民族問題正確道路的基本內(nèi)容和新時代黨的民族工作的主線為根本遵循，即堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo);堅持鑄牢中華民族共同體意識;堅持正確的中華民族歷史觀，促進“五個認同”;堅持和完善民族區(qū)域自治制度；堅持依法治理民族事務(wù)，保障各民族群眾權(quán)益；堅持各民族一律平等，反對大漢族主義和地方民族主義;維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益等。

3.領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。2021年中央民族工作會議對新時代黨的民族工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制提出了明確要求，即“形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法管理、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、民族工作部門履職盡責、各部門通力合作、全社會共同參與的民族工作體制機制”[22]。

4.促進民族團結(jié)進步的工作舉措。促進民族團結(jié)進步，全面推進民族團結(jié)進步事業(yè)，應(yīng)以鑄牢中華民族共同體意識為主線。2021年中央民族工作會議提出了鑄牢中華民族共同體意識的五大重要任務(wù)，即推進中華民族共同精神家園建設(shè)，推動各民族共同走向社會主義現(xiàn)代化，促進各民族交往交流交融，依法治理民族事務(wù)，防范化解民族領(lǐng)域重大風險隱患。因此，制定民族團結(jié)進步促進法時，應(yīng)系統(tǒng)把握\"四個關(guān)系”，緊扣“五大重要任務(wù)”設(shè)計促進民族團結(jié)進步的具體工作舉措。

第一，構(gòu)筑中華民族共有精神家園。共有精神家園是中華民族大家庭凝心聚力、共同發(fā)展進步的精神力量和價值紐帶。構(gòu)筑中華民族共有精神家園應(yīng)著力：完善推進民族團結(jié)進步的宣傳教育體系，深化以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，以愛國主義、集體主義、社會主義教育為內(nèi)容的常態(tài)化的宣傳教育體制機制;實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程，打造和突出各民族共有中華文化符號和中華文化形象，加大各民族優(yōu)秀文化遺產(chǎn)保護力度；實施文化惠民工程，豐富各族群眾文化生活；倡導(dǎo)現(xiàn)代文明理念和行為方式，引導(dǎo)各民族群眾移風易俗；全面推廣普及國家通用語言文字，全面推行使用國家統(tǒng)編教材等。

第二，推動各民族共同走向社會主義現(xiàn)代化。各民族共同邁向現(xiàn)代化不僅是新時代黨的民族工作的關(guān)鍵決策部署，也是一項至關(guān)重要的戰(zhàn)略任務(wù)，它是對改革開放新時期“加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展”“全面建成小康社會”等民族政策的繼承和發(fā)展。現(xiàn)階段推動各民族共同走向現(xiàn)代化的具體舉措有：國家加大對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度；國家組織、支持經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與民族地區(qū)、邊疆地區(qū)開展產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、勞務(wù)協(xié)作和區(qū)域合作，幫助和促進民族地區(qū)、邊疆地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，扎實推進各民族共同富裕;推進固邊興邊（興邊富民）行動，促進邊防建設(shè)與邊境經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；持續(xù)推進對民族地區(qū)、邊疆地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，優(yōu)先發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力；國家加大對民族地區(qū)、經(jīng)濟落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度；國家在重點生態(tài)功能區(qū)，劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護，實施生態(tài)補償制度；完善民族地區(qū)、邊疆地區(qū)公共服務(wù)政策保障體系，提高基本公共服務(wù)均等化水平等。

第三，促進各民族交往交流交融。促進各民族交往交流交融“是要在社會層面打破以民族為單位的分層結(jié)構(gòu)、從業(yè)結(jié)構(gòu)和分布結(jié)構(gòu)，在尊重個人意愿和保障個人權(quán)利的基礎(chǔ)上，以社區(qū)為依托，不斷優(yōu)化居住空間環(huán)境和互動交流環(huán)境，形成一種各民族相互依存、取長補短、合作共贏的生活氛圍”[23]。促進各民族交往交流交融，推動各民族全方位嵌人要做好以下重點工作：一是積極推進民族地區(qū)、邊疆地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，充分發(fā)揮邊疆城鎮(zhèn)人口匯聚、民族交融的功能作用；二是采取多種方式有序推進民族地區(qū)、邊疆地區(qū)與中東部地區(qū)之間各族群眾的跨區(qū)域雙向流動，構(gòu)建互嵌式社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境;三是從就業(yè)、就學、安居等方面人手，完善各民族群眾落戶定居城市的各項政策舉措，合理照顧少數(shù)民族風俗習慣等。

第四，依法治理民族事務(wù)。依法治理民族事務(wù)，推進民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面推進依法治國戰(zhàn)略的必然要求，其工作重點包括：堅持和完善民族區(qū)域自治制度，切實做到統(tǒng)一與自治、民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合，在確保國家法制統(tǒng)一和政令暢通的基礎(chǔ)上，依法保障民族自治地方行使自治權(quán);堅持完善差別化區(qū)域支持政策;將民族事務(wù)治理納人共建共治共享的社會治理格局，樹立法治思維，依法妥善處理涉民族因素的案件，保證各族公民平等享有權(quán)利、平等履行義務(wù);加強法治宣傳教育，引導(dǎo)各族群眾自覺守法，辦事依法等。

第五，防范民族領(lǐng)域重大風險隱患。國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益是國家和民族核心利益之所在，促進民族團結(jié)進步，實現(xiàn)強國建設(shè)和民族復(fù)興偉業(yè)必須保障國家安全和社會穩(wěn)定。在民族領(lǐng)域，要反對一切形式的恐怖主義和極端主義，加強防范和處置恐怖主義的能力建設(shè)，依法取締恐怖活動組織和嚴厲懲治暴力恐怖活動;健全有效預(yù)防和化解社會矛盾的體制機制，健全公共安全體系，積極預(yù)防、減少和化解社會矛盾，妥善處置影響國家安全和社會穩(wěn)定的突發(fā)事件;推進防范化解民族領(lǐng)域風險隱患體制機制建設(shè)，妥善開展網(wǎng)絡(luò)風險處置;反對霸權(quán)主義和強權(quán)政治，反對任何國家以任何借口、任何方式挑撥民族關(guān)系、破壞民族團結(jié)、干涉中國內(nèi)政，堅決抵御境外勢力利用宗教進行滲透。

5.各類主體的職責、責任和義務(wù)。主要包括國家機關(guān)（群團組織）的職責、社會組織的責任、公民義務(wù)三個部分。

國家機關(guān)（群團組織）的職責主要包括：鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族廣泛交往交流交融，保障少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益;保障憲法和法律賦予的各民族一律平等、男女平等等各項權(quán)利；安排資金，扶助民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、落后地區(qū)的發(fā)展;積極開展民族團結(jié)進步示范創(chuàng)建，開展社會主義核心價值觀、愛國主義、集體主義、社會主義教育，加強民族團結(jié)進步示范單位建設(shè);大力發(fā)展民族地區(qū)、邊疆地區(qū)教育事業(yè)，保障實施義務(wù)教育、發(fā)展高等教育和職業(yè)教育。扶助民族地區(qū)、邊疆地區(qū)開展公共文化服務(wù)，保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn);發(fā)展民族地區(qū)、邊疆地區(qū)體育事業(yè)，支持優(yōu)秀民族、民間傳統(tǒng)體育項目的保護和創(chuàng)新，定期舉辦傳統(tǒng)體育運動會；促進民族地區(qū)、邊疆地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，加大對少數(shù)民族醫(yī)藥傳承發(fā)展的支持力度；實施有利于民族地區(qū)、邊疆地區(qū)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，扶持旅游業(yè)發(fā)展;做好城市民族工作，加強少數(shù)民族流動人口服務(wù)和管理，依法保障公民合法權(quán)益，讓各族群眾更好融人城市生活。

社會組織包括學校、基層群眾性自治組織、社會團體和企業(yè)等，其中學校及其他教育機構(gòu)應(yīng)當開展民族團結(jié)進步教育，應(yīng)以國家通用語言文字為基本的教育教學用語用字；發(fā)揮村委會、居委會在促進民族團結(jié)、相互尊重與互助中的教育引導(dǎo)職責。行業(yè)協(xié)會、宗教團體等社會團體應(yīng)當遵守憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章，踐行社會主義核心價值觀，維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)和社會穩(wěn)定。企業(yè)的社會責任主要包括：出版物、音像制品、展品、影視節(jié)目、表演節(jié)目不得含有民族、種族、宗教、性別等歧視的內(nèi)容；互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營單位、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者不得發(fā)布、傳播或者以其他方式使用含有煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結(jié)，或者侵害民族風俗、習慣的內(nèi)容;企業(yè)、學校等用人單位、公共服務(wù)場所應(yīng)當平等對待所有公民，不得因民族、種族、性別、宗教信仰不同而有歧視行為。

公民在促進民族團結(jié)進步中應(yīng)具體履行下列義務(wù)：不得利用網(wǎng)絡(luò)制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播含有煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結(jié)的信息;不得非法出版、郵寄或者復(fù)制含有煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結(jié)，或者侵害民族風俗的出版物、復(fù)制品;不得利用宗教破壞民族團結(jié)、分裂國家和進行恐怖活動。

6.保障與監(jiān)督。任何法律實施都需要人力、物力、財力作為其運行的保障條件，以確保法律實施的有效性。民族團結(jié)進步促進法的保障條件包括：一是各級人民政府要將促進民族團結(jié)進步所需要的資金，納入財政預(yù)算;二是各級人民政府根據(jù)實際情況，可以確定負責民族團結(jié)進步促進工作的部門或者配備專職干部;三是各級人民政府對在民族團結(jié)進步促進工作中做出顯著成績和貢獻的單位和個人，要給予表彰、獎勵。嚴密的法治監(jiān)督體系是保障法律有效實施的重要內(nèi)容，要建立健全執(zhí)政黨監(jiān)督、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、上級國家機關(guān)監(jiān)督和公民監(jiān)督的立體監(jiān)督體系，實現(xiàn)監(jiān)督力量的整合和優(yōu)化，確保制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。具體而言，監(jiān)督機制建立包括：地方各級人大及其常委會應(yīng)定期開展促進民族團結(jié)進步法律法規(guī)的執(zhí)法檢查，聽取同級人民政府工作報告;將促進民族團結(jié)進步納入各級黨政部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部年度績效考核體系;建立促進民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作評估指標體系，對本行政區(qū)域內(nèi)民族團結(jié)進步創(chuàng)建情況進行評估檢查;任何組織或者個人有權(quán)對破壞民族團結(jié)進步的行為進行批評、制止和舉報等。

7.法律責任。針對國家機關(guān)（群團組織）及其工作人員不履行促進民族團結(jié)進步職責的消極不作為行為或針對社會組織，尤其是企業(yè)和公民實施破壞民族團結(jié)的行為，對應(yīng)前述的“國家機關(guān)—社會組織—公民\"三維義務(wù)主體，構(gòu)建“刑事責任—行政責任—民事責任”三元責任體系。一是國家機關(guān)（群團組織）及其工作人員在促進民族團結(jié)進步工作中不認真履行或不正確履行法定職責的，由其主管部門或者相關(guān)機關(guān)批評教育，責令改正。對負有責任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責任人員依法給予政務(wù)處分;構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任;二是社會團體、企事業(yè)單位違反本法規(guī)定，由地（市）、縣（區(qū)）人民政府有關(guān)行政主管部門予以批評教育并責令改正錯誤、賠禮道歉、消除影響。情節(jié)嚴重，尚不構(gòu)成犯罪的，由地（市）、縣（區(qū)）人民政府有關(guān)行政主管部門依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任。三是公民違反本法規(guī)定的，由地（市）、縣（區(qū)）人民政府有關(guān)行政主管部門予以批評教育并責令改正錯誤、賠禮道歉、消除影響。情節(jié)嚴重，尚不構(gòu)成犯罪的，由地（市）、縣（區(qū)）人民政府有關(guān)行政主管部門依法給予行政處罰;構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任。

四、結(jié)語

習近平強調(diào)，“堅決把憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神貫徹到立法中，體現(xiàn)到各項法律法規(guī)中”[24]民族團結(jié)進步促進法是全面實施憲法確立的促進民族團結(jié)進步原則、規(guī)則的基本法律，是將憲法序言、第四條關(guān)于民族團結(jié)進步原則、國家機關(guān)法定職責和憲法第五十二條公民基本義務(wù)轉(zhuǎn)化為具體法律規(guī)范的載體形式，它將實現(xiàn)憲法實施從政策主導(dǎo)向法律主導(dǎo)與政策主導(dǎo)并進的轉(zhuǎn)變[25」，豐富和發(fā)展現(xiàn)有的以憲法為依據(jù)的民族工作法律法規(guī)體系的基本內(nèi)容，為依法治理民族事務(wù)和全面推進民族團結(jié)進步事業(yè)提供堅實的法治保障基礎(chǔ)。制定民族團結(jié)進步促進法的前提是厘定民族團結(jié)進步的科學內(nèi)涵和實現(xiàn)路徑，明晰民族團結(jié)進步中央立法的法律定位、條款屬性和體例結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于對鑄牢中華民族共同體意識的各項措施進行有效整合，并設(shè)定體系化的法律責任形式。

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THEEPOCHAL VALUE，KEYISSUES，AND TEXTUAL CONSTRUCTION OF THE LAW ON FORGING ETHNIC UNITY ANDPROGRESSTOSTRENGTHENTHESENSEOF COMMUNITY FOR THE CHINESE NATION

Pan Hongxiang，Chen Shuangjiao

Abstract：The enactment of theLawon the Promotion of National Unityand Progress servesas acrucial safeguard for comprehensively implementing the Constitution，improving the legal and regulatory system for ethnicaffairs，and enhancing the institutional mechanisms to forge a strong sense of community forthe Chinese nation.Asa fundamentallawimplementing theconstitutional principlesandrulesonnationalunityandprogress，thisconstitutional legislation aims to unite citizens of all ethnic groups through both intra-ethnic solidarity and the grand unity of the Chinese nation，thereby pooling colective efforts to advance national development and thegreat cause of national rejuvenation.The Law on the Promotion of National Unityand Progress should center on fulfilling the fundamental task offorging a strong sense of community for the Chinese nation.It must establish a tripartite accountabilitysystemintegratingadministrative，criminal，andcivilliabilities.Thelegislativeframework shouldconsistofsix components ：General Provisions; Work Measures to Promote National Unityand Progress; Responsibilities of State Organs，Social Organizations，and Citizens’Obligations;Safeguards and Oversight;Legal Liabilities;and Supplementary Provisions.

Keywords：forge a sense of community for the chinese nation;promotion-oriented legislation; constitutional implementation;legal and regulatory framework

[責任編輯：農(nóng)世杰]