民族團結進步促進法的時代價值、關鍵議題與文本構造

【中圖分類號】D901，D633 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X（2024）06-0091-0010

2024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》特別指出：“制定民族團結進步促進法，健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制，增強中華民族凝聚力”，這是繼2023年9月全國人大常委會將民族團結進步促進法列入《十四屆全國人大常委會立法規劃》第二類立法項目后，中央文件再次明確提出要制定民族團結進步促進法，凸顯了鑄牢中華民族共同體意識視域下制定民族團結進步促進法的現實緊迫性和客觀必要性。

進入新時代，圍繞鑄牢中華民族共同體意識，全面推進民族團結進步事業，提升民族事務治理法治化能力和水平，不少省、自治區、直轄市以及自治州、自治縣在促進民族團結進步立法方面進行了有益的探索，出臺了28部規范性文件。盡管學術界對地方民族團結進步立法的文本質量頗有微詞，認為地方立法“照抄照搬現象較為嚴重，與當地經濟社會發展水平和文化、語言、風俗習慣等具體情況的結合不夠，條文規范要素不完整”[1]，存在“內容滯后、區域特色不顯、可操作性較差”[2]等諸多問題，屬于“軟法”[3]，“不能解決實際問題”[4]。但是不可否認的是，促進民族團結進步的地方立法“既是各地結合自身實際堅持民族團結的經驗總結，也是民族團結進步工作制度化、法治化、常態化的實踐探索”[5]，它為新時代鑄牢中華民族共同體意識、構建平等團結互助和諧的社會主義民族關系提供了堅實的法治保障。基于全面依法治國的基本方略，鑒于鑄牢中華民族共同體意識的主線和綱領地位，考量到全面推進民族團結進步事業在社會主義事業中的戰略價值，有必要將民族團結進步地方立法實踐中被證明行之有效的經驗做法，及時上升為法律，出臺一部適用于全國的、統一的中央立法，統領中央到地方的民族團結進步創建工作。對此，不少學者提出要制定民族團結進步促進法①，但是在一些關鍵性的議題，如法律地位確定、基石概念厘定、核心內容擬定、責任條款設定等方面尚存有爭議，進而影響條文規范的設計、體制機制構建和體例結構安排。②本文擬就上述問題展開討論，以期對民族團結進步促進法的出臺有所助益。

一、民族團結進步促進法的時代價值

（一）貫徹實施憲法，全面推進依法治國

“全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作”[6]158，要“完善憲法相關法律制度，保證憲法確立的制度、原則、規則得到全面實施”7」。我國憲法在序言、總綱、公民基本權利與義務部分③隱喻了民族團結進步對于統一多民族國家建設的政治意義，確立了保障民族平等、維護民族團結、促進民族進步的憲法原則，并從規范層面提出了國家機關促進民族團結進步的職責以及公民維護國家統一和民族團結的基本義務。憲法目標、憲法原則、憲法規范共同型構了我國促進民族團結進步的基本規范框架和實踐邏輯體系。但是，畢竟憲法規范具有綱領性、原則性和抽象性的特點，它只是為部門法或領域法④提供“框架秩序”。憲法規定的“維護和發展各民族的平等團結互助和諧關系\"這一價值性目標和國策性條款需要部門法或領域法將相關憲法原則、憲法規范具體化，通過形成具體規范來實施憲法，“用法律來保障民族團結”。因此，制定民族團結進步促進法是對憲法重要原則和憲法綱領性規范的法律展開，是全面貫徹實施憲法規范的具體形式。民族團結進步屬于國家安全領域的重要內容，屬于黨中央強調的七大重點立法領域之一。制定民族團結進步促進法是完備社會主義法律規范體系、保障憲法全面有效實施的重要內容，也是健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制、全面推進我國民族團結進步事業的立法表現。制定民族團結進步促進法，就是要將各族群眾促進民族團結進步的共同意志、共同選擇通過法定程序予以固定和規范表達，為社會成員的具體行為提供制度依據和準則評判，“引導各族公民適應現代化進程的文明理念和行為方式”[8]，引導“各民族公民將法律作為評判自我和他者行為是非曲直的標準，辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，拒絕民族意識對法治意識的僭越”[9]，助力實現民族事務治理領域的良法善治。

（二）健全民族工作法律法規體系，提升民族事務治理法治化水平

國家治理體系和治理能力現代化是在既定的國家制度框架下展開的，國家制度建設是國家治理體系和治理能力現代化的前提與起點。憲法作為國家的根本大法和治國理政的總章程，為國家治理，包括民族事務治理預設了基本的制度框架和運行規則。提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平，必須健全完善民族工作法律法規體系。在新時代全面推進民族團結進步事業的進程中，重點要健全完善以憲法為統領搭建的促進民族團結進步的法律法規體系。經過75年建設，我國現行法形成了以憲法序言、第四條確認的民族團結進步原則和國家機關促進民族團結進步職責、第五十二條規定的公民維護民族團結義務為基礎，包含從價值到規范、從原則到規則、從國家機關職責到公民基本義務等多維度的憲法規范體系，呈現出維護國家統一、促進民族團結進步的深層價值蘊涵。不少部門法或領域法內含民族團結進步規范，不少地方制定了民族團結進步促進條例，它們共同型構了邏輯較為嚴謹、內容較為體系的促進民族團結進步的合憲性的規范結構。但是從法的正當性角度而言，部分促進民族團結進步的法律法規未體現新時代黨的民族工作的主線要求，滯后于時代發展需要，而且不同程度上存在違背社會公平正義、固化民族差異、影響民族團結進步的缺陷。從法體系的科學性層面而言，促進民族團結進步規范體系的內部協調性有待提升，主要是缺少一部上承憲法、下接法規、銜接不同法律，適用于全國范圍內的民族團結進步促進法。因此，制定民族團結進步促進法是健全促進民族團結進步法律法規體系，進而完備民族工作法律法規體系的“關鍵一招”。作為憲法性法律，它所規定的內容涉及國家統一與發展、民族團結與進步，均為“國之大者”，關乎國家安全和社會穩定，更關乎強國建設和民族復興偉業。特別是民族團結進步促進法出臺后，按照“新法優于舊法”“上位法優于下位法”的規范適用原則，現有民族工作法律法規體系中存在的與鑄牢中華民族共同體意識主線不相符、滯后于時代發展、不符合公平正義的條款，都可依據該法相關規范條款予以修改和調整。

（三）鑄牢中華民族共同體意識，全面推進民族團結進步事業

在2019年全國民族團結進步表彰大會上，習近平總書記提出要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，把民族團結進步事業作為基礎性事業抓緊抓好。10]黨的二十大報告再次強調鑄牢中華民族共同體意識的重要性，并以此為基礎全方位推動我國民族團結進步事業。11]進人新時代，針對我國民族關系面臨的階段性特征、民族工作面臨的新問題，我黨堅定地將鑄牢中華民族共同體意識確立為民族工作和民族地區各項任務的主線，通過構筑中華民族共有精神家園、推動各民族共同富裕和共同走向現代化、促進各民族交往交流交融等路徑，為全面推進民族團結進步事業做了大量扎實有效的工作。目前，全國各地圍繞鑄牢中華民族共同體意識、促進民族團結進步制定了28部地方性法規、單行條例和地方政府規章，在規定地方政府職責、促進社會協同、激發社會參與、推動各民族交往交流交融的“嵌入式立法”[12]等方面積累了豐富的立法經驗。制定民族團結進步促進法，就是要將地方推動民族團結進步立法的好經驗、好做法總結提煉出來，將典型經驗固定下來，為強國建設和民族復興提供堅實制度保障，此為其一。其二，黨的十八大以來，我國各項制度機制經歷了系統性重塑、系統性變革，改革發展走向了深水區，越來越需要從制度上破解一些難題。在民族事務領域，雖然各民族對中華文化的認同取得顯著成效，但也有極少部分人過度強調“本民族特色”，不少干部仍局限于“做鑄牢中華民族共同體意識工作就是做少數民族工作”的認識誤區，不少黨政部門對民族工作不關心、不主動，基層黨政部門“四個納入”工作機制不健全;部分法律法規和政策明顯滯后于時代發展，不同程度上存在違背社會公平正義、固化民族差異性的問題;數字時代網絡空間快速拓展帶來的影響民族團結進步的各種問題交織疊加等，成為全面推進民族團結進步事業實踐的阻礙。要解決此類問題，除了加強思想引領和宣傳教育，最根本的方法在于法律價值的指引和法律制度的規范，通過法律規范來指引行動方向、規約具體行為、形成促進民族團結進步的法秩序。通過制定民族團結進步促進法，有益于作出長遠規劃、確立基本規范，消解制度梗阻，為進一步全面深化改革提供法律依據。

二、民族團結進步促進法的關鍵議題

（一）法律地位的確定

有學者認為，民族團結進步立法應該在層級和效力方面定位于憲法與民族區域自治法之下，各自治區法律法規之上。也有實務部門的同志認為，民族團結進步促進法是鑄牢中華民族共同體意識、全面推進民族團結進步事業的基本法律，更具時代性和統領性，在適用時，民族區域自治法相關內容應服從于民族團結進步促進法。以中國現行的立法體制觀之，民族團結進步促進法與民族區域自治法一樣，都是多民族國家協調民族關系、處理民族事務的基本法律，是憲法性法律，兩者在社會主義法律體系中的地位相同，具有同等的法律效力，不存在效力位階之差別。如果兩者存在規范適用上的沖突，可按照“新法優于舊法”“特別法優于普通法”原則加以解決。

從調整對象和適用范圍來看，《中華人民共和國民族區域自治法》是我國實施憲法確立的民族區域自治制度的重要法律，是各民族一律平等的憲法原則以及實現少數民族當家作主、自我管理本民族內部事務權利的具體法律體現，它調整的社會關系主要包括上級國家機關與民族自治地方、民族自治地方內部自治機關與國家機關、民族自治地方地域范圍各民族之間的關系，適用范圍僅限于民族自治地方。民族團結促進法是實施憲法規定的國家機關履行促進民族團結進步法定職責和公民維護國家統一、民族團結法定義務，進而實現強國建設、民族復興偉業的基本法律，相比于民族區域自治法，它調整的社會關系領域更全面、適用范圍更廣泛。它不僅涉及執政黨與國家機關，國家機關與國家機關，國家機關與中華各民族、國家機關與公民之間的關系，而且涉及民族與民族、公民與公民之間的關系；不是僅適用于民族自治地方，而是適用于全國范圍。

“立法發揮著表達不同時代或不同人群的價值觀念的作用”[13]83。從目的和功能來看，民族區域自治法是民族區域自治制度這一基本政治制度的定型和運行的法律載體形式，其目的是確立和昭示各少數民族在國家政治生活中的平等地位，其功能是在上級國家機關幫助之下，鼓勵民族自治地方自主發展經濟社會文化事業，維護和發展區域內平等團結互助和諧的民族關系。如果說民族區域自治法在統一與自治兩個價值之間，側重于自治，那么民族團結進步促進法則側重于統一，它反映大流動大融居背景下民族關系的現實，著眼于全國范圍平等團結互助和諧民族關系的維護和鞏固，更強調各民族群眾，即全體公民共同團結奮斗，從物質和精神兩個方面共同推進社會主義現代化國家建設和中華民族偉大復興。且民族團結進步促進法可從經濟、社會、文化、生態等各方面為民族區域自治法規定的“上級國家機關的職責”提供規范性依據，為上級國家機關履行幫助和扶持民族自治地方發展的職責提供授益性的行政措施和供給性的政策工具，推動民族自治地方發展經濟、改善民生，實現區域內各民族的共同富裕、共同現代化。

（二）基石概念的厘定

概念反映事物的本質屬性，內涵時代的價值目標。社會主義革命和建設時期、改革開放新時期的“民族團結”是指“各民族之間和各民族內部的團結”[14]349，指一個政治共同體內各民族成員、各民族之間基于共同的利益和目標形成的平等友愛、互助和諧的關系狀態。民族進步是各民族實現共同進步，是“顯著加快民族地區經濟社會發展，顯著加快民族地區保障和改善民生進程，全面推進民族地區社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設，維護各族人民根本利益，讓各族人民共享改革發展成果”[15]的實踐體現。在新時代建設中華民族共同體的語境中，民族團結“既包括各民族內部的團結，也包括民族之間的團結，還包括國民意義上的中華民族大團結”[6];不僅內涵各民族之間的團結，而且蘊含公民之間的團結，體現了憲法文本中民族平等和公民平等原則在促進民族團結進步實踐中的融通，體現了多民族國家民族團結和社會團結在國家建設進程中的和洽；民族進步不僅是指各民族和全體公民物質生活上的富足，更是指各民族和全體公民精神生活的文明以及更深層次的現代社會價值認同、中華文化認同和中華民族認同。

中國共產黨百年奮斗歷程中，“民族團結進步”由新民主主義革命時期的各民族工農階層的“革命聯合”，到社會主義革命和建設時期各民族的“政治平等”“擺脫貧困”，再到改革開放新時期民族地區的“經濟發展”“全面小康”，最后到新時代以來各族群眾的“意識鑄牢”和“共同現代化”，內涵不斷豐富，既一脈相承又與時俱進。17]民族團結不僅是各民族內部的團結、各民族之間的團結，更是中華民族全體國民的大團結。民族團結進步不僅是各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展、各民族物質條件的豐富和精神文明的發展，更是中華民族的融聚發展和偉大復興，具有鮮明的時代性。

“民族團結進步”概念的厘定，直接決定民族團結進步促進法的立法目的和文本規范設計。如果將“民族團結”界定為“各民族內部的團結和各民族之間的團結”，那么“民族進步”的意義和價值就側重于鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，民族團結進步促進法文本規范設計就會偏重于采取各類供給性的政策工具促進少數民族和民族地區經濟社會文化發展，以此來實現各民族友好和睦和共同富裕，文本規范會與民族區域自治法相關內容交疊重合。如《貴州省促進民族團結進步條例》《新疆維吾爾自治區民族團結進步工作條例》《青海省民族團結進步工作條例》即屬此類。如果將“民族團結”定義為“各民族內部的團結，民族之間的團結以及國民意義上的中華民族大團結”，那么“民族進步”的意義和價值就側重于通過構建平等團結互助和諧的社會主義民族關系以實現各民族與全體公民凝心聚力，共同推動強國建設和民族復興，民族團結進步促進法文本規范設計就會綜合性地采取供給性、需求性和環境性的政策工具 ① ，從物質和精神、從社會基礎到文化認同、從經濟政治文化社會生態五位一體層面系統全面推進民族團結進步事業。總之，新時代“民族團結進步”概念蘊含中國憲制“公民—民族—國家”三重結構要素，涵攝中國式現代化“民主—民生—民族”②三重價值維度，且立法價值呈現出工具性價值到目的性價值的層級遞進。

（三）核心內容的擬定

民族團結進步促進法之所以稱之為“促進法”，其核心就是要發揮政府與公共事務組織在促進民族團結進步工作中的主導作用。政府既要承擔法律規定的推進民族團結進步的積極職責，又要采取項目扶持、稅收減免、財政補貼、示范表彰等措施來評價、指引其他社會主體參與民族團結進步創建工作，在創建工作中提升各類主體自覺行動和主動協助意識，確保法律獲得立法的預期實效。其中，關鍵一環就在于政府和公共事務組織履行職責所采取的措施以及出臺的激勵性或約束性工具是否明確、具體以及考評標準是否科學、可行。總之，民族團結進步促進法制定時應充分借鑒吸收地方立法經驗，系統準確把握民族團結進步的科學內涵、客觀規律，在確定促進工作維度的基礎上，科學配置政府和公共事務組織在促進民族團結進步工作中可采用的各類促進工具和措施，使其履職盡責具有內容的明確性、對象的針對性和程序的可執行性。

事實上，2019年全國民族團結進步表彰大會和2021年中央民族工作會議已為設計民族團結進步促進法核心內容、敦促政府和公共事務組織履職盡責提供了根本遵循。制定民族團結進步促進法，必須以鑄牢中華民族共同體意識為主線和綱領，以鑄牢中華民族共同體意識的“四個關系”為指引，緊扣鑄牢中華民族共同體意識的“五項任務”，從政治經濟社會文化生態“五個維度”，配置國家機關和公共事務組織的職責，設計促進民族團結進步的各項工作舉措，從而搭建民族團結進步促進法的核心內容和規范框架。

（四）法律責任的設定

在討論民族團結進步促進法法律責任條款設計時，有學者提出，鑒于《中華人民共和國刑法》和《反分裂國家法》等相關法律已經對破壞民族團結的極端行為規定了懲罰性措施，民族團結進步促進法應當以倡導和鼓勵等柔性手段，來激勵社會各界更好地維護和推動民族團結進步。18]實務部門不少同志認可此觀點，認為現行法律法規對于破壞民族團結行為的法律責任已有較為系統全面的規定，在設計法律責任條款時，民族團結進步促進法可以簡明地規定法律責任條款或者只規定“對違反該法規定的行為，依據法律法規的規定追究刑事責任和行政責任”即可。不少地方民族團結進步立法均遵循此思路來設計相關法律責任條款。

民族團結進步促進法是一部促進型立法，它必然遵循促進型立法之法理。從我國的立法經驗來看，促進型立法是國家為鼓勵、引導某一領域或某項事業發展而頒行的具有弱強制性的立法形式，旨在彌補和矯正因市場失靈、管制失效而引發的利益失衡等一系列外部性問題，促進產業發展或社會事業發展。促進型立法與規制型立法相對應。促進型立法主要對社會發展所預期的社會關系實施引導，為實現社會成員的美好生活愿景和現代文明生活方式營造法律環境。而規制型立法主要針對既有社會關系采取干預、矯正等手段以維護常態，避免社會失序。雖然促進型立法和規制型立法都強調政府的主導作用，但是相對于規制型立法而言，促進型立法更強調社會參與對實現立法目的和政策價值的增益功能，通常將“國家鼓勵社會團體和公眾參與”視為一個原則來加以規定，以尋求政府有效治理與全民參與的有機配合與協調[19]。促進型立法多選擇提倡、鼓勵、支持、扶助、獎勵等激勵工具，其規范實現端賴權力（權利）主體自愿選擇或自覺遵守，而規制型立法主要采取禁止、反對、命令等管理手段，其規范實現主要依靠權力主體的約束或懲戒。正因為促進型立法“鼓勵性條款相對較多，強制性條款相對較少”[20]，因此在設計法律責任條款時，通常只有對違反強制規范應當承擔的法律后果進行規定。

民族團結進步促進法是實施憲法的基本法律之一。憲法序言第11自然段和第四條規定了國家有維護和促進民族團結進步的職責，第五十二條規定了公民維護國家統一和民族團結的義務，保證國家機關充分履行職責和公民履行義務是民族團結進步促進法文本的主要內容。如果國家機關怠于履行促進民族團結進步的職責，相關社會組織、公民不履行促進民族團結進步的責任或義務，甚至實施破壞民族團結的行為，那么上述不作為行為或作為行為必然應受到法律的強制性拘束。更何況，憲法規定的國家機關職責、社會組織責任和公民義務之所以具有基本性，就在于其“關乎國家目的的實現”，并“對國家存續具有的決定性意義”[21]。民族團結進步促進法規定的國家機關職責、社會組織責任和公民義務決定了其文本較之其他促進型立法需要有更多、更實的強制性規范，相應的，法律責任條款不僅應該有，而且應該更周詳、嚴密。

從現有的法律法規體系看，對于國家機關及其工作人員怠于履行促進民族團結進步職責、實施破壞民族團結的行為，《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》等規定了法律責任；對于社會組織、公民個人破壞民族團結的行為，《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國電影產業促進法》《中華人民共和國商標法》《中華人民共和國郵政法》《中華人民共和國廣告法》《電影管理條例》《音像制品管理條例》《出版管理條例》《廣播電視管理條例》《營業性演出管理條例》《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網視聽節目服務管理規定》等規范性文件規定有責任條款。但是上述規范性文件的責任體系存有兩個缺憾：一是法律責任體系不完善。大多數破壞民族團結的行為，如制作、播放、表演、出版、發布含有民族仇恨、民族歧視，侵害民族風俗習慣內容的節目、圖書、廣告的法律責任僅限于刑事責任和行政責任，民事責任極少;二是部分行為缺失對應法律責任。如服務行業、就業領域的民族歧視以及詆毀民族歷史或民族英雄、民族優秀傳統文化的行為等。民族團結進步促進法在設計法律責任條款時要對上述問題予以重點關注：一是規定在服務領域、就業領域實施民族歧視行為的行為人應承擔行政責任和民事責任，行政主管部門應當給予行為人批評教育并責令其改正錯誤，甚至強制學習相關法律法規知識，同時要求行為人向被侵權人賠禮道歉、消除影響;①二是規定歪曲民族歷史或民族英雄、詆毀民族優秀傳統文化，侵害民族風俗習慣等行為的違法主體應當承擔賠禮道歉、消除影響的民事責任。

三、民族團結進步促進法的文本構造

民族團結進步促進法從體例上可分為總則、正文和附則三個部分。總則主要包括立法目的與立法依據、指導思想與基本原則、領導體制與工作機制四個部分；正文包括促進民族團結進步的工作舉措，國家機關（群團組織）職責、社會組織責任、公民義務，保障與監督，法律責任四個部分。以下分述之。

1.立法目的和立法依據。立法目的旨在貫徹實施憲法規定的統一多民族國家建設的根本任務、維護和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系的國策性目標，體現新時代全面推進民族團結進步事業的科學內涵、本質特征和時代價值。民族團結進步促進法的立法目的可表述為“為了維護國家統一和民族團結，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，推動各民族共同走向社會主義現代化，全面建成社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”;由于民族團結進步促進法是落實憲法規定的民族團結進步原則和促進民族團結進步規則的部門法或領域法，它必然依據憲法來制定。

2.指導思想和基本原則。新時代全面推進民族團結進步事業的價值目標為民族團結進步促進法的制定提供了理論指導和方向遵循，民族團結進步促進法的指導思想和基本原則應該體現我國社會主義的國家性質，呈現強國建設的歷史方位、時代特征和實踐主題，其可表述為：“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表'重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路。”基本原則應以中國特色解決民族問題正確道路的基本內容和新時代黨的民族工作的主線為根本遵循，即堅持中國共產黨的領導;堅持鑄牢中華民族共同體意識;堅持正確的中華民族歷史觀，促進“五個認同”;堅持和完善民族區域自治制度；堅持依法治理民族事務，保障各民族群眾權益；堅持各民族一律平等，反對大漢族主義和地方民族主義;維護國家主權、安全、發展利益等。

3.領導體制和工作機制。2021年中央民族工作會議對新時代黨的民族工作的領導體制和工作機制提出了明確要求，即“形成黨委統一領導、政府依法管理、統戰部門牽頭協調、民族工作部門履職盡責、各部門通力合作、全社會共同參與的民族工作體制機制”[22]。

4.促進民族團結進步的工作舉措。促進民族團結進步，全面推進民族團結進步事業，應以鑄牢中華民族共同體意識為主線。2021年中央民族工作會議提出了鑄牢中華民族共同體意識的五大重要任務，即推進中華民族共同精神家園建設，推動各民族共同走向社會主義現代化，促進各民族交往交流交融，依法治理民族事務，防范化解民族領域重大風險隱患。因此，制定民族團結進步促進法時，應系統把握\"四個關系”，緊扣“五大重要任務”設計促進民族團結進步的具體工作舉措。

第一，構筑中華民族共有精神家園。共有精神家園是中華民族大家庭凝心聚力、共同發展進步的精神力量和價值紐帶。構筑中華民族共有精神家園應著力：完善推進民族團結進步的宣傳教育體系，深化以社會主義核心價值觀為引領，以愛國主義、集體主義、社會主義教育為內容的常態化的宣傳教育體制機制;實施中華優秀傳統文化傳承發展工程，打造和突出各民族共有中華文化符號和中華文化形象，加大各民族優秀文化遺產保護力度；實施文化惠民工程，豐富各族群眾文化生活；倡導現代文明理念和行為方式，引導各民族群眾移風易俗；全面推廣普及國家通用語言文字，全面推行使用國家統編教材等。

第二，推動各民族共同走向社會主義現代化。各民族共同邁向現代化不僅是新時代黨的民族工作的關鍵決策部署，也是一項至關重要的戰略任務，它是對改革開放新時期“加快少數民族和民族地區經濟社會發展”“全面建成小康社會”等民族政策的繼承和發展。現階段推動各民族共同走向現代化的具體舉措有：國家加大對民族地區的財政轉移支付力度；國家組織、支持經濟發達地區與民族地區、邊疆地區開展產業、技術、勞務協作和區域合作，幫助和促進民族地區、邊疆地區高質量發展，扎實推進各民族共同富裕;推進固邊興邊（興邊富民）行動，促進邊防建設與邊境經濟社會協調發展；持續推進對民族地區、邊疆地區的產業結構調整，優化生產力布局，優先發展資源節約型、環境友好型產業，大力發展特色優勢產業，因地制宜發展新質生產力；國家加大對民族地區、經濟落后地區的基礎設施建設支持力度；國家在重點生態功能區，劃定生態保護紅線，實行嚴格保護，實施生態補償制度；完善民族地區、邊疆地區公共服務政策保障體系，提高基本公共服務均等化水平等。

第三，促進各民族交往交流交融。促進各民族交往交流交融“是要在社會層面打破以民族為單位的分層結構、從業結構和分布結構，在尊重個人意愿和保障個人權利的基礎上，以社區為依托，不斷優化居住空間環境和互動交流環境，形成一種各民族相互依存、取長補短、合作共贏的生活氛圍”[23]。促進各民族交往交流交融，推動各民族全方位嵌人要做好以下重點工作：一是積極推進民族地區、邊疆地區城鎮化發展，充分發揮邊疆城鎮人口匯聚、民族交融的功能作用；二是采取多種方式有序推進民族地區、邊疆地區與中東部地區之間各族群眾的跨區域雙向流動，構建互嵌式社會結構和社區環境;三是從就業、就學、安居等方面人手，完善各民族群眾落戶定居城市的各項政策舉措，合理照顧少數民族風俗習慣等。

第四，依法治理民族事務。依法治理民族事務，推進民族事務治理體系和治理能力現代化是全面推進依法治國戰略的必然要求，其工作重點包括：堅持和完善民族區域自治制度，切實做到統一與自治、民族因素與區域因素相結合，在確保國家法制統一和政令暢通的基礎上，依法保障民族自治地方行使自治權;堅持完善差別化區域支持政策;將民族事務治理納人共建共治共享的社會治理格局，樹立法治思維，依法妥善處理涉民族因素的案件，保證各族公民平等享有權利、平等履行義務;加強法治宣傳教育，引導各族群眾自覺守法，辦事依法等。

第五，防范民族領域重大風險隱患。國家主權、安全、發展利益是國家和民族核心利益之所在，促進民族團結進步，實現強國建設和民族復興偉業必須保障國家安全和社會穩定。在民族領域，要反對一切形式的恐怖主義和極端主義，加強防范和處置恐怖主義的能力建設，依法取締恐怖活動組織和嚴厲懲治暴力恐怖活動;健全有效預防和化解社會矛盾的體制機制，健全公共安全體系，積極預防、減少和化解社會矛盾，妥善處置影響國家安全和社會穩定的突發事件;推進防范化解民族領域風險隱患體制機制建設，妥善開展網絡風險處置;反對霸權主義和強權政治，反對任何國家以任何借口、任何方式挑撥民族關系、破壞民族團結、干涉中國內政，堅決抵御境外勢力利用宗教進行滲透。

5.各類主體的職責、責任和義務。主要包括國家機關（群團組織）的職責、社會組織的責任、公民義務三個部分。

國家機關（群團組織）的職責主要包括：鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族廣泛交往交流交融，保障少數民族的合法權利和利益;保障憲法和法律賦予的各民族一律平等、男女平等等各項權利；安排資金，扶助民族地區、邊疆地區、落后地區的發展;積極開展民族團結進步示范創建，開展社會主義核心價值觀、愛國主義、集體主義、社會主義教育，加強民族團結進步示范單位建設;大力發展民族地區、邊疆地區教育事業，保障實施義務教育、發展高等教育和職業教育。扶助民族地區、邊疆地區開展公共文化服務，保護非物質文化遺產;發展民族地區、邊疆地區體育事業，支持優秀民族、民間傳統體育項目的保護和創新，定期舉辦傳統體育運動會；促進民族地區、邊疆地區醫療衛生事業發展，加大對少數民族醫藥傳承發展的支持力度；實施有利于民族地區、邊疆地區旅游業持續健康發展的產業政策，扶持旅游業發展;做好城市民族工作，加強少數民族流動人口服務和管理，依法保障公民合法權益，讓各族群眾更好融人城市生活。

社會組織包括學校、基層群眾性自治組織、社會團體和企業等，其中學校及其他教育機構應當開展民族團結進步教育，應以國家通用語言文字為基本的教育教學用語用字；發揮村委會、居委會在促進民族團結、相互尊重與互助中的教育引導職責。行業協會、宗教團體等社會團體應當遵守憲法、法律、法規和規章，踐行社會主義核心價值觀，維護國家統一、民族團結和社會穩定。企業的社會責任主要包括：出版物、音像制品、展品、影視節目、表演節目不得含有民族、種族、宗教、性別等歧視的內容；互聯網經營單位、互聯網信息服務提供者不得發布、傳播或者以其他方式使用含有煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結，或者侵害民族風俗、習慣的內容;企業、學校等用人單位、公共服務場所應當平等對待所有公民，不得因民族、種族、性別、宗教信仰不同而有歧視行為。

公民在促進民族團結進步中應具體履行下列義務：不得利用網絡制作、復制、發布、傳播含有煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結的信息;不得非法出版、郵寄或者復制含有煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結，或者侵害民族風俗的出版物、復制品;不得利用宗教破壞民族團結、分裂國家和進行恐怖活動。

6.保障與監督。任何法律實施都需要人力、物力、財力作為其運行的保障條件，以確保法律實施的有效性。民族團結進步促進法的保障條件包括：一是各級人民政府要將促進民族團結進步所需要的資金，納入財政預算;二是各級人民政府根據實際情況，可以確定負責民族團結進步促進工作的部門或者配備專職干部;三是各級人民政府對在民族團結進步促進工作中做出顯著成績和貢獻的單位和個人，要給予表彰、獎勵。嚴密的法治監督體系是保障法律有效實施的重要內容，要建立健全執政黨監督、國家權力機關監督、上級國家機關監督和公民監督的立體監督體系，實現監督力量的整合和優化，確保制度優勢轉化為治理效能。具體而言，監督機制建立包括：地方各級人大及其常委會應定期開展促進民族團結進步法律法規的執法檢查，聽取同級人民政府工作報告;將促進民族團結進步納入各級黨政部門及其領導干部年度績效考核體系;建立促進民族團結進步創建工作評估指標體系，對本行政區域內民族團結進步創建情況進行評估檢查;任何組織或者個人有權對破壞民族團結進步的行為進行批評、制止和舉報等。

7.法律責任。針對國家機關（群團組織）及其工作人員不履行促進民族團結進步職責的消極不作為行為或針對社會組織，尤其是企業和公民實施破壞民族團結的行為，對應前述的“國家機關—社會組織—公民\"三維義務主體，構建“刑事責任—行政責任—民事責任”三元責任體系。一是國家機關（群團組織）及其工作人員在促進民族團結進步工作中不認真履行或不正確履行法定職責的，由其主管部門或者相關機關批評教育，責令改正。對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予政務處分;構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任;二是社會團體、企事業單位違反本法規定，由地（市）、縣（區）人民政府有關行政主管部門予以批評教育并責令改正錯誤、賠禮道歉、消除影響。情節嚴重，尚不構成犯罪的，由地（市）、縣（區）人民政府有關行政主管部門依法給予行政處罰；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。三是公民違反本法規定的，由地（市）、縣（區）人民政府有關行政主管部門予以批評教育并責令改正錯誤、賠禮道歉、消除影響。情節嚴重，尚不構成犯罪的，由地（市）、縣（區）人民政府有關行政主管部門依法給予行政處罰;構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

四、結語

習近平強調，“堅決把憲法規定、憲法原則、憲法精神貫徹到立法中，體現到各項法律法規中”[24]民族團結進步促進法是全面實施憲法確立的促進民族團結進步原則、規則的基本法律，是將憲法序言、第四條關于民族團結進步原則、國家機關法定職責和憲法第五十二條公民基本義務轉化為具體法律規范的載體形式，它將實現憲法實施從政策主導向法律主導與政策主導并進的轉變[25」，豐富和發展現有的以憲法為依據的民族工作法律法規體系的基本內容，為依法治理民族事務和全面推進民族團結進步事業提供堅實的法治保障基礎。制定民族團結進步促進法的前提是厘定民族團結進步的科學內涵和實現路徑，明晰民族團結進步中央立法的法律定位、條款屬性和體例結構，關鍵在于對鑄牢中華民族共同體意識的各項措施進行有效整合，并設定體系化的法律責任形式。

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THEEPOCHAL VALUE，KEYISSUES，AND TEXTUAL CONSTRUCTION OF THE LAW ON FORGING ETHNIC UNITY ANDPROGRESSTOSTRENGTHENTHESENSEOF COMMUNITY FOR THE CHINESE NATION

Pan Hongxiang，Chen Shuangjiao

Abstract：The enactment of theLawon the Promotion of National Unityand Progress servesas acrucial safeguard for comprehensively implementing the Constitution，improving the legal and regulatory system for ethnicaffairs，and enhancing the institutional mechanisms to forge a strong sense of community forthe Chinese nation.Asa fundamentallawimplementing theconstitutional principlesandrulesonnationalunityandprogress，thisconstitutional legislation aims to unite citizens of all ethnic groups through both intra-ethnic solidarity and the grand unity of the Chinese nation，thereby pooling colective efforts to advance national development and thegreat cause of national rejuvenation.The Law on the Promotion of National Unityand Progress should center on fulfilling the fundamental task offorging a strong sense of community for the Chinese nation.It must establish a tripartite accountabilitysystemintegratingadministrative，criminal，andcivilliabilities.Thelegislativeframework shouldconsistofsix components ：General Provisions; Work Measures to Promote National Unityand Progress; Responsibilities of State Organs，Social Organizations，and Citizens’Obligations;Safeguards and Oversight;Legal Liabilities;and Supplementary Provisions.

Keywords：forge a sense of community for the chinese nation;promotion-oriented legislation; constitutional implementation;legal and regulatory framework

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