我國少數民族干部政策的特征表達與脈絡演進

【中圖分類號】D633 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X（2024）06-0009-0011

一、問題提出

在中國共產黨第二十次全國代表大會上，習近平指出要“建設堪當民族復興重任的高素質干部隊伍”，“重視培養和用好少數民族干部，統籌做好黨外干部工作”。1]自建黨以來，中國共產黨為培養少數民族干部，制定頒布了一系列政策。現實層面，少數民族干部政策對建設一支來源廣泛、結構合理、素質優良的干部隊伍起到重要指導作用，但仍存在如少數民族干部政策在基層落實有偏差、缺乏系統的政策評價機制、政策工具相對單一等問題。理論研究層面，關于民族干部政策的已有研究涵蓋政策價值、政策設計、政策執行等各個環節，如研究民族干部政策在鑄牢中華民族共同體意識、推進民族地區治理體系與治理能力現代化等方面的理論價值[2]，運用定量與定性研究方法進行實證分析，評估政策在提升干部素質、優化干部結構、促進民族地區發展等方面的實際成效[3]，提出了強化教育培訓、優化選拔機制、拓寬晉升渠道、強化激勵約束[4]等可以完善少數民族干部政策的建議。僅有少部分學者使用文本內容從政策的歷史沿革與變遷層面，分析少數民族干部政策具體內容、方針原則及其演變過程，5但這種傳統的敘事綜合研究缺乏明確客觀的證據標準，因此結論不能得到更廣泛的認同。

基于此，本文嘗試利用客觀科學的政策文本計量方法，揭示建黨后少數民族干部政策在不同階段的特征及發展演變的脈絡。具體包括：少數民族干部政策變遷經歷了什么階段，呈現出哪些變化及各階段聚焦點是什么？通過回答上述問題，形成對政策發展態勢及其未來走向的判斷，為少數民族干部政策優化提供參考。

本文可能的貢獻包括：第一，增加對民族干部政策的認知。梳理少數民族干部政策內容，有助于深刻理解黨對民族工作的領導，增進民族地區百姓對黨的認同、強化國家認同感和中華民族共同體意識。第二，用文本計量的方法客觀分析政策變遷的特征。通過對高頻詞進行共詞分析，可以客觀、系統地觀察少數民族干部政策聚焦點的變化，發現政策重心的轉移及政策議題的演變軌跡，為深入理解政策變遷的內在規律提供科學依據。第三，增強政策變遷理論對多元情境的適應性和解釋力。通過對少數民族干部政策這一特定政策領域的深入分析，有助于政策變遷理論的本土化應用，針對特定社會文化背景、民族關系、國家發展變革、政黨利益等因素對政策變遷的影響進行理論構建。

二、文獻回顧與分析框架

（一）政策變遷的模式、動力與影響因素

西方學者在政策變遷理論研究方面關注重點為政策變遷模式、動力與機制。

關于政策變遷模式的研究，主要解釋政策變化呈現的狀態，尤其是連續與否或有無規律可循。林德布羅姆（Charles E.Lindblom）認為政策是漸進變遷的，新政策是對舊政策的補充和修正。6]鮑姆加特納（Frank R.Baumgartner）和瓊斯（Brian D.Jones）的間斷平衡模型認為政策是一個長期相對穩定的狀態，但有時也會因偶然出現的間斷事件大幅度地偏離過去。[7]20＼～22馬丁等（Fermandez-i-Marin et al.）應用間斷平衡模型分析，發現政策子系統產生更多的漸進式政策變化。[8]

關于政策變遷的動力的研究，主要關注揭示政策變化背后的驅動因素。金登（JohnKingdon）將政策的發展過程理解為多源流驅動。9]190＼～192薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）和詹金斯（Hank C.Jenkins-Smith）提出的倡導聯盟框架中，政策過程被概念化為政治斗爭。[10]14＼～15麥克馬洪（Nicole McMahon）提出了“政策動力”理論框架，強調不同層級的壓力累積共同作用于政策變化。1]

西方學者提出的政策變遷理論模型，被我國學者借鑒用來分析教育政策、計劃生育政策和購房政策等，并延伸出政策企業家理論、注意力理論等。政策企業家理論突顯了有影響力的個人在促成政策變遷方面的突出作用。12]注意力理論表明，政府重點關注多樣繁雜信息簇中特定的一類信息，對這類信息加工處理后決定是否采取治理行動。[13]9＼～11

這些文獻涉及理論發展、實證分析以及具體政策領域的深人探索，豐富了對政策變遷機制、動力及影響因素的理解，揭示了政策穩定與變化背后復雜的互動過程。

（二）少數民族干部政策的背景、價值與內容

通過梳理文獻，發現我國少數民族干部政策研究主要涵蓋以下方面。

第一，關于少數民族干部政策條件、政策目標及政策價值的研究。有關學者概括了少數民族干部政策發展的歷史基礎、思想基礎與實踐基礎[14]，認為其在鑄牢中華民族共同體意識、推進民族地區治理體系與治理能力現代化等方面有重要的理論指導價值[15]，它既是通過制度建設來保障少數民族干部權利，也是堅持以人民為中心的價值體現[16]。

第二，結合歷屆黨中央對少數民族干部政策發展的貢獻討論政策特點、政策內容與政策啟示。學者們解讀歷屆黨中央出臺的民族干部政策內容與特點[17]，總結出十八大以來民族干部政策已經呈現出科學性、時代性、創新性和戰略性的特點[18]。從時間縱序來研究的學者，大多概括了不同時期好的做法，并提出堅持政治標準、加強教育培養和考核評價制度體系建設等提高政策內容的科學性。19]

總之，已有研究為深入分析少數民族干部政策提供良好支撐，但仍存在研究空間：一方面，既有研究缺少對建黨以來的政策演進梳理。基于政策科學理論研究少數民族干部政策不僅依托于政策背景條件、政策價值和政策內容，還需注意政策理念、政策目標、政策工具等在跨時期民族干部政策過程中的變化。另一方面，已有理論能分析政策的宏觀變遷但主觀色彩較強。隨著政策研究定量化和規范化的發展，基于統計學基礎的政策文本量化分析法和以共詞分析為代表的政策內容分析法可彌補現有研究的不足。因此，本文從政策變遷視角全面回顧我國民族干部政策文件，對文獻進行量化分析，歸納總結民族干部政策各階段的政策焦點與政策演進脈絡。

（三）分析框架

綜合上述文獻梳理，參考現階段關于政策變遷的研究成果，結合少數民族干部政策的具體內容，提出基于政策情境一政策學習一政策變遷的分析框架，如圖1。

政策情境與政策學習。政策情境是驅動政策學習的場域。政策學習理論研究決策者如何在特定的政策情境下和政策過程中學習并調整其政策工具和策略。依據政策學習理論與注意力理論，組織對某個問題的政策關注不是自動產生的，而是受環境刺激的影響。[20]組織基于決策者的認知指導從政策環境刺激中捕捉問題、機會或感知威脅，直接推動了組織的注意力和隨后的績效。本文不僅僅強調組織對特定政策問題的關注，更注重基于政策情境解讀政策學習的發生。

政策學習與政策變遷。政策學習是政策的主要變革途徑之一[21]霍爾（Peter A.Hall）將政策學習定義為根據過去的經驗和新信息調整政策目標或政策工具的嘗試。學習是正常的公共政策過程的一部分，因此政策學習被視作“內生性學習”，涉及三個核心變量的過程：指導特定領域政策的總體目標、用于實現這些目標的技術或政策工具，以及這些工具的精確設置[22]但赫克羅（Hugh Hecle）認為，政策學習一定程度上是政策制定者應對外部政策“環境”的改變而進行的行為。［23]302-307這種學習被界定為“外生性學習”，主要關注政策目標，受政策背后的價值理念的改變。通過對學習方式的理解，發現政策學習的內容與過程涉及對已有政策的反思、新信息的獲取、政策理念的更新、政策目標的轉變、政策工具的使用等步驟。依據霍爾的觀點，政策因內生性學習而變遷，所以變遷的動力源于正式的政府政策過程之內。依據赫克羅的觀點，政策因外生性學習而變遷，變遷的動力則源自政策情境。不管是“內生性學習”，還是“外生性學習”，都通過政策學習實現了政策變遷。

依據上述分析框架，少數民族干部政策的變化是黨和國家主要決策者在中國百年來經歷的革命、戰爭、中國式現代化建設的政策情境驅動下，通過內生性學習和外生性學習實現政策變化的。其中，政策理念需要轉化為政策目標，政策工具需要匹配政策目標。政策變遷的結果會反饋于政策情境，如此形成政策系統的循環。

三、數據基礎與分析方法

（一）數據基礎

以1921＼～2023年為區間，在中央政府相關部門網站、中央黨史和文獻研究院官網這類權威網站上，以民族干部、少數民族、民族地區等為關鍵詞進行檢索。政策文本篩選范圍：1.黨和國家領導人的講話發言，包括國家領導人視察民族地區的發言講話、給民族地區的指示信內容等。2.公開性政策文件，包括黨和國家層面正式發布的通知、意見、公告等。最終篩選出146份具有參考價值的政策文本。

（二）分析方法與過程

本研究利用主題詞提取、共詞分析和聚類分析等量化分析技術，[24]對檢索的政策文本進行量化分析和深度解讀。具體方法應用是：Nvivo軟件篩選各階段政策文本中的高頻詞 $$ 對高頻詞進行共詞分析 $$ Cooc軟件對共詞分析結果進行共現矩陣分析和聚類分析 $$ 分析總結建黨百年來民族干部政策發展呈現出的變化。

四、少數民族干部政策演進的情境與焦點議題

結合146份政策文本和學者們對民族干部政策的研究，本文將民族干部政策發展劃分為政策初步形成時期、政策發展時期、政策完善時期和政策提質時期。

（一）政策初步形成時期（1921年7月＼～1949年10月）

此階段，中國共產黨處于成長期，主要吸納和帶領更多的少數民族群眾及少數民族干部參與到新民主主義革命、抗日斗爭與解放戰爭過程中。所查詢到和少數民族干部政策相關的文件有 22份，提取19個高頻詞，根據共詞矩陣，利用SPSS軟件對高頻詞相關矩陣進行因子分析，19個高頻詞中共有3個公因子被提取，被分為3個群組，選取3組即可解釋全部信息的 91.723% ，分析具有說服力。結合圖2聚類情況，這一階段最終形成3個聚焦點分別是政權解放、民族革命、吸納民族干部。

為進一步了解民族干部政策聚焦點的具體含義，通過查找包含該主題詞的具體政策并選擇對該政策聚焦點具有代表性的政策進行內容描述。

1.政權解放。少數民族問題是中國革命總問題的一部分，國內外的壓迫致使民族地區發展不平衡的問題更加嚴峻。《中共中央告康藏民眾書》這類政策，反映出“在民族聚居區建立自主的政權”是中國共產黨在民族工作方面的重要內容。

2.民族革命。黨的革命斗爭在少數民族地區的拓展是少數民族干部政策制定的實踐基礎。17]中國共產黨將民族問題納入中國革命這一總問題中進行思考，提出了領導少數民族地區進行革命斗爭的指導性意見，如《中共中央駐北方代表給中共內蒙古委員會的信》《中共中央關于內蒙古工作給少數民族委員會的指示信》。這些政策是引導全體少數民族共同反抗帝國主義以及以帝國主義為靠山的國民政府。為此，黨中央成立了少數民族工作委員會，先后組織成立了以蒙古族、回族、錫伯族等為主的抗日義勇軍，領導千萬少數民族人民投入到抗日戰爭中。

3.吸納民族干部。中國共產黨成立初期，少數民族干部的數量極度匱乏，國家層面意識到培養少數民族干部的重要性，在《中國工農紅軍總政治部關于爭取少數民族工作的指示》中提出擴充少數民族干部數量的意見。長征途中，途經少數民族聚居地時，紅軍在尊重各民族風俗習慣的前提下，積極向當地人宣傳民族平等、提倡各民族之間互愛的主張。通過組織短期培訓班，吸引和培養少數民族干部，擴充少數民族干部數量。

（二）政策發展時期（1949年11月＼～1978年11月）

此階段，中國共產黨主要帶領少數民族進行社會主義改造與建設。中國共產黨意識到國家發展需要少數民族的支持，領導民族地區要尋找有影響力和有能力的少數民族群眾作為中國共產黨和少數民族群眾之間聯系的橋梁。此階段查詢到43份相關政策文件。提取27個高頻詞中的4個公因子可解釋全部信息的 81.053% ，最終形成4個聚焦點（圖3），分別是權利平等、大量培養、教育提高、民族區域自治。

1.權利平等。一方面，明確提出各少數民族的權利平等，如《中央人民政府政務院關于保障一切散居的少數民族成分享有民族平等權利的決定》《關于西北地區的民族工作》等多個文件均有涉及；另一方面，提出少數民族干部與漢族干部的平等權利，如《關于我國民族政策的幾個問題》提出在漢族人多的地方，必須保證少數民族干部的一定比例。各少數民族干部在政治領域不僅管理民族地區事務，還需參與國家事務；在經濟領域可向國家提出經濟援助需求；在文化領域可自主發展本民族文化事業。

2.大量培養。為滿足國家建設需要，毛澤東同志先后在《關于大量吸收和培養少數民族干部的指示》《對西北少數民族工作的指示》中提出黨和政府要培養大量少數民族干部，其中“要徹底解決民族問題，沒有大批從少數民族出身的共產主義干部，是不可能的”這一論斷成為中華人民共和國成立后少數民族干部工作的重要指導方針。

3.教育提高。《培養少數民族干部試行方案》是培養民族干部的重要實施方案。創建大量民族干部培訓學校，比如在北京創建中央民族學院總校區，在西北、西南、中南各設一處分校區，民族地區各省區也創辦民族十部培訓學院。從長遠眼光看，黨和政府還制定了一系列的教育優惠政策。通過創辦民族中小學、民族類院校、定向培養民族干部等政策，整體提高少數民族群眾受教育水平。

4.民族區域自治。《關于我國民族政策的幾個問題》《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》等文件對少數民族干部應發揮的作用給出了明確說明。截至2020年，我國縣級以上的民族區域自治地方包括5個自治區、30個自治州和120個自治縣（旗），民族區域自治地方的確立為少數民族干部提供了實干機會。

（三）政策完善時期（1978年12月＼～2016年12月）

此階段，中國共產黨主要帶領少數民族參與到改革開放的進程中，幫助民族地區擺脫貧困。大量少數民族干部成為建設骨干。此階段查詢到71份相關政策文件，33個高頻詞中提取4個公因子可解釋全部信息的 87.121% ，最終形成4個聚焦點（圖4），分別是專業人才培養、干部隊伍建設、制度建設、多維要求。

1.專業人才培養。1980年鄧小平提出干部隊伍要“四化”，“專業化”成為重中之重。《胡錦濤同志出席全國培養選拔少數民族干部工作座談會代表座談時的講話》，樹立和明確培養黨政領導干部與培養專業技術干部統籌兼顧的指導思想。

2.干部隊伍建設。胡錦濤在2003年3月全國政協十屆一次會議少數民族界委員聯組討論會上、2006年在云南和新疆考察等不同場合都強調過要加強少數民族干部隊伍建設。中共多部門聯合發文，目標指向培養造就一支德才兼備，廉潔勤政，密切聯系各民族群眾，門類齊全、專業配套、結構合理的少數民族干部隊伍。

3.制度建設。十一屆三中全會之后制定了一系列加強少數民族干部工作的政策文件。1982 年憲法和1984年《中華人民共和國民族區域自治法》的多條法律條文為少數民族干部培養和配備走向法制化提供了法律保障。隨后從選拔少數民族干部領導到民族地區基層干部隊伍建設都作出新的規定，制定法律法規以明確培養少數民族干部的工作任務。

4.多維要求。多維培養一是體現在培養內容上，如《李鵬在中央民族工作會議上的講話》中提出要培養少數民族經濟、科技和管理人才;另一個體現在培養方式上，如李鐵映《在全國培養選拔少數民族干部工作座談會上的講話》提出，通過創辦民族師范學校、民族干部學院、委托高校創辦民族班等多種方式，有針對性的培養少數民族干部，加強少數民族干部在素質、專業、理論等方面的培訓。

（四）政策提質時期（2017年1月＼～2023年12月）

此階段，中國共產黨主要帶領民族地區加快中國式現代化建設，從政治、經濟和文化等領域實現高質量發展。此階段少數民族干部隊伍建設穩步發展，成為全國干部隊伍建設中的重要組成部分。此階段共查詢到10份相關政策文件，13個高頻詞提取4個公因子能夠解釋全部信息的 96.601% ，最終形成4個聚焦點（圖5），分別是團結建設、人才領導、提高黨性修養、加強培養。

1.團結建設。堅持民族團結是馬克思主義民族理論的基本原則，也是中國共產黨在解決民族問題、制定民族政策時遵守的原則。習近平在第三次中央新疆工作座談會上講話指出：“對政治過硬、敢于擔當的優秀少數民族干部，要充分信任、堅定團結、大膽選拔、放手使用。”

2.人才領導。人才是創新工作的第一資源。習近平在全國組織工作會議上的講話強調了黨管人才的原則。中國共產黨不僅注重對黨內人才的培養，也注重對黨外人才的領導。在培養少數民族人才方面，“內地新疆班”“內地西藏班”和“少干計劃”是人才培養的專項政策，以直接或間接的方式培養了大批少數民族各類專業人才和黨政干部。

3.提高黨性修養。政治修養是黨性修養的核心。習近平在中央民族工作會議上的講話（2021年），視察廣西“4·27\"重要講話（2021年）等多次強調了民族干部的黨性問題。民族工作具有很強的政治性，政治過硬是少數民族干部的培養選用的首要標準。少數民族干部只有講政治，把握好政治方向，確保和黨中央的步調保持一致，才能共同推動民族工作高質量發展。

4.加強培養。我國整體已步入高質量發展階段，在推進民族工作高質量發展過程中，勢必需要質量更高的民族干部。根據《2018＼～2022年全國干部教育培訓規劃》可以看出黨和政府對干部的培養更具有針對性、持續性、系統性和政治性。注重培養出復合型干部，對政治能力、調研能力和決策能力等方面有更高要求。

五、少數民族干部政策的演進脈絡

少數民族干部政策立足于特定的政策情境，政策理念、目標和工具等維度在四個發展階段均有顯著變化，實現了政策變遷。

（一）政策情境維度：從“問題導向”到“戰略布局”

政策情境是政策變化的驅動背景。聚焦點“政權解放”清晰突出了第一階段的政策情境，第三階段的聚焦點“干部隊伍建設”第四階段的聚焦點“加強培養”背后具有明顯的戰略意圖。

問題導向是指民族干部政策主要解決的是不同政策情境下民族地區發展過程不斷顯現的問題。政策初步形成時期，少數民族問題是中國革命總問題的一部分，在民族地區建立自主的政權是迫切需要，通過廣泛吸納少數民族干部解決建黨初期、長征過程中與少數民族建立良好關系的問題。中華人民共和國成立之后通過大量培養、教育提高、權利保障等解決。改革開放后，通過對專業人才的培養，以制度化規范性的方式把重點從對干部個體的培養轉向對干部隊伍整體建設上來。習近平在2021年中央民族工作會議上強調對少數民族干部隊伍提出“四個特別”的要求：“要堅持新時代好干部標準，努力建設一支維護黨的集中統一領導態度特別堅決、明辨大是大非立場特別清醒、鑄牢中華民族共同體意識行動特別堅定、熱愛各族群眾感情特別真摯的民族地區干部隊伍，確保各級領導權掌握在忠誠干凈擔當的干部手中。”[25]

戰略布局導向下的少數民族干部政策以發展的眼光解決社會問題，更具有整體性和長期性。習近平曾提出要“從戰略的高度，大力培養少數民族干部”[26]。中國共產黨不僅僅是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興，而且具有全球視野，著眼于為人類謀進步、為世界謀大同。所以，政策提質時期，少數民族干部政策著眼于“加強培養”，通過“源頭培養、跟蹤培養、全過程的素質培養體系”，從鑄牢中華民族共同體意識、構建人類命運共同體的高度對少數民族干部提出更高要求。

（二）政策理念維度：從“民族革命”到“民族區域自治”

政策理念是政策的靈魂和理論依據，它引導著政策的方向和原則。在少數民族干部政策變遷過程中，第一階段的“政權解放”體現為民族革命的行為，第二階段的“權利平等”與第四階段的“團結建設”體現民族區域自治內含的價值，體現“團結互助、共贏共生”的態度。

中國共產黨最早受蘇聯的影響，曾提出過采取聯邦制解決民族問題。主張民族自決、民族地區實行聯邦制的實質是：若于個同民族群眾組成的團體分別是獨立存在的個體，民族個體與民族個體之間、民族個體與中國共產黨之間是互幫互助的關系。

從長遠規劃來看，“民族自決”的主張是不符合中國實際的。所以從1941年開始，中國共產黨以陜甘寧邊區作為試點，推行民族區域自治政策，建立民族事務委員會，賦予少數民族自治權，在少數民族人民聚居的地方建立民族自治區，由少數民族干部承擔自治區內的主要發展建設工作。一方面，少數民族干部擁有天然的優勢，他們更熟悉當地，有利于開展各項民族工作;另一方面，少數民族干部作為中國共產黨和少數民族人民之間溝通的橋梁，更有利于拉近兩者之間的關系。這一政策得到了廣大少數民族群眾的支持。在1949 年出臺的《共同綱領》中明確規定了在少數民族聚居地區實行民族區域自治。1984年我國頒布了《中華人民共和國民族區域自治法》，強調民族平等、團結、共同繁榮作為重要的原則得以確立。如前所述，這既確立了少數民族的權利平等，也是確保了少數民族干部在選拔、培養、晉升等方面平等的享有權利。在習近平的講話中，少數民族干部也是鑄牢中華民族共同體意識的重要力量，也是中華民族大團結的一部分。

（三）政策目標維度：從“數量要求”到“質量要求”

政策目標是政策實施的方向指引。中國共產黨培養少數民族干部的過程中：第一階段的“吸納民族干部”和第二階段的“大量培養”體現出對干部的數量要求，第三階段的“專業人才培養、多維要求”體現出對干部的質量要求。因此，在政策目標方面主要體現了兩個變化：一方面是注重提升少數民族干部數量，實現從無到有的目標;另一方面，從注重數量增長到逐漸注重質量提升的轉變，實現建設高質量少數民族干部隊伍的目標。

長征時期，中國共產黨經過民族地區時，通過宣傳其民族自主和民族平等的思想，吸納了一批少數民族群眾加入到紅軍隊伍中，為紅軍通過民族地區提供了保障。抗日戰爭時期，中國共產黨通過延安民族學院和抗日實踐培養了一批少數民族干部，這一時期，少數民族干部實現了從無到有的目標。

1949年，毛澤東《關于大量吸收和培養少數民族干部的指示》還體現我們對少數民族干部數量的需求。隨著社會主義建設的開展，對少數民族干部質量的要求越來越高。1950年，《培養少數民族干部試行方案》中提出，“培養普通政治干部為主，培養專業技術干部為輔”的原則;1980年，針對干部隊伍年齡“老化”、文化水平偏低、結構不合理等問題，干部專業化成為落實四個現代化的路線方針的舉措之一。李鵬在1992年中央民族工作會議上強調“我們要繼續擴大少數民族干部的數量，更要注意改善結構，提高素質”。在推進中國式現代化進程中，以習近平同志為核心的黨中央提出要構建少數民族干部培養的長效機制，加快少數民族干部培養的步伐。近十年來，黨培養干部的目標發生重大變化，由“兩大”（大規模培訓干部、大幅度提高干部素質）轉變為新時代的“兩全\"（全面深化、全面提升）與“兩專”（專業能力、專業精神），體現出干部培養的質量與品質要求。［27]

（四）政策工具維度：從“柔性引導”到“剛柔并濟

政策工具是為實現政策目標而采取的手段。借鑒施耐德（Anne Schneider）和英格拉姆（HelenIngram）對政策工具的分類，28]將我國民族干部政策使用的政策工具分為五種類型，結合本文的研究指向：1.權威工具，體現在尊重少數民族習俗風俗、民族團結、國家政策方針等方面進行明確規定。2.激勵工具，體現在減免學費、降低錄取條件等方面。3.能力建設工具，體現在定向培養少數民族干部、創辦少數民族干部訓練班等方面。4.象征及勸誡工具，體現在民族政策宣傳、加強民族團結、創建民族活動等方面信念和價值觀的引導，促使其自發性實施與政策相關的行為。5.系統變革工具，體現在民族政策改革、社會主義現代化建設等方面重新調整分配組織內部權威的方式。筆者根據個體的改變受工具影響程度區分柔性工具和剛性工具。柔性工具有象征及勸誡工具、激勵工具、能力建設工具，剛性工具包括權威工具、系統變革工具。

通過表2發現，第一階段政策形成初步時期，主要依靠的政策工具是象征及勸誡工具，此階段的中國共產黨通過內部動員向少數民族群眾宣傳其民族團結的主張成功吸引了部分少數民族群眾加入中國共產黨的隊伍，為組建少數民族干部隊伍起了良好開端。第二階段政策發展時期，政策工具的使用增多。系統變革工具、權威工具、象征及勸誡工具的增長說明新中國成立以來，隨著法律法規的出臺，重新分配少數民族干部在組織中的權力和責任，這與我國堅持民族區域自治的原則是相匹配的。另外，為實現大量培養少數民族干部的目標，教育、培訓等能力建設工具也有增幅。第三階段政策完善時期，政策工具的使用增幅明顯，這符合改革開放后建設社會主義對少數民族干部的需要。象征及勸誡工具、權威工具占比較多，聚類組中的制度建設是屬于權威性工具，這說明改革開放之后，中國共產黨在宣傳其價值觀的同時，通過完善相關制度來保障少數民族干部的發展權益。第四階段政策提質時期，象征及勸誡工具和權威工具占比較多。“提高黨性修養、加強人才領導”也恰恰分別屬于象征及勸誡工具、權威工具。

綜上，中國共產黨最早團結少數民族干部主要依賴于動員紅軍向少數民族群眾宣傳其發展理念，并沒有實質性的保障措施或激勵機制，工具使用比較單一且以柔性工具為主。自新中國成立以來，政策工具的使用次數明顯增加，第二階段剛性工具顯著增多，屬于能力建設工具“教育提高”的柔性工具依然重要;第三階段和第四階段，剛性的權威性工具“制度建設”“人才領導”與柔性的象征及勸誡工具\"提高黨性修養\"均占較大比重，符合我們黨對干部“嚴管 + 厚愛”的精神。

六結語

研究民族干部政策內容對推進民族地區實現中國式現代化、推動少數民族干部政策科學合理化具有重要意義。本文以1921年至2023年間146份少數民族干部政策文本為分析對象，利用 Nvivo、Cooc、Spss 等軟件來分析少數民族干部政策的聚焦點與特征，能夠回答兩方面問題：一是在不同的歷史時期，中國共產黨少數民族干部政策側重點與工作著力點，以及為何有所側重;二是基于政策學習，政策理念、政策目標、政策工具是如何在政策情境中驅動政策變遷。

通過回答上述問題，進一步歸納得出以下觀點：

第一，政策的科學性。政策的科學性來自堅定的問題導向與戰略遠見，也來自政策內容在實踐落實中的效果檢驗，從而不斷調整、完善，形成了富有成效的政策體系。政策初步形成期，通過大量吸引，解決了民族地區少數民族干部短缺的燃眉之急。政策發展期，通過權利保障，以少數民族干部訓練班、民族學院為平臺實現了大量少數民族干部的培養。政策完善期，重點通過制度化規范了干部的選拔、培養與任用，實現優化結構的目的;通過多維培養路徑提升干部素質，強調少數民族干部在經濟管理、科學技術等方面的專業能力建設，逐漸從數量要求轉向質量要求。政策提質期，政策導向更加注重干部的政治性、專業性，注重培養少數民族年輕干部。可以說，少數民族干部政策演進伴隨著黨和國家發展的每一個關鍵節點，這些政策不僅促進了民族地區的經濟發展、社會穩定與民族團結，也為世界范圍內解決多民族國家治理難題提供了寶貴的中國經驗。

第二，政策的繼承性。少數民族干部政策具有繼承性，一方面體現政策是建立在馬克思主義民族理論和列寧少數民族干部教育理論基礎之上，繼承和發揚了中國共產黨歷屆領導集體關于少數民族干部培養的政策理念和理論精髓，[18]如關于民族區域自治的政策理念、關于干部權利平等團結的理念，從政策發展的初步形成期一直延續到當今。另一方面政策的繼承性源自政策目標、政策工具的延續性。對少數民族干部從“數量要求”到“質量要求”不是突然的轉變，第一階段和第二階段對干部數量的要求并不意味著放松質量要求，第三階段對干部質量的要求也同樣有數量的基礎保證，只不過是在不同時期有所側重。同樣、政策工具方面，象征及勸誡工具始終貫穿于各個發展階段，只是形式略有差異。

第三，政策的合法性。合法性是政策的生命，政策學習的過程有助于獲得合法性和組織生存的資源。不同時期的政策，無不體現謀求政治合法性的邏輯。29]政策的合法性來自少數民族群眾對中國共產黨的政治認同。我國少數民族干部政策是順應時代命運產生的，任何時候都離不開中國共產黨的全面領導。通過對少數民族干部政策發展變化的梳理，能夠發現中國共產黨對廣大民族地區的重視程度。通過少數民族干部的紐帶作用，少數民族群眾與中國共產黨建立了牢不可破的信任關系。從帶領民族地區實現民族革命、政權解放的斗爭，到實行民族區域自治、權利平等與團結建設，以及通過法律、規劃、意見等形式使得政策制定與實施規范化，彼此的認同程度在歷史的實踐中不斷提升。

本文通過文本計量的客觀方式梳理少數民族干部政策演進階段，為深人理解少數民族干部政策提供了基礎工作；同時，結合少數民族干部政策這一特殊領域，拓展了政策變遷理論的多元情境適應性和解釋力。當然，亦有不足，政策文本數量的局限可能限制結論的合理性，盡管輔助使用了計量方法，但在政策階段劃分上還是需要主觀的判斷。未來進一步的研究可以包括，從政策工具與行為改變的視角分析少數民族干部政策內容設計，從利益相關者視角科學評價少數民族干部政策的實施效果等等。

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THE CHARACTERISTICS AND EVOLUTIONARY TRAJECTORY OF ETHNIC MINORITY CADRE POLICIES IN CHINA：A Quantitative Analysis Based on 146 Policy Documents

Yu Zhiyong，Yang Xuan

Abstract ：A comprehensive study of policy texts concerning ethnic minority cadres holds significant importance for advancing the scientific rationalityof ethnic cadre policy formulation and promoting the realization of Chinese一 style modernization in ethnic regions.This research analyzes146 policy documents issuedby the Communist Partyof China （CPC） from 1921 to 2023，employing policy text analysis methods including high-frequency word statistics， co-wordanalysis，andclusteranalysis to identifythe distinctive characteristicsofethniccadre policiesacross diferent historical periods.By constructing an analytical framework of“policy context-policy learning-policy change，” the study systematicalloutlines the evolutionary trajectory of policy transformation.Key findings reveal substantial policy evolution manifested through four dimensions：Policy context transitioned from problem-oriented approaches to strategic planning;policyphilosophy shifted from emphasizing ethnic self-determination to prioritizing ethnic autonomy ;policyobjectives evolved fromquantitative targets to qualitative requirements;Policy instruments progressed fromflexible guidance toabalanced integrationof rigidityandflexibility;thepolicytransformation has been achieved through the effctive translationof policyconcepts into concreteobjectives and the strategic alignmentof policytools with these goals.The evolution of ethnic minority cadre policies not only validates the scientific validity， historicalcontinuity，and legal legitimacyof thesepolicies，butalsodemonstratesthe CPC'sprofound insightsand adaptivelearning capabilities in ethnic afairs governance.This policy evolution reflects the Party’s institutionalized learning mechanisms and dynamic adaptation strategies in addressing ethnic issues.

Keywords：ethnic minority cadres;policy evolution;policy learning;policy text analysis

[責任編輯：廖凌子]