我國(guó)少數(shù)民族干部政策的特征表達(dá)與脈絡(luò)演進(jìn)

【中圖分類(lèi)號(hào)】D633 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-454X（2024）06-0009-0011

一、問(wèn)題提出

在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上，習(xí)近平指出要“建設(shè)堪當(dāng)民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊(duì)伍”，“重視培養(yǎng)和用好少數(shù)民族干部，統(tǒng)籌做好黨外干部工作”。1]自建黨以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨為培養(yǎng)少數(shù)民族干部，制定頒布了一系列政策。現(xiàn)實(shí)層面，少數(shù)民族干部政策對(duì)建設(shè)一支來(lái)源廣泛、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的干部隊(duì)伍起到重要指導(dǎo)作用，但仍存在如少數(shù)民族干部政策在基層落實(shí)有偏差、缺乏系統(tǒng)的政策評(píng)價(jià)機(jī)制、政策工具相對(duì)單一等問(wèn)題。理論研究層面，關(guān)于民族干部政策的已有研究涵蓋政策價(jià)值、政策設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，如研究民族干部政策在鑄牢中華民族共同體意識(shí)、推進(jìn)民族地區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化等方面的理論價(jià)值[2]，運(yùn)用定量與定性研究方法進(jìn)行實(shí)證分析，評(píng)估政策在提升干部素質(zhì)、優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)、促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展等方面的實(shí)際成效[3]，提出了強(qiáng)化教育培訓(xùn)、優(yōu)化選拔機(jī)制、拓寬晉升渠道、強(qiáng)化激勵(lì)約束[4]等可以完善少數(shù)民族干部政策的建議。僅有少部分學(xué)者使用文本內(nèi)容從政策的歷史沿革與變遷層面，分析少數(shù)民族干部政策具體內(nèi)容、方針原則及其演變過(guò)程，5但這種傳統(tǒng)的敘事綜合研究缺乏明確客觀的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，因此結(jié)論不能得到更廣泛的認(rèn)同。

基于此，本文嘗試?yán)每陀^科學(xué)的政策文本計(jì)量方法，揭示建黨后少數(shù)民族干部政策在不同階段的特征及發(fā)展演變的脈絡(luò)。具體包括：少數(shù)民族干部政策變遷經(jīng)歷了什么階段，呈現(xiàn)出哪些變化及各階段聚焦點(diǎn)是什么？通過(guò)回答上述問(wèn)題，形成對(duì)政策發(fā)展態(tài)勢(shì)及其未來(lái)走向的判斷，為少數(shù)民族干部政策優(yōu)化提供參考。

本文可能的貢獻(xiàn)包括：第一，增加對(duì)民族干部政策的認(rèn)知。梳理少數(shù)民族干部政策內(nèi)容，有助于深刻理解黨對(duì)民族工作的領(lǐng)導(dǎo)，增進(jìn)民族地區(qū)百姓對(duì)黨的認(rèn)同、強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同感和中華民族共同體意識(shí)。第二，用文本計(jì)量的方法客觀分析政策變遷的特征。通過(guò)對(duì)高頻詞進(jìn)行共詞分析，可以客觀、系統(tǒng)地觀察少數(shù)民族干部政策聚焦點(diǎn)的變化，發(fā)現(xiàn)政策重心的轉(zhuǎn)移及政策議題的演變軌跡，為深入理解政策變遷的內(nèi)在規(guī)律提供科學(xué)依據(jù)。第三，增強(qiáng)政策變遷理論對(duì)多元情境的適應(yīng)性和解釋力。通過(guò)對(duì)少數(shù)民族干部政策這一特定政策領(lǐng)域的深入分析，有助于政策變遷理論的本土化應(yīng)用，針對(duì)特定社會(huì)文化背景、民族關(guān)系、國(guó)家發(fā)展變革、政黨利益等因素對(duì)政策變遷的影響進(jìn)行理論構(gòu)建。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）政策變遷的模式、動(dòng)力與影響因素

西方學(xué)者在政策變遷理論研究方面關(guān)注重點(diǎn)為政策變遷模式、動(dòng)力與機(jī)制。

關(guān)于政策變遷模式的研究，主要解釋政策變化呈現(xiàn)的狀態(tài)，尤其是連續(xù)與否或有無(wú)規(guī)律可循。林德布羅姆（Charles E.Lindblom）認(rèn)為政策是漸進(jìn)變遷的，新政策是對(duì)舊政策的補(bǔ)充和修正。6]鮑姆加特納（Frank R.Baumgartner）和瓊斯（Brian D.Jones）的間斷平衡模型認(rèn)為政策是一個(gè)長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，但有時(shí)也會(huì)因偶然出現(xiàn)的間斷事件大幅度地偏離過(guò)去。[7]20＼～22馬丁等（Fermandez-i-Marin et al.）應(yīng)用間斷平衡模型分析，發(fā)現(xiàn)政策子系統(tǒng)產(chǎn)生更多的漸進(jìn)式政策變化。[8]

關(guān)于政策變遷的動(dòng)力的研究，主要關(guān)注揭示政策變化背后的驅(qū)動(dòng)因素。金登（JohnKingdon）將政策的發(fā)展過(guò)程理解為多源流驅(qū)動(dòng)。9]190＼～192薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）和詹金斯（Hank C.Jenkins-Smith）提出的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架中，政策過(guò)程被概念化為政治斗爭(zhēng)。[10]14＼～15麥克馬洪（Nicole McMahon）提出了“政策動(dòng)力”理論框架，強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)的壓力累積共同作用于政策變化。1]

西方學(xué)者提出的政策變遷理論模型，被我國(guó)學(xué)者借鑒用來(lái)分析教育政策、計(jì)劃生育政策和購(gòu)房政策等，并延伸出政策企業(yè)家理論、注意力理論等。政策企業(yè)家理論突顯了有影響力的個(gè)人在促成政策變遷方面的突出作用。12]注意力理論表明，政府重點(diǎn)關(guān)注多樣繁雜信息簇中特定的一類(lèi)信息，對(duì)這類(lèi)信息加工處理后決定是否采取治理行動(dòng)。[13]9＼～11

這些文獻(xiàn)涉及理論發(fā)展、實(shí)證分析以及具體政策領(lǐng)域的深人探索，豐富了對(duì)政策變遷機(jī)制、動(dòng)力及影響因素的理解，揭示了政策穩(wěn)定與變化背后復(fù)雜的互動(dòng)過(guò)程。

（二）少數(shù)民族干部政策的背景、價(jià)值與內(nèi)容

通過(guò)梳理文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)少數(shù)民族干部政策研究主要涵蓋以下方面。

第一，關(guān)于少數(shù)民族干部政策條件、政策目標(biāo)及政策價(jià)值的研究。有關(guān)學(xué)者概括了少數(shù)民族干部政策發(fā)展的歷史基礎(chǔ)、思想基礎(chǔ)與實(shí)踐基礎(chǔ)[14]，認(rèn)為其在鑄牢中華民族共同體意識(shí)、推進(jìn)民族地區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化等方面有重要的理論指導(dǎo)價(jià)值[15]，它既是通過(guò)制度建設(shè)來(lái)保障少數(shù)民族干部權(quán)利，也是堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值體現(xiàn)[16]。

第二，結(jié)合歷屆黨中央對(duì)少數(shù)民族干部政策發(fā)展的貢獻(xiàn)討論政策特點(diǎn)、政策內(nèi)容與政策啟示。學(xué)者們解讀歷屆黨中央出臺(tái)的民族干部政策內(nèi)容與特點(diǎn)[17]，總結(jié)出十八大以來(lái)民族干部政策已經(jīng)呈現(xiàn)出科學(xué)性、時(shí)代性、創(chuàng)新性和戰(zhàn)略性的特點(diǎn)[18]。從時(shí)間縱序來(lái)研究的學(xué)者，大多概括了不同時(shí)期好的做法，并提出堅(jiān)持政治標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)教育培養(yǎng)和考核評(píng)價(jià)制度體系建設(shè)等提高政策內(nèi)容的科學(xué)性。19]

總之，已有研究為深入分析少數(shù)民族干部政策提供良好支撐，但仍存在研究空間：一方面，既有研究缺少對(duì)建黨以來(lái)的政策演進(jìn)梳理。基于政策科學(xué)理論研究少數(shù)民族干部政策不僅依托于政策背景條件、政策價(jià)值和政策內(nèi)容，還需注意政策理念、政策目標(biāo)、政策工具等在跨時(shí)期民族干部政策過(guò)程中的變化。另一方面，已有理論能分析政策的宏觀變遷但主觀色彩較強(qiáng)。隨著政策研究定量化和規(guī)范化的發(fā)展，基于統(tǒng)計(jì)學(xué)基礎(chǔ)的政策文本量化分析法和以共詞分析為代表的政策內(nèi)容分析法可彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足。因此，本文從政策變遷視角全面回顧我國(guó)民族干部政策文件，對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行量化分析，歸納總結(jié)民族干部政策各階段的政策焦點(diǎn)與政策演進(jìn)脈絡(luò)。

（三）分析框架

綜合上述文獻(xiàn)梳理，參考現(xiàn)階段關(guān)于政策變遷的研究成果，結(jié)合少數(shù)民族干部政策的具體內(nèi)容，提出基于政策情境一政策學(xué)習(xí)一政策變遷的分析框架，如圖1。

政策情境與政策學(xué)習(xí)。政策情境是驅(qū)動(dòng)政策學(xué)習(xí)的場(chǎng)域。政策學(xué)習(xí)理論研究決策者如何在特定的政策情境下和政策過(guò)程中學(xué)習(xí)并調(diào)整其政策工具和策略。依據(jù)政策學(xué)習(xí)理論與注意力理論，組織對(duì)某個(gè)問(wèn)題的政策關(guān)注不是自動(dòng)產(chǎn)生的，而是受環(huán)境刺激的影響。[20]組織基于決策者的認(rèn)知指導(dǎo)從政策環(huán)境刺激中捕捉問(wèn)題、機(jī)會(huì)或感知威脅，直接推動(dòng)了組織的注意力和隨后的績(jī)效。本文不僅僅強(qiáng)調(diào)組織對(duì)特定政策問(wèn)題的關(guān)注，更注重基于政策情境解讀政策學(xué)習(xí)的發(fā)生。

政策學(xué)習(xí)與政策變遷。政策學(xué)習(xí)是政策的主要變革途徑之一[21]霍爾（Peter A.Hall）將政策學(xué)習(xí)定義為根據(jù)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)和新信息調(diào)整政策目標(biāo)或政策工具的嘗試。學(xué)習(xí)是正常的公共政策過(guò)程的一部分，因此政策學(xué)習(xí)被視作“內(nèi)生性學(xué)習(xí)”，涉及三個(gè)核心變量的過(guò)程：指導(dǎo)特定領(lǐng)域政策的總體目標(biāo)、用于實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的技術(shù)或政策工具，以及這些工具的精確設(shè)置[22]但赫克羅（Hugh Hecle）認(rèn)為，政策學(xué)習(xí)一定程度上是政策制定者應(yīng)對(duì)外部政策“環(huán)境”的改變而進(jìn)行的行為。［23]302-307這種學(xué)習(xí)被界定為“外生性學(xué)習(xí)”，主要關(guān)注政策目標(biāo)，受政策背后的價(jià)值理念的改變。通過(guò)對(duì)學(xué)習(xí)方式的理解，發(fā)現(xiàn)政策學(xué)習(xí)的內(nèi)容與過(guò)程涉及對(duì)已有政策的反思、新信息的獲取、政策理念的更新、政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變、政策工具的使用等步驟。依據(jù)霍爾的觀點(diǎn)，政策因內(nèi)生性學(xué)習(xí)而變遷，所以變遷的動(dòng)力源于正式的政府政策過(guò)程之內(nèi)。依據(jù)赫克羅的觀點(diǎn)，政策因外生性學(xué)習(xí)而變遷，變遷的動(dòng)力則源自政策情境。不管是“內(nèi)生性學(xué)習(xí)”，還是“外生性學(xué)習(xí)”，都通過(guò)政策學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)了政策變遷。

依據(jù)上述分析框架，少數(shù)民族干部政策的變化是黨和國(guó)家主要決策者在中國(guó)百年來(lái)經(jīng)歷的革命、戰(zhàn)爭(zhēng)、中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的政策情境驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)內(nèi)生性學(xué)習(xí)和外生性學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)政策變化的。其中，政策理念需要轉(zhuǎn)化為政策目標(biāo)，政策工具需要匹配政策目標(biāo)。政策變遷的結(jié)果會(huì)反饋于政策情境，如此形成政策系統(tǒng)的循環(huán)。

三、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與分析方法

（一）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

以1921＼～2023年為區(qū)間，在中央政府相關(guān)部門(mén)網(wǎng)站、中央黨史和文獻(xiàn)研究院官網(wǎng)這類(lèi)權(quán)威網(wǎng)站上，以民族干部、少數(shù)民族、民族地區(qū)等為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。政策文本篩選范圍：1.黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話(huà)發(fā)言，包括國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人視察民族地區(qū)的發(fā)言講話(huà)、給民族地區(qū)的指示信內(nèi)容等。2.公開(kāi)性政策文件，包括黨和國(guó)家層面正式發(fā)布的通知、意見(jiàn)、公告等。最終篩選出146份具有參考價(jià)值的政策文本。

（二）分析方法與過(guò)程

本研究利用主題詞提取、共詞分析和聚類(lèi)分析等量化分析技術(shù)，[24]對(duì)檢索的政策文本進(jìn)行量化分析和深度解讀。具體方法應(yīng)用是：Nvivo軟件篩選各階段政策文本中的高頻詞 $$ 對(duì)高頻詞進(jìn)行共詞分析 $$ Cooc軟件對(duì)共詞分析結(jié)果進(jìn)行共現(xiàn)矩陣分析和聚類(lèi)分析 $$ 分析總結(jié)建黨百年來(lái)民族干部政策發(fā)展呈現(xiàn)出的變化。

四、少數(shù)民族干部政策演進(jìn)的情境與焦點(diǎn)議題

結(jié)合146份政策文本和學(xué)者們對(duì)民族干部政策的研究，本文將民族干部政策發(fā)展劃分為政策初步形成時(shí)期、政策發(fā)展時(shí)期、政策完善時(shí)期和政策提質(zhì)時(shí)期。

（一）政策初步形成時(shí)期（1921年7月＼～1949年10月）

此階段，中國(guó)共產(chǎn)黨處于成長(zhǎng)期，主要吸納和帶領(lǐng)更多的少數(shù)民族群眾及少數(shù)民族干部參與到新民主主義革命、抗日斗爭(zhēng)與解放戰(zhàn)爭(zhēng)過(guò)程中。所查詢(xún)到和少數(shù)民族干部政策相關(guān)的文件有 22份，提取19個(gè)高頻詞，根據(jù)共詞矩陣，利用SPSS軟件對(duì)高頻詞相關(guān)矩陣進(jìn)行因子分析，19個(gè)高頻詞中共有3個(gè)公因子被提取，被分為3個(gè)群組，選取3組即可解釋全部信息的 91.723% ，分析具有說(shuō)服力。結(jié)合圖2聚類(lèi)情況，這一階段最終形成3個(gè)聚焦點(diǎn)分別是政權(quán)解放、民族革命、吸納民族干部。

為進(jìn)一步了解民族干部政策聚焦點(diǎn)的具體含義，通過(guò)查找包含該主題詞的具體政策并選擇對(duì)該政策聚焦點(diǎn)具有代表性的政策進(jìn)行內(nèi)容描述。

1.政權(quán)解放。少數(shù)民族問(wèn)題是中國(guó)革命總問(wèn)題的一部分，國(guó)內(nèi)外的壓迫致使民族地區(qū)發(fā)展不平衡的問(wèn)題更加嚴(yán)峻。《中共中央告康藏民眾書(shū)》這類(lèi)政策，反映出“在民族聚居區(qū)建立自主的政權(quán)”是中國(guó)共產(chǎn)黨在民族工作方面的重要內(nèi)容。

2.民族革命。黨的革命斗爭(zhēng)在少數(shù)民族地區(qū)的拓展是少數(shù)民族干部政策制定的實(shí)踐基礎(chǔ)。17]中國(guó)共產(chǎn)黨將民族問(wèn)題納入中國(guó)革命這一總問(wèn)題中進(jìn)行思考，提出了領(lǐng)導(dǎo)少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行革命斗爭(zhēng)的指導(dǎo)性意見(jiàn)，如《中共中央駐北方代表給中共內(nèi)蒙古委員會(huì)的信》《中共中央關(guān)于內(nèi)蒙古工作給少數(shù)民族委員會(huì)的指示信》。這些政策是引導(dǎo)全體少數(shù)民族共同反抗帝國(guó)主義以及以帝國(guó)主義為靠山的國(guó)民政府。為此，黨中央成立了少數(shù)民族工作委員會(huì)，先后組織成立了以蒙古族、回族、錫伯族等為主的抗日義勇軍，領(lǐng)導(dǎo)千萬(wàn)少數(shù)民族人民投入到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中。

3.吸納民族干部。中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期，少數(shù)民族干部的數(shù)量極度匱乏，國(guó)家層面意識(shí)到培養(yǎng)少數(shù)民族干部的重要性，在《中國(guó)工農(nóng)紅軍總政治部關(guān)于爭(zhēng)取少數(shù)民族工作的指示》中提出擴(kuò)充少數(shù)民族干部數(shù)量的意見(jiàn)。長(zhǎng)征途中，途經(jīng)少數(shù)民族聚居地時(shí)，紅軍在尊重各民族風(fēng)俗習(xí)慣的前提下，積極向當(dāng)?shù)厝诵麄髅褡迤降取⑻岢髅褡逯g互愛(ài)的主張。通過(guò)組織短期培訓(xùn)班，吸引和培養(yǎng)少數(shù)民族干部，擴(kuò)充少數(shù)民族干部數(shù)量。

（二）政策發(fā)展時(shí)期（1949年11月＼～1978年11月）

此階段，中國(guó)共產(chǎn)黨主要帶領(lǐng)少數(shù)民族進(jìn)行社會(huì)主義改造與建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨意識(shí)到國(guó)家發(fā)展需要少數(shù)民族的支持，領(lǐng)導(dǎo)民族地區(qū)要尋找有影響力和有能力的少數(shù)民族群眾作為中國(guó)共產(chǎn)黨和少數(shù)民族群眾之間聯(lián)系的橋梁。此階段查詢(xún)到43份相關(guān)政策文件。提取27個(gè)高頻詞中的4個(gè)公因子可解釋全部信息的 81.053% ，最終形成4個(gè)聚焦點(diǎn)（圖3），分別是權(quán)利平等、大量培養(yǎng)、教育提高、民族區(qū)域自治。

1.權(quán)利平等。一方面，明確提出各少數(shù)民族的權(quán)利平等，如《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》《關(guān)于西北地區(qū)的民族工作》等多個(gè)文件均有涉及；另一方面，提出少數(shù)民族干部與漢族干部的平等權(quán)利，如《關(guān)于我國(guó)民族政策的幾個(gè)問(wèn)題》提出在漢族人多的地方，必須保證少數(shù)民族干部的一定比例。各少數(shù)民族干部在政治領(lǐng)域不僅管理民族地區(qū)事務(wù)，還需參與國(guó)家事務(wù)；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域可向國(guó)家提出經(jīng)濟(jì)援助需求；在文化領(lǐng)域可自主發(fā)展本民族文化事業(yè)。

2.大量培養(yǎng)。為滿(mǎn)足國(guó)家建設(shè)需要，毛澤東同志先后在《關(guān)于大量吸收和培養(yǎng)少數(shù)民族干部的指示》《對(duì)西北少數(shù)民族工作的指示》中提出黨和政府要培養(yǎng)大量少數(shù)民族干部，其中“要徹底解決民族問(wèn)題，沒(méi)有大批從少數(shù)民族出身的共產(chǎn)主義干部，是不可能的”這一論斷成為中華人民共和國(guó)成立后少數(shù)民族干部工作的重要指導(dǎo)方針。

3.教育提高。《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》是培養(yǎng)民族干部的重要實(shí)施方案。創(chuàng)建大量民族干部培訓(xùn)學(xué)校，比如在北京創(chuàng)建中央民族學(xué)院總校區(qū)，在西北、西南、中南各設(shè)一處分校區(qū)，民族地區(qū)各省區(qū)也創(chuàng)辦民族十部培訓(xùn)學(xué)院。從長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光看，黨和政府還制定了一系列的教育優(yōu)惠政策。通過(guò)創(chuàng)辦民族中小學(xué)、民族類(lèi)院校、定向培養(yǎng)民族干部等政策，整體提高少數(shù)民族群眾受教育水平。

4.民族區(qū)域自治。《關(guān)于我國(guó)民族政策的幾個(gè)問(wèn)題》《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》等文件對(duì)少數(shù)民族干部應(yīng)發(fā)揮的作用給出了明確說(shuō)明。截至2020年，我國(guó)縣級(jí)以上的民族區(qū)域自治地方包括5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州和120個(gè)自治縣（旗），民族區(qū)域自治地方的確立為少數(shù)民族干部提供了實(shí)干機(jī)會(huì)。

（三）政策完善時(shí)期（1978年12月＼～2016年12月）

此階段，中國(guó)共產(chǎn)黨主要帶領(lǐng)少數(shù)民族參與到改革開(kāi)放的進(jìn)程中，幫助民族地區(qū)擺脫貧困。大量少數(shù)民族干部成為建設(shè)骨干。此階段查詢(xún)到71份相關(guān)政策文件，33個(gè)高頻詞中提取4個(gè)公因子可解釋全部信息的 87.121% ，最終形成4個(gè)聚焦點(diǎn)（圖4），分別是專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)、干部隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)、多維要求。

1.專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)。1980年鄧小平提出干部隊(duì)伍要“四化”，“專(zhuān)業(yè)化”成為重中之重。《胡錦濤同志出席全國(guó)培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部工作座談會(huì)代表座談時(shí)的講話(huà)》，樹(shù)立和明確培養(yǎng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)干部統(tǒng)籌兼顧的指導(dǎo)思想。

2.干部隊(duì)伍建設(shè)。胡錦濤在2003年3月全國(guó)政協(xié)十屆一次會(huì)議少數(shù)民族界委員聯(lián)組討論會(huì)上、2006年在云南和新疆考察等不同場(chǎng)合都強(qiáng)調(diào)過(guò)要加強(qiáng)少數(shù)民族干部隊(duì)伍建設(shè)。中共多部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，目標(biāo)指向培養(yǎng)造就一支德才兼?zhèn)洌疂嵡谡芮新?lián)系各民族群眾，門(mén)類(lèi)齊全、專(zhuān)業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理的少數(shù)民族干部隊(duì)伍。

3.制度建設(shè)。十一屆三中全會(huì)之后制定了一系列加強(qiáng)少數(shù)民族干部工作的政策文件。1982 年憲法和1984年《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》的多條法律條文為少數(shù)民族干部培養(yǎng)和配備走向法制化提供了法律保障。隨后從選拔少數(shù)民族干部領(lǐng)導(dǎo)到民族地區(qū)基層干部隊(duì)伍建設(shè)都作出新的規(guī)定，制定法律法規(guī)以明確培養(yǎng)少數(shù)民族干部的工作任務(wù)。

4.多維要求。多維培養(yǎng)一是體現(xiàn)在培養(yǎng)內(nèi)容上，如《李鵬在中央民族工作會(huì)議上的講話(huà)》中提出要培養(yǎng)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)、科技和管理人才;另一個(gè)體現(xiàn)在培養(yǎng)方式上，如李鐵映《在全國(guó)培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部工作座談會(huì)上的講話(huà)》提出，通過(guò)創(chuàng)辦民族師范學(xué)校、民族干部學(xué)院、委托高校創(chuàng)辦民族班等多種方式，有針對(duì)性的培養(yǎng)少數(shù)民族干部，加強(qiáng)少數(shù)民族干部在素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)、理論等方面的培訓(xùn)。

（四）政策提質(zhì)時(shí)期（2017年1月＼～2023年12月）

此階段，中國(guó)共產(chǎn)黨主要帶領(lǐng)民族地區(qū)加快中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)，從政治、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。此階段少數(shù)民族干部隊(duì)伍建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，成為全國(guó)干部隊(duì)伍建設(shè)中的重要組成部分。此階段共查詢(xún)到10份相關(guān)政策文件，13個(gè)高頻詞提取4個(gè)公因子能夠解釋全部信息的 96.601% ，最終形成4個(gè)聚焦點(diǎn)（圖5），分別是團(tuán)結(jié)建設(shè)、人才領(lǐng)導(dǎo)、提高黨性修養(yǎng)、加強(qiáng)培養(yǎng)。

1.團(tuán)結(jié)建設(shè)。堅(jiān)持民族團(tuán)結(jié)是馬克思主義民族理論的基本原則，也是中國(guó)共產(chǎn)黨在解決民族問(wèn)題、制定民族政策時(shí)遵守的原則。習(xí)近平在第三次中央新疆工作座談會(huì)上講話(huà)指出：“對(duì)政治過(guò)硬、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀少數(shù)民族干部，要充分信任、堅(jiān)定團(tuán)結(jié)、大膽選拔、放手使用。”

2.人才領(lǐng)導(dǎo)。人才是創(chuàng)新工作的第一資源。習(xí)近平在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話(huà)強(qiáng)調(diào)了黨管人才的原則。中國(guó)共產(chǎn)黨不僅注重對(duì)黨內(nèi)人才的培養(yǎng)，也注重對(duì)黨外人才的領(lǐng)導(dǎo)。在培養(yǎng)少數(shù)民族人才方面，“內(nèi)地新疆班”“內(nèi)地西藏班”和“少干計(jì)劃”是人才培養(yǎng)的專(zhuān)項(xiàng)政策，以直接或間接的方式培養(yǎng)了大批少數(shù)民族各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才和黨政干部。

3.提高黨性修養(yǎng)。政治修養(yǎng)是黨性修養(yǎng)的核心。習(xí)近平在中央民族工作會(huì)議上的講話(huà)（2021年），視察廣西“4·27\"重要講話(huà)（2021年）等多次強(qiáng)調(diào)了民族干部的黨性問(wèn)題。民族工作具有很強(qiáng)的政治性，政治過(guò)硬是少數(shù)民族干部的培養(yǎng)選用的首要標(biāo)準(zhǔn)。少數(shù)民族干部只有講政治，把握好政治方向，確保和黨中央的步調(diào)保持一致，才能共同推動(dòng)民族工作高質(zhì)量發(fā)展。

4.加強(qiáng)培養(yǎng)。我國(guó)整體已步入高質(zhì)量發(fā)展階段，在推進(jìn)民族工作高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，勢(shì)必需要質(zhì)量更高的民族干部。根據(jù)《2018＼～2022年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》可以看出黨和政府對(duì)干部的培養(yǎng)更具有針對(duì)性、持續(xù)性、系統(tǒng)性和政治性。注重培養(yǎng)出復(fù)合型干部，對(duì)政治能力、調(diào)研能力和決策能力等方面有更高要求。

五、少數(shù)民族干部政策的演進(jìn)脈絡(luò)

少數(shù)民族干部政策立足于特定的政策情境，政策理念、目標(biāo)和工具等維度在四個(gè)發(fā)展階段均有顯著變化，實(shí)現(xiàn)了政策變遷。

（一）政策情境維度：從“問(wèn)題導(dǎo)向”到“戰(zhàn)略布局”

政策情境是政策變化的驅(qū)動(dòng)背景。聚焦點(diǎn)“政權(quán)解放”清晰突出了第一階段的政策情境，第三階段的聚焦點(diǎn)“干部隊(duì)伍建設(shè)”第四階段的聚焦點(diǎn)“加強(qiáng)培養(yǎng)”背后具有明顯的戰(zhàn)略意圖。

問(wèn)題導(dǎo)向是指民族干部政策主要解決的是不同政策情境下民族地區(qū)發(fā)展過(guò)程不斷顯現(xiàn)的問(wèn)題。政策初步形成時(shí)期，少數(shù)民族問(wèn)題是中國(guó)革命總問(wèn)題的一部分，在民族地區(qū)建立自主的政權(quán)是迫切需要，通過(guò)廣泛吸納少數(shù)民族干部解決建黨初期、長(zhǎng)征過(guò)程中與少數(shù)民族建立良好關(guān)系的問(wèn)題。中華人民共和國(guó)成立之后通過(guò)大量培養(yǎng)、教育提高、權(quán)利保障等解決。改革開(kāi)放后，通過(guò)對(duì)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)，以制度化規(guī)范性的方式把重點(diǎn)從對(duì)干部個(gè)體的培養(yǎng)轉(zhuǎn)向?qū)Ω刹筷?duì)伍整體建設(shè)上來(lái)。習(xí)近平在2021年中央民族工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)對(duì)少數(shù)民族干部隊(duì)伍提出“四個(gè)特別”的要求：“要堅(jiān)持新時(shí)代好干部標(biāo)準(zhǔn)，努力建設(shè)一支維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度特別堅(jiān)決、明辨大是大非立場(chǎng)特別清醒、鑄牢中華民族共同體意識(shí)行動(dòng)特別堅(jiān)定、熱愛(ài)各族群眾感情特別真摯的民族地區(qū)干部隊(duì)伍，確保各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹渴种小！盵25]

戰(zhàn)略布局導(dǎo)向下的少數(shù)民族干部政策以發(fā)展的眼光解決社會(huì)問(wèn)題，更具有整體性和長(zhǎng)期性。習(xí)近平曾提出要“從戰(zhàn)略的高度，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部”[26]。中國(guó)共產(chǎn)黨不僅僅是為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興，而且具有全球視野，著眼于為人類(lèi)謀進(jìn)步、為世界謀大同。所以，政策提質(zhì)時(shí)期，少數(shù)民族干部政策著眼于“加強(qiáng)培養(yǎng)”，通過(guò)“源頭培養(yǎng)、跟蹤培養(yǎng)、全過(guò)程的素質(zhì)培養(yǎng)體系”，從鑄牢中華民族共同體意識(shí)、構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的高度對(duì)少數(shù)民族干部提出更高要求。

（二）政策理念維度：從“民族革命”到“民族區(qū)域自治”

政策理念是政策的靈魂和理論依據(jù)，它引導(dǎo)著政策的方向和原則。在少數(shù)民族干部政策變遷過(guò)程中，第一階段的“政權(quán)解放”體現(xiàn)為民族革命的行為，第二階段的“權(quán)利平等”與第四階段的“團(tuán)結(jié)建設(shè)”體現(xiàn)民族區(qū)域自治內(nèi)含的價(jià)值，體現(xiàn)“團(tuán)結(jié)互助、共贏共生”的態(tài)度。

中國(guó)共產(chǎn)黨最早受蘇聯(lián)的影響，曾提出過(guò)采取聯(lián)邦制解決民族問(wèn)題。主張民族自決、民族地區(qū)實(shí)行聯(lián)邦制的實(shí)質(zhì)是：若于個(gè)同民族群眾組成的團(tuán)體分別是獨(dú)立存在的個(gè)體，民族個(gè)體與民族個(gè)體之間、民族個(gè)體與中國(guó)共產(chǎn)黨之間是互幫互助的關(guān)系。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃來(lái)看，“民族自決”的主張是不符合中國(guó)實(shí)際的。所以從1941年開(kāi)始，中國(guó)共產(chǎn)黨以陜甘寧邊區(qū)作為試點(diǎn)，推行民族區(qū)域自治政策，建立民族事務(wù)委員會(huì)，賦予少數(shù)民族自治權(quán)，在少數(shù)民族人民聚居的地方建立民族自治區(qū)，由少數(shù)民族干部承擔(dān)自治區(qū)內(nèi)的主要發(fā)展建設(shè)工作。一方面，少數(shù)民族干部擁有天然的優(yōu)勢(shì)，他們更熟悉當(dāng)?shù)兀欣陂_(kāi)展各項(xiàng)民族工作;另一方面，少數(shù)民族干部作為中國(guó)共產(chǎn)黨和少數(shù)民族人民之間溝通的橋梁，更有利于拉近兩者之間的關(guān)系。這一政策得到了廣大少數(shù)民族群眾的支持。在1949 年出臺(tái)的《共同綱領(lǐng)》中明確規(guī)定了在少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治。1984年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，強(qiáng)調(diào)民族平等、團(tuán)結(jié)、共同繁榮作為重要的原則得以確立。如前所述，這既確立了少數(shù)民族的權(quán)利平等，也是確保了少數(shù)民族干部在選拔、培養(yǎng)、晉升等方面平等的享有權(quán)利。在習(xí)近平的講話(huà)中，少數(shù)民族干部也是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要力量，也是中華民族大團(tuán)結(jié)的一部分。

（三）政策目標(biāo)維度：從“數(shù)量要求”到“質(zhì)量要求”

政策目標(biāo)是政策實(shí)施的方向指引。中國(guó)共產(chǎn)黨培養(yǎng)少數(shù)民族干部的過(guò)程中：第一階段的“吸納民族干部”和第二階段的“大量培養(yǎng)”體現(xiàn)出對(duì)干部的數(shù)量要求，第三階段的“專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)、多維要求”體現(xiàn)出對(duì)干部的質(zhì)量要求。因此，在政策目標(biāo)方面主要體現(xiàn)了兩個(gè)變化：一方面是注重提升少數(shù)民族干部數(shù)量，實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有的目標(biāo);另一方面，從注重?cái)?shù)量增長(zhǎng)到逐漸注重質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)建設(shè)高質(zhì)量少數(shù)民族干部隊(duì)伍的目標(biāo)。

長(zhǎng)征時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)過(guò)民族地區(qū)時(shí)，通過(guò)宣傳其民族自主和民族平等的思想，吸納了一批少數(shù)民族群眾加入到紅軍隊(duì)伍中，為紅軍通過(guò)民族地區(qū)提供了保障。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)延安民族學(xué)院和抗日實(shí)踐培養(yǎng)了一批少數(shù)民族干部，這一時(shí)期，少數(shù)民族干部實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的目標(biāo)。

1949年，毛澤東《關(guān)于大量吸收和培養(yǎng)少數(shù)民族干部的指示》還體現(xiàn)我們對(duì)少數(shù)民族干部數(shù)量的需求。隨著社會(huì)主義建設(shè)的開(kāi)展，對(duì)少數(shù)民族干部質(zhì)量的要求越來(lái)越高。1950年，《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》中提出，“培養(yǎng)普通政治干部為主，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)干部為輔”的原則;1980年，針對(duì)干部隊(duì)伍年齡“老化”、文化水平偏低、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，干部專(zhuān)業(yè)化成為落實(shí)四個(gè)現(xiàn)代化的路線(xiàn)方針的舉措之一。李鵬在1992年中央民族工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“我們要繼續(xù)擴(kuò)大少數(shù)民族干部的數(shù)量，更要注意改善結(jié)構(gòu)，提高素質(zhì)”。在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出要構(gòu)建少數(shù)民族干部培養(yǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，加快少數(shù)民族干部培養(yǎng)的步伐。近十年來(lái)，黨培養(yǎng)干部的目標(biāo)發(fā)生重大變化，由“兩大”（大規(guī)模培訓(xùn)干部、大幅度提高干部素質(zhì)）轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r(shí)代的“兩全\"（全面深化、全面提升）與“兩專(zhuān)”（專(zhuān)業(yè)能力、專(zhuān)業(yè)精神），體現(xiàn)出干部培養(yǎng)的質(zhì)量與品質(zhì)要求。［27]

（四）政策工具維度：從“柔性引導(dǎo)”到“剛?cè)岵?jì)

政策工具是為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的手段。借鑒施耐德（Anne Schneider）和英格拉姆（HelenIngram）對(duì)政策工具的分類(lèi)，28]將我國(guó)民族干部政策使用的政策工具分為五種類(lèi)型，結(jié)合本文的研究指向：1.權(quán)威工具，體現(xiàn)在尊重少數(shù)民族習(xí)俗風(fēng)俗、民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家政策方針等方面進(jìn)行明確規(guī)定。2.激勵(lì)工具，體現(xiàn)在減免學(xué)費(fèi)、降低錄取條件等方面。3.能力建設(shè)工具，體現(xiàn)在定向培養(yǎng)少數(shù)民族干部、創(chuàng)辦少數(shù)民族干部訓(xùn)練班等方面。4.象征及勸誡工具，體現(xiàn)在民族政策宣傳、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、創(chuàng)建民族活動(dòng)等方面信念和價(jià)值觀的引導(dǎo)，促使其自發(fā)性實(shí)施與政策相關(guān)的行為。5.系統(tǒng)變革工具，體現(xiàn)在民族政策改革、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)等方面重新調(diào)整分配組織內(nèi)部權(quán)威的方式。筆者根據(jù)個(gè)體的改變受工具影響程度區(qū)分柔性工具和剛性工具。柔性工具有象征及勸誡工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具，剛性工具包括權(quán)威工具、系統(tǒng)變革工具。

通過(guò)表2發(fā)現(xiàn)，第一階段政策形成初步時(shí)期，主要依靠的政策工具是象征及勸誡工具，此階段的中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)內(nèi)部動(dòng)員向少數(shù)民族群眾宣傳其民族團(tuán)結(jié)的主張成功吸引了部分少數(shù)民族群眾加入中國(guó)共產(chǎn)黨的隊(duì)伍，為組建少數(shù)民族干部隊(duì)伍起了良好開(kāi)端。第二階段政策發(fā)展時(shí)期，政策工具的使用增多。系統(tǒng)變革工具、權(quán)威工具、象征及勸誡工具的增長(zhǎng)說(shuō)明新中國(guó)成立以來(lái)，隨著法律法規(guī)的出臺(tái)，重新分配少數(shù)民族干部在組織中的權(quán)力和責(zé)任，這與我國(guó)堅(jiān)持民族區(qū)域自治的原則是相匹配的。另外，為實(shí)現(xiàn)大量培養(yǎng)少數(shù)民族干部的目標(biāo)，教育、培訓(xùn)等能力建設(shè)工具也有增幅。第三階段政策完善時(shí)期，政策工具的使用增幅明顯，這符合改革開(kāi)放后建設(shè)社會(huì)主義對(duì)少數(shù)民族干部的需要。象征及勸誡工具、權(quán)威工具占比較多，聚類(lèi)組中的制度建設(shè)是屬于權(quán)威性工具，這說(shuō)明改革開(kāi)放之后，中國(guó)共產(chǎn)黨在宣傳其價(jià)值觀的同時(shí)，通過(guò)完善相關(guān)制度來(lái)保障少數(shù)民族干部的發(fā)展權(quán)益。第四階段政策提質(zhì)時(shí)期，象征及勸誡工具和權(quán)威工具占比較多。“提高黨性修養(yǎng)、加強(qiáng)人才領(lǐng)導(dǎo)”也恰恰分別屬于象征及勸誡工具、權(quán)威工具。

綜上，中國(guó)共產(chǎn)黨最早團(tuán)結(jié)少數(shù)民族干部主要依賴(lài)于動(dòng)員紅軍向少數(shù)民族群眾宣傳其發(fā)展理念，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的保障措施或激勵(lì)機(jī)制，工具使用比較單一且以柔性工具為主。自新中國(guó)成立以來(lái)，政策工具的使用次數(shù)明顯增加，第二階段剛性工具顯著增多，屬于能力建設(shè)工具“教育提高”的柔性工具依然重要;第三階段和第四階段，剛性的權(quán)威性工具“制度建設(shè)”“人才領(lǐng)導(dǎo)”與柔性的象征及勸誡工具\(yùn)"提高黨性修養(yǎng)\"均占較大比重，符合我們黨對(duì)干部“嚴(yán)管 + 厚愛(ài)”的精神。

六結(jié)語(yǔ)

研究民族干部政策內(nèi)容對(duì)推進(jìn)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化、推動(dòng)少數(shù)民族干部政策科學(xué)合理化具有重要意義。本文以1921年至2023年間146份少數(shù)民族干部政策文本為分析對(duì)象，利用 Nvivo、Cooc、Spss 等軟件來(lái)分析少數(shù)民族干部政策的聚焦點(diǎn)與特征，能夠回答兩方面問(wèn)題：一是在不同的歷史時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨少數(shù)民族干部政策側(cè)重點(diǎn)與工作著力點(diǎn)，以及為何有所側(cè)重;二是基于政策學(xué)習(xí)，政策理念、政策目標(biāo)、政策工具是如何在政策情境中驅(qū)動(dòng)政策變遷。

通過(guò)回答上述問(wèn)題，進(jìn)一步歸納得出以下觀點(diǎn)：

第一，政策的科學(xué)性。政策的科學(xué)性來(lái)自堅(jiān)定的問(wèn)題導(dǎo)向與戰(zhàn)略遠(yuǎn)見(jiàn)，也來(lái)自政策內(nèi)容在實(shí)踐落實(shí)中的效果檢驗(yàn)，從而不斷調(diào)整、完善，形成了富有成效的政策體系。政策初步形成期，通過(guò)大量吸引，解決了民族地區(qū)少數(shù)民族干部短缺的燃眉之急。政策發(fā)展期，通過(guò)權(quán)利保障，以少數(shù)民族干部訓(xùn)練班、民族學(xué)院為平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了大量少數(shù)民族干部的培養(yǎng)。政策完善期，重點(diǎn)通過(guò)制度化規(guī)范了干部的選拔、培養(yǎng)與任用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化結(jié)構(gòu)的目的;通過(guò)多維培養(yǎng)路徑提升干部素質(zhì)，強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族干部在經(jīng)濟(jì)管理、科學(xué)技術(shù)等方面的專(zhuān)業(yè)能力建設(shè)，逐漸從數(shù)量要求轉(zhuǎn)向質(zhì)量要求。政策提質(zhì)期，政策導(dǎo)向更加注重干部的政治性、專(zhuān)業(yè)性，注重培養(yǎng)少數(shù)民族年輕干部。可以說(shuō)，少數(shù)民族干部政策演進(jìn)伴隨著黨和國(guó)家發(fā)展的每一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，這些政策不僅促進(jìn)了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定與民族團(tuán)結(jié)，也為世界范圍內(nèi)解決多民族國(guó)家治理難題提供了寶貴的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

第二，政策的繼承性。少數(shù)民族干部政策具有繼承性，一方面體現(xiàn)政策是建立在馬克思主義民族理論和列寧少數(shù)民族干部教育理論基礎(chǔ)之上，繼承和發(fā)揚(yáng)了中國(guó)共產(chǎn)黨歷屆領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于少數(shù)民族干部培養(yǎng)的政策理念和理論精髓，[18]如關(guān)于民族區(qū)域自治的政策理念、關(guān)于干部權(quán)利平等團(tuán)結(jié)的理念，從政策發(fā)展的初步形成期一直延續(xù)到當(dāng)今。另一方面政策的繼承性源自政策目標(biāo)、政策工具的延續(xù)性。對(duì)少數(shù)民族干部從“數(shù)量要求”到“質(zhì)量要求”不是突然的轉(zhuǎn)變，第一階段和第二階段對(duì)干部數(shù)量的要求并不意味著放松質(zhì)量要求，第三階段對(duì)干部質(zhì)量的要求也同樣有數(shù)量的基礎(chǔ)保證，只不過(guò)是在不同時(shí)期有所側(cè)重。同樣、政策工具方面，象征及勸誡工具始終貫穿于各個(gè)發(fā)展階段，只是形式略有差異。

第三，政策的合法性。合法性是政策的生命，政策學(xué)習(xí)的過(guò)程有助于獲得合法性和組織生存的資源。不同時(shí)期的政策，無(wú)不體現(xiàn)謀求政治合法性的邏輯。29]政策的合法性來(lái)自少數(shù)民族群眾對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的政治認(rèn)同。我國(guó)少數(shù)民族干部政策是順應(yīng)時(shí)代命運(yùn)產(chǎn)生的，任何時(shí)候都離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)對(duì)少數(shù)民族干部政策發(fā)展變化的梳理，能夠發(fā)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)廣大民族地區(qū)的重視程度。通過(guò)少數(shù)民族干部的紐帶作用，少數(shù)民族群眾與中國(guó)共產(chǎn)黨建立了牢不可破的信任關(guān)系。從帶領(lǐng)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)民族革命、政權(quán)解放的斗爭(zhēng)，到實(shí)行民族區(qū)域自治、權(quán)利平等與團(tuán)結(jié)建設(shè)，以及通過(guò)法律、規(guī)劃、意見(jiàn)等形式使得政策制定與實(shí)施規(guī)范化，彼此的認(rèn)同程度在歷史的實(shí)踐中不斷提升。

本文通過(guò)文本計(jì)量的客觀方式梳理少數(shù)民族干部政策演進(jìn)階段，為深人理解少數(shù)民族干部政策提供了基礎(chǔ)工作；同時(shí)，結(jié)合少數(shù)民族干部政策這一特殊領(lǐng)域，拓展了政策變遷理論的多元情境適應(yīng)性和解釋力。當(dāng)然，亦有不足，政策文本數(shù)量的局限可能限制結(jié)論的合理性，盡管輔助使用了計(jì)量方法，但在政策階段劃分上還是需要主觀的判斷。未來(lái)進(jìn)一步的研究可以包括，從政策工具與行為改變的視角分析少數(shù)民族干部政策內(nèi)容設(shè)計(jì)，從利益相關(guān)者視角科學(xué)評(píng)價(jià)少數(shù)民族干部政策的實(shí)施效果等等。

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THE CHARACTERISTICS AND EVOLUTIONARY TRAJECTORY OF ETHNIC MINORITY CADRE POLICIES IN CHINA：A Quantitative Analysis Based on 146 Policy Documents

Yu Zhiyong，Yang Xuan

Abstract ：A comprehensive study of policy texts concerning ethnic minority cadres holds significant importance for advancing the scientific rationalityof ethnic cadre policy formulation and promoting the realization of Chinese一 style modernization in ethnic regions.This research analyzes146 policy documents issuedby the Communist Partyof China （CPC） from 1921 to 2023，employing policy text analysis methods including high-frequency word statistics， co-wordanalysis，andclusteranalysis to identifythe distinctive characteristicsofethniccadre policiesacross diferent historical periods.By constructing an analytical framework of“policy context-policy learning-policy change，” the study systematicalloutlines the evolutionary trajectory of policy transformation.Key findings reveal substantial policy evolution manifested through four dimensions：Policy context transitioned from problem-oriented approaches to strategic planning;policyphilosophy shifted from emphasizing ethnic self-determination to prioritizing ethnic autonomy ;policyobjectives evolved fromquantitative targets to qualitative requirements;Policy instruments progressed fromflexible guidance toabalanced integrationof rigidityandflexibility;thepolicytransformation has been achieved through the effctive translationof policyconcepts into concreteobjectives and the strategic alignmentof policytools with these goals.The evolution of ethnic minority cadre policies not only validates the scientific validity， historicalcontinuity，and legal legitimacyof thesepolicies，butalsodemonstratesthe CPC'sprofound insightsand adaptivelearning capabilities in ethnic afairs governance.This policy evolution reflects the Party’s institutionalized learning mechanisms and dynamic adaptation strategies in addressing ethnic issues.

Keywords：ethnic minority cadres;policy evolution;policy learning;policy text analysis

[責(zé)任編輯：廖凌子]