論地方民族團結(jié)進步促進立法的優(yōu)化路徑

【中圖分類號】D922.15 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-454X（2024）06-0101-0011

一、問題的提出與文獻回顧

2024年7月18日，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，制定民族團結(jié)進步促進法，健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制，增強中華民族凝聚力。民族團結(jié)是我國各族人民的生命線，必須“用法律來保障民族團結(jié)”[1]154。全國性民族團結(jié)進步促進法和地方出臺的民族團結(jié)進步促進法規(guī)是我國鑄牢中華民族共同體意識制度機制的重要組成部分，是增強中華民族凝聚力的主要法律依據(jù)和堅強的法治保障。筆者在北大法寶、國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、中國政府法制信息網(wǎng)國家規(guī)章庫等平臺，分別以“地方促進民族團結(jié)進步條例”“地方民族團結(jié)進步促進條例”“地方民族團結(jié)進步條例”三種關(guān)鍵詞進行搜索，結(jié)果顯示，截至2024年8月，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)和單行條例共30部，地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件共4部。地方民族團結(jié)進步促進法規(guī)為我國積累了寶貴的立法經(jīng)驗，在發(fā)揮重要作用的同時也暴露出不少問題，只有及時剖析問題、總結(jié)經(jīng)驗，才能進一步健全鑄牢中華民族共同體意識的制度機制。

1952 年，吉林省延邊朝鮮族自治州開展的民族團結(jié)月活動拉開民族團結(jié)進步創(chuàng)建的序幕。自2010年國內(nèi)第一個促進民族團結(jié)進步的地方性法規(guī)—《云南省迪慶藏族自治州民族團結(jié)進步條例》頒行以來，2各地民族團結(jié)進步立法活動陸續(xù)展開，尤其是2019年之后，這一領(lǐng)域的地方立法相對頻繁，盡管法規(guī)名稱不盡相同，但都聚焦于“促進民族團結(jié)進步”這一主題。地方立法的實踐探索為理論研究提供了豐富的素材，縱觀民族團結(jié)進步促進立法的研究成果，主要分為理論研究、規(guī)范研究和實證研究三種類型。其一，理論研究。李卉青，劉星研究認(rèn)為，習(xí)近平民族團結(jié)進步理論是以馬克思主義理論為依據(jù)，在汲取中國革命與社會主義建設(shè)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對中國共產(chǎn)黨幾代領(lǐng)導(dǎo)集體民族團結(jié)進步理論的繼承與創(chuàng)新，是馬克思主義民族理論中國化的最新成果，內(nèi)涵豐富、思想深邃的新時代習(xí)近平民族團結(jié)進步理論，為引領(lǐng)全國各族人民做好民族團結(jié)工作提供了根本遵循。3]雷振揚、賈興榮研究指出，“用法律來保障民族團結(jié)”，是習(xí)近平治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了法的功能與價值，彰顯了法治的特性與優(yōu)勢，回應(yīng)了社會轉(zhuǎn)型對法治的呼喚，是全面依法治國戰(zhàn)略在民族工作領(lǐng)域的體現(xiàn)。4]其二，規(guī)范研究。胡弘弘、阿力木·沙塔爾通過對憲法文本中“民族團結(jié)”的含義及其維度展開研究總結(jié)：在我國現(xiàn)行憲法文本中的“民族團結(jié)”既有民族平等、國家民族政策或民族制度、公民義務(wù)等多層次的含義，也有民族內(nèi)部的團結(jié)、各民族之間的團結(jié)及中華民族的大團結(jié)等不同層面、維度的含義，梳理憲法中的“民族團結(jié)”知識譜系，有助于夯實我國各民族和諧的基石，并為具體的制度構(gòu)建提供指引。5仲丹丹、王洋基于政策工具視角，以近十年來省、自治區(qū)以及自治州（縣）層面發(fā)布的21份民族團結(jié)進步條例為研究樣本，按照“政策工具—政策主體—政策影響力”構(gòu)建民族團結(jié)進步條例政策文本三維立體框架，對政策工具進行“環(huán)境型—供給型—需求型”系統(tǒng)化分析，進而探討其實然本質(zhì)與應(yīng)然趨勢，增強民族團結(jié)進步條例的合理性與有效性。汪習(xí)根圍繞“中華民族共同體視野下的民族團結(jié)法律規(guī)范構(gòu)建”研究認(rèn)為，在本體論上，民族團結(jié)具有多元內(nèi)涵與多維外延，明確這一概念是立法之前提;在價值論上，以“三個轉(zhuǎn)變”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自由與秩序、平等與團結(jié)、自治與統(tǒng)一是立法之關(guān)鍵；在立法論上，“民族團結(jié)促進法”應(yīng)采全國性“促進型”立法模式，以“總則-分則\"結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)，具體包括總則、職責(zé)分工、實施機制、法律責(zé)任四大板塊內(nèi)容。7]其三，實證研究。胡曼、周云霜、崔揚以各地出臺的33部民族團結(jié)進步促進立法的法規(guī)文本作為研究對象，提出了要將鑄牢中華民族共同體意識全面貫徹到民族團結(jié)進步地方立法中，以民族團結(jié)進步地方立法促進中華文化認(rèn)同、構(gòu)建中華民族共有精神家園，建立區(qū)域間促進民族團結(jié)進步的合作機制，適時出臺國家層面的民族團結(jié)進步促進立法的法律法規(guī)、統(tǒng)籌民族團結(jié)進步事業(yè)的發(fā)展。8方付建、楊芳基于PMC 指數(shù)模型對七個省份的民族團結(jié)進步地方立法質(zhì)量進行評價，結(jié)果表明，省級民族團結(jié)進步立法質(zhì)量總體較好，多數(shù)省份評價指數(shù)處于良好以上等級，其中，立法方式、責(zé)任確定、配套措施和責(zé)任追究四個維度總體得分較高，立法目標(biāo)、內(nèi)容設(shè)置、地域特色、可操作性四個維度總體得分偏低，同時，不同省份各項測量維度的得分存在明顯差異，根據(jù)測評結(jié)果，需要注重條例文本修訂，注重彰顯地方特色優(yōu)勢，注重提升條例可操作性，切實做到用法律保障民族團結(jié)。陸平輝、杜雅麗研究認(rèn)為，民族團結(jié)進步地方立法在引導(dǎo)和保障民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作中發(fā)揮著重要作用，但仍存在一些有待完善之處，當(dāng)前，民族團結(jié)進步地方立法需要貫徹落實鑄牢中華民族共同體意識這條主線，推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，開拓工作新局面，以完成其肩負(fù)的為民族團結(jié)進步事業(yè)保駕護航的重任。10]劉玲研究指出，當(dāng)前出臺的保障民族團結(jié)的地方立法，既是各地方結(jié)合自身發(fā)展實際，堅持民族團結(jié)的經(jīng)驗總結(jié)，也是民族團結(jié)進步工作制度化、法治化、常態(tài)化的實踐探索;重視立法工作的引領(lǐng)和推動作用，實現(xiàn)民族團結(jié)進步工作的制度化和規(guī)范化，是運用法治思維和法治方式調(diào)整民族關(guān)系、推進民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。[11]

已有的研究成果從不同的專業(yè)、不同的角度展開研究，既有對全國性民族團結(jié)進步促進法的立法建議，又有對地方民族團結(jié)進步促進立法的規(guī)范研究和實證檢視，但從立法目的、立法工作格局、立法表達技術(shù)等方面全面深人研究地方民族團結(jié)進步促進立法的優(yōu)化路徑的成果寥寥可數(shù)，這與構(gòu)建鑄牢中華民族共同體意識法律體系，以及健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制的要求相距甚遠。

二、明確立法目的

習(xí)近平指出：“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。”[12]107明確立法目的是地方民族團結(jié)進步促進科學(xué)立法的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。地方民族團結(jié)進步促進立法應(yīng)當(dāng)明確：民族團結(jié)是民族進步的前提和基礎(chǔ)，民族團結(jié)是為了促進民族進步。既要促進民族團結(jié)，又要促進民族進步，應(yīng)當(dāng)把促進民族團結(jié)置于首要、核心的位置。只有圍繞立法目的，遵循相應(yīng)的規(guī)律開展立法活動，才能有效實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。

（一）以民族團結(jié)為前提和基礎(chǔ)

民族團結(jié)的內(nèi)涵豐富而深刻，民族團結(jié)的重要性決定了必須用法律來保障民族團結(jié)，并且相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)把促進民族團結(jié)置于首要、核心的位置。此外，將民族團結(jié)作為民族進步的前提和基礎(chǔ)，這也是貫徹落實習(xí)近平法治思想的重要舉措，是依靠全國各族人民團結(jié)奮斗續(xù)寫新的輝煌的必然要求。

1.民族團結(jié)的內(nèi)涵

民族團結(jié)是中華民族發(fā)展的必然結(jié)果，對于民族團結(jié)的內(nèi)涵，較有代表性的觀點有：（1）民族團結(jié)是指民族關(guān)系的密切，是社會主義民族關(guān)系的基本特征和核心內(nèi)容之一。其內(nèi)涵具有齊心聚力，維護和促進民族關(guān)系密切、融洽發(fā)展的正向引領(lǐng)意涵，也具有反歧視、反分裂的反向遏制意涵。13]（2）憲法文本中“民族團結(jié)”包含民族內(nèi)部的團結(jié)，各民族之間的團結(jié)，最后作為公民義務(wù)的中華民族大團結(jié)等不同維度的含義，它需要不同維度之間的良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展。“民族團結(jié)”意在促使社會各民族、各成員的交融與團結(jié)，推動民族內(nèi)部之間、各民族之間的和諧相處，塑造公平與正義的社會關(guān)系，構(gòu)建循法而治、善法治理的社會機制，最終實現(xiàn)中華民族大團結(jié)。5]（3）新時代民族團結(jié)的內(nèi)涵可以界定為：中華民族整體及其各層次構(gòu)成主體，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，以民族平等為基礎(chǔ)，以加強各民族交往交流交融為途徑，在政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域和睦相處、互助共進，反對民族壓迫、民族歧視和民族分裂，推動形成致力于中華民族偉大復(fù)興的強大合力。7]

相較而言，第三種觀點對新時代民族團結(jié)內(nèi)涵的界定較為全面。筆者認(rèn)為，準(zhǔn)確全面把握這一內(nèi)涵，有三點需要特別強調(diào)。其一，團結(jié)的對象。民族團結(jié)的對象應(yīng)當(dāng)包括作為國家層面的民族實體的中華民族共同體所包含的各族人民。具體包括：具有中華民族共同體認(rèn)同的大陸各族同胞、香港同胞、澳門同胞、臺灣同胞以及海外僑胞。其二，團結(jié)的主線和方向。以鑄牢中華民族共同體意識為主線和方向，通過立法促進民族團結(jié)，最終實現(xiàn)將平等團結(jié)互助和諧的族際關(guān)系上升為“四個與共”的共同體關(guān)系的目標(biāo)。2014年5月，習(xí)近平在第二次中央新疆工作座談會上首次提出要牢固樹立中華民族共同體意識。2017年10月，鑄牢中華民族共同體意識正式確立的標(biāo)志是將鑄牢中華民族共同體意識寫人黨的十九大報告和黨章，成為全黨全國各族人民的共同意志。2019年9月，習(xí)近平在全國民族團結(jié)進步表彰大會上強調(diào)，要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，把民族團結(jié)進步事業(yè)作為基礎(chǔ)性事業(yè)抓緊抓好。2023年6月和8月，習(xí)近平分別在內(nèi)蒙古、新疆考察調(diào)研時進一步強調(diào)，鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的主線，也是民族地區(qū)各項工作的主線，將鑄牢中華民族共同體意識的重要性提升到了一個新的高度。2023年12月，習(xí)近平在廣西考察調(diào)研時進一步強調(diào)，廣西要把鑄牢中華民族共同體意識作為自治區(qū)各項工作的主線，作為推進民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作的根本方向，鞏固發(fā)展各族人民團結(jié)奮斗的良好局面。這一系列關(guān)于鑄牢中華民族共同體意識的重要論述，是新時代將鑄牢中華民族共同體意識作為團結(jié)的主線和方向的重要依據(jù)。其三，團結(jié)的重要指導(dǎo)。“五觀”“五個認(rèn)同”和“三個意識”是團結(jié)行為的重要指導(dǎo)。只有引導(dǎo)各族人民牢固樹立正確的國家觀、歷史觀、民族觀、文化觀、宗教觀，引導(dǎo)各族人民堅定對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的認(rèn)同，引導(dǎo)各族人民增強國家意識、公民意識、法治意識，才能進一步加強各民族交往交流交融，反對民族壓迫、民族歧視和民族分裂，促進各民族在政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域和睦相處、互助共進，形成致力于以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復(fù)興的強大合力。

2.民族團結(jié)是各族人民的生命線

習(xí)近平指出“把維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)作為各民族最高利益”是新中國成立70多年來特別是黨的十八大以來我國民族工作取得的寶貴經(jīng)驗之一，同時指出，“民族團結(jié)是各族人民的生命線”，“各族干部群眾都要像愛護自己的眼睛一樣愛護民族團結(jié)，像珍視自己的生命一樣珍視民族團結(jié)”。14]

民族團結(jié)是各族人民的生命線，這是中華民族生存發(fā)展歷史經(jīng)驗的總結(jié)。我們遼闊的疆域是各民族共同開拓的，我們統(tǒng)一的多民族國家是各民族共同締造的，我們輝煌的中國歷史是各民族共同書寫的，我們燦爛的文化是各民族共同創(chuàng)造的，我們偉大的民族精神是各民族共同培育的，“五個共同”的中華民族歷史觀深刻揭示出“一部中國史，就是一部各民族交融匯聚成多元一體中華民族的歷史，就是各民族共同締造、發(fā)展、鞏固統(tǒng)一的偉大祖國的歷史”[15]284。在中華民族形成與發(fā)展的歷史進程中，各民族唇齒相依、團結(jié)友愛，形成了“休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共”的共同信念，成為中華民族同舟共濟、化險為夷、生生不息、實現(xiàn)復(fù)興的磅礴偉力。

民族團結(jié)是各族人民的生命線，加強中華民族大團結(jié)是進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。當(dāng)前和今后一個時期是以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時期，面對紛繁復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，面對人民群眾新期待，必須以中華民族大團結(jié)將改革推向前進，這是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是貫徹新發(fā)展理念、更好適應(yīng)我國社會主要矛盾變化的必然要求，是堅持以人民為中心、讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民的必然要求，是應(yīng)對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)、推動黨和國家事業(yè)行穩(wěn)致遠的必然要求，是推動構(gòu)建人類命運共同體、在百年變局加速演進中贏得戰(zhàn)略主動的必然要求，是深人推進新時代黨的建設(shè)新的偉大工程、建設(shè)更加強有力的馬克思主義政黨的必然要求。[16]3

3.踐行“用法律來保障民族團結(jié)”思想的重要舉措

地方民族團結(jié)進步促進立法把促進民族團結(jié)置于首要、核心的位置，這是踐行習(xí)近平“用法律來保障民族團結(jié)”思想的重要舉措。社會越復(fù)雜，異質(zhì)性越高，社會團結(jié)和諧的構(gòu)建與維系就越依賴于法律的治理。“用法律來保障民族團結(jié)”，就是要將民族關(guān)系的調(diào)整和民族問題的處理納入法治化的軌道，通過依法治理，發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系。4]很顯然，這里的法律應(yīng)當(dāng)理解為廣義的法律，是指法律的整體，包括作為根本法的憲法、全國人大及其常委會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、某些地方國家機關(guān)制定的地方性法規(guī)等。地方民族團結(jié)進步促進立法的形式通常表現(xiàn)為單行條例、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，都屬于廣義的法律。在制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，尤其在行使自治立法權(quán)制定單行條例時，為了維護國家法律和政令的統(tǒng)一，地方民族團結(jié)進步促進立法有必要把促進民族團結(jié)置于首要、核心的位置，強調(diào)地方性立法不缺位、不越位，確保與憲法、法律的規(guī)定保持一致，為新時代民族團結(jié)進步事業(yè)提供全方位堅實的法治保障。

以民族團結(jié)為前提和基礎(chǔ)，意味著堅持“融”的導(dǎo)向，按照增進共同性的方向找準(zhǔn)地方民族團結(jié)進步促進立法的切入點，正確處理共同性和差異性的關(guān)系，始終以共同性為主導(dǎo)和方向，差異性不能削弱和危害共同性，堅持問題意識，深人分析、深刻把握立法過程中存在的困難問題，找準(zhǔn)影響民族團結(jié)的關(guān)鍵因素，力爭把地方民族團結(jié)進步促進立法打造成增進共同性的偉大實踐。

以民族團結(jié)為前提和基礎(chǔ)，這是堅持和完善民族區(qū)域自治制度的重要舉措。民族區(qū)域自治制度是馬克思主義民族平等理論與中國具體國情相結(jié)合的產(chǎn)物，具有歷史的正當(dāng)性、價值的正當(dāng)性和現(xiàn)實的正當(dāng)性，在維護國家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整，在加強民族平等團結(jié)、促進民族地區(qū)發(fā)展、增強中華民族凝聚力等方面都起到了重要作用。單行條例是我國民族區(qū)域自治法律制度的重要組成部分，是依法治理民族事務(wù)的重要依據(jù)，通過行使自治立法權(quán)制定單行條例的方式，開展地方民族團結(jié)進步促進立法活動，必須以民族團結(jié)為前提和基礎(chǔ)，才能解決好自治立法實踐中存在的突出問題，以良法善治確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實施。

（二）民族團結(jié)是為了促進民族進步

民族團結(jié)是中華民族共同發(fā)展進步的重要前提，促進中華民族共同發(fā)展進步是民族團結(jié)努力實現(xiàn)的目標(biāo)。因為只有實現(xiàn)了各民族的大團結(jié)，才能使我們國家在一個和諧的環(huán)境中一心一意地從事建設(shè)，這是國家長治久安的基本保證。同時，只有各民族共同努力、共同發(fā)展、共同進步，才能把我們的祖國建設(shè)成為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。二者是相輔相成、密切相關(guān)的。[13]筆者認(rèn)為，地方民族團結(jié)進步促進立法應(yīng)當(dāng)從以下三個方面著力。

首先，立法要體現(xiàn)社會主義道德要求，這是思想觀念先進性的重要體現(xiàn)。如果政治意志的形成過程僅僅表現(xiàn)為一種關(guān)于生活方式的協(xié)商過程，則不可能出現(xiàn)倫理或道德方面的溝通。實際上，我們很難發(fā)現(xiàn)，這樣的人依靠這樣的方法能建立主體間相互承認(rèn)的法律秩序，進而在陌生人中間建立一個由公民組成的國家，也就是說，進而在陌生人中間建立起公民的團結(jié)。17]190因此，地方民族團結(jié)進步促進立法要樹立鮮明道德導(dǎo)向，弘揚美德義行，立法要體現(xiàn)社會主義道德要求，要把社會主義核心價值觀、中華民族共同體的基本理念貫穿其中，勤力實現(xiàn)良法善治。要把實踐中廣泛認(rèn)同、較為成熟、操作性強的道德要求及時上升為法律規(guī)范，引導(dǎo)全社會崇德向善。[12]42

其次，立法能促進各民族在經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)提供強大動力和制度保障。各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際，圍繞“進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化”的總目標(biāo)開展立法活動，聚焦構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮地方政府的作用，結(jié)合地方優(yōu)勢和特色推進高水平科技自立自強，推進高水平對外開放，為建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展貢獻地方智慧和力量;聚焦建設(shè)社會主義文化強國，健全文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制機制，推動文化繁榮，豐富人民精神文化生活，通過提升地方文化軟實力增強中華文化的影響力;聚焦提高人民生活品質(zhì)，完善收入分配和就業(yè)制度，健全社會保障體系，增強基本公共服務(wù)均衡性和可及性，推動人的全面發(fā)展，推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展;聚焦建設(shè)美麗中國，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，促進人與自然和諧共生;聚焦建設(shè)更高水平平安中國，健全地方安全體系，增強維護地方安全能力，創(chuàng)新社會治理體制機制和手段，有效構(gòu)建地方新安全格局。

最后，立法為處理民族問題和矛盾提供有效的方法，使民族關(guān)系局面向好。對于有利于民族團結(jié)的行為，如各族群眾平等參政議政、使用國家通用語言文字、慶祝傳統(tǒng)節(jié)日、保留優(yōu)良的風(fēng)俗習(xí)慣、公平享受公共服務(wù)和社會保障、接受鑄牢中華民族共同體意識教育等，立法應(yīng)當(dāng)通過賦予權(quán)利的方式加以認(rèn)可和保障;對破壞民族團結(jié)、危害國家統(tǒng)一的行為，作為憲法的實施性法規(guī)，地方民族團結(jié)進步促進法規(guī)應(yīng)當(dāng)采用禁止性行為模式設(shè)定主體的法律義務(wù)，與憲法規(guī)定的“禁止對任何民族的歧視和壓迫、禁止破壞民族團結(jié)和制造民族分裂的行為\"等內(nèi)容相互銜接、互為補充，旗幟鮮明地表明立場，并結(jié)合地方實際合理設(shè)置法律責(zé)任;對于地方在矛盾糾紛多元化解工作中構(gòu)建的有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動的矛盾糾紛化解機制，形成的多樣、高效、便捷的矛盾糾紛化解經(jīng)驗，如能及時有效預(yù)防和解決民族問題、化解民族矛盾，應(yīng)當(dāng)通過立法加以總結(jié)和推廣，為加強平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系提供助力。

三、完善立法工作格局

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，深化立法領(lǐng)域改革，必須完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，這對于堅定地方民族團結(jié)進步促進立法的政治方向、提升立法技術(shù)和水平、在地方立法中堅持和發(fā)展全過程人民民主制度意義深遠。

（一）加強黨委領(lǐng)導(dǎo)作用

憲法和立法法明確規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位以及堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是堅持全面依法治國、深化立法領(lǐng)域改革的根本保證。立法是國家重要政治活動，政治屬性是立法工作、立法活動的第一屬性。18]深化立法領(lǐng)域改革，必須旗幟鮮明講政治，切實提高政治站位，牢牢把握改革的正確政治方向，始終堅持和保證黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的路線方針政策和決策部署在立法領(lǐng)域得到全面貫徹和有效實施。黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)具體體現(xiàn)在兩個方面：一是黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國立法工作，研究決定國家立法工作中的重大問題；二是地方黨委按照黨中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作。地方民族團結(jié)進步促進立法是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進民族工作的重要思想，不斷提升民族事務(wù)治理法治化水平、推進新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展的具體行動，也是促進民族團結(jié)進步、加強中華民族大團結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識的重要舉措，迫切需要通過加強地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用確保地方立法工作正確的政治方向。

其一，用黨的創(chuàng)新理論指導(dǎo)推動立法工作。理論是行動的先導(dǎo)，黨的創(chuàng)新理論是針對影響當(dāng)代中國發(fā)展進步的突出矛盾問題，在實踐中總結(jié)出的革命性理念、系統(tǒng)性方法、開拓性舉措，能夠指導(dǎo)我們應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險、克服重大阻力、解決重大矛盾。地方民族團結(jié)進步促進立法工作中不可避免地會碰到破局和變革的阻力和障礙，亟待運用黨的創(chuàng)新理論中蘊含的世界觀和方法論來指導(dǎo)推動立法工作。

其二，完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。以黨章為中心的黨內(nèi)法規(guī)體系明確規(guī)定了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則、制度、程序與方式，為完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作體制機制提供了權(quán)威完備的黨內(nèi)規(guī)范依據(jù)。然而，進入新時代，新事物新氣象不斷涌現(xiàn)，新趨勢新變化突破了原有的思想觀念、行為方式和制度格局，對加強和改善黨領(lǐng)導(dǎo)立法提出了更高的要求，因此，黨內(nèi)法規(guī)必須適應(yīng)新要求創(chuàng)新黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)定，進一步明確黨中央領(lǐng)導(dǎo)國家立法和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)地方立法的職責(zé)劃分，正確處理堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法與充分發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用之間的關(guān)系，優(yōu)化地方黨委領(lǐng)導(dǎo)立法工作的機制和程序，為新時代黨領(lǐng)導(dǎo)立法提供直接高效的規(guī)范指引。

其三，充分發(fā)揮地方黨委統(tǒng)戰(zhàn)部的領(lǐng)導(dǎo)作用。統(tǒng)戰(zhàn)部是黨委主管統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的職能部門，是黨委在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的參謀機構(gòu)、組織協(xié)調(diào)機構(gòu)、具體執(zhí)行機構(gòu)、督促檢查機構(gòu)，承擔(dān)了解情況、掌握政策、協(xié)調(diào)關(guān)系、安排人事、增進共識、加強團結(jié)等職責(zé)。在民族工作方面，統(tǒng)戰(zhàn)部承擔(dān)的主要職責(zé)為：貫徹落實黨的民族工作方針，研究擬訂民族工作的政策和重大措施，協(xié)調(diào)處理民族工作中的重大問題，根據(jù)分工做好少數(shù)民族干部工作，領(lǐng)導(dǎo)民族事務(wù)管理部門依法管理民族事務(wù)，全面促進民族事業(yè)發(fā)展等。充分發(fā)揮地方黨委統(tǒng)戰(zhàn)部的領(lǐng)導(dǎo)作用，能夠確保黨關(guān)于促進民族團結(jié)進步的主張在立法中得到全面貫徹和有效實施。黨領(lǐng)導(dǎo)立法的目的在于將黨的主張上升為國家意志，因為黨的主張只有轉(zhuǎn)化為國家意志，才能作為治國理政的依據(jù)。地方民族團結(jié)進步促進立法應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方黨委統(tǒng)戰(zhàn)部的領(lǐng)導(dǎo)作用，圍繞黨和國家事業(yè)全局統(tǒng)籌謀劃立法工作，確保黨關(guān)于促進民族團結(jié)進步的主張在地方立法中得到全面貫徹落實，成為當(dāng)?shù)厣鐣惑w遵循的行為規(guī)范。

（二）完善人大主導(dǎo)機制

憲法賦予人大立法權(quán)的主要目的就是要發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，人大主導(dǎo)立法可以有效防范部門利益沖突對立法工作的不良影響，通過將部門利益和部門權(quán)力法律化，明確政府在立法工作中的地位。人大主導(dǎo)立法意味著在立法全過程全鏈條全方位發(fā)揮主導(dǎo)作用，確保以良法推善治促發(fā)展。

在法規(guī)立項環(huán)節(jié)，由于地方民族團結(jié)進步促進立法關(guān)系到邊疆的安全穩(wěn)定、民族關(guān)系的平等和諧、國家的統(tǒng)一興盛，為地方政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展所急需，因此，地方人大在法規(guī)立項環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)變被動為主動，加強立項調(diào)研和論證，開展立法前評估，盡快將這一法規(guī)編入立法規(guī)劃和立法計劃，增強立法工作的計劃性、前瞻性和科學(xué)性。

在法規(guī)起草環(huán)節(jié)，地方人大要創(chuàng)新多元化起草方式，根據(jù)具體情況靈活采取組織起草、牽頭起草或者聯(lián)合起草的方式，堅持從改革發(fā)展大局出發(fā)，加大溝通協(xié)調(diào)力度，妥善處理好在起草階段出現(xiàn)的重大分歧或者敏感問題，提高起草的質(zhì)量。地方民族團結(jié)進步促進立法對于邊疆地區(qū)、民族地區(qū)尤為重要，屬于綜合性較強、事關(guān)全局、關(guān)系廣大人民群眾切身利益的法規(guī)，可以考慮由人大有關(guān)專門委員會、常委會工作機構(gòu)和政府部門、社會力量共同參與地方立法調(diào)研起草，必要時也可以由人大常委會直接組織起草，全過程統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、掌握進度，抓好法規(guī)起草的每一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

在法規(guī)審議環(huán)節(jié)，嚴(yán)格遵守法制統(tǒng)一原則，充分研究采納各方提出的意見建議，平衡處理好各方利益關(guān)系，凝聚立法共識。常委會組成人員擔(dān)負(fù)著重要的審議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)通過積極深度參與前期調(diào)研、視察等方式全面提高審議能力，履行好審議的職責(zé);常委會法工委作為專業(yè)的立法工作機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)提前介入，組織立法咨詢專家、地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地，以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疑钊胙芯空撟C，將審議工作做深做精做細(xì)，對于社會關(guān)系復(fù)雜、意見分歧較大的內(nèi)容，要深人基層反復(fù)調(diào)研論證、協(xié)商溝通，廣泛聽取群眾意見，必要時實行“隔次審議”，切實提高審議法規(guī)的質(zhì)效。

在法規(guī)實施環(huán)節(jié)，為了提高法規(guī)的實效，一方面要落實好法規(guī)實施情況報告制度，督促執(zhí)行部門在新制定法規(guī)一定期限屆滿時向地方人大常委會報告法規(guī)實施情況，及時了解法規(guī)能否解決實際生活中紛繁復(fù)雜的問題，是否實現(xiàn)立法目的，為進一步完善立法做好準(zhǔn)備工作;另一方面要做好立法后評估工作，通過客觀評價法規(guī)質(zhì)量不斷提高立法的科學(xué)性和合理性。

（三）發(fā)揮政府依托功能

注重發(fā)揮政府在立法工作中的重要依托功能，有助于增強立法的針對性和可行性。政府及其相關(guān)部門在立法過程中的基礎(chǔ)性作用應(yīng)當(dāng)在提出法規(guī)案、參與起草、開展立法的前期調(diào)研和聽證工作、參加論證、制定配套實施制度等環(huán)節(jié)得到充分展現(xiàn)。

地方各級民族工作部門是地方各級政府管理民族事務(wù)的職能機構(gòu)，是地方黨委、政府在民族工作方面的參謀助手。在2018年的國家機構(gòu)改革中，國家民委除仍作為國務(wù)院組成部門之外，又明確歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)。國家民委之下，各級地方民委（或民宗局）也歸口同級統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)。這一改革是中央為加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，將民族工作放在統(tǒng)戰(zhàn)工作大局下統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力的重要調(diào)整，也是民族事務(wù)治理體制上的重要調(diào)整。此外，隨著民族事務(wù)日益增多，民族工作涉及的范圍越來越廣，民族工作社會化的發(fā)展趨勢日漸凸顯，政府在文化、教育、經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域也設(shè)置有專門或兼顧的民族工作機構(gòu)。為了加強領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，一些省、區(qū)、市根據(jù)本地情況建立了民族工作領(lǐng)導(dǎo)小組或民族工作部、民族工委、民族事務(wù)協(xié)調(diào)委員會等綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，成員單位由政府各職能部門組成。19]由于政府及其相關(guān)部門在長期的執(zhí)法過程中，已經(jīng)形成了較為成熟有效的工作機制，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，掌握著大量的信息，也清楚當(dāng)前和未來民族工作面臨的突出問題和特殊困難，更能切中立法要害，在立法的過程中由他們參與起草、開展立法的前期調(diào)研和聽證工作、參加論證、制定配套實施制度，更有助于增強立法的針對性和可行性，能夠最大限度地發(fā)揮政府的重要依托功能。

（四）拓寬各方參與渠道

民主過程由于具有程序特征，因而包含著合法性，所以，在必要的時候，民主過程可以滲透到社會一體化的縫隙之中。民主過程同等保障一切主體自由都具有使用價值，也就是說，民主過程關(guān)注的是公民團結(jié)的網(wǎng)絡(luò)不會出現(xiàn)破裂。[17]189

立法是將黨的主張與人民的意志上升為國家意志的活動，在立法工作中只有堅持全過程人民民主的基本原則，才能準(zhǔn)確全面反映黨的主張和最大多數(shù)人的意愿，確保立法更好地體現(xiàn)人民意志，維護人民權(quán)益，增強人民福祉。在地方民族團結(jié)進步促進立法中拓寬社會各方有序參與立法的途徑和方式，是在地方立法中堅持和發(fā)展全過程人民民主制度的重要體現(xiàn)。除了常委會組成人員、公民及人大代表參與立法，還應(yīng)當(dāng)注重利用基層立法聯(lián)系點的優(yōu)勢、充分發(fā)揮地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地的作用、充分發(fā)揮立法協(xié)商的作用，使地方民族團結(jié)進步促進立法集中體現(xiàn)民情、匯聚民意、集中民智，真正反映最廣大人民的共同意愿，充分尊重最廣大人民的民主權(quán)利，切實維護最廣大人民的根本利益。

注重利用基層立法聯(lián)系點的優(yōu)勢。為了拓寬立法聯(lián)系基層人民群眾形式，暢通社情民意反映渠道，不斷提高立法質(zhì)量和效率，全國人大常委會法制工作委員會緊緊圍繞立法實踐需求，統(tǒng)籌考慮我國不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展等因素，以基層人大為主，同時探索新的聯(lián)系形式，選擇若干基層單位設(shè)立基層立法聯(lián)系點。地方民族團結(jié)進步促進立法可以通過以下途徑和形式，充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點在立法工作中的作用：將聯(lián)系點作為深人開展立法調(diào)研的基地，就立法中的問題有針對性地深入聯(lián)系點開展調(diào)研或委托聯(lián)系點調(diào)研；根據(jù)立法工作需要，邀請聯(lián)系點派代表參加立法座談會、論證會、聽證會，或者在聯(lián)系點召開立法座談會，直接聽取基層人民群眾意見建議；以聯(lián)系點為依托，跟蹤了解法規(guī)實施情況，及時掌握法規(guī)在實施過程中出現(xiàn)的問題，收集對修改完善有關(guān)法規(guī)的建議;通過聯(lián)系點征求收集對立法工作的意見建議。

充分發(fā)揮地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地的作用。地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地是為地方立法提供智力和專業(yè)支持的機構(gòu)，是地方立法探索借智借腦的新型發(fā)展模式的有益嘗試，能夠助力高等院校、科研院所最大限度地發(fā)揮專業(yè)資源優(yōu)勢，推動科研成果轉(zhuǎn)化，從而實現(xiàn)合作共贏，共同為法治地方建設(shè)提供堅實有力的法治保障。在地方民族團結(jié)進步促進立法的過程中，可以進一步探索基地與人大深層次、多領(lǐng)域、多樣化的合作，推動科研成果轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)基地資源優(yōu)勢最大化，更全面、更深入、更精準(zhǔn)地服務(wù)地方立法工作，例如：委托基地起草法規(guī)草案或者邀請基地參與法規(guī)草案的起草工作;邀請基地參與立法論證或者委托基地對立法中的重要問題進行論證;委托基地組織法規(guī)草案的聽證；委托基地對立法中的重要問題進行專題研究。

充分發(fā)揮人民政協(xié)的立法協(xié)商作用。地方政協(xié)設(shè)有民族宗教委員會，主要職能是對民族宗教工作進行調(diào)查研究、反映情況、建言獻策，并對相關(guān)部門的工作給予指導(dǎo)和監(jiān)督。黨的二十屆三中全會提出“健全協(xié)商民主機制”，發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用，健全深度協(xié)商互動、意見充分表達、廣泛凝聚共識的機制，加強人民政協(xié)反映社情民意、聯(lián)系群眾、服務(wù)人民機制建設(shè)。因此，在地方民族團結(jié)進步促進立法的過程中，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新政協(xié)協(xié)商民主機制，完善立法協(xié)商程序，豐富立法協(xié)商形式，充分發(fā)揮人民政協(xié)的立法協(xié)商作用。

四、改進立法表達技術(shù)

立法技術(shù)是指在整個立法過程中產(chǎn)生和利用的經(jīng)驗、知識和操作技巧，包括立法體制確立和運行技術(shù)、立法程序形成和進行技術(shù)、立法表達技術(shù)等。這里的立法表達技術(shù)包括：規(guī)范性法律文件的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部形式、概念的語言表達、文體的選擇技術(shù)等;法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)和分類技術(shù);規(guī)范性法律文件規(guī)范化和系統(tǒng)化技術(shù)。[20]253

（一）統(tǒng)一法規(guī)名稱

法律名稱是以簡練的文字將法律的核心、主旨凸現(xiàn)出來的標(biāo)題，作為法律文本的要件，它是一種包括制定主體、效力范圍（人、地域、時間、空間）、表現(xiàn)形式、效力位階、調(diào)整手段等因素的復(fù)合專名。21]科學(xué)確定法律名稱，既能夠提升立法質(zhì)量，又能夠幫助人們準(zhǔn)確識別與運用法律。地方性法規(guī)的名稱一般由行政區(qū)劃、法律關(guān)系的客體、法規(guī)類屬等內(nèi)容構(gòu)成。

關(guān)于法律關(guān)系的客體，從各地有關(guān)“民族團結(jié)進步”的地方性法規(guī)和單行條例來看，調(diào)整的法律關(guān)系的客體主要包括：各民族交往交流交融促進行為、民族團結(jié)進步行為、促進民族團結(jié)進步行為、促進民族團結(jié)行為、促進民族團結(jié)進步工作、民族團結(jié)進步模范區(qū)創(chuàng)建行為、民族團結(jié)進步示范區(qū)建設(shè)行為、促進民族地區(qū)發(fā)展行為。筆者認(rèn)為，地方民族團結(jié)進步促進法規(guī)調(diào)整的法律關(guān)系的客體應(yīng)當(dāng)確定為\"民族團結(jié)進步促進行為”，理由如下：其一，無論是促進民族團結(jié)進步工作的開展，還是創(chuàng)建民族團結(jié)進步模范區(qū)、建設(shè)民族團結(jié)進步示范區(qū)，抑或是促進各民族交往交流交融、促進民族地區(qū)發(fā)展，其目的都是促進民族團結(jié)進步，或者說這些都是促進民族團結(jié)進步的手段，都能為“民族團結(jié)進步促進行為\"所涵蓋;其二，民族團結(jié)是民族進步的前提和基礎(chǔ)，民族團結(jié)是為了促進民族進步，地方民族團結(jié)進步促進立法的目的既要促進民族團結(jié)，又要促進民族進步，并且要把促進民族團結(jié)置于首要、核心的位置。

關(guān)于法規(guī)類屬，地方性法規(guī)體裁分為條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則和法規(guī)性決定，其中條例適用于對某一方面的事項作出較為全面、系統(tǒng)規(guī)定的立法，是地方立法的基本名稱，使用范圍最為廣泛;規(guī)定多用于對某一方面的事項作出專門規(guī)定的立法名稱，通常適用于“小快靈”和“小切口”的法規(guī)名稱;辦法適用于對某一方面的事項作出比較具體、詳細(xì)規(guī)定的法規(guī);實施辦法是為了貫徹實施國家法律而結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定的執(zhí)行性，操作性很強的地方性法規(guī)，其突出的特點是有直接上位法且只為補充、細(xì)化國家法律，其調(diào)整范圍應(yīng)等于或小于上位法;規(guī)則適用于規(guī)范以程序性活動為主要內(nèi)容的地方性法規(guī);法規(guī)性決定是對某一重要事項或者重大行動進行部署，需要設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業(yè)性收費，以及其他需要設(shè)定自然人、法人和非法人組織的普遍義務(wù)的，可以制定法規(guī)性決定。此外，地方性法規(guī)名稱不在體裁前冠以“暫行”“試行”“補充”“若干\"等限制詞。綜上所述，由于地方民族團結(jié)進步促進法規(guī)是對民族團結(jié)進步領(lǐng)域的事項作出較為全面、系統(tǒng)規(guī)定的立法，因此法規(guī)體裁用“條例”更合適。

（二）優(yōu)化立法體例

合理安排法規(guī)的總體框架。法規(guī)的總體框架一般由總則、主體部分和附則構(gòu)成。具體結(jié)構(gòu)一般采用章、節(jié)、條、款、項、目等結(jié)構(gòu)單位，將正文內(nèi)容按照一定的邏輯關(guān)系依次排列。如果條文較多、內(nèi)容層次復(fù)雜的，可以分章節(jié)，一般在題注之后、具體條文之前列目錄;如果條文較少（一般在三十五條以下），主題單一、內(nèi)容層次簡單的，不分章節(jié)。因為地方民族團結(jié)進步促進法規(guī)涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜、條文較多，所以采用列目錄、分章節(jié)的結(jié)構(gòu)形式，能使層次更加分明、條理更加清晰、邏輯更加嚴(yán)謹(jǐn)。以2021年8月中央民族工作會議前后的三部民族團結(jié)進步條例為例，其中2020年11月25日通過的《寧夏回族自治區(qū)促進民族團結(jié)進步工作條例》共八章四十六條，除了“第一章總則”和“第八章附則”之外，第二至七章的內(nèi)容分別是“政府職責(zé)、社會協(xié)同、宣傳教育、示范創(chuàng)建、保障監(jiān)督和法律責(zé)任”;2021年1月30日通過的《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進民族團結(jié)進步條例》共八章七十條，主體部分的內(nèi)容包括：促進中華文化認(rèn)同和文化傳承、促進各民族共同繁榮發(fā)展、民族團結(jié)進步創(chuàng)建、加強社會協(xié)同、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任;2022年12月2日通過的《四川省民族團結(jié)進步條例》共八章七十五條，主體內(nèi)容安排了六章，分別是：構(gòu)筑中華民族共有精神家園、促進各民族交往交流交融、推動各民族共同走向社會主義現(xiàn)代化、深化民族團結(jié)進步創(chuàng)建、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任。可以看出，三部條例的正文內(nèi)容都是按照一定的邏輯關(guān)系依次排列，相較而言，由于《四川省民族團結(jié)進步條例》是在2021年中央民族工作會議召開后通過的，立法體例深受2021年中央民族工作會議精神的影響，結(jié)構(gòu)更加合理，邏輯更加嚴(yán)密，體系更加完整。

體例結(jié)構(gòu)彰顯特色。特色是地方立法的生命力，地方立法應(yīng)該針對地方的特殊問題提出相應(yīng)的法律解決方案和對策，地方立法要適應(yīng)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，針對制度供給中的空白和短板，作出有個性化、創(chuàng)造性的制度設(shè)計。地方民族團結(jié)進步促進法規(guī)可以通過創(chuàng)新設(shè)計體例結(jié)構(gòu)，充分反映本地經(jīng)濟、地理、文化、風(fēng)俗、民情等特有因素，回應(yīng)本地獨有的立法需求。例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進民族團結(jié)進步條例》按照習(xí)近平“走以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子\"要求，在第三章結(jié)合內(nèi)蒙古的實際情況全面規(guī)定了“促進各民族共同繁榮發(fā)展”的各項具體舉措。

（三）科學(xué)設(shè)計法律條文

首先，明確主體范圍。地方民族團結(jié)進步促進立法屬于促進型立法，①促進型立法倡導(dǎo)政府主導(dǎo)下的全社會積極參與，因此，政府主導(dǎo)與全社會積極參與有機融合是地方民族團結(jié)進步促進法律關(guān)系主體的重要特點。雖然促進型立法強調(diào)以政府為主導(dǎo)，但這種主導(dǎo)的角色更多體現(xiàn)為服務(wù)功能而非管理功能。在促進地方民族團結(jié)進步的過程中，政府始終扮演著主要參與者的角色：構(gòu)筑中華民族共有精神家園、促進各民族交往交流交融、推動各民族共同走向社會主義現(xiàn)代化、深化民族團結(jié)進步創(chuàng)建，全過程都離不開政府。此外，公眾和社會的參與是不可或缺的，政府通過鼓勵和促進公眾和社會的參與來實現(xiàn)法律調(diào)控的目標(biāo)，這是提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要方式。

其次，合理設(shè)計權(quán)利義務(wù)。促進型立法是與保護型立法或管理型立法相對應(yīng)的一種立法模式，由于這一類型立法將政府作為主要的法律主體，因而“規(guī)定大量的政府職責(zé)”是促進型立法的又一顯著特征。此外，權(quán)利義務(wù)配置的特點還包括：主要采用任意性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范和鼓勵性規(guī)范對社會成員賦予權(quán)利，同時輔之以強行性規(guī)范規(guī)定義務(wù)，注重實現(xiàn)政府主導(dǎo)與全社會積極參與的有機融合，促成多元共治，發(fā)揮協(xié)同治理的效能，并以此推動地方民族團結(jié)進步事業(yè)的發(fā)展。

最后，公平分配法律責(zé)任。促進型立法將政府作為法律實施的核心主體，特別強調(diào)政府的服務(wù)功能，但并不執(zhí)著于權(quán)利義務(wù)與責(zé)任的對應(yīng)，因此，對政府不履行相關(guān)職責(zé)導(dǎo)致服務(wù)功能不彰等的法律責(zé)任很少進行嚴(yán)格的規(guī)定，甚至不加規(guī)定，但這并不意味著政府不承擔(dān)任何責(zé)任，政府的責(zé)任通常是一種包括法律責(zé)任、道義責(zé)任、社會責(zé)任和政治責(zé)任在內(nèi)的綜合責(zé)任機制。不僅政府責(zé)任的規(guī)定比較特殊，有關(guān)非政府機構(gòu)主體法律責(zé)任的規(guī)定相對于其他立法也要弱很多。一言以蔽之，促進型立法政策性很鮮明、內(nèi)容靈活性強、可問責(zé)性較差，對相關(guān)主體的道德責(zé)任與綜合素質(zhì)有較高要求。22]在設(shè)計法律責(zé)任條款時還需要注意以下幾點：法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)與地方民族團結(jié)進步促進法規(guī)的禁止性條款或者義務(wù)性條款相對應(yīng)，不得只規(guī)定法律責(zé)任而不規(guī)定相應(yīng)的行為規(guī)范;法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)針對具體違法行為，不得籠統(tǒng)地針對立法目的、基本原則、指導(dǎo)方針等總括性內(nèi)容;法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和后果相適應(yīng);同一民族團結(jié)進步促進法規(guī)內(nèi)部、不同法規(guī)之間對性質(zhì)、情節(jié)和后果基本相同的違法行為所規(guī)定的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)基本相當(dāng);法律責(zé)任的表述應(yīng)當(dāng)清晰、明確、嚴(yán)謹(jǐn)，便于理解和執(zhí)行，裁量幅度不宜過大。

五、結(jié)語

中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，共同富裕要求“一個民族也不能少”“一家人都要過上好日子”，各民族在交往交流交融過程中相互學(xué)習(xí)、互相借鑒、共同進步，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求［23]必須高舉中華民族大團結(jié)旗幟，促進各民族在中華民族大家庭中像石榴籽一樣緊緊抱在一起，增強中華民族凝聚力，以中華民族大團結(jié)促進中國式現(xiàn)代化。為此，黨的二十屆三中全會將“制定民族團結(jié)進步促進法”作為進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容。盡管全國性民族團結(jié)進步促進法還未頒布，但地方民族團結(jié)進步促進立法的工作已經(jīng)開展了十幾年，迫切需要在總結(jié)以往工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進一步提升立法的質(zhì)量和水平。雖然本文提出從明確立法目的、完善立法工作格局、改進立法表達技術(shù)三個方面，優(yōu)化地方民族團結(jié)進步促進立法的方案，部分還只是初步的，是“粗線條”和“框架性”的，一些細(xì)節(jié)還需深入推敲，但是這代表了一種對問題探索的可能進路，有待學(xué)界同仁共襄協(xié)力、一道推進。

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OPTIMIZING THELEGISLATIVEPATHFORPROMOTING ETHNIC UNITY AND PROGRESS AT THE LOCAL LEVEL： Part III of the Series on the Legal Governance of Ethnic Affairs Tan Jie

Abstract：The formulation of ethnic unity and progress promotion law constitutes a significant measure in advancing comprehensive deepening of reforms and promoting Chinese-style modernization.Although a national-level ethnicunityand progresspromotion law hasyet to be promulgated，local legislative work in this field has been underway for over a decade，accumulating valuable legislative experience for the country.Local regulations on ethnic unity and progresspromotion serve as crucial components of China's institutional mechanisms to reinforce the sense of communityamong the Chinese nation.While playing vital roles，these regulations have also revealed multiple deficiencies.Onlybyclarifying legislative purposes，improving thelegislative framework，and enhancing legislative draftingtechniques can we further optimizelegislationand strengthen institutional mechanisms that consolidatethe consciousness of the Chinese national community.

Keywords ：promotion-oriented local legislation ;ethnic unity and progress;legislative work framework ;legislative techniques

[責(zé)任編輯：廖凌子]