少數民族經濟發展權的法學重塑

【中圖分類號】D912.29 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X（2024）06-0172-0010

一、問題的提出

“發展是解決民族地區各種問題的總鑰匙。”[1]中華人民共和國成立七十多年來特別是黨的十八大以來，少數民族和民族地區經濟社會發生了巨大變化，正在闊步邁入以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的新征程。2]域內外相關經驗表明，建立在民主法治思維之上的權利視角既是解決民族問題、評判民族關系好壞、化解民族沖突的重要實踐形式和標準[3]；也是研究民族問題的理性范式。因此，從權利視角闡釋論證民族發展事業，系統研究民族經濟發展權的相關問題，具有深刻的歷史背景、現實動力與理論支撐。

“理論研究越深人，對意識形態的支撐就越堅強有力”，當前，要“深化中華民族共同體重大基礎性問題研究，著力解決我國民族學研究中存在的被西方民族理論思想和話語體系所左右的問題”[4]因此，系統研究民族經濟發展權，也是落實“加強對我國法治的原創性概念、判斷、范疇、理論的研究”的必然要求，是推動構建具有鮮明中國特色的法學話語體系的應有之義，有助于增強憲法認同和政治認同，服務民族地區經濟高質量發展和中華民族共有精神家園構筑。世界人權事業發展與人權研究的歷史表明，在是否認同經濟權利、發展權等新興人權的人權地位、是否承認民族權利的集體權利屬性等根本問題上，以中國為代表的發展中國家與西方存在不同觀點。5基于其殖民主義的利益導向和歷史背景，西方傳統自由主義對于民族權利多持模糊甚至否認態度，認為可以在傳統的個體權利和自由中加以囊括或解決，即便《世界人權宣言》也沒有明文直接涉及少數民族權利保障的內容。6]

本文認為，少數民族經濟發展權，是在以少數民族權利為重要代表的少數人權利、經濟權利，特別是發展權利興起的背景下產生的一種新型權利類型，其內容在權威官方文獻中業已獲得專門體現。①對于該權利的前期研究，主要體現在民族學和民族法學的相關論述中，多從民族法律、民族政策、民族權利的宏觀維度切人，直接以少數民族經濟發展權為內容的成果屈指可數；[7][8][9][10]且尚存諸多爭議。比如，少數民族經濟發展權與少數民族權利、經濟權利和發展權利等上位權利之間是何種關系？該權利的本質究竟是民族權利、經濟權利還是發展權利？學界觀點差異較大，尚缺乏人權和憲法權利維度的深度剖析。有鑒于此，下文專就少數民族經濟發展權的憲法基礎、屬性、結構等問題給予專門研討，以回應相關爭議，推動民族經濟發展問題研究的法治化。

二、少數民族經濟發展權的憲法基礎重構

憲法是普通法律的母法，憲法權利是普通權利的上位依據。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“我國《憲法》”）中的人權保障條款、國家發展經濟特別是專門扶持少數民族經濟發展的條款②、國家簽署批準的相關國際人權文件以及國家關于人權問題的權威主張中涉及民族經濟發展的相應內容，均是少數民族經濟發展權主要和直接的人權與憲法支撐。同時，我國憲法關于平等權、自治權、財產權等規定，以及《中華人民共和國民族區域自治法》等憲法性法律的相關內容，同樣是構建少數民族經濟發展權的間接支撐或具體依據。下文以少數民族經濟發展權的上位權利（少數民族權利、經濟權利、發展權等相關人權與憲法權利）為依據和路徑，通過追溯少數民族經濟發展權與其上位權利的源流關系，理清其生成邏輯，以重構少數民族經濟發展權得以確立的憲法基礎。

（一）少數民族權利：少數民族經濟發展權的法理和法治前提

在國際社會，少數民族權利研究主要是在少數人權利的范疇內進行，國際人權文件中關于“少數人”的概念，包含我們所講的“少數民族”。在立法上，關于保障種族、宗教或語言上的少數人的國際性條款早在1648年簽訂的《威斯特伐利亞條約》中就已出現，并得到《公民權利和政治權利國際公約》的權威性認可。

在歷史沿革上，由于少數民族權利的出現早于發展權理論與制度的提出，其最初的目的在于爭取民族平等，實現民族自決或自治，二者具有不同的歷史背景和生成邏輯。在少數民族權利體系之下構建少數民族經濟發展權，主要是民族學、民族法學的早期主張，并非學界定論，也不排斥其他學科或部門法學從不同角度進行界定。

本文認為，僅以少數民族權利的既有理論和框架去統攝、論證和構建民族經濟發展的權利追求，不足以全面準確闡釋少數民族經濟發展權的本質要義。民族權利興起于20世紀上半葉，廣大第三世界人民反對殖民統治、爭取民族獨立的特定歷史階段。作為民族權利核心內容的民族自決權，“外國奴役和殖民統治下的被壓迫民族或人民”一直是它的固有主體范圍，并長期成為一種共識[11]在民族國家普遍成立之后，民族權利的內涵和外延得以重新闡釋，主權國家范圍內的各民族不應享有民族權利中原有的民族自決等權利內容。基于上述原因，特別是最近幾十年由于少數國家縱容下民族分離主義在部分地區的泛濫，我國盡管簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，但并未予以批準，同時對該公約有關民族自決權主體范圍的內容予以了保留。因此，少數民族權利原有的反帝反殖民動因及其傳統上主要建基于民族差別之上的利益主張，已經成為一種歷史情節，與當今世界和現實國情的關聯度漸小。

“新時代民族地區各項工作都要緊緊圍繞鑄牢中華民族共同體意識這條主線。”[12]由于學科分工及視角差異，政治學更強調國家、主權、政治結構等國家的本質性、普遍性問題，而民族學更關注民族結構、成分、文化，國家視角相對弱化。[13]有學者因此認為，解決民族問題需要拓展民族國家的既有理論視野，增強公民的國族意識、國家認同和公民身份認同，堅持政治一體、文化多元和公民平等[14]，充分注意民族概念所固有的作為人民的民族和作為公民的民族這一雙重內涵[15]。民族國家“不是為了抽掉作為國家基石的個人的獨立性，而是以國家為前提條件來規定它保護個人權利的剛性責任”[16]上述理解，體現了在民族共同體建構中集體主義進路與個人主義進路相互為用的實踐路徑[17]，有助于化解民族國家內部既有的普遍主義與特殊主義、共和主義與民族主義之間的張力[15]，實現國家與個人相互塑造[16]。

民族問題從權利角度可以還原為公民權利問題，是公民權利在不同民族間以及同一民族不同人群間是否落實以及如何落實的表現。18]有學者認為，現代民族國家可以稱之為“公民國家”，其建構的突出特點就是在尊重少數族群特殊性的基礎上，將所有族群納人統一的國家公民身份體系，不管是主體民族和少數民族，首先都是以基于超越族群的公民身份參與公共生活。19]借助“公民身份”蘊含的平等、自由等普遍主義理念，可以超越不同文化與生活方式之束縛，緩和單一的民族認同固有的特殊主義傾向，增強“重疊共識”[15]上述理解，有助于引導全國各族人民牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體理念。“民族工作的理論基石必定是民族平等，同時也是新中國做好民族各項工作的根本原則。”[20]少數民族經濟發展權可以視為是基于憲法平等原則所提出的特殊發展權利主張。國家基于民族地區和民族群眾的落后狀況，長期實行差別性扶持政策，正是落實平等原則，堅持走中國人權發展道路，實現各民族共同富裕的重要體現，并非簡單僅基于少數民族身份特殊性的政策考量。

綜上所述，少數民族權利固然為少數民族經濟發展權的構建提供了主體資格支撐，奠定了起碼的法理基礎與法治前提，但少數民族經濟發展權的憲法基礎建構需要更為寬闊的視角和路向，不應簡單地將之僅止步于少數民族權利之上。

（二）少數民族經濟發展權與經濟權利的貌離神合

在不嚴格意義上，最廣義的經濟權利甚至可以囊括發展權的內容，因為發展權的核心是經濟發展，發展是經濟權利實現的基礎，經濟權利通過發展而得以落實和強化，經濟發展權甚至被視為是經濟權利深化衍生而成的新型權利。[21]26在發展權未能得到憲法明文認可的國家，也多是以經濟、社會和文化權利條款及其相應的國家義務、立法目的等方式間接呈現發展權的相關內容。因而，有學者將少數民族經濟發展權納人少數民族經濟權利的框架下加以研討。22]

上述理解產生了某些有待解決的爭議。比如，根據人權代際劃分理論，經濟權利屬于第二代人權，發展權屬于第三代人權[23]1;少數民族經濟發展權在本質上究竟屬于發展權、經濟權利抑或其他人權類型？或者說少數民族經濟發展權能否同時囊括發展權、經濟權利以及少數人權利等不同代際人權的相應內容？

事實上，三代人權觀并非是對人權歷史的嚴格的客觀表述，而是一種帶有主觀價值判斷的人權形態劃分。5]三代人權特別是第一代人權和第二代人權之間，多少是以并行交錯的方式發展演進的。5]比如，法國資產階級革命勝利后的1791年和1793年憲法中就有經濟社會權利的內容，而勞動問題引起國際關注并成立國際勞工組織也明顯早于公民權和政治權利獲得國際認可。人權代際理論只是理解人權發展的一種視角和方法，人權代際之間具有不斷發展進步之邏輯關聯，新一代人權必然包含前幾代人權的某些要素與內容，或者以前幾代人權作為其產生發展的前提或條件。前者與后者之間并非簡單的新舊替代關系，更非權利等級關系。第一代人權如公民權利和政治權利，并不必然比第二代或第三代人權如經濟權利、發展權利重要。實踐中，盡管三代人權之間存在著明顯的價值上的斷裂和某種不連續性，但各項人權之間并非界限分明、嚴絲合縫，而是存在很多重疊交叉之處。24]比如，發展權就秉持第二代人權的集體性和社會性特質，具有積極權利屬性，要求國家通過政策措施有效回應關系人類生存發展條件的集體“連帶關系”［25]

《經濟、社會和文化權利國際公約》并未劃分哪些權利屬于經濟權利、社會權利或文化權利，學界對于經濟權利的稱謂、內容及其與社會權利的關系的理解并不一致，經濟權利與社會權利甚至文化權利常被籠統稱之為\"社會權”“經濟和社會權利\"“經濟社會權利\"“經濟權利”等。通說認為，作為第二代人權的狹義的經濟權利，“僅指與工廠和勞動場所有關的權利”[26]，以工作權、勞動條件權等為中心，而社會權（社會保障權）的實現盡管需要經濟條件，但其追求的直接目的并非經濟利益。因此，少數民族經濟發展權雖有“經濟\"之名，但與作為第二代人權的經濟權利（含社會權利，下同）相比較，二者具有較大差別。

具體來說，發展權與作為第二代人權的經濟權利均具有要求國家幫助的內容，經濟權利的實現與發展權的保障均有助于提升人權保護水準，但經濟權利所需要的國家幫助，主要是底線意義的社會保障[274;而發展權所需要的國家幫助，則超出前述底線要求，而具有需求層次更高、內容更為豐富的指向性[28]。經濟權利不包括發展權，其在以工作權保障為中心的場域間接促進發展權相關目標之實現，是發展權的重要支撐，少數民族經濟發展權與之在部分內容上具有明顯的源流關系，在價值目標上具有趨同性，在功能上相互支持，但二者的界限依然明顯。

（三）少數民族經濟發展權的發展權本質確立

“發展權是全體個人及其集體有資格自由地向國內和國際社會主張參與、促進和享受經濟、政治、文化和社會各方面發展所獲利益的一項基本權利”［23]60自1966年發展權被首次提出后，逐步引入人權領域，先后得到《社會進步和發展宣言》《發展權利宣言》《里約環境與發展宣言》等相關國際文件的認可，成為現代人權發展的重要標志。

“民族經濟發展權的提出與發展權、經濟發展權有著必然的淵源。”[22]少數民族經濟發展權與發展權、經濟發展權等上位權利具有更直接的親緣關系，少數民族經濟發展權是民族發展權的核心內容。22]經濟發展權、民族發展權、少數民族經濟發展權同屬于發展權體系中不同層級或類別的具體發展權利類型。少數民族經濟發展權基于權利主體的身份得以在發展權體系中逐步生成，但其主體的特殊性的主要價值在于區別于其他發展權類型，并不構成對其權利的經濟性特別是發展性這一本質內涵的否認或者超越。

本文認為，少數民族經濟發展權的提出，既是當代民族權利的深化和拓展，更是發展權和經濟發展權的當然內容，使得民族權利問題研究得以超越傳統的公民權和政治權利、經濟社會文化權利的既有框架，獲得更為廣闊的空間和路向，并成為研究和解決當今民族發展問題的重要取向。少數民族經濟發展權是基于少數人權利、平等權、自由權、經濟權利、發展權利等人權類型而生成的新型權利，與經濟權利的價值目標趨近。少數民族經濟發展權的上位權利，主要是民族權利、經濟權利和發展權利這三類人權與憲法權利，但將其核心本質確定為\"經濟發展”為基本內核的發展權，符合民族權利、經濟權利和發展權利各自不同的生成邏輯，與歷史和國情更加吻合。發展權正是解決落后民族國家和民族群眾經濟發展的新興權利主張，是實現世界各民族平等與繁榮的可行權利路徑。堅持以發展權統攝少數民族經濟發展權等具體發展權利，有助于彰顯發展權的權利話語和中國聲音，是中國式現代化背景下對少數民族經濟發展問題進行權利建構與詮釋的最佳途徑。

通過權利—義務的基礎范式實現經濟法學與法理學的深度對話，有助于借助權利話語夯實經濟法學的理論基石，推進發展法學研究和經濟法發展觀的轉型，形成促進性經濟法。[29]經濟發展權屬于經濟法的基本權利，將少數民族經濟發展權的核心本質確定為“經濟發展”為基本內核的發展權，意味著該權利屬于經濟法的新興權利類型。與農民發展權等主要體現在普通法律之上的具體發展權利相比，少數民族經濟發展權的憲法依據更為充分，但因主體范圍、功能地位差異等原因，該權利并非憲法權利。少數人權利、經濟權利、發展權屬于人權，主要由這三種人權衍生型構的少數民族經濟發展權的人權屬性應予肯定，是發展權這一人權體系不可或缺的組成部分。

三、人權不可分理論視角下少數民族經濟發展權的多元屬性確立

（一）人權不可分理論及其意義

少數民族經濟發展權是否具有普遍性、消極性、個體性、私法性等屬性，學界有一定爭議。爭議之成因，除了研究資源投人不足，在一定程度上是受人權的二分法理論的影響。人權的“消極權利”和“積極權利”之分及其對新興人權的某種貶低或忽視，是與三代人權觀念相伴而生的。該理論認為，作為傳統人權的公民權利和政治權利屬于消極權利，經濟社會文化權利作為新興人權屬于積極權利。《公民權利和政治權利國際公約》與《經濟、社會及文化權利國際公約》分開制訂的實踐安排，使得二分法理論似乎得到了充分印證。[5]

二分法理論是“現象/理念”二元論的形而上學思想及其“定義偏好”的產物，這類思維方式認為可以有毋庸置疑的定義來解釋所有問題，并明顯受到了冷戰政治的影響。事實上，每一種觀念可能只表達了概念的某個方面的內容，哈特認為概念需要在使用中才能充分理解。美國法學家德沃金進一步認為，人文社科領域的概念都是一種詮釋性的概念，可以有不同的使用規則和理解方式。5]如果狹隘地堅持某種觀念的絕對性并將之貫徹至闡釋現象的始終，很容易使得我們對某些真實的事實視而不見。二分法理論對于傳統人權和現代人權屬性及相互關系的僵化理解，產生了諸多謬誤和偏差。我們認為，傳統人權和現代人權均同時具備消極權利和積極權利的屬性，消極和積極之分是相對的，其準確含義需要結合特定語境加以確定。比如，美國著名倫理學家亨利·舒就認為，通常被視為消極權利的不受虐待的權利，仍然需要國家的積極行動并付出相應的財力，包括加強對警察和安全部隊等暴力機關的訓練和監督等。5]一個面臨教育、健康、食物匱乏的人，往往很難有效行使他的選舉權和表達權。人權是基于人的尊嚴而應當為人所享有的權利，有尊嚴的生活在不同時期和不同國度具有不同的內容，并因人的生活的多樣性和復雜性而成為一個不可分割的整體。基于上述理解，完整意義上的少數民族經濟發展權應當是普遍權利與特別權利、積極權利與消極權利、集體權利與個體權利、公法權利與私法權利、國內性與國際性的有機統一。

（二）少數民族經濟發展權的多元屬性

1.普遍權利還是特別權利

根據權利主體、權利內容和權利保障措施等是否具有特殊性，可以將權利分為普遍權利和特別權利。通說認為，少數民族經濟發展權是基于少數民族的特殊身份享有的經濟發展方面的特別待遇，其主體、內容和保障措施均具有特殊性，屬于特別權利的范疇，并非普遍權利。

從學理角度建構基于少數民族特殊身份且具有專門內容的少數民族經濟發展權固然具有重要價值，有助于提煉總結少數民族經濟發展權的固有特質。不過，從實踐需求角度，宜對少數民族經濟發展權的內容作更為寬泛的界定，以充分回應和解決民族經濟發展中可能出現的不僅沒有享受特別優待①，連國民待遇也未能落實的不合理狀況。30]《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》第8條第2款明確規定：“行使本宣言規定的權利不得妨害一切個人享有普遍公認的人權和基本自由。”少數民族在經濟發展方面實際上享有的權利內容，既應包括少數民族基于其特殊身份和特定境況依法享有的經濟發展方面的特別待遇，也應同樣包括少數民族基于其平等社會成員的身份而與其他少數民族和主體民族所同樣依法享有的經濟發展方面的普遍待遇。少數民族在依法享有民族經濟發展方面的特別待遇的同時，并不排斥其享有一般意義上各民族均享有的經濟發展方面的平等待遇，這是符合平等原則和非歧視原則的制度安排。特別待遇是平等待遇的不可缺少的補充，前者的存在是實質公正原則的體現和要求，并非是少數民族的特權或構成對少數民族的歧視。[31]21要言之，少數民族經濟發展權宜視為是普遍權利和特別權利的統一。①

2.集體權利還是個體權利

集體權利的權利主體是某一類特殊社會群體，如國家、民族等。個體權利是每一個個體享有的權利，其權利主體是個人而非集體。由于政治文化傳統和經濟社會發展的差異，西方傳統的人權觀更重視個體權利，不少學者甚至反對集體權利的存在，他們認為個人是先于和優于社會的，個人是集體的基礎，任何集體權利最終都必須落實到個人并由個人享受該權利所主張的利益，集體權利的行使和代表存在著某種邏輯悖論，并可能為新的專制、分裂主義等開啟方便之門。廣大發展中國家則一貫主張人權的集體性，認為發展權具有集體權利的性質，經濟發展權的主體首先是國家和民族自身。

我國學界主流觀點一度認為少數民族權利是集體權利，而非個體權利，認為民族權利“并不規定某一個具體的民族成員所享有的權利，而是規定各個民族所享有的權利”[32]150-151;是一個民族相對于其他民族或國家享有的權利。因而，少數民族經濟發展權究竟應當屬于集體權利還是個體權利抑或同時兼具集體權利和個體權利之屬性，尚需結合權威文件和相關理論予以求證。

發展權提出之際強調其集體人權屬性，主要是因為發展權是發展中國家針對不合理的國際經濟舊秩序而提出的新的權利主張，是要求發達國家和國際社會承擔更多的國際義務以幫助發展中國家加快發展的權利，這一歷史背景決定了發展權首先是發展中國家在國際社會中享有的一項集體權利，這也符合新一代人權在權利主體構成上的特質，但并不構成對少數民族經濟發展權的個體權利屬性之否認。

事實上，個人的發展權利主體地位早已得到國際立法和國內立法的普遍承認②，比如《發展權利宣言》的序言即明確指出，“承認創造有利于各國人民和個人發展的條件是國家的主要責任”“發展機會均等是國家和組成國家的個人一項特有的權利”。其所指稱的“各國人民和個人”“國家和組成國家的個人”，將集體和個人均視為發展權的主體。該宣言第1條也同時強調，“所有各國人民”作為集體和\"每個人\"即個人均享有發展權。單個實在的人，應當是發展權的首要、最終的享有者。[33]

少數民族經濟發展權屬于發展權，理應是集體權利與個體權利的統一，其主體既包括少數民族集體，也包括作為少數民族成員的個體。少數民族經濟整體的發展離不開少數民族個體的發展，少數民族個體的經濟發展是少數民族集體的經濟發展的基本體現。同時，“充分實現個人的人權需要全面地和部分地發展團體的某種權利”[34]285；少數民族集體的經濟發展權的實現是少數民族個體的經濟發展權實現的前提和基礎，少數民族集體的經濟發展權的成果最終歸屬少數民族個體享有。由于集體的經濟發展權的實現并不必然帶來個體的經濟發展權的改觀，國富未必民富，不公平的發展模式和分配制度常常造就國富民窮的狀況。因而，強調少數民族經濟發展權是集體權利和個體權利的統一，有助于倡導自由競爭與社會本位并舉的發展理念，具有重要的實踐指引價值。

3.積極權利還是消極權利

積極權利和消極權利的劃分是基于權利保護和實現的方式不同，消極權利要求國家和社會的消極不干預，而積極權利要求國家和社會的積極作為，強調國家義務，以實現特定群體的經濟、社會、文化等諸種利益。根據人權和權利研究的通說，與傳統人權觀相對比，第二代、第三代等新興人權及其衍生的具體權利，首先或主要屬于積極權利，需要國家有效作為方可充分實現。“權利永遠不能超出社會的經濟結構及由經濟結構所制約的社會和文化的發展”[35]12；由于積極權利要求國家向個人提供福利，受制于該國的經濟社會發展狀況，是“昂貴”而不能立即、普遍實現的權利，且仍需防范國家力量以福利之名可能實施的不當干預。同時，消極權利同樣離不開必要的國家行動如司法、立法等給予的基礎性保障。因而，積極權利和消極權利同樣需要以國家為主要代表的公共權力的必要作為，只是二者對于國家行動的需求方式、需求強度和需求領域等存在相應差異。基于上述理解，少數民族經濟發展權首先是積極權利，需要國家積極提供幫助。①同時，為實現少數民族經濟較快發展，充分調動少數民族的積極性，國家允許和支持少數民族自主管理經濟事務，不干預少數民族根據當地情況和自身特點自主開展經濟建設事業②，少數民族經濟發展權同時具有消極權利的屬性。

4.公法權利還是私法權利

由于經濟發展權的義務主體主要是國家，公權機關在促進、引導和保障經濟發展方面的相關職能職責在公法規則中有明確體現，該權利具有鮮明的公法權利性質，但少數民族經濟發展權是否也具有私法權利屬性，學界尚存爭議。有學者在研究少數民族經濟權利時認為，民族經濟自治權、民族經濟發展權、民族經濟獲得幫助權僅具有公法性質，不屬于私法權利，民族經濟平等權則兼具公法和私法的性質。[36]公法權利和私法權利的劃分是以權利依據和權利內容為標準的，公法權利是公法規定的，是需要以公法上的義務為支持的權利，而私法權利是以私法為依據，是不直接依賴公法上的義務而存在的權利。民族經濟發展權是消極權利和積極權利、集體權利與個人權利的統一，其權利依據和權利內容兼具公法和私法屬性，民族經濟發展權應當是公法權利和私法權利的統一。即便沒有私法層面關于少數民族經濟發展權的明確規定，基于財產權、平等權、自由權等相關基本權利及其私法表達，“私法權利”意義上的少數民族經濟發展權及其保障的現實利益也是客觀存在的。

需要注意的是，少數民族經濟發展權主要是由實行民族區域自治的地區或散居少數民族所在地區的國家機關代表少數民族群眾行使，但其本質仍然是權利而非權力，相關國家機關代表少數民族集體和個人行使少數民族經濟發展權，只是其內在的國家幫助“義務”這一職責以“權力”（職權職責）的形式加以外化，相關國家機關行使的是經濟發展權力（職權職責）而非經濟發展權利③，這一權力并非少數民族經濟發展權，而是少數民族經濟發展權所對應之義務的“權力”（職權職責）體現。在少數民族經濟發展權及其相關權力、權利構成的體系中，權力與權力之間、權利與權力之間、權利與權利之間，均可能發生委托、制約、監督、協作、沖突等可由法律評價的社會關系。

5.少數民族經濟發展權的國內性與國際性

《世界人權宣言》強調人權實現的國家努力和國際合作，充分體現了人權的國內性與國際性。作為第三代人權“發展權”強調國家義務與國際合作，關注世界人民的共同生存狀況，超越了前兩代人權限于個人與國家之間的雙向維度。［25]少數民族經濟發展權既是國內法上的權利，也得到國際立法和國際社會的高度重視，同時具有國際性。近幾十年來，對于貧窮落后民族地區經濟發展的國際扶持已有充分實踐和相應的積極成果。習近平倡導的共商共建共享的全球治理觀和“一帶一路”建設，就是當今世界推動落后國家和民族加快發展、實現全人類發展權理想的全新動力和治理模式。由于少數民族發展權利的保護與實現主要取決于“國內法及內國政府對發展權的理解方式、重視程度及行動能力”[37]，人權的理想目標和實現人權的有限資源之間存在著固有的矛盾，國家整體經濟的貧困是制約個人經濟狀況普遍改善的最大障礙，《世界人權宣言》強調人權實現要尊重各國的組織和資源狀況，因而，少數民族經濟發展權首先和主要是國內法上的權利，其實現和保障問題屬于國家主權事項范圍。

四、少數民族經濟發展權的結構梳理

由于視角和方法的差異，加之發展觀的演進和國家治理模式的轉型，學界關于少數民族經濟發展權的界定并不統一。受此影響，有關少數民族經濟發展權的內部結構與外部邊界的理解也無定論。本文認為，少數民族經濟發展權是少數民族集體或個人依照憲法和法律享有的選擇經濟發展方式、參與促進經濟發展、享受經濟發展成果，并可以依法請求國家幫助其經濟發展的權利的總稱。少數民族經濟發展權制度以合理的經濟差別待遇為特有手段，以民族經濟實質公平為主要價值目標，堅持形式平等與實質平等相統一、機會平等與結果平等相統一。這一權利所主張的利益得到了各國立法和國際人權文件的廣泛認可，是一個內涵豐富的權利體系;其權利主體既包括實行民族區域自治的少數民族，還包括散居少數民族;其權利客體是少數民族集體或個人就經濟發展方式、經濟發展能力、經濟發展水平（數量與質量）、經濟發展成果、少數民族特色經濟等方面享有的各種利益，體現了少數民族經濟發展權的目標和價值;其權利行使方式包括選擇、參與、促進、分享、尋求幫助等形式。這一定義和前文對于少數民族經濟發展權憲法基礎及其屬性的相關理解，是科學梳理該權利的內部結構和外部邊界的主要依據。

（一）內部結構

少數民族經濟發展權的內部結構主要關注其權利體系自身的構成，主要有兩種代表性觀點：其一認為民族經濟發展權應當包括經濟發展模式的選擇權、經濟管理權、經濟資源的控制權[38]19-26;其二認為應當包括少數民族選擇經濟發展方式的權利、參與經濟發展進程的權利、享受經濟發展成果的權利、縮小經濟差距的權利[9]。經濟發展權既關注經濟平等，也關注經濟自由，經濟平等與經濟自由是經濟發展權所追求的共同目標。因此，少數民族經濟發展權的權利體系可以界分為作為“社會權”或“平等權”的少數民族經濟發展獲得幫助權和作為“自由權”的少數民族經濟發展自主（治）權兩大分支。前者強調國家的積極義務和主動幫扶，注重經濟公平，而后者則強調公權的消極不干預和權利主體的自我努力，注重經濟自由。二者均服務于民族經濟事實平等這一最終目標，少數民族經濟發展權的各具體分支均可分別統攝于前述兩大類型之下。

少數民族經濟發展自主（治）權是消極權利，是民族經濟平等和民族經濟自治的必然要求，是以民族經濟平等權和民族經濟自治權為重要基礎而衍生的以“發展”為基本內核的少數民族經濟發展權的子權利，需要國家和上級機關予以尊重和保護，涉及少數民族自主選擇經濟發展方式、參與和促進經濟發展等權利內容。從行為角度，包括選擇、參與、促進等具體方式，但參與權與促進權實難嚴格區分，可將之統稱為參與促進權。相關研究所論及的經濟管理自主權（包括財稅外貿自主權等）、資源支配權（包括由此衍生的資源占有獲得補償權），均可納入少數民族經濟發展自主權的范圍。

少數民族經濟發展獲得幫助權屬于積極權利，體現了發展權所特有的“分享發展成果”“要求國家幫助”“縮小經濟差距”“經濟優惠”等內容，是需要國家和上級機關予以幫助才能實現的權利。少數民族經濟發展獲得幫助權是基于民族經濟發展差距過大、民族間事實上的經濟不平等狀況而提出的權利主張。要實現少數民族經濟發展，如國家實行不干預政策，僅僅依靠少數民族自身的努力，很難改變少數民族貧窮落后的狀況。只有在堅持平等對待的基礎上，輔以國家和社會必要的扶助，少數民族才能真正實現較快的經濟發展和事實平等。少數民族經濟發展獲得幫助權的幫助義務的主體范圍和稱謂，相關立法表述有多種，如“各地人民政府”“上級國家機關和部門”“人民政府的有關主管部門\"甚至“信貸部門\"等。但無論何者，法定幫助義務的最終承擔者主要是國家，具體的幫助形式則包括財稅金融幫扶、經濟對口支援、生態資源補償、精準扶貧、基礎設施建設、興邊富民、民族貿易扶持與優惠等途徑或措施。由于縮小經濟差距是平等發展的要求和分享發展成果的目標，“縮小經濟差距的權利”不宜視為少數民族經濟發展權體系中獨立的子權利，其相關內容或要求可以納入少數民族經濟發展獲得幫助權之中。

（二）外部邊界

發展權的提出是對經濟權利、平等權和自由權認識的深化。少數民族經濟發展權具有經濟內容和發展權屬性，其外部邊界主要涉及其與少數民族權利譜系內部的民族經濟自治權、民族經濟平等權等權利的橫向關系，以及前文已予探討的其與民族權利、經濟權利、發展權等上位權利的縱向、外部關系。

有學者認為，憲法和法律建構民族自治權的動因，即在于高度重視各少數民族的發展權，因為少數民族享有充分的自治權，有助于根據本民族本地方實際情況加快經濟、政治、文化和社會發展，少數民族發展權因此被視為由民族自治權拓展而產生的新權利，甚至被認為是現代民族自治權的新內容。39]44通觀我國有關民族自治權的立法安排，可以發現“法定的民族自治地方的自治權利也主要是發展的權利”[40]79；“在民族發展權中探討自治權主要涉及其自主決定權利、參與權、各種資源和利益的分享和公平分配等”[37]。民族經濟自治權既是民族自治權的必然組成部分，也是少數民族經濟發展自主權這一少數民族經濟發展權的子權利得以產生的重要基礎。同時，少數民族經濟發展權與民族經濟平等權的關系也非常密切，重視少數民族經濟發展權的保障和實現，其根本目的應在于追求經濟層面的民族事實平等。“最根本的問題是幫助少數民族發展生產，如果少數民族在經濟上不發展，那就不是真正的平等”。[41]133“增強民族團結的核心問題，就是要積極創造條件，千方百計加快少數民族和民族地區經濟社會發展，促進各民族共同繁榮發展。”[1]

綜上可以認為，民族經濟平等權與民族經濟自治權，的確不等同于民族經濟發展權 ① ，但其為少數民族經濟發展權的產生提供了重要依據和動力。正是基于民族經濟平等和民族經濟自治的要求，民族經濟發展自主的權利主張才得以成長并最終確立。也正是基于對民族經濟事實平等和實質正義（自由）的追求，民族經濟發展獲得幫助的權利主張才得以通過法理證成并獲得普遍支持和實踐推進。

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FORGING THELEGALFRAMEWORKFORTHEECONOMIC DEVELOPMENT RIGHTS OF ETHNIC MINORITIES Chen Fayuan，Wang Xiaoli

Abstract：Theeconomic development rights of ethnic minorities constitute a system of rights that enable minority collctivesand individuals toselect economic development models，participate in economicadvancement，share developmental achievements，and claim stateassistance inaccordance with constitutional and legal provisions.This framework branches into two dimensions：the autonomy of economic development emphasizing economic freedom， and the right to developmental asistance ensuring economic equity.Emerging as a novel category of economic law rightsderivedfrom human rights categoriessuch asminorityrights，economicrights，and developmentrights，these rightsalignwith the value orientation of economic rightswhile fundamentallybelonging to thedomainof developmentrights.Groundedintheindivisibilitytheoryofhumanrights，acomprehensiveunderstandingofethnic minorities’ economic development rights must organically integrate universal and special rights，positive and negative rights，collectiveand individual rights，publicand privatelawrights，aswellasdomesticand international dimensions.

Keywords：ethnic minorities;economic development rights;legal framework forging;sense ofcommunity for the hinese nation

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