服務型政府理論基礎的爭議：化解、反思與未來展望

摘要：服務型政府應當以中國式現代化思想理念構建，但服務型政府的理論基礎是新公共服務還是為人民服務仍未有定論。為化解這一爭議，通過對“新公共服務”和“服務型政府”兩大術語的產生時間，以及它們分別與“為人民服務”的深層關系進行梳理，發現新公共服務的核心要義契合為人民服務思想、服務型政府的出現與新公共服務無關、服務型政府源起于為人民服務思想。因此，服務型政府理論基礎必然是為人民服務，而不是新公共服務。基于此結論，可推理出中國學界存在服務型政府現代化建設的理論研究自覺性有待提高、理論話語權的保護有待完善、新公共服務的角色定位有待更新等問題。未來，中國學者應創新構建“服務人民邏輯”術語，同時警惕國外公共服務邏輯理論在中國的濫用。

關鍵詞：服務型政府；新公共服務；為人民服務；現代化

中圖分類號：D035 文獻標識碼：Ａ文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）03 — ００６0 — ０６

服務型政府是中國式現代化政府的重要組成部分。習近平總書記在黨的二十大報告中強調中國式現代化的本質特征是“是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化”等內容。這釋放出兩大強烈的信號——中國式現代化是黨領導的現代化，是依靠人民、為了人民的現代化。服務型政府必然要把堅持黨的領導和人民立場相結合。故此，服務型政府的理論基礎理應與之相關。然而，服務型政府的理論基礎，仍存在諸多爭議：第一，服務型政府的理論基礎是基于西方的新公共服務理念；［1-3］第二，服務型政府的理論基礎是為人民服務思想；［4-5］第三，為人民服務是服務型政府的理論基礎，新公共服務是服務型政府的間接理論基礎。［6］由此可見，學界對服務型政府的理論基礎核心爭論在于服務型政府是西方理論（新公共服務）派生而來還是中國思想（為人民服務）內生發展所致。服務型政府理論基礎的爭議，不可避免地影響到服務型政府現代化建設的實際運行，甚至對中國式現代化服務型政府建設產生一定負面影響。為此，厘清服務型政府理論基礎的爭議，對服務型政府現代化建設具有重要的理論和現實意義。與此同時，從中國式現代化角度，反思由此產生的爭議而帶來的問題，并嘗試提出服務型政府現代化建設理論基礎的未來發展路徑，以便為服務型政府現代化建設提供符合公共管理話語的理論基礎。

一、服務型政府的理論基礎之爭議化解

服務型政府的理論基礎形式上是“新公共服務”還是為人民服務的爭議，本質上它暗含了三種關系：新公共服務與為人民服務的關系；服務型政府與新公共服務的關系；服務型政府與為人民服務的關系。這三對關系的厘清有助于終止服務型政府現代化建設的理論基礎爭議。

（一）新公共服務與為人民服務的關系：新公共服務思想契合為人民服務思想

新公共服務思想是羅伯特·B·登哈特發展起來的，其經歷了一個漫長的過程。作為新公共理論的提出者，也是新公共服務領域的權威學者，羅伯特·B·登哈特認為①新公共服務是建立在公民民主、社區民主和公民社會以及組織人文主義和話語理論基礎上的運動。［7］顯然，其注重的是公民價值。對公民價值的重視貫穿了羅伯特·B·登哈特主要學術生涯：1968年，26歲的羅伯特·B·登哈特就認為公民在組織中具有重要價值；［8］1976年，羅伯特·B·登哈特指出要在女權組織中強調人的責任和價值；［9］1977年，羅伯特·B·登哈特認為要從人的行為來理解公共行政，并且強調“只有通過對公共服務實踐概念的全面闡釋，我們才能超越理論與實踐、事實與價值和客觀性與主觀性。我們甚至可能超越政治與行政，這將真正成為一個新的公共行政！”；［10］20世紀80年代，羅伯特·B·登哈特對追求私人利益的傳統公共服務進行了批判，并認為傳統公共服務價值觀會造成公共服務的不規范，因而需要重新確立公共服務中道德的領導地位；［11］1995年，弗羅里達州奧蘭治州（Orange County，Florida）發起了“公民第一”思想運動，促使羅伯特·B·登哈特更加關注公共服務中的公共價值，他認為這場運動的內涵是公務員在公共服務中應當關心社會的共同利益，并愿意為社區承擔個人責任，且公務員必須將公民放在第一位置；［12-13］2000年，羅伯特·B·登哈特在《The New Public Service:Serving Rather Than Steering》一文中論述了西方公務員的價值追求應當注重公民價值；2001年，羅伯特·B·登哈特在《The New Public Service:Putting Democracy First》中指出新公共服務中的“新”強調的是公共權利，以及公務員有超越自我利益的責任。［14］至此可知，雖然羅伯特·B·登哈特的學術生涯一直關注人的價值，但其關于新公共服務的核心要義直到21世紀初才有了明確定論，即政府人員要注重公民價值和公共利益，并超越自我利益。

相比于羅伯特·B·登哈特在21世紀初才形成新公共服務的核心要義，新中國自成立之初就要求公務員為人民服務，即在公共服務中注重人民價值和公共利益，并且將人民放在首要位置。例如，1949年，《中華人民政治協商會議共同綱領》要求“中華人民共和國的一切國家機關，必須厲行廉潔的、樸素的、為人民服務的革命工作作風”。在服務型政府的建設過程中更是如此，《中華人民共和國憲法》（2018年修正）要求“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”。可以看出，為人民服務的核心觀點與公共服務的核心觀點都要求公務員在公共服務中關注公共利益，重視人民的地位。但是，為人民服務早于新公共服務的產生時間，且新公共服務的思想觀點相對為人民服務的思想本質上并不是一個新的思想，反而新公共服務對人民利益、公共價值的重視契合了為人民服務思想。

（二）服務型政府與新公共服務的關系：服務型政府與新公共服務不相關

服務型政府的產生與理論依據在新公共服務出現之前就產生了，他們二者的關系從歷史上并不存在關聯。一方面，有學者（程倩，2005）指出中國服務型政府產生的來源服務行政，而不是其他；［15］另一方面，我國服務型政府本身不論是從理論層面還是實踐層面都早于《The New Public Service:Serving Rather Than Steering》一文的出現時間。從理論層面上看，服務型政府的提出早于新公共服務的提出時間。早在1992年，中國就有學者提出政府應具有服務職能；［16］2000年8月，“服務型政府”的概念便由張康之首先在《行政論壇》上提出的；［17］隨后，在2002年7月，劉熙瑞在文章中也正式提到服務型政府。［18］相比之下，登哈特夫婦在《 Public Administration Review》期刊上發表《The New Public Service: Serving Rather than Steering》一文的時間是在2000年11月，劉俊生在2002年10月將該文譯成中文于《中國行政管理》上發表刊出。可見，張康之提出服務型政府概念的時間比登哈特夫婦的新公共服務早了三個月；劉熙瑞提出的服務型政府也比《The New Public Service: Serving Rather than Steering》的中文版早了三個月。從實踐層面看，中國在新公共服務理論產生之前已經開始建設服務型政府。例如，1999年，珠海將“萬人評政府”活動作為建設服務型政府的突破口。［19］顯然，中國服務型政府改革實踐的時間早于新公共服務理論出現的時間。這表明，以新公共服務作為服務型政府的理論基礎是沒有歷史根據的，那些“鋪天蓋地的中文文獻用新公共服務來為中國服務型政府改革尋找學術坐標，無異于強行為中國實踐穿衣戴帽而遮蔽了本土實踐蘊藏的公共管理邏輯”。［4］綜合而言，服務型政府的產生及其理論基礎與新公共服務沒有必然聯系。

（三）服務型政府與為人民服務的關系：服務型政府源起于為人民服務

服務型政府理論基礎的爭議經歷了一個從無到有的發展過程。在很長一段時間內，新公共服務與服務型政府之間并沒有相關聯系。在中國知網的高級檢索板塊，設置 2000—2021年的時間段內檢索全部期刊，以“服務型政府”并含“新公共服務”分別為關鍵詞檢索發現，直到2005年2月28日，王萱和廖敏才把“服務型政府”和“新公共服務”聯系在一起。［20］這一發現說明，在2005年2月28日之前，新公共服務并沒有參與服務型政府建設。為探尋該時間之前中國建設服務型政府的理論依據是什么？在中國知網設置檢索時間為2000年1月1日-2005年2月27日，以“服務型政府”為關鍵字，精確搜索可獲取367篇文獻。通過分析可知，學者對于何為服務型政府的理論基礎有多種看法。一方面是單一理論作為基礎。一是突出中國理論的“三個有利于”作為服務型政府的理論基礎；［21］二是“民本位，社會本位，權利本位”作為服務型政府的理論基礎，并強調政府必須全心全意為人民服務；［22］三是突出西方理論的服務理念作為服務型政府的理論基礎；［23］四是西方公正理念作為服務型政府的基礎；［24］五是新公共管理理論的思想作為服務型政府的基礎。［25-26］另一方面，多種理論的結合作為服務型政府的理論基礎，比如一是經濟改革市場化，公共管理社會化和政治發展民主化；［27］二是政府的公共性、民主政治理論、馬克思主義的代表制思想、公共行政學的當代發展和法治理論等作為服務型政府的理論基礎；［28］三是民主行政理論、治理理論和后現代理論則構成服務型政府的理論基礎。［29］以上成果表明，在新公共服務提出之前，我國服務型政府理論依據已經有了大量的研究成果，這些研究成果既有本土化探索，也有西方服務理論、市場化理論等。不過，對于西方的理論闡釋中國服務型政府是值得推敲的。［30］實際上，大部分學者主要關注服務型政府中的中國本土化理論觀點：一是以人為本是公共服務型政府的理論基礎；［31］二是馬克思主義民主理論；［32］三是為人民服務是服務型政府的思想源泉，服務型政府體現了“全心全意為人民服務”的價值。［33］正如有學者認為服務型政府建設的理論基礎在當代中國只能是而且也應當是人的全面自由發展理論、社會主義民主理論和為人民服務理論；［34］朱正威和吳佳（2020）依然同樣認為為人民服務思想是服務型政府的理論基礎。［4］總之，自服務型政府產生始，學界已從多方面力證為人民服務思想是服務型政府的理論基礎。

綜上，服務型政府現代化建設的理論基礎不可能是新公共服務，而是源自為人民服務的思想。

二、服務型政府的理論基礎爭議之反思

從服務型政府的理論基礎爭議焦點可以看出，新公共服務和為人民服務都屬于公共服務范疇內的理論體系。但它們的發展路徑截然相反，一種路徑是“西學中用”，即認為服務型政府是西方新公共服務理論在中國發展的結果；另一種路徑是“中學中用”，即服務型政府是中國為人民服務思想上內生發展結果。上文已證實，“西學中用”的路徑不符合服務型政府發展的歷史，而“中學中用”才是正確的。故此，為避免未來發生類似“西學中用”的誤導，需對“西學中用”形成的原因進行深刻反思。

（一）理論研究自覺性有待提高

理論研究自覺性是指中國學者要主動自覺從中國思想體系中尋找中國服務型政府現代化建設的理論基礎。19世紀80年代，西方發達國家先于我國步入新公共管理改革，探索出眾多公共服務理論。此時，中國部分學者引進西方先進的公共管理知識，為引導中國服務型政府改革實踐作出了卓越貢獻。然而，中國服務型政府現代化建設實踐并不依托于西方的公共服務理論，西方公共服務理論也難以解釋中國服務型政府的現代化建設實踐。例如，中國公共服務制度中的“全過程負責制”便領先于西方國家公務員的“責任解制”。如果將西方公共服務理論套在中國政府建設實踐，會對中國政府建設實踐產生誤讀。這種誤讀是在沒有根據中國政府建設實踐基礎上構建出的理論解釋，會破壞中國自身的理論體系。在此，有必要呼吁當代中國學者不應當用西方公共管理理論管制中國政府實踐，應當自信、自覺地將中國思想、實踐總結成中國理論，適應中國式現代化政府改革需求。

（二）理論話語權的保護有待完善

正由于服務型政府的理論研究自覺性不高，中國學界在解釋服務型政府理論基礎時又產生了中國公共服務話語權保護有待完善問題。這一問題主要體現在致力于研究中國公共服務理論的學者較少。截止目前，在公共管理學科領域，尚未建立起中國公共服務理論，更多的研究成果主要是介紹中國公共服務實踐經驗，或者用中國公共服務實踐檢驗國外的公共服務理論。另外，與服務型政府關系密切的為人民服務思想更多應用在政治學領域，在公共管理領域應用較少。在中國式現代化偉大事業的背景下，中國學者建立中國公共服務理論是當代研究者的使命，例如，根據為人民服務“人民至上”等價值理念構建起“人民主導邏輯”理論，為服務型政府提供更契合中國實踐的理論。唯有此，中國可建立起屬于中國式現代化公共服務理論體系。

（三）新公共服務的角色有待更新

學界對新公共服務的認識忽視了整個西方公共管理理論的面貌。2004年，丁煌教授翻譯了《新公共服務：服務而不是掌舵》一書，并認為新公共服務是西方公共管理的三大范式之一。［37］這一結論與奧斯本的三大范式有所沖突，奧斯本在2006年提出了不包含新公共服務的三大范式——傳統公共行政、新公共管理和新公共治理［38］。這一對比側面說明了西方公共管理理論的豐富性，以及新公共服務只是整個西方公共管理理論中的其中一種理論。另外，大多數學者注重西方公共服務理論的縱向發展，而沒有橫向地將其與中國為人民服務“以人為本”“人民至上”等思想進行比較分析，忽視了中國具有可與之“抗衡”的思想。據前文所述，新公共服務與為人民服務本質上說明的是同一個核心內容，只是“外貌”不一致，甚至新公共服務在核心內容上契合為人民服務思想。因此，服務型政府的理論基礎要注重西方公共管理理論的發展全貌，而不能掛一漏萬。

三、服務型政府的理論基礎之未來展望

推進服務型政府現代化建設，既要堅持走自己的路，又要拓展世界眼光，通過國內和國外公共服務理論兩方面的論述，促進服務型政府現代化建設。

（一）中國公共服務話語展望：服務人民邏輯

“我們的哲學社會科學有沒有中國特色，歸根到底要看有沒有主體性、原創性”［39］。作為哲學社會科學的一部分，中國公共服務研究的歷史使命就是建設具有主體性、原創性中國式現代化公共服務理論，為服務型政府建設提供具有中國智慧的理論。因此，有必要在公共管理領域基于為人民服務理念建構其相應的原創性話語，即“服務人民邏輯”術語。

1.服務人民邏輯的基本概念

服務人民邏輯與黨的領導、人民價值取向，以及政府的公共服務職能密不可分。在黨的領導方面，“服務人民邏輯”離不開黨的領導。中國共產黨的歷史經驗告訴我們：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導”［41］；“中國人民和中華民族之所以能夠扭轉近代以后的歷史命運、取得今天的偉大成就，最根本的是有中國共產黨的堅強領導”［42］。因而，黨的領導是“服務人民邏輯”遵循的基本規律，也是“服務人民邏輯”必須堅持的基本原則。在人民價值取向方面，服務人民邏輯有著不同于西方政府履行公共服務職責的邏輯，即不同于西方政府提供公共服務主要是為了私人利益。同時，中國政府的公共服務治理模式是黨領導下的治理模式，超越了西方的治理模式。［40］服務人民邏輯正是體現公共利益、黨領導下的治理模式的理論回應。在公共服務職能方面，公民享有基本公共服務權益是現代化政府必須履行的基本義務，也是政府保障人人享有基本公共服務的重要職責。基于服務人民邏輯的政府必然落實公共服務職責。總體而言，“服務人民邏輯”就是指政府在共產黨的領導下，政府秉持為人民服務、以人民為中心、人民至上的價值取向，履行公共服務職能。

2.服務人民邏輯的理論優勢

服務人民邏輯超越了西方新公共管理、新公共服務、新公共治理在政府與公民關系方面的缺陷。基于新公共管理的政府，其公共服務組織主要掌握在政府手中，但公共服務現代化建設中公共服務產品、公共服務“服務”不只受到政府控制，還受到公民的影響，例如，公民需求影響公共服務產品與服務的供給。基于新公共服務的政府，其公共服務組織倡導公民主動參與公共政策，公共服務政策的主導權仍然在政府這一側。這是因為，政府賦予公民的權利是參與權，而不是賦予公民平等的決策權。基于新公共治理的政府，其公共服務組織需要與社會組織、市場組織等相互合作、共同為公民提供公共服務，但忽略了公民也成為其主要的合作對象。這一系列分析表明，雖然西方新公共管理、新公共服務、新公共治理都注重公民在公共服務中地位，但它們都是從政府一側思考公共服務中政府與公民的關系，而不是從人民一側考慮政府與公民的關系，因而它們未能從真正意義上實現公民在公共服務中的中心位置，更不論說公民的地位超越政府。總的來看，在政府與人民關系方面，以人民為中心、人民至上的服務人民邏輯與西方公共管理理論相比有著本質區別，它超越了西方公民地位處于政府之下的邏輯，是一種新的人民主導的邏輯。

（二）國外公共服務理論新發展：公共服務邏輯理論

奧斯本（2018）提出的公共服務的本質是服務而不是產品的公共服務邏輯［43］。考慮到未來中國學者有可能在一定范圍內引入、借鑒和應用公共服務邏輯理論，借鑒新公共服務與為人民服務爭議的反思，在此有必要提出以下幾點注意事項：

1.公共服務邏輯具有局限性

公共服務邏輯理論的核心觀點是公共服務本質是“服務”而不是“產品”［44］176。公共服務邏輯理論涉及公共政策、公共服務供給者、公共服務使用者的地位的轉變，以及公共服務價值共創、公共服務生態系統等價值維度方面的新觀點。它的關鍵前提是傳統公共管理理論指導下的公共服務改革是失敗的，同時也指出服務屬性中無形性、異質性、不可分割性和易逝性是值得懷疑的。［44］32-34在此基礎上，基于服務營銷中的服務主導邏輯理論和服務邏輯理論，構建了公共服務邏輯理論。這一理論的提出，顛覆了以往公共服務的認知，為公共服務改革發展提供了新的思路，但也帶來了諸如“重服務、輕產品”的潛在風險、公共服務缺乏穩定性以及對公民的要求較高和對行政和政治控制程度要求也較高等問題。總之，我們在借鑒公共服務邏輯理論時，要對其理論內涵、理論本質、核心觀點、理論基礎等方面做出全面審查，特別注意防范公共服務邏輯理論的擴大化和“真理化”趨向。

2.公共服務邏輯欠缺普適性

公共服務邏輯理論產生于發達國家，是服務經濟發展到一定程度的產物。而中國是發展中國家，盡管服務經濟具有一定的規模，但農業、工業的經濟占比仍較大。在此背景下，公共服務邏輯理論是否適用于中國需要進一步討論。另外，正如前文所述，中國公共服務領域取得的成功離不開中國共產黨的領導、政府全心全意為人民服務，有效識別它們與公共服務邏輯理論在應用場域、事實關系等方面的區別，有助于公共服務邏輯理論在中國更好的發展。需要指出的是，隨著中國現代化進程加快，中國服務經濟愈加凸顯，與中國服務經濟相適應的公共服務理論是否為公共服務邏輯，同樣需要進一步展開理論和實證兩方面的研究。總而言之，對于公共服務邏輯理論，我們要審慎判斷、批判性吸收與借鑒。

3.公共服務邏輯具備落后性

為何國外能夠產生有關公共服務的新理論？換言之，為何中國難以產生有國際影響力的公共服務理論？這一問題是擺在大多數中國公共服務研究者面前的問題。中國有著豐富且成功的公共服務實踐經驗，也在學術領域擁有大量的專家學者，但中國公共服務的學術話語權仍不理想。即使我們不反對中國借鑒和吸收全球優秀的公共服務理論，但這并不意味著，中國就不能產生具有國際影響力的公共服務理論。因此，趕上甚至超越西方公共服務話語權地位，將是當代中國公共服務研究者的歷史使命。當前，公共服務邏輯理論“羽翼未豐”，在批判公共服務邏輯理論基礎上構建一個新理論，是創造性的發展公共服務邏輯理論的途徑，也是增強中國公共服務話語權的一次機會。總之，中國學者不僅要借鑒吸收公共服務邏輯理論，也要學會在公共服務邏輯基礎上創建新理論。

四、結語

服務型政府現代化建設的理論基礎是關乎中國原創性理論發展和內生性發展的重要議題，但服務型理論基礎一直存在著爭議。為此，本文以歷史考據的方法，對服務型政府理論基礎爭議中的新公共服務和為人民服務兩者關系，以及它們分別與服務型政府的關系進行了考察，結果發現服務型政府的理論基礎是為人民服務，而不是新公共服務。縱觀這一爭議的產生是“西學中用”和“中學中用”兩種路徑的具體體現，足以引起審視和沉思。為構建具有“獨立性、原創性”的公共服務理論，本文未止步于新發現和反思的探討，而是在基于黨的領導、人民價值和公共服務職能，以及與西方公共管理理論比較基礎上構建了“服務人民邏輯”術語。與此同時，對未來中國可能應用公共服務邏輯理論提出注意事項。

以上研究將有助于我們結合中國公共服務實際條件，有效應用中國公共服務智慧，為中國服務型政府現代化建設提供更具針對性的理論指導。不過，本文提出的“服務人民邏輯”仍需繼續完善，以及本文對公共服務邏輯理論在中國發展的預測是否實現仍需進一步觀察。

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〔責任編輯：侯慶海〕