內蒙古邊境地區人口空心化成因、影響分析與對策建議

常文清

摘? 要：人口空心化是伴隨國家發展出現的一種社會現象，當其達到一定程度之后，就會演變成社會問題，影響經濟社會的良好運行。目前，內蒙古邊境地區人口空心化問題日益嚴重和突出，給筑牢祖國北疆安全穩定屏障帶來了重大挑戰。本文在分析內蒙古邊境地區人口“空心化”的成因的基礎上，從邊境安全拱衛、邊境地區發展、公共服務保障、基礎設施建設、邊民返貧風險等方面分析人口空心化對邊境地區的影響，并有針對性地提出治理內蒙古邊境地區人口“空心化”的對策。

關鍵詞：內蒙古? ? ?邊境地區? ? ?人口空心化

內蒙古作為祖國的“北大門”、首都的“護城河”，全區邊境線長4221公里，共有20個邊境旗市區。進入新世紀以來，隨著撤鄉并鎮、生態移民、城鎮化等政策措施的相繼實施，以及部分邊民因諸多原因向城鎮遷移加劇，邊境地區“空心化”問題日益嚴重和突出，給筑牢祖國北疆邊境地區安全穩定屏障帶來了重大挑戰，應高度重視并采取有力舉措予以破解。在內蒙古自治區第十四屆人民代表大會第二次會議上，解決邊境地區“空心化”問題已經列入《2024年內蒙古自治區政府工作報告》中。

一、內蒙古邊境地區人口空心化的成因分析

（一）城鎮化建設進程加快，吸引廣大邊民進入城鎮生活工作

城鎮化是指人口向城鎮集中的過程。我國正在全面建設小康社會，大幅度提高城鎮人口比重，逐步扭轉、縮小工農差別、城鄉差別、地區差別是其中的重要目標。在邊境地區推進城鎮化建設，必將吸引眾多的周邊邊境嘎查村人口到城鎮中生活工作，這是邊境地區人口流失的最主要的原因。需要引起高度重視的是，加強城鎮化建設，必然會造成邊境嘎查村的“空心化”“老齡化”及邊境前沿“荒蕪化”問題的產生，不利于國防安全和邊境地區的長治久安。因此，不能因為“搞城鎮化建設，人口向城鎮聚集”造成邊境地區人口安全出現危機。

（二）邊境地區基礎設施相對落后，給廣大邊民造成諸多不便

邊境地區基礎設施建設，對于發展邊境地區經濟，提高牧區綜合生產能力，促進邊境地區居民增收，具有重要的支撐作用。近年來，在黨中央關心關懷、自治區黨委傾力支持下，邊境地區基礎設施建設有了很大發展，極大提升了邊民的獲得感、幸福感和安全感，但仍然存在邊境地區“水電路訊”不暢通問題，給邊境地區居民的生產、生活造成了極大的困擾，部分邊民為追求更加美好的生活而理性選擇離開邊境地區。在飲用水方面，由于部分牧民居住分散，長期采用分散式供水方式，部分難找水源地區采取臨近多戶合打一眼井的方式解決人畜飲水難題。由于依靠遠距離拉水，且無可靠儲水設施，加之道路狀況不佳，嚴重影響了部分邊境牧民的生產生活，飲水難題亟待解決。在用電方面，由于邊境地區地廣人稀，大多遠離電源接入點，且道路交通不變，加大了電網建設成本，增加了電網覆蓋難度，部分地區面臨分時段供電、分區域供電的長期未解難題，部分抵邊牧戶長期以來至今未通常電。部分邊境牧民通過新能源設備發電供應日常用電需求，由于自發電負荷有限，電源供應不穩定，無法帶動電熱水器、洗衣機等大功率家電，且偶有停電現象。在通信覆蓋方面，由于邊境轄區地理環境較為復雜，存在諸多通信盲區。部分邊境前沿地區手機信號時有時無，部分抵邊戶居家有微信信號，但還存在出門200米左右手機信號盲區問題，致使遇到突發情況無法與外界及時聯絡。在路網建設方面，近年來內蒙古邊境地區公路交通狀況得到顯著改善，特別是邊防公路建設卓有成效，但仍有一些公路需要提級改造和硬化，絕大多數嘎查村之間還是沙石路、土路，邊民出行仍然存在不便。

（三）體制性障礙和政策性問題導致邊境地區人口持續流失

1958年1月全國人大常委會第三次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著中國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。延續至今的戶籍管理體制把全體公民分為了城市人口和農村人口，形成城鄉二元經濟結構，這一體制至今尚未得到根本改變。邊境地區非農人口因分不到草場，且無經濟來源，只得外出務工，這就是因嚴格的農牧區戶籍準入制度造成人口“只出不進”單向流動的客觀事實。另外，長期以來，撤鄉并鎮、禁牧休牧、生態移民等政策的頒布實施也造成一定數量的邊境地區人口流失。

（四）多元價值觀對廣大邊民價值觀產生沖擊和影響

隨著邊境地區接受信息的渠道增多，廣大邊民對美好生活的向往更加強烈。隨著豐富多彩的城市文化、工業文化、西方現代文化的輸入和影響，邊疆地區各族群眾特別是蒙古族的傳統習俗及其相對應的游牧文化受到沖擊，特別是物質主義、消費主義及各類社會思潮對青壯年農牧民的思想觀念、價值觀念的沖擊和影響較大，動搖了邊境地區部分青壯年牧民群眾扎根邊疆、建設邊疆、奉獻邊疆的理想信念，艱苦的游牧條件、連年的自然災害、孤獨寂寞的心理、追求舒適的生活等諸多因素使得他們可能選擇放棄堅守邊疆、從事牧業的傳統生活，外遷至城鎮生活工作，以實現自己的人生價值和追求。

二、內蒙古邊境地區人口空心化的危害和影響

人口資源是最重要的戰略性資源。邊境地區作為特殊地帶，邊境轄區人口數量是保障邊境地區社會安全穩定的重要基礎，邊境轄區的人口安全也是國家安全的重要組成部分。可以說，邊境地區人口狀況事關國家安全、社會穩定、民族團結與區域發展。內蒙古地處祖國北疆，邊境地區人口日益“空心化”不僅不利于邊境地區可持續發展、基層政權穩固，而且直接影響北疆安全與穩定。

一是邊境安全遭受威脅。內蒙古的邊境地區作為我國北部邊疆領土的邊緣地帶，歷來是西方敵對勢力、民族分裂勢力、暴力恐怖勢力開展滲透、破壞、暴恐活動的重要地區。多年以來，“三股勢力”在我國邊境地區的活動愈加活躍，妄圖落地生根，將邊境地區作為反華“橋頭堡”。廣大邊民作為邊境地區的“活界碑”，既是邊防信息員、情報員，還是維護邊境傳統安全和非傳統安全的重要力量。內蒙古有漫長的邊境防線、廣闊的邊境轄區，但邊防軍警人力有限，網絡視頻監控等技防手段遠未做到全覆蓋，沒有廣大邊民的監督配合，情報信息搜集將缺乏重要的群眾來源，邊民加速流失，使得維護北疆安全、保障領土完整、加強邊境治理面臨巨大挑戰，使得邊境轄區的武裝安全、屯墾戍邊、巡邊固防、宣示主權、打擊犯罪等缺少了重要的人力保障，也導致邊境管理部門在邊境前沿多年苦心經營、精心構建的草原110報警點、聯防隊、治保會等群眾性的治安保衛組織作用受到嚴重削弱，在許多地區其作用已無法繼續有效發揮，致使部分邊境轄區的治安管控維穩工作變得更加困難、復雜。

二是被邊境地區可持續發展動力弱化。邊境地區可持續發展的重要前提是要有足夠的具有勞動能力的常住人口參與邊境地區的各項建設。但在邊境地區有勞動能力的人口特別是青壯年人口為謀求更好的生存發展空間而向城鎮加快轉移的情況下，邊境地區的可持續發展面臨著留守人員年齡偏大、生存環境逐漸惡化、生產規模不斷萎縮、正常生產無法維持等問題，這些問題極大削弱了邊境地區的可持續發展動能，致使廣大的邊境地區缺乏生機與活力。另外，由于邊民大量外流，特別是中青年勞動力群體的大量流失，使得具有較強工作能力、懂專業技術、會組織管理的骨干人才十分稀缺，邊境轄區部分鄉村基層組織建設面臨著無人可用的窘況。

三是部分留守邊民的返貧風險依舊存在。受自然災害影響，部分邊民生產作業成本急劇上升，致使其返貧風險持續上升。例如，近年來，一些民族地區邊境旗縣遭遇連年干旱，導致畜牧業飼養成本逐年攀升，多數牧戶因購買干草、飼料等生產資料而負債20萬元-30萬元，一些養殖大戶負債甚至高達60萬元-80萬元，其生產生活遇到很大困難，少部分牧戶存在資不抵債的返貧風險，需要引起各級黨政部門高度重視。此外，多數留守邊民思想觀念陳舊，內生發展動力不足。特別是留守邊境一線的老弱病殘人員，由于普遍年齡偏大，文化素質偏低，主體意識不強，作風謹慎保守，缺乏市場意識和創新意識，共同富裕的信心嚴重不足。此外，一些剛脫貧不久的貧困戶，面對新的生產生活困難和問題，“等靠要”思想依舊根深蒂固，不能主動進行現代農牧業生產實踐創新，極易在脫貧之后又因內生動力不足而陷入貧困之中。無論是因災因病或是因陳舊思想觀念引發的返貧現象，都是邊境虛空、人口外流所導致的間接后果。

四是公共服務難以為繼。隨著部分邊境旗縣圍封禁牧、撤鄉并鎮、生態移民、城鎮化等政策措施的相繼實施，邊境地區眾多農牧民群眾搬遷至城鎮及各移民區，加之中小學、衛生院、畜牧站、郵政所、司法所等公共服務機構職能上移，導致邊境轄區部分鄉村公共服務難以為繼。突出表現為邊境轄區醫療衛生供給不足、教育結構性矛盾突出等瓶頸問題長期存在。邊境地區村級衛生室建設普遍落后，有些雖有設置，但常常是缺醫少藥。多數邊境村（嘎查）到鄉鎮（蘇木）衛生院的距離少則三五十公里，多則百余公里，且醫療資源和醫治水平十分有限，廣大邊民群眾看病就醫極為不便。邊境轄區教育資源稀缺，尤其是邊境牧區義務教育學校寥寥無幾，邊民群眾將其子女送入城鎮學校并進行陪讀的現象較為普遍。這也是造成邊境地區“空心化”的關鍵動因。

五是部分基礎設施建設嚴重滯后。由于內蒙古邊境地區存在點多、線長、面廣、人稀等特點，通信服務運營商、電力等部門受限于建設成本與經濟回報，往往很難在一些偏遠的邊境地區加大投資建設基礎設施，導致邊境轄區通信網絡、電力電信等資源覆蓋率偏低。例如，據內蒙古出入境邊防檢查總站向中國鐵塔股份有限公司內蒙古自治區分公司了解，目前，全區距邊境線100公里左右帶狀區域4G信號覆蓋率不足50%，超過20%以上的邊境地區仍然是手機通信盲區。

三、內蒙古邊境地區人口空心化對策

（一）以鑄牢中華民族共同體意識為主線，做好邊境地區的各項事業

習近平總書記在2021年8月27日中央民族工作會議上講話時強調，做好新時代黨的民族工作，要把鑄牢中華民族共同體意識作為黨的民族工作的主線。鑄牢中華民族共同體意識就是要引導各族人民牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體理念。鑄牢廣大邊民的中華民族共同體意識，是一項涉及面廣、影響因素多的社會系統工程。要通過教育引導邊境地區各族干部群眾正確認識和把握物質與精神的關系、統一與自治的關系、民族因素與區域因素的關系、差異性與共同性的辯證關系。另外，既要加強基礎設施、經濟發展能力建設，促進邊疆與內地的“硬聯通”，又要著力加強文化與精神家園建設，解決文化與思想認同問題，實現“軟聯通”。鑄牢廣大邊民的中華民族共同體意識，要從邊境地區和廣大邊民的實際出發，切實做到以民為本，立足當下，放眼長遠，充分調動社會資源，采用廣大邊民喜聞樂見的諸多形式開展“潤物無聲”的工作，勠力同心，久久為功。

（二）推動智慧邊防建設

一是推動智慧邊防科技裝備標準化、體系化、信息化建設。內蒙古邊境地區大多地理自然環境較為惡劣，管邊控邊所需的科技設備普遍呈現使用壽命短、運維成本高的特點，因而在技術參數、規格要求和安全防護方面不同于普通城鎮的技防設備要求。因此，需要與相關安全防范技術研發部門和科技裝備公司合作研發適用于邊境地區的信息化安防技術設備，實現邊境地區安防設備防水、防電、防雷、防腐蝕、抗寒、抗旱的要求，逐步實現邊境管控科技裝備的標準化、體系化和信息化。二是在邊境前沿人口空心化嚴重地區、諸多廣闊無人區、巡防困難地區廣泛建設監控系統，通過紅外攝像頭、激光報警傳感器、信息采集設備等對覆蓋區域內的重要目標進行動態偵查監控，實現上述地區的全方位可視可控管理。特別是要安裝自動伸縮桿和紅外夜視高清攝像頭，可以24小時全方位視頻采集，能有效彌補空間地域的管理盲區，對重點區域進行全天候無縫覆蓋，實現邊管有關部門對邊境地區看得清、望得遠、控得住、傳得遠的要求。

（三）積極推動出臺穩定原生邊民、吸引新生邊民的興邊富民政策措施

一是積極發展特色產業，提高邊民收入水平。留住原駐邊民、吸引新遷移民的根本力量在于提高邊境地區的經濟發展水平和廣大邊民的收入水平。邊境地區可以依托區位優勢、政策優勢、資源優勢，引入先進的農林技術、生產方式和商業觀念，大力發展邊境地區特色優勢產業，如綠色農林業、特色旅游業、能源資源加工產業等，并積極引導廣大邊民創業增收。例如，內蒙古自治區錫林郭勒盟蘇尼特左旗引進一家上海民營資本，多年深耕羊駝養殖，現已形成2000多頭的規模，不僅帶動部分牧戶通過代養方式增收，而且也已取得很好的市場經濟效益。另外，內蒙古邊境各旗縣（區）要加強產業布局研究，深入挖掘邊境地區自然資源特色、歷史人文特色和民間民俗特色，推動文化和旅游融合發展。此外，要加大對自然景觀和人文景觀的投資力度，著力培育和發展邊境“特色小鎮”，留住邊民、吸引移民在此安居樂業。

二是深入實施“水電路訊”基礎設施軍地一體化建設三年行動規劃，努力把邊境地區的基本公共服務、基礎設施保障水平提上來。由于邊境縣（市、旗）的經濟發展水平普遍不高，無力承擔所轄區域邊境基礎設施建設全部投入。因此，建議邊境地區各級政府在最大程度上優化資源配置，牽頭聯系其他經濟發展水平高的縣（市、旗），建立對口幫扶機制，以實現邊境地區基礎設施建設提質增效。三是建立健全“邊防連隊+邊境派出所+護邊員”的巡控模式，加大邊檢執勤房、抵邊警務室、邊防驛站等基礎設施建設投入，軍警共建共享，增點擴面，夯實抵邊管控基礎。四是積極推廣發源于內蒙古巴彥淖爾市邊管部門的“愛民固邊直通車”“警郵便民服務車”工作模式，推動工作流程走向規范化、制度化，切實解決廣大邊民出行難、購物難、就醫難、通郵難、收件難等問題。

（四）積極推動邊境地區各類差異化政策措施落實

邊民是邊境鄉村社會重要的治理主體，邊民的數量與質量直接決定著邊境鄉村振興治理效度的狀況。一是調整、優化邊民和移民分類補助機制。對于戶籍所在地的常住邊民和人戶分離的邊民要加強精準識別，兩類邊民的補貼要拉開差距，體現公平公正；還要加大對戶籍所在地常住邊民、在邊地工作人員的精神和物質獎勵力度，對其子女上學、升學和就業進行政策傾斜，引導和鼓勵其在邊境地區安心工作和生活。二是整合邊境地區社會資源，加快推進戶籍、社保等制度改革，降低外來人口準入門檻，著力改變邊境地區人口空心化的現狀。提供優厚政策條件，鼓勵復轉軍人優先在邊境地區就地安置，并開展有針對性的職業教育、技能培訓和創業培訓；鼓勵邊境城鎮富余人口、外省災民、無地居民、職業農民跨區域遷入，并給予生產資料補貼，在護邊人員選拔、草場（耕地）流轉承包、工作崗位招聘等方面給予優先照顧權利。三是積極引入第三方社會組織，鼓勵社會力量捐資設立邊境地區農牧民公益援助資金。對于陷入生產生活困境的、有返貧風險的農牧民群眾給予必要的及時救助。四是要將吸引在外務工人員回鄉創業作為重要舉措，以政策傾斜鼓勵和引導其回鄉創業。借鑒俄羅斯等周邊國家經驗，在邊境前沿地帶重點建設一批屯邊戍邊嘎查村落，制定和出臺優惠政策，選擇性收容一些城鎮富余人口充實邊境一線地區。五是健全護邊員管理制度，逐漸推動護邊員年輕化職業化進程，建立健全相關招聘、管理、職責、考核等制度，穩步提高其薪酬、裝備保障水平，切實發揮好護邊員職能作用，厚植抵邊管控力量。六是各級政府相關部門亟需盡早建立健全邊境地區常住人口和跨境人口的數字化監測和預警體系，為邊境地區人口管理提供科學的決策研判依據。

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（作者單位：內蒙古自治區社會科學院馬克思主義研究所）

責任編輯：康偉