地方競爭與區域協同導向下先進制造業政策適配性評估

盧揚帆 張紫燕 卞瀟

摘 要：? 先進制造業作為引領經濟高質量發展的基礎力量，政府政策支持是增強其競爭力與協同度的必要條件。在地市層面，先進制造業政策普遍孤立且內容同構。政策適配性作為專門的理論視角有助于解決此類問題。它包括政策競爭取向與產業競爭力適配、政策配置水平與供給能力適配、政策協同取向與產業協同度適配三個維度，突出積極政策目的和相對需求標準。進一步構建評估的操作化方案并用于粵港澳大灣區九市實證分析，發現部分地市政策在相應維度的適配性欠佳且行業差異較大，政策目標未能緊扣產業結構中的短板進行設置，政策工具泛化且統籌分工機制不健全。為此，可從政策導向與要素選擇、資源利用與政策創新、權責劃分與統籌協調等方面著力，推動地市先進制造業政策適配性提升。

關鍵詞：政策適配性；先進制造業；地方競爭；區域協同；相對需求

中圖分類號：F276.44 ????文獻標志碼：A ????文章編號：1009-055X（2024）03-0017-12

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.03.003

一、引 言

先進制造業是引領產業轉型升級與高質量發展的基礎力量，是搶占未來經濟和科技制高點的關鍵因素。我國先進制造業發展需要把握產業競爭力與區域協同度兩個重心：前者是站在地方或行業個體立場，強調其技術含量、市場地位及引導效能提升；后者則是基于區域整體或地方聯動視角①，強調各地產業子系統之間協調互補，避免無序競爭。這兩種導向相輔相成，不可或缺。但從現實來看，不同層次地方普遍面臨主導產業趨同、集聚支撐乏力、技術設備“卡脖子”難題，產業鏈公共知識與風險抵抗能力不足。這些障礙單靠產業體系或市場規律自身難以破除，亟待作為“守夜人”的政府精準施策，所以政策扶持是增強先進制造業地方競爭力和區域協同度的必要推力。

在過去幾個“五年周期”里，地方政府對先進制造業支持發力較猛。相關政策在給產業發展帶來矚目成就的同時，也面臨兩類典型問題：在個體層面，政策往往關注自身，缺乏與同級橫向或先進經驗的比較；在整體層面，政策逐層對標上級，產業定位與任務措施同構嚴重，政策內容模板化。以往研究先進制造業多以?。ㄗ灾螀^、直轄市）或行業為單元，如果深入地市層級，則問題更加突出。本文以政策適配性評估作為專門的理論視角，將粵港澳大灣區內廣東省九個地市具體包括廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市。（以下簡稱粵港澳大灣區九市）作為研究對象，在地方競爭與區域協同雙重導向下探討其先進制造業政策問題，力求對各地市政策進行系統診斷，強化其因地制宜屬性和內容、措施效度。政策適配性在邏輯上是檢驗產業政策功能是否發揮的標尺，關注產業發展提出的需求是否得到政策回應，或說產業政策有無將地方所擁有的資源、條件充分利用；所以評估應該跳出就政策論政策的思維，突出產業需要與政策回應的有機連接。

二、文獻述評與理論視角

（一）已有文獻對政策適配性的研究經驗

已有文獻中，政策適配性的英文一般寫成policy adaptability，專指政策自我調整以適應環境變化的能力。但在具體分析時，角度較為復雜，大致可分為以下三種：

一是政策目標-工具的適配。政策工具作為連接政策目標與結果的紐帶，其合理性是目標順利達成的保證，也是政策績效評估的重要考量［1］。為了讓政策執行有效應對動態的經濟社會情境，政策工具設計應該具有前瞻性，即能在發展的條件下幫助問題解決［2］。從這一視角出發，學者們多基于政策文本、利用內容分析法探討被選政策工具能否服務于目標落實或推動目標完成。付舒［3］通過梳理不同情境下養老金融發展的政策目標與政策工具，分析二者適配狀況從而探尋更加優化的政策著力點。敬永春等［4］基于補償性適配理論構建了政策工具-人才供應鏈的二維分析框架，具體討論四川省高技能人才培育政策結構適配情況并提出其目標、工具等改進建議。王炎龍等［2］針對社會組織政策進行了內容梳理、交叉分析和網絡量化分析，發現目前該領域政策存在明顯的政策目標-主體-工具不協調問題。

二是政策供給-需求的適配。理想的政策供給由政策需求誘發，但后者卻非前者的充分條件，在政策實施中發現政策供給失效的情況屢見不鮮，或者由于政策執行主體的理性選擇使真實的政策供給跟預期計劃發生偏離［5］。這一視角的研究多針對政策供需主體，采用問卷調查或量表測量等方式了解他們對政策的認知，進而分析政策供給滯后的表現或供需失調的原因。徐福志［6］在討論浙江省自主創業政策問題時，利用實證數據對政策供給、需求兩方面進行了統計分析，歸納其矛盾的具體呈現。楊林［7］從效率-公平與供給-需求角度考察我國區域文化政策特征，應用耦合協調模型來判斷31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）公共文化服務的供需協調關系。徐德英等［8］基于對北京市創新創業政策的梳理和企業調研構建了該類政策供需匹配模型，并對有關企業對各級政策供需適配的評價進行問卷調查。向玉瓊［9］假定政策制定者為有限理性的經濟人，在面對利益時更偏向機會主義，導致個體選擇背離集體最優決策，政策供給因此失靈。

三是政策行為-環境的適配。不同于前述以具體指標或量化計算為標準，部分研究重點關注不同政策主體行為跟外部環境之間的權變互動關系。洪勇等［10］基于博弈論探討了政策門檻高低與企業申請享受政策行為的適配狀況，發現在研發補貼起點條件附近的企業存在明顯的規避政策傾向。何源等［11］根據政策領域－時間雙重規限邏輯，利用逐步回歸法確定影響政策協同的各項指標靈敏度，發現“中央—北京”和“中央—深圳”的政策措施協同性大體一致。姜雨等［12］以外生技術選擇與人力資本適配為主題，探索二者間的動態適配機理以及多重適配均衡狀況。彭紀生等［13］針對創新發展政策的實證研究，利用擴展的柯布-道格拉斯生產函數預測了不同政策要素與經濟績效之間的協同關系。

上述經驗給特定范疇的政策適配性評估提供了參考。不難發現：第一類研究聚焦在政策內部具體要素層面，包括政策目標、工具、主體、程序等。除了分析政策目標-工具適配之外，也可探討其他要素的兩兩適配關系。某種程度上，這應該稱為政策要素之間的協同性研究，它跟政策適配性內涵存在差異。第二類研究嘗試對政策需求或供給加以測量并將二者匹配。它的關鍵挑戰在于測量技術是否科學以及適配性判斷的邏輯。目前多數是通過問卷來獲取主觀感知，調查對象集中在企業等微觀主體，對行業、地區綜合需求關注不足，所以評估過于瑣碎，不夠客觀。第三類研究聚焦環境因素對政策行為的影響及其調適，蘊含博弈論、時間-空間以及認知-心理等多重視角，形成多種判斷邏輯。但它預設了政策主體積極適應環境的主觀理性，實際上已進入政策執行分析的范疇。就政策系統與環境系統相互適配而言，應該站在中間的立場，不能偏向其中一方，所以最好從政策行為的先入思維中退出來，將政策與環境兩者對等考慮。

（二）理解政策適配性的關鍵要旨

本文對政策適配性的理解不同于前述三種取向，而是從政策系統的整體視角出發，聚焦產業政策與其誕生、應用的地方（行業）環境之間關系，嘗試解析二者內容、結構以及綜合適配性。政策適配性構成特定的理論視角，因此有必要進一步明確其內涵要旨。

一是該視角主張政策體系與產業環境整體適配，強調產業需求與政策回應。為擺脫以往研究陷入微觀層次、缺乏整體思維的局限，強化政策解讀和產業分析的有機連接，本文從政策系統角度切入，提供政策（執行）體系與產業環境（地方條件）相互對照的另一邏輯。該邏輯強調先進制造業和政府政策雙向作用，特別是在考慮產業競爭與協同發展基礎上重視政策對產業的影響，同時關心產業演進對政策調整的反饋。更深層次地，通過探析產業和政策綜合適配性可實現對兩者映射關系的充分解讀，促進兩個系統相互協調與穩定發展。政策適配性評估有利于深入理解先進制造業發展情況，夯實政策與產業相互促進機理，為優化政策制定提供建議。

二是該視角以地方競爭和區域協同為導向，突出相對需求的評估標準。地方競爭和區域協同分別提出了對先進制造業發展的不同要求。地方競爭重點強化地方產業在市場上的競爭能力，具體表現為技術水平、產品質量、市場占有率和市場份額等的比較優勢或競爭優勢。提升地方產業競爭力可以促進技術創新、提高產品質量，同時改進生產效率、降低成本，在國家經濟布局中占據優勢地位。區域協同則著重關注不同產業子系統之間的協同配合程度，包括地方與行業間的合作、共享資源和信息、利用產業鏈和價值鏈等。提高區域協同度可以促進資源共享和配置優化，形成更為完整的產業生態，增強集群效應和規模效益。先進制造業發展要兼顧競爭力與協同度。如果只強調競爭而忽略協同，容易導致地方產業紊亂和無序；反之，則難以激發行業發展的創新動力。在全球化和市場競爭加劇背景下，未來產業政策應立足具體行業特點，突出相對需求的評估標準，實現競爭與協同導向均衡。

三是該視角強調政策配置應充分依托地方財政資源，彰顯積極政策和物盡其用價值。產業政策為促進產業提質增效而生，一個國家或區域的產業政策蘊含產業發展的核心訴求。一方面，政策配置水平依托于地方財政能力，各地應尋求政策配置水平跟地方財政資源的適配。另一方面，積極政策導向要求地方充分利用甚至適度超越其能力限制。如果某地先進制造業發展已達到較高水平，增加政策供給所帶來的邊際效益趨于下降。相反，產業處于相對弱勢地位的地方如若強化政策供給，就有可能為其先進制造業擴容提質補充動能，爭取趕超。因此，政策配置應最大限度地利用地方經濟財力，這也是貫徹積極有為產業政策目標的具體表現。

三、政策適配性評估的思路與方法

（一）評估指標框架

基于上述理解構建先進制造業政策適配性評估的指標框架，包括兩個層次、三個維度和若干具體測量指標。

一是地方競爭導向的個體層次評估。該層次圍繞地方政策如何作用于產業競爭力提升，分析政策內容與競爭取向適配狀況。首先，地方產業競爭力可以通過產業相對規模（特定產業增加值占工業增加值比重）、平均區位優勢（各具體行業的顯示性比較優勢）來觀測，得出各地先進制造業綜合發展（競爭力）水平的評估結果。地方政府政策應致力于幫助當地先進制造業在區域的競爭力，使其位次得以維持或進一步提升，這就要求政策設計在內容上強化競爭力取向，如通過設置約束性考核目標、部署有針對性的任務措施來積極發力。其次，一個地方產業政策能提供多強的目標拉動或任務驅動，在很大程度上取決于當地政府能夠調度多少公共資源，即其經濟實力與可用財力（合稱政策供給能力）。政策適配性評估必須將產業競爭力與政策競爭取向的適配性、政策供給能力與政策配置水平的適配性結合起來，借助產業競爭力、地方經濟財力與政策目標任務、政策數量及結構配置等一系列觀測指標，才能獲得公正的評估結果。

二是區域協同導向的整體層次評估。該層次圍繞產業布局結構中的地方之間協同目標，分析政策如何作用于特定區域先進制造業協同度提升。區域產業協同可考慮不同地方主導產業之間的相似度，通過專業化指數加以衡量，它將獲得區域內各地兩兩配對的協同度高低分布。正常情況下，兩個地市的產業結構越接近，其協同度越差，即需要更加有力的政策措施來引導產業錯位發展，包含且不限于部署產業互補、促進產業關聯、推動產業共建等，把原本屬于弱勢的產業加以補充強化，凸顯跟其他地市差異。歸結起來，先進制造業政策適配性評估必須考慮產業協同度與政策協同取向之間匹配，通過指標組合建立產業需求跟政策回應的清晰比對，為相應政策調整提供依據。

嚴格來講，上述指標框架不是規范的評估指標體系，因為末級觀測指標之間并非平行邏輯，而是要通過兩兩組合的匹配程度分析來獲得評估結論。由此，在適配度的判斷上，本文引入梯度適配的理念，建立一致性和反一致性兩重標準。在同一區域內，所謂一致性即地市先進制造業競爭力與政策競爭力取向、協同度與政策協同取向的評估結果位次相近，可認為兩者相互適配。它對應的是產業競爭力或協同度保持性目的，因為如果政策競爭取向或協同取向弱于產業競爭力、協同度要求，將導致后者失去有效支撐，面臨倒退或下滑壓力。所謂反一致性，要求地市政策的競爭取向與協同取向評估位次高于其產業競爭力、協同度位次，才能認定兩者相互適配。它對應的是產業競爭力或協同度提升性目的，因為地方的產業競爭力或協同度如果處于較低水平，就需要更加強力的政策措施來推動進步，這樣才有望實現趕超。本文在實證評估與結果分析中，對這兩類判斷邏輯結合使用，以求科學合理。

（二）評估實證方案

立足指標框架所規定的評估維度及其相互關系，須對各項指標的計算方法、評分規則與數據來源具體設計，下面以粵港澳大灣區九市為例進行詳細說明。

1.地市先進制造業競爭力與協同度測量

產業競爭力評估的產值相對規模指標使用先進制造業增加值占地市工業增加值的比重來反映，平均區位優勢通過顯示性比較優勢指數取平均值來體現。顯示性比較優勢（RCA）指數又稱為產業區位指數，最早由Balassa［14］提出，用來衡量一個國家某類產品在世界同類產品中的份額與該國所有產品在世界總產品中所占份額的比率。置于粵港澳大灣區場景，可用以下公式計算：

RCAij=（Xij/Xtj）/（Xiw/Xtw）（1）

式中，Xij表示j地市i產業的產值；Xtj表示j地市工業總產值；Xiw表示粵港澳大灣區九市i產業的總產值；Xtw表示粵港澳大灣區九市工業總產值。RCA指數在0.8（不含）以下、0.8～1.25（不含）、1.25～2.5（不含）和2.5以上分別代表j地市i產業比較優勢弱、較弱、較強與很強。因為先進制造業由多個具體行業組成，每個地市各行業都有RCA指數，本文用其按行業比重的加權平均值代表地市綜合區位優勢。至于它跟產值相對規模怎樣合成總體的競爭力指數，則通過粵港澳大灣區九市橫向比較將各自轉化為5級評分，消除量綱影響再求平均值。

產業協同度測量常見的方法有結構相似或差異系數、專業化指數、區位商等。本文選擇克魯格曼專業化指數，它實際是不同地方之間行業結構差異或分工水平的體現，計算公式如下：

Knm=∑Ii=1YinYn-YimYm （2）

式中，n、m表示兩個不同地市；I表示納入計算的先進制造業行業總數；Yin表示產業i在n地市的產值；Yn表示n地市先進制造業總產值；Yim表示產業i在m地市的產值；Ym表示m地市先進制造業總產值［15］。K值介于0～2，越趨近2代表兩地產業結構越不相同，專業化分工越好。針對粵港澳大灣區九市，每個地市均與其他八市組合分別計算專業化指數。但從政策上講，要求各市政策部署跟全部八市的產業合作既不現實也無必要；故以各市為中心取8個指數的算術平均值代表其先進制造業在大灣區的總體協同狀況。

在數據來源方面，《廣東省先進制造業發展“十三五”規劃》將高端電子信息制造業、先進裝備制造業、新材料制造業等6大產業作為先進制造業發展重點，但遺憾的是粵港澳大灣區九市大都未公布這6個行業數據。跟先進制造業外延接近的高技術制造業統計了電子及通信設備制造業、計算機及辦公設備制造業、信息化學品制造業等6類產業（2017年起減為4類）數據，但數據僅公布到省級層面。本文的替代方案是用《國民經濟行業分類》中與之相似的計算機、通信和其他電子設備制造業，通用設備制造業，專用設備制造業，電氣機械和器材制造業，汽車制造業，醫藥制造業，化學原料和化學制品制造業等7個行業來估算。盡管兩類統計的具體產業增加值或有出入，但是特定行業在地市和區域中的占比仍然接近，代入競爭力與協同度公式可知結果偏離較小。而后者在廣東省及各市統計年鑒中可完整獲取，計算時使用2021年公開的數據。

2.地市先進制造業政策取向與配置水平測量

一是政策競爭取向。從地市政策中為提高當地產業競爭力而采取的措施有效性（特別是橫向相對優勢）來考慮，政策目標強度、任務措施力度是兩項最有代表性的指標。本文貫徹政策文本—內容要點—比較評分的邏輯：先概覽粵港澳大灣區九市政策，通過內容分析提煉出對應指標的若干項觀測點；然后以各市為單元逐條查找其政策體系覆蓋觀測點的數量及效度，進行模糊綜合評價。政策目標強度針對先進制造業提質增效最核心的產業規模、產業布局、產業創新三類目標，綜合地市設置目標值的高低、完整性與量化程度給予5級評分；任務措施力度針對地市政策中的組織機制建設（具體包括領導統籌機制、任務分工機制、協調溝通機制等觀測點），資源投入方式（具體包括財政補貼、稅收優惠、資產劃撥，金融支持等觀測點），產業要素動員（具體包括核心技術攻關、高端人才引育、市場需求促進、管理效能提升等觀測點）三個方面，綜合其內容完整度、措施清晰度和有效性給予5級評分。為簡化計算，不同指標和觀測點采用相等權重。

二是政策配置水平。其反映地市先進制造業政策供給的數量是否充足，政策類型與結構配置是否合理，以公布的政策文件及其內容分析為依據進行衡量。其中政策文件數量在各地市都有一個客觀值，通過橫向比較轉化為5級評分；政策結構化程度則根據各市政策中綜合/專項規劃類、實施意見/細則類、資金投入/管理類文件的數量配置及其目標任務、內容框架之間相互銜接的效度，由研究者按5級梯度進行模糊評分。

三是政策協同取向。類似地，以地市政策中為提高當地產業協同度而采取的措施來評估，概覽政策內容可將其歸納為部署產業互補、促進產業關聯和推動產業共建三個方面。部署產業互補關注地市之間政策重點支持的行業是否互補，實現錯位發展；促進產業關聯關注不同地市政策是否進行產業鏈上下游分工或配套產業關聯的部署支持；推動產業共建考察有關地市在共建產業園區、產業轉移承接方面的合作情況。因為產業協同以兩個地市匹配為單元，政策協同取向的具體指標測度也按此邏輯，并通過算術平均值來代表地市總體的政策協同性。其中部署產業互補和推動產業共建可依據相對明確的客觀事實（地市之間重點支持的行業是否錯位互補，政策部署的產業共建和產業轉移承接園區數量），以橫向比較方式評分；促進產業關聯則需按照政策內容解析，進行模糊綜合評價。各項指標也按5級評價尺度，指標和觀測點之間保持相等權重。具體如表1所示。

在政策樣本采集方面，先進制造業政策邊界存在一定模糊性。現有研究一般收集地方政府或其職能部門正式出臺的所有可能獲取的文件，將它們組合之后系統闡釋各地支持產業發展的政策主體、政策目標、政策工具和政策程序等信息，是進行政策內容取向與配置水平分析的完整窗口。本文利用3個渠道逐個查找粵港澳大灣區九市在“十三五”期間出臺的政策，力求“三角互證”：一是在地市政府及其職能部門官方網站相應欄目檢索先進制造業或其子類行業關鍵詞；二是在百度、搜狐等主流搜索引擎檢索地市+產業，從輸出結果中篩選有效的政策信息；三是在相關政策文獻數據庫（如“北大法寶”、中國產業政策網）中按地區檢索。經過比對驗證，最終獲得粵港澳大灣區九市（僅限市本級）共64項政策樣本，建立基礎資料庫。

3.信度與效度檢驗

作為結構化的定量測量方案，其整體科學性與合理性需要經過檢驗方可付諸應用。我們引入兩種方法進行檢驗：一是專家論證法。論證指向評估指標框架與權重分配等，旨在驗證效度。通過設計專家咨詢問卷，逐個維度將評估指標做成咨詢問題，在2023年2月8日—2月15日用電子郵件向50位專家發出咨詢請求，回收有效問卷45份；覆蓋中國人民大學、廈門大學、中山大學等國內9所高校22名理論專家以及12名政府實務專家、16名企業家代表。調查結果顯示：專家們高度認同所設計的指標結構和配置，對于專家有不同看法的個別觀測點則依反饋意見進行了調整。二是再測比較法。論證指向具體指標模糊評價規則與政策內容解讀，旨在驗證信度。要求多名研究者同時閱讀各地市政策樣本并按指標進行評分，相同研究者在時隔2周后重新閱讀和評分，對比兩套評分結果，發現相似度達到93.7%，表明測量結果的穩定性良好。

四、粵港澳大灣區九市先進制造業政策適配性評估結果

概覽粵港澳大灣區九市先進制造業政策配置，總體情況如下：一是從政策類型看，實施意見、資金管理類文件最多（約占43%，平均每市3.1份），綜合產業規劃覆蓋面最廣（約占23%），每個地市均出臺了先進制造業發展“十三五”規劃或階段行動計劃類政策（廣州等5市兩項都有），具體行業規劃則集中在若干地市的優勢產業，如廣州的汽車產業、深圳的半導體與集成電路、江門的新能源新材料等。二是從數量看，廣州、東莞印發文件最多（均超過12份），珠海、惠州、江門、肇慶各市于公開渠道僅找到3～5份，出臺政策較多的地市其類型配套、要素銜接與內容結構化程度也相對較好。三是從政策目標看，廣州、惠州和中山圍繞先進制造業規模增速、行業布局及創新效能維度都提出了清晰可測的考核指標，佛山和肇慶僅就產業整體規模設置了定性目標。四是從任務措施看，深圳、東莞在機制建設、資源投入、要素動員上呈現全面部署特點；惠州、江門相對側重于機制建設（明確了市級部門責任并強化統籌協調）；珠海、佛山側重于資源投入（多種手段加力扶持）；中山、肇慶較為薄弱。五是從政策協同看，各地總體橫向關照不足，其中產業互補的亮點有廣州-肇慶根據自身條件錯位發展汽車整車和零部件制造等，產業關聯的亮點有佛山-肇慶、中山-江門等就新能源、新材料形成產業鏈分工與協作配套，在產業共建上有深圳-惠州、深圳-東莞等就生物醫藥、3C產品制造等共建若干集聚區。

（一）產業競爭力與政策競爭取向適配關系

首先，粵港澳大灣區九市中先進制造業增加值占所在地市工業增加值的比重前三位依次為深圳（64%）、珠海（56%）、惠州（54%），后兩位是肇慶（26%）、江門（33%），廣州居中（46%）。這與各市先進制造業絕對規模排序略有差異，比如廣州、東莞的產業增加值位列二、三，但相對規模不及珠海、惠州。其次，粵港澳大灣區九市的平均RCA指數，廣州（2.616）、佛山（1.982）最高，惠州（1.271）、東莞（1.149）較低；盡管除東莞外，其他八市平均RCA指數都在1.25以上（總體區位優勢較強），但地市之間仍表現出較大差異。這與各市工業體系中先進和傳統制造業的配置以及行業分布特征緊密關聯。具體來看：廣州擁有比較優勢最強的是汽車制造業（RCA指數4.423，增加值占全市49.5%），同時其醫藥、化學等行業也不弱（RCA指數在1.25以上）；深圳的計算機、通信和其他電子設備制造業增加值占全市77%，但RCA指數為1.553（在粵港澳大灣區九市的比較優勢僅為較強）；所以合成的先進制造業總體區位優勢中，廣州居于粵港澳大灣區九市首位，深圳位列第7。在此基礎上，按照橫向比較5級評分的邏輯計算各市先進制造業競爭力綜合等級，具體如表2所示。廣州為最高（評級4.0），其次為深圳、珠海、佛山（評級在3.0～3.5），再次為惠州、中山、肇慶、東莞（評級在2.0～2.5），最后為江門（評級1.5）。

其次，利用既定方案對粵港澳大灣區九市政策進行內容分析，取得政策競爭取向及其具體指標評分等級，如圖1所示。可以看出在政策目標強度方面，廣州、惠州、中山最高（評級5.0），佛山、肇慶較低（評級1.0）；在任務措施力度方面，東莞、深圳評級為5.0，中山、肇慶評級為1.0。綜合來看，政策競爭取向大致分成四個梯隊：廣州、東莞、惠州為最高（評級在4.0以上），深圳、珠海、中山為其次（評級在3.0～4.0），佛山、江門較低（評級在2.0～3.0），肇慶最低（評級低于2.0）。

把兩類評價關聯起來：根據一致性判斷邏輯，廣州、深圳、珠海的政策競爭取向跟產業競爭力評級處于相同梯隊；再根據反一致性邏輯，東莞、惠州、中山、江門的政策競爭取向評級高于產業競爭力評級。總體認為這些地市的先進制造業政策在競爭維度適配性優良，若其政策內容穩健延續，則可預期它們產業的相對競爭力將能夠維持甚至進一步提升。

（二）政策供給能力與政策配置水平適配關系

在政策供給能力上：各市生產總值占粵港澳大灣區九市的比例以廣州、深圳最高（約30%且兩者相當），其次為佛山、東莞（約12%且兩者相當），其余地市接近（約4%）；各市一般公共預算收入以深圳最高，廣州次之（僅為深圳的44%），佛山、東莞居第三梯隊（僅為廣州的40%），江門、肇慶最低。按橫向比較的5級評分并取平均值，深圳（評級5.0）、廣州（評級4.0）的政策供給能力為第一梯隊；沒有地市進入第二梯隊；佛山、東莞（評級均為2.5）為第三梯隊；其余五市（評級均為1.0）為第四梯隊。在政策配置水平上，同樣依據各市政策樣本的數量及其內容分析，結果如圖2所示。可以看出，廣州、東莞（評級5.0）處于第一梯隊；深圳、佛山（評級4.0）處于第二梯隊；中山（評級3.0）為第三梯隊；其余地市（評級2.0）為第四梯隊。綜合一致性與反一致性判斷邏輯，除深圳外的8市先進制造業政策適配性在供給維度都可認定為優良，其中東莞、佛山、中山3市的政策配置水平梯度高于政策供給能力，若得以維持將有助于產業競爭力提升。

（三）產業協同度與政策協同取向適配關系

將粵港澳大灣區九市兩兩配對進行專業化指數計算，結果如表3的左下半部分?？梢钥闯?，不同組合的產業協同情況差異較大。其中深圳-肇慶、深圳-佛山、深圳-中山、廣州-深圳、深圳-江門、東莞-肇慶的專業化指數均大于1.1，表明這些地市之間先進制造業同構性低，產業分工程度較好；珠海-中山、惠州-東莞、中山-江門、佛山-中山的專業化指數均低于0.5，表明這些地市之間產業同構現象較為嚴重。總體上，深圳與粵港澳大灣區九市其他城市的產業協同性較好（專業化指數排名前5的組合均包含深圳），中山與粵港澳大灣區九市其他城市的產業協同性低（與八個地市專業化指數平均值僅0.719）。進一步結合經濟地理因素考慮：珠江東岸與西岸城市間的專業化指數較高，說明兩大片區的先進制造業結構差異性較好；三大城市圈內部中，廣州、佛山、肇慶的產業分工較好（專業化指數平均高于1.0），珠海、中山、江門、深圳、東莞、惠州的產業同構較嚴重（指數平均低于0.5）。

對地市政策協同取向也先按兩兩組合進行評價。在部署產業互補方面：東莞與廣州、深圳、惠州以外的五個地市，惠州與廣州、深圳、珠海、東莞四個地市，佛山與惠州等10組評級為5.0，評級4.0的亦有9組，但廣州-深圳、佛山-中山2組評級僅1.0。在促進產業關聯方面：廣州-深圳、佛山-中山2組評級為5.0，東莞、惠州分別與佛山、中山、江門、肇慶等組合評級為1.0。在推動產業共建方面：廣州-深圳、廣州-佛山、佛山-中山3組評級為5.0，評級為1.0的有9組，集中在東莞、惠州與佛山、中山、江門、肇慶之間。不難看出，雖然珠江東西兩岸的先進制造業類型分布有別，但地市政策在強化兩岸產業協同上著墨不多，促進產業關聯和推動產業共建顯得乏力。

通過算術平均值合成各地市總體的產業協同度與政策協同取向并進行排序，結果如表4表示。其中，深圳的產業協同性最高（第一梯隊），肇慶、廣州為第二梯隊，中山、珠海、江門相對較低（第四梯隊）。廣州的政策協同取向最高（第一梯隊），深圳、佛山、珠海為第二梯隊，惠州、東莞相對較低（第四梯隊）。綜合一致性和反一致性標準，廣州、佛山、珠海、中山、江門五市的政策適配性在協同維度可認定為優良，該五市政策對于推動先進制造業在粵港澳大灣區協同發展的部署力度均高于當前產業協同水平，有望帶來產業合作共建的不斷深化。

五、粵港澳大灣區九市先進制造業政策適配性存在的問題

粵港澳大灣區九市橫向比較的政策適配性評估提供了各地既有先進制造業政策供給與產業相對需求之間契合狀況的科學檢驗。如表4，綜合三個評估維度來看，東莞、佛山、中山、江門四市在“十三五”期間的先進制造業政策適配性良好，其他地市則有待改善。從中進一步挖掘粵港澳大灣區九市相應政策配置存在的問題，主要有以下方面：

第一，政策對區域整體產業競爭力提升的作用不足，地市及行業之間差異較大。在1～5標度下，粵港澳大灣區九市先進制造業競爭力評級均值為2.7，僅略高于中位值。雖然政策實施帶來了產業較快增長，但距離國內外領先區域的水平還有較大差距，不論是產業相對規模還是平均區位優勢都存在短板。先進制造業增加值占工業增加值比重最高的深圳（64%）是最低的肇慶（26%）的2倍有余，九個地市平均RCA指數最高的化學原料和化學制品行業（1.863）也超過最低的計算機、通信和其他電子設備制造行業（0.726）1.5倍。值得關注的是，在大眾眼中，先進制造業實力領先的深圳其實僅在計算機、通信和其他電子設備制造、專用設備制造兩個行業存在比較優勢，其他行業競爭力水平低于粵港澳大灣區較多地市。而產業發展靠后的地市在相對規模、區位優勢乃至產業集聚、創新效率等指標上表現基本欠佳，即局部短板和全面劣勢分別存在于產業領先和后發地區。

第二，多數地市政策對產業協同的重視和推進乏力，產業同構現象亟待改善。在1～5標度下，粵港澳大灣區九市先進制造業政策協同取向評級均值為2.87，尚未達到60%分位數；超過50%的地市政策協同取向梯度未高于產業協同度位次。從具體指標看，部署產業互補維度的九市評級均值為3.55，促進產業關聯維度和推動產業共建維度的均值分別為2.58、2.55，僅前者相對較高?？梢娀浉郯拇鬄硡^地市政策在部署先進制造業主導產業上已強化了錯位發展意識，這有助于城市間產業分工深化；然而真正觸及產業協同實質的上下游產業關聯和跨地市產業共建方面，現有政策驅動明顯不足。這一情況所導向的結果是：九市兩兩配對的36個組合中有超過55%的專業化指數低于0.9，其中低于0.7的有30%；珠海、中山、江門與深圳、東莞、惠州兩大城市圈的產業“撞型”嚴重，珠江東西兩岸之間的產業合作停留在淺表層面。

第三，政策目標未能針對地市產業短板設置，政策內容呈“模板化”特點。從指標測量的產業規模、布局和創新3類目標來看，粵港澳大灣區九市多數對先進制造業發展規模提出了較完整的量化目標（如增加值和增速等、評級均值為4.5），但對其創新目標設定偏于零散、量化不足（評級均值3.4），產業布局目標基本處于被忽視狀態（評級均值2.6，深圳、江門、佛山等5市政策甚至未提出明確的該類目標）。地市政策未能根據自身行業短板進行有效目標引導和部署強化，不利于其產業系統的逐步健全。進一步而言，我國產業政策遵循在中央統一部署下地方具體組織的“雙層決策”模式［16］，然而基于多種因素，各地普遍沿襲上級在區域整體規劃中的指導意見或發展思路，制定的本級規劃與實施意見體現為對之細化落實，甚至連政策內容都采用相對一致的范本，缺乏針對性和因地制宜考量。

第四，政策結構配置高度依賴于政策數量，部分地市存在政策供給不足。評估對粵港澳大灣區九市僅收集到64份政策文件（平均每市7.1份），主要受限于部分地市政策信息公開度。從結構上分析，超過30%的地市僅出臺先進制造業發展規劃及實施意見（方案）兩種文件類型，有關具體行動部署、階段性任務分工、資源投入及監管等方面政策普遍匱乏。印發政策數量較多的地市總體而言政策配置水平更高，表現為政策工具多樣、資源保障充分等；但也有個別例外。同時，部分地市未能充分利用自身的經濟優勢和財力進行政策供給。如珠海政策供給能力處在粵港澳大灣區中上水平，但僅印發了產業發展規劃和發展意見等4份文件，尤其對產業集群建設方面缺乏行動部署；惠州亦如此，其政策配置評級處于“第四梯隊”（公開渠道僅搜到發展規劃和若干措施2份政策）。這種政策供給不足不利于地方充分利用自身資源條件，以積極政策進一步推動先進制造業擴容提質增效。

第五，政策任務的統籌組織機制不健全，資源投入及要素動員措施泛化。在政策任務措施力度的3個測量點中，粵港澳大灣區九市普遍重視資源投入和要素動員（評級均值分別為4.1和3.9），包括提出多種類型的財政（金融）支持、部署各類產業要素的涵育等；然而關于市級先進制造業發展的分工統籌與組織協調機制卻不甚明確（評級均值2.7），表現出“重任務輕責任”的特征。典型的有珠海和肇慶，其政策既未提出對重點專項任務的權責分工，也未建立有效的統籌協調機制（如領導小組、聯席會議等）。與此同時，一些地市在擬定政策扶持和要素保障的具體措施上追求“面面俱到”。比如想增加資源投入，就讓財政補貼、減稅降費、基金投資、信貸優惠等各種可能的工具一起上馬，沒有立足當地產業基礎條件來充分分析不同支持方式的適用性，更談不上科學選用靈活組合；要刺激市場需求，依靠的仍然是價格管控、政府采購、示范應用“老式三板斧”，缺乏政策創新。這種內容泛化、不夠精準的政策建設顯然不利于產業各子系統之間有機聯結和整體生態完善，弱化了先進制造業提質增效的動能。

六、提升地市先進制造業政策適配性的建議

地市比較的政策適配性分析不僅考察了粵港澳大灣區九市先進制造業發展與既有政策供需匹配，而且在相當程度上為政策實施的績效表現作出總結。立足評估發現的關鍵問題，從政策導向與要素選擇、資源利用與政策創新、權責分工與統籌協調等角度進一步提出建議，期望帶來粵港澳大灣區先進制造業政策適配性的長效提升。

一是抓住各市相對需求，以“補短板”和“造亮點”為導向，增強區域產業整體競爭力。先進制造業發展的不確定性及領域廣泛性要求各市重視產業基礎分析。地市應參照評估結果制定具有針對性的措施，完善現有產業政策體系，提高政策供給效能。一方面，要樹立“補短板”思維，針對現有產業薄弱環節實施精準扶持。加強對符合當地實際且具有市場潛力的弱勢產業發力，強化核心技術攻關與重要領域創新激勵，重視產業結構均衡。另一方面，要以“政策亮點”牽引打造“產業亮點”，進一步挖掘和孕育本地特色產業，強化市情、產業與政策之間匹配銜接，適時修正主導產業方向，結合錯位原則深化跟相鄰或條件互補地區的產業合作，以政策協同推進產業協同［17］。

二是細分地市產業發展的比較優勢，提高政策目標與工具選擇的精準性。各市要充分厘清本地先進制造業發展的結構特點，提升政策目標管理及工具選用質量，解決政策目標失焦、任務措施泛化和內容趨同等問題。一方面，基于產業規模增速、布局結構和創新效率在粵港澳大灣區的相對地位，按照“維強補弱”的思路進行政策目標設置，改進目標審核機制。如希望繼續鞏固產業領先性，應在特定目標中保持原有的目標值高度，或補充其他維度的輔助性目標；要想實現落后產業功能的趕超，則應選擇比競爭對手更強的指標和標準作為約束性政策目標。另一方面，在政策任務部署、資源投入方式上，要摒棄簡單套用、追求全面的取向，深刻剖析本地條件和目標需求后進行甄別改造，強化可操作性。比如資源保障中的財政補貼與稅收優惠比重、要素動員中的價格調節與政府采購力度等，都要結合地方財力以及產業基礎提出個性化方案。

三是充分利用經濟與財政資源，以政策創新突破現實約束，爭取產業跨越發展。針對部分地市政策配置水平低于其供給能力的政策供給不足現象，要夯實積極政策理念，科學認識先進制造業發展的必要性和緊迫性。各市應充分依托自身經濟和財力增強政策資源投入，營造有利于產業發展壯大的良好環境。特別是對重點行業關鍵領域扶持，也須創造條件適度超前，通過政府引導、市場回應、社會助力等多方協同突破客觀條件制約，為產業創新演進注入更強的動力。具體而言，各地要把政策質量擺在政策數量之前，認真凝練政策內容，細化政策執行，實現“以質取勝”；注重開發多元政策工具，尤其在高端人才引育、知識產權保護以及創新成果轉化等方面形成差異化方案；將供需型、環境型與倡導型、強制型政策有機組合［18］，拓展政策包容性，建立穩定政策預期，平衡產業做大、做強與做精多重目的。

四是健全任務分工和統籌協調機制，充實產業鏈關聯以及跨域共建政策保障。為避免政策體系碎片化，各市應強化重點任務的權責分工、統籌協調機制與動員保障措施部署，因地制宜明確政策重點，提高政策執行力。應當組建地市層面的先進制造業發展領導小組以及相應的專家委員會，明確多個政府部門聯合決策與定期會商的機制。在產業規劃提出重點專項任務的基礎上，應有配套性政策文件明確各任務的責任主體，包含且不限于牽頭與協辦單位之間的業務程序、目標考核內容、考核周期以及問責方式等，確保政策措施真正落到實處［19］。目前粵港澳大灣區九市對推動先進制造業上下游關聯和共建產業集群普遍忽視，各地要著重對這方面進行補足，依托公共服務平臺加快不同區位關聯企業之間合作對接，深化鄰城共建或轉移承接機制，打造一批東西兩岸與城市圈內產業集聚示范園。

參考文獻：

［1］ BESSANT J， RUSH H. Government support of manufacturing innovations： two country-level case studies［J］. IEEE Transactions on Engineering Management， 1993， 40（1）： 79-91.

［2］ 王炎龍，劉葉子. 政策工具選擇的適配均衡與協同治理——基于社會組織政策文本的研究［J］.四川大學學報（哲學社會科學版），2021（3）：155-162.

［3］ 付舒.支持養老金融發展的政策“目標-工具”適配性研究［J］.山東社會科學，2018（8）：83-89.

［4］ 敬永春，楊婷，唐春勇.高技能人才隊伍建設政策供需適配偏差及矯正：以四川省為例［J］.中國人力資源開發，2020，37（1）：127-142.

［5］ 王進富，陳振，周鐳. 科技創新政策供需匹配模型構建及實證研究［J］.科技進步與對策，2018，35（16）：121-128.

［6］ 徐福志. 浙江省自主創新政策的供給、需求與優化研究［D］.杭州：浙江大學，2013.

［7］ 楊林.結構性改革背景下政府如何有效供給公共文化服務？——基于供需協調視角［J］.中央財經大學學報，2017（8）：121-128.

［8］ 徐德英，韓伯棠.政策供需匹配模型構建及實證研究——以北京市創新創業政策為例［J］.科學學研究，2015，33（12）：1787-1796.

［9］ 向玉瓊.公共政策供給滯后的理論及原因探討［J］.理論探討，2007（5）：157-160.

［10］ 洪勇，孫悅，陳卓婧.“目標—行為”適配視角的研發補貼申請博弈與政策優化［J］.科學學與科學技術管理，2019，40（8）：3-17.

［11］ 何源，樂為，郭本海.“政策領域-時間維度”雙重視角下新能源汽車產業政策央地協同研究［J］.中國管理科學，2021，29（5）：117-128.

［12］ 姜雨，沈志漁.技術選擇與人力資本的動態適配及其政策含義［J］.經濟管理，2012，34（7）：1-11.

［13］ 彭紀生，仲為國，孫文祥.政策測量、政策協同演變與經濟績效：基于創新政策的實證研究［J］.管理世界，2008（9）：25-36.

［14］ BALASSA B. Trade liberalisation and revealed comparative ad-vantage［J］.The Manchester School， 1965 （33） ：99-123.

［15］ KRUGMAN P. Increasing returns and economic geography［J］. Journal of Political Economy， 1991， 99（3） ： 483-499.

［16］ NOLAN P. Globalisation and industrial policy： the case of China［J］. The World Economy， 2014， 37（6）： 747-764.

［17］ 劉洪昌. 中國戰略性新興產業的選擇原則及培育政策取向研究［J］. 科學學與科學技術管理，2011，32（3）：87-92.

［18］ HOWLETT M， RAMESH M. Studying public policy： policy cycles and policy subsystems［J］. American Political Science Association， 2009， 91（2）： 548-580.

［19］ 李煜華，張敬怡. 先進制造業發展政策量化評價與優化路徑［J］.統計與決策，2022，38（10）：175-179.

Evaluating the Policy Adaptability for Advanced Manufacturing Development Under Local Competition and Regional Coordination —An Empirical Analysis on the 9 Cities of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

LU Yangfan ZHANG Ziyan BIAN Xiao

（School of Public Administration， South China University of Technology， Guangzhou 510641， Guangdong， China）

Abstract：Advanced manufacturing industry is an important force leading the high-quality development of economy， and government support is necessary to enhance its competitiveness and coordination. At the prefecture level， policies for advance manufacturing development are generally isolated and homogeneous in content. As a specialized theoretical perspective， policy adaptability study can solve such problems. It includes three matching relations between policy competition and industrial competitiveness， policy allocation and supply capacity， policy coordination and industrial coordination， highlighting the positive policy orientation and relative demand standard. An operational scheme was further constructed and used for the empirical analysis of the 9 cities in

Guangdong-Hong Kong-Macao

Greater Bay Area. It finds that some cities have poor policy adaptability in the corresponding dimension， and the industry difference is large. The policy target is not closely related to the shortcomings in the industrial structure. The policy tools are generalized and the overall division of labor mechanism is not sound. To this end， suggestions should be made for municipal governments from those aspects of policy orientation， elements selection， resource utilization， policy innovation， responsibility division and coordination to promote the adaptability of advanced manufacturing policies.

Key words：policy adaptability; advanced manufacturing; local competition; regional coordination; relative demand