鄉村振興戰略視域下國家審計契合鄉村治理有效性研究

杜艷 陳躍

摘 要：鄉村治理的有效性直接關系到鄉村振興戰略的實施效果。鄉村振興戰略實施促使外部治理資源向鄉村轉移的同時，對于鄉村治理邏輯中的“自治”更為倚重。國家治理資源向鄉村轉移過程中，仍然面臨著鄉村權力運行、村民治理主體地位等方面對鄉村治理的影響和制約。審計監督作為正式的國家權力，可以通過優化重大事項報告機制、建立村級內部審計制度、充分運用數據方法、審計結論多元化應用為鄉村治理有效性提升帶來新的動能。

關鍵詞：國家審計；鄉村振興；鄉村治理；有效性

黨的十九大報告在提出鄉村振興國家戰略的同時也將“治理有效”之核心要旨納入鄉村振興戰略的總體要求。鑒于國家審計和鄉村治理同為國家治理的重要內容，圍繞著“治理有效”這一新的目標導向，既有研究多著眼于國家審計與鄉村振興戰略實施的推動作用、邏輯機理和實現路徑等方面，而鮮有深入且加細微的國家審計與鄉村治理有效性之間關聯性討論。由于鄉村治理的內在邏輯與鄉村振興戰略實施有著緊密聯系，因而對其與國家審計相結合有著特定要求。因此，從鄉村治理內在邏輯出發，深入探究如何將其與國家審計進行有機結合，如何提升鄉村治理的“有效性”并使其實現“治理有效”進而促進鄉村振興戰略實施，是當前鄉村治理和國家審計領域的共同論題。

一、鄉村振興戰略視域下鄉村治理的內在邏輯

全面實施鄉村振興戰略必然會帶來鄉村治理的現代化，并且在此過程中離不開鄉村“治理有效”的保駕護航，而鄉村治理的有效性將直接影響鄉村振興戰略的實際成效。

（一）作為鄉村治理目標導向的“有效性”

2018年的“中央一號文件”明確提出建構以治理有效為導向的鄉村治理體系，標志著國家對鄉村治理的目標從管理民主轉向治理有效。黨的二十大報告明確提出，要健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。鄉村治理作為鄉村社會運行的重要抓手，治理效果將成為鄉村振興的重要檢驗指標，衡量的是鄉村振興和鄉村治理之間的能動關聯。鄉村治理的有效性，應是以建立和完善黨的基層組織為核心，以農村經濟發展為基礎，包括農村文化、民生、生態等在內的鄉村治理水平的整體性提升。進入中國特色社會主義建設的新時代，黨和國家通過頂層設計確立“治理有效”作為鄉村振興戰略的總體目標之一，以此構建和發展具有中國語境的治理模式，改變原有的發展不均衡、不充分的現實，促進惠農富農政策貫徹落實以及城鄉融合發展。治理的有效性作為鄉村振興的應有之義，對其給予保障離不開制度建設，因而對鄉村治理效能的評價，應當基于政策、制度和現實的多維視角直擊鄉村治理的基本邏輯。

（二）鄉村治理邏輯中的“管理”與“治理”

改革開放以來，由政府作為唯一的“管理”主體逐漸發展為政府、社會、企業、公民多元合作模式下的“治理”格局，并且表現為對鄉村自治的格外倚重，一定程度上體現了對傳統基層治理邏輯的回歸。在鄉村治理語境下，這種轉變即意味著“治理”的內涵、外延與功能的轉型。首先，從語義上加以分析，“管理”與“治理”有著本質區別。“管理”往往帶有政府職能色彩，主要是指政府部門作為主體依托于行政管理職權而對鄉村社會在資源、組織等方面進行直接調整、使用、分配的一系列行為和操作。而“治理”突破了政府作為主體的固定框架，并為其他社會主體參與治理預留了權利和行為空間。其次，從主體和對象的范圍看，“治理”范疇寬于“管理”。這種轉變不僅意味著政府在對鄉村施加影響的手段和途徑上發生了變化，更意味著政府作為鄉村治理的組織者和參與者，是治理主體和治理對象的統一體。從政府主導的一元單向模式轉變為多方交互共治的新型治理模式，體現了鄉村治理的內在邏輯轉變。最后，國家權力作為國家治理資源的重要組成部分，在鄉村振興戰略實施中不單單是表現為對鄉村社會的管理功能，而是包含政治、經濟等各種資源和要素向鄉村轉移的全過程。治理的功能輻射不僅及于外在的公共領域，還應當及于私人權益、個體行為、社會道德等內在的私人領域。國家資源下鄉既是各種行政事務下鄉的過程，也是規范化的國家規則下鄉的過程。

二、當前影響和制約鄉村治理有效性的突出問題

鄉村振興戰略實施對于外部治理資源向鄉村轉移提供了新的契機，同時客觀上也為外部力量監督、優化鄉村治理結構、提升治理效能提供了必要的社會環境和政策依據，當然，在鄉村治理有效性上也產生了一些現實問題。

（一）鄉村權力運行模式的制度性風險

現行鄉村治理組織載體下的村“兩委”“一肩挑”模式使得鄉村權力運行存在集中和壟斷風險，誘發腐敗和尋租問題的滋生。目前，“行政村-村民小組”模式是鄉村基層治理的法定組織載體，但在實踐運行中鄉村治理又表現為村統合、村組分治和村組協同三等具體形態。盡管村“兩委”在國家權力體系中屬于基層“自治權力”范疇，但作為國家“公權力”向鄉村社會末梢的延伸，因為其直接面向村社群眾而具有公共性和權威性，并且在事實上成為村社組織內的最高“權力”。特別是在鄉村振興戰略實施中，大量惠農支農項目資源和繁雜的事務性工作使得村“兩委”承載了公共管理和政策宣講工作，滿足國家政策執行“最后一公里”要求，使得一些“接地氣”的“土辦法”盛行，雖利于宣講解釋，但在踐行中個別干部存在重形式、輕落實的工作作風，也可能帶來曲解政策初衷的風險。

（二）村民治理的主體地位彰顯不夠

村民作為村社集體組織成員，對于村社事務的參與性保障不足也是其中的突出問題。鄉村振興戰略實施對于國家和社會資源在鄉村社會的調動和分配更為頻繁，鄉村原有的封閉狀態被打破，農村現有產權結構和資源載體涌現了各種以合作形式開展的產權聯合為特征的新型集體經濟組織形態。鄉村治理的有效性對于村社組織和村民而言，更多體現為村民廣泛參與下的自我組織、自我管理和自我動員方式，以便解決涉農公共事務、公共服務和公益事業等方面的問題。具體到一些地方的涉農項目實施過程，雖然也在形式上設置了諸如村民評議、村民滿意度調查等參與環節，由于各種主客觀原因村民的表達權、異議權并未獲得充分重視，參與治理的主體地位彰顯不足。由于村級治理中未能有效動員村民參與，降低了項目資源運行效率，使得項目資源的投入和產出的效果不佳[1]。

（三）治理效能制約鄉村振興政策效果

國家在鄉村振興戰略實施中加大了公共資金的投入，對于鄉村治理的效能要求更高。一方面，現實中存在著鄉村治理有效性不足甚至失效問題，政策、資源、資金運轉中面臨治理體制失靈問題。村社組織在承接國家資源下鄉的過程中，對于這些項目和資源的投入和使用效能有必要接受有關部門的考核和監督，從而使其向正式治理規則靠攏，但同時也會因為受到既有行政管理體制中的固有問題而影響鄉村治理的有效性。另一方面，鄉村治理中的內外部風險和缺陷也是一種客觀情況。具體在鄉村內部治理結構方面表現為：涉農資金管理漏洞風險難以進行全面的排查、村社干部的經濟責任的監督薄弱而存在“盲區”、村社集體經濟經營效益不佳、集體資產使用和收益分配不公平不透明、村社財務管理的規范性突出問題等。外部治理方面則表現為：資源要素長期單向流向城市、鄉村產業結構較為單一、市場應變能力較弱、鄉村青年勞動力外流嚴重、鄉村生態環境破壞和污染問題日益凸顯等。

三、國家審計滿足鄉村治理有效性的契合要求

鄉村治理本身是一個復雜的規則和制度運行的系統，其中存在的現實風險和突出問題，反映的是國家治理資源和鄉村治理資源之間的互動和協調需求。因鄉村振興戰略實施與鄉村治理結構和條件的變化，審計作為一種國家正式的監督權力和“經濟體檢”的常態措施，能夠滿足鄉村振興戰略實施中對涉農資金、經濟責任、財務收支、資源環境等方面的規范化建設要求。

（一）審計監督具有促進鄉村振興的法定職責

鄉村振興作為國家戰略，審計監督具有保障和促進的法定職責。《審計法》第一條即開宗明義規定了“加強國家的審計監督，維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展”的立法目的。《農業法》第三十九條、第八十六條分別規定了審計機關對于加強對用于農業的財政、信貸資金、扶貧資金的審計監督職責。《村民委員會組織法》第三十五條規定了對村民委員會成員在其在任及離任期間進行經濟責任審計的要求，明確的審計事項包括：政府撥付和接受社會捐贈的資金、物資管理使用情況，本村生產經營和建設項目的發包管理以及公益事業建設項目招標投標情況等。而在國務院制定的行政法規和相關部委制定的規章層面也有明確的規定。如：國務院制定的《政府投資條例》規定政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村等公共領域的項目，且以非經營性項目為主；《審計法實施條例》則對政府投資和以政府投資為主的建設項目資金來源做了明確界定；交通運輸部的《農村公路建設管理辦法》規定了農村公路建設資金使用情況應當接受審計。上述法律文件均構成了國家審計在鄉村振興戰略和鄉村治理中的法定職責和作用范圍的直接規范依據，在監督涉農資金使用管理以及村社組織運行評價等方面發揮著必要的規范作用。

（二）鄉村振興和鄉村治理所涉審計工作內容

在2021年中央審計委員會辦公室、審計署發布的《“十四五”國家審計工作發展規劃》中，明確將國家審計工作落實在鄉村振興戰略實施中表達為“農業農村審計”工作，明確工作目標為：“以促進提高農業質量效益和競爭力，保障國家糧食安全，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興為目標，聚焦惠農政策落實和涉農資金安全績效，加強對農業農村相關專項資金、項目和政策落實情況的審計。”其實施措施主要包括四個方面：糧食和重要農產品穩產保供相關政策落實情況審計、鄉村建設行動實施情況審計、農業農村改革任務推進情況審計、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接情況審計。從政策落實、資金管理使用和項目建設方面予以組織落實，不僅能夠有效避免政策執行中的濫用和曲解、專項資金分配使用中的揮霍和截留、項目建設與運維中的閑置和用途改變等問題，也能有效防范鄉村振興政策落空和基層治理的失效。

（三）鄉村治理效能對于審計監督的特殊要求

鄉村振興戰略實施中必然會涉及一系列惠農富民政策、公共財政資金以及大規模鄉村基礎設施建設，其中所運用的政策、資金和資源均具有無償性和公共性。鄉村振興戰略實施的保障是建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，治理的有效性顯得尤為重要[2]。從宏觀來看，國家審計在促進鄉村振興戰略中具有免疫預警、監督問責、糾偏修正三大功能[3]。因此，與鄉村治理相結合，審計監督在促進國家政策落實、維護農村穩定、避免集體資產流失、推進廉政建設和促進基層負責人干事創業等方面尤其應當發揮獨特優勢[4]。一方面，對于國家審計機關來說，應當對于鄉村治理中的審計功能作用、問題風險、流程運轉等有著清晰的界定。通過對鄉村治理中所涉政策、項目、資源和資金進行審計，及時發現問題，給出解決方案，推動惠農支農項目落地實施，確保資金的合理配置和有效利用。另一方面，對于審計工作人員來說，需要意識明確，審計下鄉不僅要履行經濟監督職能，更要為基層社會治理提供動能。因而要求審計人員堅定政治信仰、站穩政治立場，充分發揮審計監督排查問題、防微杜漸的功能。

四、國家審計助力鄉村治理有效性提升的具體措施

國家的審計監督與鄉村治理的契合面臨著新的特殊時代使命和要求，需要積極推進審計創新，充分發揮審計監督作用，將審計制度優勢轉化治理效能[5]。將國家審計監督職能下沉到基層與鄉村治理融合，通過提供獨立的、客觀的評估結果，可為鄉村治理提供科學依據。

（一）優化重大事項報告機制

鄉村振興作為具有全局性的國家戰略，所涉事項關涉政府職能部門多個業務條線，在其實施過程中對于全局性、戰略性的把控要求非常高。按照中央審計委員會關于嚴格執行審計領域重大事項請示報告制度的要求，可以考慮在地市級層面建立優化請示報告的相關工作機制。一是加強與當地黨委、政府的溝通協調和工作銜接，建立重大事項應請盡請、應報盡報的事項清單制度，將鄉村振興和鄉村治理所涉的重大事項予以列明，建立請示和報告的“直通車”制度，確保重大事項首先向市委審計委報告。二是規范審計委及其日常辦公運行機制，通過在轄區內建立市委審計辦主任會議制度，定期研究在鄉村振興戰略實施和鄉村治理環節發現的典型、突出問題，規范工作機制，對審計項目計劃和規范性文件制定進行充分討論，確保貫徹落實順暢。三是完善農業農村審計工作所涉事項成員單位、職能部門的協作聯動機制。市委審計委辦公室負責“總協調”，加強與成員單位的聯絡溝通，建立成員單位協調會議、聯絡員會議制度等，定期討論并通報審計整改和審計結果。

（二）建立村級內部審計制度

審計的內容應著眼于被審計主體內部行為的合規性。所謂合規型審計，就是由內部審計機構依照有關規定所實施的合規性審計[6]。鄉村振興戰略實施應堅持政府主導的“外部治理”和以基層群眾自我服務和管理的“內部自治”的有機結合，通過這種強有力的內部審計合規引導相關主體的行為符合鄉村治理的規范邏輯，增強鄉村社會的內生性治理能力。首先，國家審計的強勢介入也是為了促進內部管理的規范化，自我合規才是更高的審計要求。對于某些嚴于國家規范要求的政策執行，鄉村治理中所進行的自我檢查，可能更需要的是一種內部審計和自查自糾。其次，國家審計作為外部治理方式，介入鄉村治理時難免會與“內部自治”發生沖突。當前新型農村集體經濟組織建設過程中各種形式的農村集體經濟組織，承載的主要是經濟職能，事關成員的切身利益，此種情況下建立村級內部審計制度勢在必行。最后，各種社會組織入駐鄉村也會帶來的新的治理難題。通過完善的內部審計制度，可以讓各種社會組織通過內部建章立制自覺遵守國家法律規范要求，防范行為失范帶來的法律和政策風險。

（三）運用數據方法開展審計

數字鄉村建設作為鄉村振興和數字中國建設的重要組成部分，對鄉村治理也有著數字化轉型要求。首先，數字審計技術和手段的發展，為國家審計數字化下鄉提供了物質基礎。數字化審計平臺可以做到對戶惠農補貼專項資金及相關政策落實審計進行全覆蓋，并通過政務信息共享平臺、商業資訊平臺等及時傳送相關數據。其次，推動整合相關職能部門數據資源，促進基層社會治理大數據平臺建設。根據農業農村工作特點和鄉村審計特點，創新技術方法，運用數字化審計模式，跨行業、跨部門搜集涉農部門的基本信息，實現碎片信息整合和互聯互通。最后，在數據匯總分析方面，可以通過數據分析把握問題出現的頻次、分布和發展趨勢，提高鄉村治理中的緊迫性問題數據研判的準確性和及時性，使其可以迅速聚焦，為有關部門決策和執行提供基礎性數據支撐，提高問題解決的科學性和針對性。

（四）審計結論應用的多元化

在提升鄉村治理有效性方面對于審計結果應當堅持應用的多元化。一是建立審計問題督查問責機制。將鄉村振興戰略實施中的農業農村審計工作納入督查工作體制，并將審計結論作為問責線索和依據，督促整改。二是將審計整改情況納入考核內容，推動地方政府行為的規范化。通過鄉村審計工作推進，倒逼政府職能部門工作下沉，督促其在職責范圍內履職盡責，避免因為形式主義而導致國家權力在鄉村治理中的缺位和不作為，提高惠農富農相關政策落實效果。三是創新村“兩委”干部的經濟責任審計監督形式。協同聯動紀檢、監察部門共同監督村“兩委”以及相關職能部門干部任期內所負責單位的財務收支情況以及有關經濟決策執行活動等。將離任審計與任期內經濟責任審計工作進行有機結合，對于審計中發現村“兩委”人員的違法線索，應查盡查，增強審計監督威懾力與實效性。

參考文獻：

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[3] 李濤，吳彧端.國家審計促進鄉村振興戰略的路徑探索[J].財會通訊，2020（3）：108-110+139.

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[5] 楊芳，周文婷，吳一平.政府審計、服務型地方政府與民眾滿意度——基于地方政府的經驗證據[J].審計研究，2023（6）：22-34.

[6] 李春節，等.合規型內部審計：精準發現違規行為，實時化解合規風險[M].北京：人民郵電出版社，2022：18.

基金項目：2023年教育部人文社會科學研究青年項目“新時代高校社會主義意識形態引領力提升研究”（23YJC710097）；2023年重慶市社科規劃青年項目“新時代重慶推進文化強市建設的戰略實施研究”（2023NDQN04）

作者簡介：杜艷（1985- ），女，河北唐山人，西南大學馬克思主義學院博士研究生，講師，研究方向為馬克思主義中國化的理論發展及實踐問題；陳躍（1959- ），男，四川自貢人，西南大學馬克思主義學院、西南大學國家治理學院教授，博士生導師，研究方向為中國特色社會主義理論與當代中國問題、公共政策與公共治理等。