公共資源交易政策背景下國(guó)有企業(yè)招標(biāo)中存在的問(wèn)題及優(yōu)化路徑分析

［摘 要］公共資源交易政策是影響我國(guó)招標(biāo)代理服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性因素之一，探究公共資源交易政策對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)管理持續(xù)健康發(fā)展具有重要理論指導(dǎo)意義，對(duì)國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)活動(dòng)的開(kāi)展具有引導(dǎo)作用。文章主要探討公共資源交易政策背景下國(guó)有企業(yè)在招投標(biāo)活動(dòng)中的合規(guī)管理問(wèn)題。文章對(duì)國(guó)有企業(yè)招標(biāo)活動(dòng)全流程存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)性分析并提出強(qiáng)化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)合理性審查、加強(qiáng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)和公告資源交易平臺(tái)的監(jiān)管等優(yōu)化路徑，以期進(jìn)一步提升國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)活動(dòng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提升企業(yè)創(chuàng)新能力，提高招投標(biāo)活動(dòng)全過(guò)程的透明度和公正性。

［關(guān)鍵詞］公共資源交易；國(guó)有企業(yè)；招投標(biāo)；合規(guī)管理；優(yōu)化路徑

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.07.039

［中圖分類號(hào)］F272；F276.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2024）07-0132-04

0" " "引 言

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕63號(hào)文件）的要求，全國(guó)公共資源交易平臺(tái)上線運(yùn)行，匯集全國(guó)公共資源交易、主體、專家、信用、監(jiān)管信息，依法依規(guī)對(duì)公共資源交易信息進(jìn)行公開(kāi)，并為市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾提供形式豐富的信息服務(wù)。各地行政管理部門逐步將依法招標(biāo)工程建設(shè)項(xiàng)目納入進(jìn)場(chǎng)交易管理。隨著公共資源交易政策的不斷落實(shí)，以中石油為代表的國(guó)有企業(yè)實(shí)體化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的步伐不斷提速，傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式所帶來(lái)的問(wèn)題也不斷暴露。公共資源交易活動(dòng)對(duì)國(guó)有企業(yè)更好地適應(yīng)實(shí)體化市場(chǎng)化過(guò)程、發(fā)揮市場(chǎng)主體作用、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境有重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過(guò)對(duì)公共資源交易政策背景下國(guó)有企業(yè)招標(biāo)工作中存在的問(wèn)題及優(yōu)化路徑的研究，可以進(jìn)一步提高國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)活動(dòng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力以及招標(biāo)活動(dòng)全過(guò)程的透明度和公正性。

1" " "公共資源交易政策背景下國(guó)有企業(yè)招標(biāo)現(xiàn)狀概述

在招標(biāo)實(shí)踐中，存在一定程度上的行業(yè)保護(hù)和區(qū)域封鎖，招標(biāo)工作往往受制于招標(biāo)人、多重的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及地方各自為政的制度體系，獨(dú)立性不強(qiáng)。以中石油企業(yè)為例，在公共資源交易政策出臺(tái)之前，中石油企業(yè)招標(biāo)主要執(zhí)行的是《中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司招標(biāo)管理規(guī)定》。但該規(guī)定并沒(méi)有針對(duì)公共資源交易的相關(guān)內(nèi)容，企業(yè)在長(zhǎng)期的內(nèi)部招標(biāo)管理過(guò)程中缺乏與外部市場(chǎng)的對(duì)標(biāo)交流，管理模式和從業(yè)人員素質(zhì)較國(guó)家及地方公共資源交易政策要求還存在差距。雖然在信息化建設(shè)方面已上線了中石油招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)等一系列配套線方面管理平臺(tái)，但并沒(méi)有與國(guó)家公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行鏈接，只能依托各地方公共資源交易平臺(tái)實(shí)施招標(biāo)。

各地行政管理部門對(duì)于資金屬性、進(jìn)場(chǎng)界限等問(wèn)題存在不同解讀，直接導(dǎo)致政策落地在各地存在一定差異性，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在各地的業(yè)務(wù)開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)不一致，對(duì)企業(yè)的合規(guī)管理帶來(lái)了一定挑戰(zhàn)。同時(shí)，進(jìn)場(chǎng)交易是國(guó)家及地方行政監(jiān)督部門對(duì)施工總承包、工程監(jiān)理等依法必招項(xiàng)目提出的招標(biāo)業(yè)務(wù)開(kāi)展的前提要求，與常規(guī)項(xiàng)目不同，進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程受地方公共資源交易中心與平臺(tái)的監(jiān)管與控制，國(guó)有企業(yè)自主招標(biāo)的模式不再適用，從管理角度來(lái)看，過(guò)程存在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、時(shí)效風(fēng)險(xiǎn)、人員管理風(fēng)險(xiǎn)、后勤保障風(fēng)險(xiǎn)均難以有效識(shí)別和管控。

2" " "公共資源交易政策背景下國(guó)有企業(yè)招標(biāo)中存在的問(wèn)題分析

進(jìn)場(chǎng)交易對(duì)國(guó)有企業(yè)的影響是多方面的，以重慶市進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目為例，存在以下實(shí)際問(wèn)題。

2.1" "國(guó)有企業(yè)主體適格困難

根據(jù)《重慶市公共資源交易平臺(tái)管理和交易監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，招標(biāo)人/招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)需具備相應(yīng)的資格并通過(guò)重慶市公共資源交易網(wǎng)登錄電子交易系統(tǒng)，并按照有關(guān)要求向監(jiān)督部門提交招標(biāo)資料完成招標(biāo)備案。不同于國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的招標(biāo)平臺(tái)，招標(biāo)人/招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)首先需要在交易中心具備項(xiàng)目實(shí)施條件，需要同時(shí)注冊(cè)相應(yīng)賬號(hào)信息，辦理公共資源交易中心CA證書(shū)；又如2023年1月18日發(fā)布的《重慶市公共資源交易監(jiān)督管理局關(guān)于工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)人代表參與評(píng)標(biāo)活動(dòng)有關(guān)要求的通知》，要求招標(biāo)人代表必須為本公司正式員工、必須具有高級(jí)職稱或本專業(yè)同等水平（具有國(guó)家部委頒發(fā)的注冊(cè)師職業(yè)資格），且從事相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)滿8年及以上等條件，委派專家報(bào)當(dāng)?shù)匕l(fā)改委審批，這就要求招標(biāo)人在委托招標(biāo)人代表參與評(píng)審時(shí)不僅要滿足企業(yè)相關(guān)要求，更要滿足當(dāng)?shù)卣叩南鄳?yīng)要求，這都對(duì)招標(biāo)主體適格造成了困難。

2.2" "各級(jí)平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)分歧

標(biāo)準(zhǔn)的分歧主要表現(xiàn)在內(nèi)外不一，上下有別。在企業(yè)內(nèi)部招標(biāo)時(shí)，招標(biāo)人/招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)采用的是企業(yè)內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)文本。而項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)時(shí)，招標(biāo)文件模板需使用重慶市下發(fā)的招標(biāo)文件模板，如2022年9月16日發(fā)布的《重慶市公共資源交易監(jiān)督管理局關(guān)于修改《重慶市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件（全流程電子招標(biāo)2020年版）等五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件有關(guān)條款的通知》，對(duì)招標(biāo)文件模板中評(píng)審方法的選擇，提出了更細(xì)致的要求，不同于一般的最低價(jià)中標(biāo)法，需要采用綜合評(píng)估法的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)取得行業(yè)主管部門認(rèn)定后報(bào)同級(jí)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)管部門同意。同時(shí)重慶市各區(qū)在進(jìn)場(chǎng)交易的管理要求和文件模板上也存在差別，在“一市一管理、一區(qū)（縣）一要求”的情形下，如何平衡企業(yè)要求與地方政策，成為國(guó)有企業(yè)招標(biāo)人/招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)新的挑戰(zhàn)［1］。

2.3" "政府監(jiān)管政策差異

各地與公共資源交易相關(guān)的地區(qū)性文件眾多，并未進(jìn)行有效的整合統(tǒng)一，例如四川省發(fā)改委等9個(gè)部門下發(fā)的《四川省招標(biāo)投標(biāo)制度規(guī)則保留目錄》涉及各類制度199冊(cè)，各級(jí)起草部門眾多，政策解讀存在差異，例如針對(duì)國(guó)有企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目屬于國(guó)有資金投資還是企業(yè)資金投資有不同的判斷，對(duì)招標(biāo)工作的開(kāi)展帶來(lái)了不確定性因素的影響［2］。同時(shí)，在一些級(jí)別較低的交易平臺(tái)中，存在“專家不專”的情形，受制于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，導(dǎo)致有部分專家的綜合素質(zhì)達(dá)不到要求，若采用跨地區(qū)抽取的方式，將會(huì)增加經(jīng)濟(jì)成本及時(shí)間成本，最終導(dǎo)致部分專家成為“常駐專家”，容易被投標(biāo)單位腐化，影響項(xiàng)目評(píng)標(biāo)定標(biāo)的公平性和公正性。

3" " "公共資源交易政策背景下國(guó)有企業(yè)招標(biāo)中問(wèn)題的成因分析

3.1" "國(guó)有企業(yè)與政府管理差異

一方面，國(guó)有企業(yè)面臨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足、信息化發(fā)展水平較落后、從業(yè)人員素質(zhì)難以適應(yīng)地方環(huán)境等問(wèn)題，在長(zhǎng)期自主招標(biāo)的內(nèi)部管理環(huán)境下，國(guó)有企業(yè)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，在配套制度和信息化建設(shè)工作上已與國(guó)家和地方招標(biāo)要求脫節(jié)，例如在公共資源交易相關(guān)制度、信息平臺(tái)功能模塊，針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化招標(biāo)文件具體條款的內(nèi)容解析以及政策解讀等方面都存在較大問(wèn)題；國(guó)有企業(yè)組織鏈條較長(zhǎng)，除重大項(xiàng)目由集團(tuán)公司及專業(yè)公司進(jìn)行監(jiān)管之外，一般招標(biāo)項(xiàng)目多由地區(qū)公司及內(nèi)部招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，在管理水平方面與地方政府機(jī)構(gòu)存在差距。另一方面，各地政府交易平臺(tái)分散管理，雖然在2017年國(guó)家整合資源上線了統(tǒng)一的國(guó)家公共資源交易平臺(tái)，但各地區(qū)仍保留了部分管理模式，不同級(jí)別平臺(tái)的交易規(guī)則和制度不完全相同，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)在各地進(jìn)場(chǎng)交易時(shí)投入的學(xué)習(xí)成本和時(shí)間成本陡增。

3.2" "平臺(tái)管理模式、規(guī)則不統(tǒng)一

對(duì)于有形交易市場(chǎng)的探索可以追溯到20世紀(jì)90年代，各級(jí)政府部門都進(jìn)行了嘗試，對(duì)于公共資源交易平臺(tái)的建立及發(fā)展起到了很重要的作用，但同時(shí)也顯現(xiàn)出其不利的影響。2012年出臺(tái)的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)實(shí)際需要，建立統(tǒng)一規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所。為了適應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，各地政府勇于探索，紛紛根據(jù)自己的實(shí)際情況及需求建立了一些交易場(chǎng)所，對(duì)于場(chǎng)所的管理，也是源于自己對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的解讀。對(duì)《條例》解讀不一致，必然導(dǎo)致各地的政策出現(xiàn)了較大的差異。差異的出現(xiàn)，增加了活動(dòng)參與者的時(shí)間及經(jīng)濟(jì)成本，也造成了交易過(guò)程中的混亂，沒(méi)有到達(dá)建立交易平臺(tái)的預(yù)期效果。直到2015年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕63號(hào)文件）的發(fā)布，才有了統(tǒng)一的方向，但是前期的無(wú)序工作，沒(méi)有給后期的平臺(tái)建立打下一個(gè)良好的基礎(chǔ)，增加了相關(guān)工作的難度。

3.3" "政府監(jiān)管分散，政策層級(jí)較低

平臺(tái)建立以后，相關(guān)政策的滯后性導(dǎo)致了真空領(lǐng)域的出現(xiàn)，平臺(tái)沒(méi)有完善的交易管理體系，影響了交易活動(dòng)的有序開(kāi)展。同時(shí)，由于各部門權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致管理上操作性不強(qiáng)。當(dāng)前對(duì)于交易平臺(tái)的管理政策在層級(jí)上普遍不高，政策的變化比較頻繁，從而影響政策的實(shí)施效果；此外，政策的實(shí)施可能會(huì)存在一定的偏差，從而影響政策的公平性。投標(biāo)單位惡性競(jìng)爭(zhēng)、圍標(biāo)、串標(biāo)、借用資質(zhì)等違法行為也是屢禁不止，這對(duì)于交易平臺(tái)的發(fā)展極為不利，擾亂了市場(chǎng)秩序，降低了平臺(tái)的工作效率，增加了使用成本，造成了公共資源的極大浪費(fèi)。公共資源交易工作需要強(qiáng)有力的監(jiān)管體系，目前尚未與其他的市場(chǎng)管理手段形成完美的聯(lián)動(dòng)，對(duì)公共資源交易的主體管控力度仍然較弱。

4" " "公共資源交易政策背景下國(guó)有企業(yè)招標(biāo)優(yōu)化路徑

4.1" "建立國(guó)有企業(yè)與政府持續(xù)高效溝通機(jī)制

國(guó)有企業(yè)應(yīng)對(duì)標(biāo)完善相關(guān)制度以及數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)，補(bǔ)全軟硬件功能支撐，更好地實(shí)現(xiàn)招標(biāo)管理的操作性以及數(shù)字化管控；制定標(biāo)準(zhǔn)化招標(biāo)文件具體條款的內(nèi)容解析以及政策解讀，標(biāo)準(zhǔn)化招標(biāo)文件設(shè)計(jì)可以使招標(biāo)文件更加規(guī)范化、透明化，減少不必要的爭(zhēng)議和糾紛，保障投標(biāo)人的合法權(quán)益和公平競(jìng)爭(zhēng)；加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)與政府監(jiān)管部門的交流學(xué)習(xí)，國(guó)有企業(yè)在招標(biāo)中的創(chuàng)新學(xué)習(xí)能力是影響其競(jìng)爭(zhēng)力和招標(biāo)質(zhì)效的重要因素，以培訓(xùn)交流等有效方式進(jìn)一步提高國(guó)有企業(yè)在地方公共資源交易市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力；加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部招標(biāo)人及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，針對(duì)招標(biāo)人及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)利益驅(qū)動(dòng)的問(wèn)題，可以加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管來(lái)解決［3］。加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可以使招標(biāo)全流程更加規(guī)范、透明，減少不必要的爭(zhēng)議和糾紛，保障國(guó)有企業(yè)在招標(biāo)中的合法權(quán)益和公平競(jìng)爭(zhēng)。

4.2" "優(yōu)化公共資源交易管理標(biāo)準(zhǔn)

管理的本源在于標(biāo)準(zhǔn)化、流程化，通過(guò)為每個(gè)環(huán)節(jié)建立標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，用流程將各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的串聯(lián)。將現(xiàn)代管理理論引入公共資源交易管理領(lǐng)域，采取標(biāo)準(zhǔn)化的流程管理模式，建立多部門密切協(xié)作的交易流程并認(rèn)真執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源的標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、科學(xué)化管理，提高公共資源交易的效率和質(zhì)量，降低廉政風(fēng)險(xiǎn)，保障公共資源交易公開(kāi)、公平、公正。通過(guò)建立全國(guó)統(tǒng)一的公共資源交易管理標(biāo)準(zhǔn)，提高政府審批效率，提高公共資源交易招標(biāo)程序的可操作性，降低招標(biāo)流程的成本，提高服務(wù)品質(zhì)。

4.3" "規(guī)范政策出臺(tái)和過(guò)程監(jiān)管

公共資源交易平臺(tái)，是為公共資源交易提供更公平、更便捷的服務(wù)，去行政化是其發(fā)展的必經(jīng)之路。鑒于公共資源的社會(huì)屬性，政府部門應(yīng)以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，發(fā)揮政府指導(dǎo)和引導(dǎo)服務(wù)的作用。完善專家考核培訓(xùn)制度，提高專家入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，建立專家評(píng)審后評(píng)價(jià)機(jī)制，特別是針對(duì)縣級(jí)以下交易平臺(tái)“專家不專”的問(wèn)題，應(yīng)加大培訓(xùn)交流力度；搭建遠(yuǎn)程抽取遠(yuǎn)程評(píng)審的軟硬件環(huán)境，建立更實(shí)惠高效的跨地區(qū)評(píng)審模式，進(jìn)一步從根本上杜絕交易中心評(píng)委趨同等影響評(píng)標(biāo)定標(biāo)公平性和公正性的發(fā)生［4］。

5" " "結(jié) 論

在公共資源交易政策背景下，國(guó)有企業(yè)在招投標(biāo)活動(dòng)中主要存在國(guó)有企業(yè)主體適格困難、各級(jí)平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)分歧、政府監(jiān)管政策差異等問(wèn)題。本文從國(guó)有企業(yè)和公共資源交易中心的視角，分別對(duì)公共資源交易政策背景下國(guó)有企業(yè)的招標(biāo)活動(dòng)全流程存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)性分析，并提出強(qiáng)化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)合理性審查、加強(qiáng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)和公共資源交易平臺(tái)的監(jiān)管等優(yōu)化路徑，指出國(guó)有企業(yè)要進(jìn)一步對(duì)標(biāo)提升風(fēng)險(xiǎn)管理力度、建立持續(xù)高效的與國(guó)家及地方政府溝通機(jī)制，以進(jìn)一步提升招投標(biāo)活動(dòng)全過(guò)程的合規(guī)性、公正性，提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置。隨著國(guó)家和地方行政管理部門對(duì)進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目管理方式的不斷改革，以及“放管服”政策的逐步落地，各地進(jìn)場(chǎng)交易業(yè)務(wù)穩(wěn)步發(fā)展，公共資源交易全流程電子化改革得到深入推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)需要及時(shí)跟進(jìn)，摸索學(xué)習(xí)，更好地保障進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目的順利開(kāi)展。

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