公共資源交易政策背景下國有企業招標中存在的問題及優化路徑分析

［摘 要］公共資源交易政策是影響我國招標代理服務業發展的關鍵性因素之一，探究公共資源交易政策對實現國有企業招投標管理持續健康發展具有重要理論指導意義，對國有企業招投標活動的開展具有引導作用。文章主要探討公共資源交易政策背景下國有企業在招投標活動中的合規管理問題。文章對國有企業招標活動全流程存在的主要問題進行了系統性分析并提出強化評審標準合理性審查、加強對代理機構和公告資源交易平臺的監管等優化路徑，以期進一步提升國有企業招投標活動的市場競爭力，提升企業創新能力，提高招投標活動全過程的透明度和公正性。

［關鍵詞］公共資源交易；國有企業；招投標；合規管理；優化路徑

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.07.039

［中圖分類號］F272；F276.1 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）07-0132-04

0" " "引 言

根據《國務院辦公廳關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發〔2015〕63號文件）的要求，全國公共資源交易平臺上線運行，匯集全國公共資源交易、主體、專家、信用、監管信息，依法依規對公共資源交易信息進行公開，并為市場主體和社會公眾提供形式豐富的信息服務。各地行政管理部門逐步將依法招標工程建設項目納入進場交易管理。隨著公共資源交易政策的不斷落實，以中石油為代表的國有企業實體化、市場化轉型發展的步伐不斷提速，傳統經營模式所帶來的問題也不斷暴露。公共資源交易活動對國有企業更好地適應實體化市場化過程、發揮市場主體作用、優化營商環境有重要的現實意義。通過對公共資源交易政策背景下國有企業招標工作中存在的問題及優化路徑的研究，可以進一步提高國有企業招投標活動的市場競爭力以及招標活動全過程的透明度和公正性。

1" " "公共資源交易政策背景下國有企業招標現狀概述

在招標實踐中，存在一定程度上的行業保護和區域封鎖，招標工作往往受制于招標人、多重的行政監督機構以及地方各自為政的制度體系，獨立性不強。以中石油企業為例，在公共資源交易政策出臺之前，中石油企業招標主要執行的是《中國石油天然氣集團有限公司招標管理規定》。但該規定并沒有針對公共資源交易的相關內容，企業在長期的內部招標管理過程中缺乏與外部市場的對標交流，管理模式和從業人員素質較國家及地方公共資源交易政策要求還存在差距。雖然在信息化建設方面已上線了中石油招標投標交易平臺等一系列配套線方面管理平臺，但并沒有與國家公共資源交易平臺進行鏈接，只能依托各地方公共資源交易平臺實施招標。

各地行政管理部門對于資金屬性、進場界限等問題存在不同解讀，直接導致政策落地在各地存在一定差異性，導致國有企業招標代理機構在各地的業務開展標準不一致，對企業的合規管理帶來了一定挑戰。同時，進場交易是國家及地方行政監督部門對施工總承包、工程監理等依法必招項目提出的招標業務開展的前提要求，與常規項目不同，進場交易項目開展過程受地方公共資源交易中心與平臺的監管與控制，國有企業自主招標的模式不再適用，從管理角度來看，過程存在的合規風險、時效風險、人員管理風險、后勤保障風險均難以有效識別和管控。

2" " "公共資源交易政策背景下國有企業招標中存在的問題分析

進場交易對國有企業的影響是多方面的，以重慶市進場交易項目為例，存在以下實際問題。

2.1" "國有企業主體適格困難

根據《重慶市公共資源交易平臺管理和交易監督暫行辦法》的規定，招標人/招標代理機構需具備相應的資格并通過重慶市公共資源交易網登錄電子交易系統，并按照有關要求向監督部門提交招標資料完成招標備案。不同于國有企業內部的招標平臺，招標人/招標代理機構首先需要在交易中心具備項目實施條件，需要同時注冊相應賬號信息，辦理公共資源交易中心CA證書；又如2023年1月18日發布的《重慶市公共資源交易監督管理局關于工程建設項目招標人代表參與評標活動有關要求的通知》，要求招標人代表必須為本公司正式員工、必須具有高級職稱或本專業同等水平（具有國家部委頒發的注冊師職業資格），且從事相關領域專業滿8年及以上等條件，委派專家報當地發改委審批，這就要求招標人在委托招標人代表參與評審時不僅要滿足企業相關要求，更要滿足當地政策的相應要求，這都對招標主體適格造成了困難。

2.2" "各級平臺標準分歧

標準的分歧主要表現在內外不一，上下有別。在企業內部招標時，招標人/招標代理機構采用的是企業內部的標準文本。而項目進場時，招標文件模板需使用重慶市下發的招標文件模板，如2022年9月16日發布的《重慶市公共資源交易監督管理局關于修改《重慶市房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包標準招標文件（全流程電子招標2020年版）等五個標準招標文件有關條款的通知》，對招標文件模板中評審方法的選擇，提出了更細致的要求，不同于一般的最低價中標法，需要采用綜合評估法的，招標人應當取得行業主管部門認定后報同級招標投標行政監管部門同意。同時重慶市各區在進場交易的管理要求和文件模板上也存在差別，在“一市一管理、一區（縣）一要求”的情形下，如何平衡企業要求與地方政策，成為國有企業招標人/招標代理機構新的挑戰［1］。

2.3" "政府監管政策差異

各地與公共資源交易相關的地區性文件眾多，并未進行有效的整合統一，例如四川省發改委等9個部門下發的《四川省招標投標制度規則保留目錄》涉及各類制度199冊，各級起草部門眾多，政策解讀存在差異，例如針對國有企業投資建設項目屬于國有資金投資還是企業資金投資有不同的判斷，對招標工作的開展帶來了不確定性因素的影響［2］。同時，在一些級別較低的交易平臺中，存在“專家不專”的情形，受制于當地的實際情況，導致有部分專家的綜合素質達不到要求，若采用跨地區抽取的方式，將會增加經濟成本及時間成本，最終導致部分專家成為“常駐專家”，容易被投標單位腐化，影響項目評標定標的公平性和公正性。

3" " "公共資源交易政策背景下國有企業招標中問題的成因分析

3.1" "國有企業與政府管理差異

一方面，國有企業面臨著市場競爭力不足、信息化發展水平較落后、從業人員素質難以適應地方環境等問題，在長期自主招標的內部管理環境下，國有企業缺乏市場競爭意識，在配套制度和信息化建設工作上已與國家和地方招標要求脫節，例如在公共資源交易相關制度、信息平臺功能模塊，針對標準化招標文件具體條款的內容解析以及政策解讀等方面都存在較大問題；國有企業組織鏈條較長，除重大項目由集團公司及專業公司進行監管之外，一般招標項目多由地區公司及內部招標代理機構進行監管，在管理水平方面與地方政府機構存在差距。另一方面，各地政府交易平臺分散管理，雖然在2017年國家整合資源上線了統一的國家公共資源交易平臺，但各地區仍保留了部分管理模式，不同級別平臺的交易規則和制度不完全相同，導致國有企業在各地進場交易時投入的學習成本和時間成本陡增。

3.2" "平臺管理模式、規則不統一

對于有形交易市場的探索可以追溯到20世紀90年代，各級政府部門都進行了嘗試，對于公共資源交易平臺的建立及發展起到了很重要的作用，但同時也顯現出其不利的影響。2012年出臺的《招標投標法實施條例》規定，設區的市級以上地方人民政府可以根據實際需要，建立統一規范的招標投標交易場所。為了適應發展趨勢，各地政府勇于探索，紛紛根據自己的實際情況及需求建立了一些交易場所，對于場所的管理，也是源于自己對《招標投標法實施條例》的解讀。對《條例》解讀不一致，必然導致各地的政策出現了較大的差異。差異的出現，增加了活動參與者的時間及經濟成本，也造成了交易過程中的混亂，沒有到達建立交易平臺的預期效果。直到2015年《國務院辦公廳關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發〔2015〕63號文件）的發布，才有了統一的方向，但是前期的無序工作，沒有給后期的平臺建立打下一個良好的基礎，增加了相關工作的難度。

3.3" "政府監管分散，政策層級較低

平臺建立以后，相關政策的滯后性導致了真空領域的出現，平臺沒有完善的交易管理體系，影響了交易活動的有序開展。同時，由于各部門權責不明確，導致管理上操作性不強。當前對于交易平臺的管理政策在層級上普遍不高，政策的變化比較頻繁，從而影響政策的實施效果；此外，政策的實施可能會存在一定的偏差，從而影響政策的公平性。投標單位惡性競爭、圍標、串標、借用資質等違法行為也是屢禁不止，這對于交易平臺的發展極為不利，擾亂了市場秩序，降低了平臺的工作效率，增加了使用成本，造成了公共資源的極大浪費。公共資源交易工作需要強有力的監管體系，目前尚未與其他的市場管理手段形成完美的聯動，對公共資源交易的主體管控力度仍然較弱。

4" " "公共資源交易政策背景下國有企業招標優化路徑

4.1" "建立國有企業與政府持續高效溝通機制

國有企業應對標完善相關制度以及數字化平臺建設，補全軟硬件功能支撐，更好地實現招標管理的操作性以及數字化管控；制定標準化招標文件具體條款的內容解析以及政策解讀，標準化招標文件設計可以使招標文件更加規范化、透明化，減少不必要的爭議和糾紛，保障投標人的合法權益和公平競爭；加強國有企業與政府監管部門的交流學習，國有企業在招標中的創新學習能力是影響其競爭力和招標質效的重要因素，以培訓交流等有效方式進一步提高國有企業在地方公共資源交易市場中的競爭力；加強對國有企業內部招標人及招標代理機構的監管，針對招標人及招標代理機構利益驅動的問題，可以加強對機構的監管來解決［3］。加強對機構的監管可以使招標全流程更加規范、透明，減少不必要的爭議和糾紛，保障國有企業在招標中的合法權益和公平競爭。

4.2" "優化公共資源交易管理標準

管理的本源在于標準化、流程化，通過為每個環節建立標準化規范，用流程將各個環節進行有效的串聯。將現代管理理論引入公共資源交易管理領域，采取標準化的流程管理模式，建立多部門密切協作的交易流程并認真執行，實現對公共資源的標準化、流程化、科學化管理，提高公共資源交易的效率和質量，降低廉政風險，保障公共資源交易公開、公平、公正。通過建立全國統一的公共資源交易管理標準，提高政府審批效率，提高公共資源交易招標程序的可操作性，降低招標流程的成本，提高服務品質。

4.3" "規范政策出臺和過程監管

公共資源交易平臺，是為公共資源交易提供更公平、更便捷的服務，去行政化是其發展的必經之路。鑒于公共資源的社會屬性，政府部門應以市場機制為基礎，發揮政府指導和引導服務的作用。完善專家考核培訓制度，提高專家入庫標準，建立專家評審后評價機制，特別是針對縣級以下交易平臺“專家不?！钡膯栴}，應加大培訓交流力度；搭建遠程抽取遠程評審的軟硬件環境，建立更實惠高效的跨地區評審模式，進一步從根本上杜絕交易中心評委趨同等影響評標定標公平性和公正性的發生［4］。

5" " "結 論

在公共資源交易政策背景下，國有企業在招投標活動中主要存在國有企業主體適格困難、各級平臺標準分歧、政府監管政策差異等問題。本文從國有企業和公共資源交易中心的視角，分別對公共資源交易政策背景下國有企業的招標活動全流程存在的主要問題進行了系統性分析，并提出強化評審標準合理性審查、加強對代理機構和公共資源交易平臺的監管等優化路徑，指出國有企業要進一步對標提升風險管理力度、建立持續高效的與國家及地方政府溝通機制，以進一步提升招投標活動全過程的合規性、公正性，提高其市場競爭力，優化國有資產配置。隨著國家和地方行政管理部門對進場交易項目管理方式的不斷改革，以及“放管服”政策的逐步落地，各地進場交易業務穩步發展，公共資源交易全流程電子化改革得到深入推進，國有企業需要及時跟進，摸索學習，更好地保障進場交易項目的順利開展。

主要參考文獻

［1］曾曼清，張國柱，林振源.企業招標采購工作中項目風險與控制問題研究［J］.中國物流與采購，2023（2）：139-140.

［2］曹曉芳.風險管理視角下國有企業內部控制探析［J］.首席財務官，2023（4）：62-64.

［3］朱維娟.基于集中招標采購的物資保障體系構建路徑研究［J］.企業改革與管理，2020（1）：217-218.

［4］劉學欣.企業招標管理改進策略探討［J］.商場現代化，2019（2）：85-86.