加快發展公共租賃住房的現實路徑

習近平總書記指出，加快推進住房保障和供應體系建設，是滿足群眾基本住房需求、實現全體人民住有所居目標的重要任務，是促進社會公平正義、保證人民群眾共享改革發展成果的必然要求。公共租賃住房（以下簡稱“公租房”）是我國住房保障體系的重要組成部分，在解決城鎮住房和收入“雙困”家庭住房困難問題中發揮著兜底保障作用。長期以來，我國公租房建設資金主要源于各級政府財政，社會資本參與意愿不高，制約了公租房供給的持續擴大。在當前形勢下，我國地方政府投融資面臨較大約束，需要加快改革，鼓勵支持社會資本更多更積極參與公租房投資建設運營管理全過程，實現公租房健康可持續發展。

一、公共租賃住房改革發展的實踐及存在的主要問題

公租房制度的形成和發展歷程是我國經濟轉型和社會結構變遷的縮影。新中國成立之后，我國曾在很長一段時期內實行城鎮住房實物分配、低租金使用的福利性住房制度，職工住房由國家負責供給、產權公有，職工向國家繳納少量房屋租金。經過數十年的實踐運行，這一制度使公有住房成為高投入、低收益的公共產品，失去了商品屬性，逐漸成為國家財政的沉重包袱，脫離了當時我國經濟發展水平低的現實國情。1994年，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》明確提出，建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系。1998年，我國逐步停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化、商品化和市場化，住房的可及性更多受市場供需影響，而非普遍性福利。為避免住房制度改革進程中的住房不平等，我國相繼推出廉租住房、經濟適用住房等保障性住房制度。進入21世紀，隨著城鎮化的深入推進，大量勞動人口涌入城市，城市住房供需矛盾日益突出。與此同時，房地產市場迅速發展和商品房價格大幅度提升，導致地方政府對房地產經濟依賴加深，經濟適用房、廉租房等保障性住房供給嚴重不足。為緩解住房供需失衡難題，2008年起，我國從地方城市試點起步逐步實行公租房制度，即以城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員為目標人群，限定建設標準和租金水平，實行“只租不售”、具有社會福利性質的住房保障制度。2014年，公租房與廉租房實現并軌運行，統稱公租房，住房保障范圍更大，覆蓋群體數量更多。經過多年改革發展探索，公租房已經成為我國住房保障體系的支柱之一，初步形成了財稅、金融、土地等配套政策基本完善和準入、使用、退出、運營等管理機制基本完整的公租房制度框架，有效緩解了特定群體階段性住房難的問題。但隨著形勢發展，公租房發展不平衡不充分的問題依然存在，與城鎮化率快速提高所帶來的保障住房需求增大不相匹配，尤其是部分超大城市和特大城市人口相對集中、虹吸效應持續增強，公租房保障覆蓋人口比例明顯不足。

制約公租房進一步發展的核心問題是建設資金不足問題。資金是公租房建設與發展的保證。我國公租房的民生保障性質決定了公租房的建設和運營長期以各地方政府投資為主，但由于投資回報周期長、沉淀資金多、財政資金有限，導致總體推進速度不快，區域間發展不均衡。目前，由大型國有商業銀行、國家開發銀行提供的中長期貸款，是各地建設運營公租房最常見的資金來源，但政策性金融支持力度還不夠強，不能充分滿足旺盛的融資需求。對此，近年來，少數收益較好的公租房項目在建成后嘗試發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）融資，有助于投資方快速回收初期投資及獲得相應回報，打通“投融管退”的閉環。如2021年8月，國內首個公租房類REITs產品“國開——北京保障房中心公租房資產支持專項計劃”在上交所發行，募集金額4億元；2022年8月，國內首個公租房中心租賃住房REITs產品“華夏北京保障房中心租賃住房REIT”公開發行，募集金額12.55億元。但這種融資模式依然受資金回報不確定、發行規模小等因素掣肘，沒有進入到常態化操作過程中。從總體上看，公租房開發建設運營資金不足、社會資本進入意愿低的問題未得到根本解決。

二、發展公共租賃住房面臨的問題分析

1.供給主體單一，長期依賴政府投入的模式不可持續。公租房供需失衡的深層次原因是公租房建設運營過度依賴各級政府這個單一主體。從目前情況看，除北京、上海外，大多數省份在公租房建設中政府投入占比超過70%。政府投入主要包括財政資金、土地出讓金凈收益和住房公積金增值收益，從現實情況看，這三類資金的長期保障能力均存在不足。一是中央和地方財政資源緊張，難以成為保障公租房長期發展的融資主渠道。二是土地出讓凈收益不穩定，固定保障性不足。雖然《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》（國辦發〔2006〕37號）和《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）均要求地方政府將土地出讓凈收益的一定比例用于公共住房建設，但受土地出讓數量、土地政策、房地產企業經營狀況等諸多因素影響，近幾年土地出讓凈收益的不穩定性和不確定性明顯增強。三是住房公積金總量在地區間不平衡，增值收益使用受限。最需要建設公租房的特大城市、超大城市住房公積金閑置資金少，中西部地區大部分省份住房公積金閑置資金較多，但根據現有規定，住房公積金增值收益不可跨區域使用。

2.銀行信貸難以滿足需求，投融資模式有待創新。我國大型國有商業銀行和政策性銀行貸款是公租房開發建設運營的重要融資渠道。但因公租房項目初始投資大、回收周期長、回報率低、缺乏特殊的風險補償機制和激勵機制，使得商業銀行信貸資金更傾向于棚戶區改造、保障性租賃住房等保障性安居工程。大型國有商業銀行和開發銀行投資公租房建設，多出于政策要求、職能定位和履行社會責任等考慮，并非出自金融市場的主動選擇，中小商業銀行大規模介入公租房項目也缺乏相應積極性。雖然近幾年我國基礎設施領域類REITs和公募REITs加速落地，上海等省市也已經出臺政策支持符合條件的企業發行中長期債券，但類REITs和公募REITs對收益穩定性有較高要求，中長期債券發行門檻較高。除政府成立的公租房建設運營機構外，民營企業投資建設公租房難以符合要求。

3.部分土地、稅收制度不利于激發社會資本積極性。《國務院辦公廳關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》（國辦發〔2016〕39號）指出：“鼓勵地方政府采取購買服務或政府和社會資本合作（PPP）模式，將現有政府投資和管理的公租房交由專業化、社會化企業運營管理，不斷提高管理和服務水平?！鄙鐣Y本進入公租房運營管理領域已無政策障礙，但社會資本要向公租房投資開發運營管理提供全周期金融服務，目前仍受到一些土地、稅收制度制約。一方面，集體土地建設公租房仍有制度限制。2017年發布的《國土資源部住房城鄉建設部關于印發〈利用集體建設用地建設租賃住房試點方案〉的通知》（國土資發〔2017〕100號）表明，允許試點城市利用集體建設用地建設運營包括公租房在內的集體租賃住房。但因村集體保留集體土地所有權和使用權，客觀上限制了社會資本投資或參與建設公租房的積極性，已開發的公租房項目在本質上仍然依靠政府預付款開發建設，對于財政資金緊張、難以一次性拿出巨額資金作為啟動資金的城市來說，推廣價值較小。另一方面，REITs稅收負擔較重。我國基礎設施REITs從設立購置到持有運營再到投資分紅，涉及多項稅費，不僅整體稅負和發行成本較高，還存在重復征稅情況。

4.公租房運營管理制度還不健全，租金定價機制有待優化。可持續發展是吸引社會資本投入公租房項目的前提。長期以來，我國公租房發展重建設、輕運營，雖然地方政府秉承“保本微利”原則，自主設置公租房租金標準，但租金定價機制“一刀切”，定價模型指標單一且主觀性較強，租金普遍較高，“租不出去”與“收不上來”現象并存，嚴重影響可持續發展能力。一方面，公租房定租機制科學性合理性不足。目前，各地常見的公租房租金定價方法有成本法、市場法、收入法、雙向定價法等。市場法和雙向定價法是大多數省份采用的定租方法，二者均將周邊地段市場租金作為基礎來計算公租房租金，并未充分考慮不同租戶的收入水平和租金承受能力實行差異化定租，且定價模型簡單，受主觀因素影響較大。另一方面，租金高導致收繳率低。各地公租房租金定價一般為市場租金的60%至70%，雖然已明顯低于市場價格，但相比于發達國家公租房租金通常占承租人收入的30%，我國公租房租金定價占承租人收入的比例仍然較高。這也導致承租人入住后出現棄租、拖租和欠租現象，增大了成本回收難度，進一步加劇了公租房籌建及運營成本與后期收益不對等的風險。

三、加快發展公共租賃住房的路徑與舉措

1.轉變政府職能，創新社會資本參與模式。立足我國國情，堅持有為政府與有效市場相結合，由政府包攬公租房建設運營管理全過程的單一供給主體模式，向以市場為主、政府托底的多元主體供給模式轉變，減輕政府財政負擔。一是推動公租房開發建設由“財政包攬”向“政府托底”轉變。政府集中力量做好公租房項目全過程組織領導、制度保障和監督管理，最大限度減少政府直接投資開發建設公租房的數量和投資占比。在公租房開發建設具體實施過程中，政府負擔比例不應超過30%，其他應該由開發建設企業等主體承擔，通過有限的政策性資金投入或擔保，以杠桿作用撬動社會資本。進一步轉變政府對公租房開發企業的支持方式，逐步減少財政撥款和貼息等直接補貼，充分利用土地優惠、稅收抵免等政策措施降低企業開發建設及運營管理成本。二是提高公租房市場化專業化運營管理能力。增加公租房服務的多元性和專業性，多舉措引導社會組織參與提供公租房服務。積極推行政府購買服務制度，由政府委托專業機構完成公租房承租人入住和退出管理、房屋修繕養護、安全保障、租金收繳等服務事項，建立科學的績效評價機制與動態調整機制，以承租人居住滿意度、租金收繳率為重點設立評價指標體系，實現公租房服務市場化、專業化。

2.轉變融資結構，拓展建設資金來源。加強公租房籌建資金端支持，創新適合國情實際和金融管理體制的公租房融資制度，發揮大型國有商業銀行和政策性、開發性金融機構對中小型銀行的帶動作用，積極利用直接融資，創新資本市場融資工具，保障公租房全生命周期的資金投入。一是鼓勵銀行業金融機構差異化創新金融產品。我國不同銀行的風險識別和風險承受能力差異較大，國有大型商業銀行在支持公租房開發建設和運營管理上需承擔更多責任，兼顧商業可持續原則和提供低成本融資的政策目標，針對公租房項目主體開發差異化中長期專屬信貸產品，同時積極盤活儲蓄資金。政策性開發性銀行針對相關主體的信貸需求，應重點以優惠利率為公租房開發建設提供長期貸款。二是大力發展直接融資。以公租房運行水平較高城市作為金融創新試點，完善公租房資產項目庫，鼓勵探索公募REITs、企業中長期債券、資產證券化等直接融資模式，適當降低債券發行門檻，初期可以面向保險機構等機構投資者、后期探索面向社會公眾發行，引導社?；?、慈善基金、信托資金、其他私募基金等作為長期資本進入公租房領域。三是積極探索公租房資產證券化模式。對于輕資產模式的主體，重點聚焦以租金收益權為基礎的資產證券化模式；對于重資產模式的主體，重點探索以公租房產權或未來收益權抵押為基礎的類REITs、REITs模式，或將公租房運營權委托給專業運營機構，轉為輕資產模式。

3.拓寬房源籌集渠道，擴大公租房供給。轉變公租房房源籌集機制，從建設增量轉向開發存量，以社會閑置房源資產補充公租房來源，同時盤活潛在土地資產，提高公租房可及性。一是多途徑匯集房屋資源。轉變目前單一的“政府開發建設—公租房供給”模式，將公租房房源籌集方式由政府新建轉向市場補充。各地可根據實際情況，回購或長期租賃商品房項目配建、企業集資自建房、閑置市場房源、政府公房等作為公租房，有效擴大供應規模，增加供給數量；充分利用商品房市場去庫存契機，多措并舉盤活存量，化存量為公租房供應增量。二是創新土地供應方式。進一步完善政策支撐體系，將集體建設用地建設集體租賃住房的試點擴大至全國，緩解城市供地壓力，盤活農村土地資產。健全集體土地入市流轉機制，拓寬集體土地公租房開發建設資金籌措渠道，探索農村集體建設用地使用權抵押融資。

4.完善公租房租金管理方式，保障公租房制度可持續。建立公租房租金收益保障長效機制，增強“造血”能力，以穩定、持續的經營收入補貼前期開發建設投入，確保穩定合理的投資回報，增強社會資本投入積極性。一是優化租金定價制度。定租方法一方面要堅持福利性原則，充分考慮承租人承受能力，逐步降低租金占承租人收入比例；另一方面要堅持商業可持續原則，保障投資主體在合理期限內收回公租房建設、回購、運營成本，并獲得一定投資回報。可綜合成本定價法、收入定價法、雙向定價法等優勢，統籌考慮市場租金、承租人收入和成本，建立全國統一的租金定價模型，在此基礎上加入可調整變量，由各地政府因地制宜設計調整，使租金定價機制更具權威性合理性。二是優化租金補貼機制。建立更加靈活的租金補貼制度，從“補磚頭”轉為“補人頭”，降低承租人租住成本，間接提高租金收繳率。

作者系中國宏觀經濟研究院體制與管理研究所助理研究員，博士

責任編輯：朱 健