中國式社會(huì)服務(wù)國家：內(nèi)涵特色、發(fā)展取向與實(shí)現(xiàn)路徑

摘要：從世界范圍看，社會(huì)服務(wù)國家成為新風(fēng)向標(biāo)。在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，推動(dòng)社會(huì)服務(wù)國家建設(shè)有利于實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，有利于實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)。本文認(rèn)為中國式社會(huì)服務(wù)國家能彰顯人民性、體現(xiàn)家國情懷，全周期提供各種社會(huì)服務(wù)，并且實(shí)現(xiàn)全民覆蓋，能充分發(fā)揮社會(huì)服務(wù)的基礎(chǔ)性作用，更具包容性、發(fā)展性、綜合性。為此，應(yīng)在大力推進(jìn)基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，選擇全民基本社會(huì)服務(wù)的發(fā)展路徑，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)的社會(huì)投資功能，用數(shù)智化深度融合社會(huì)服務(wù)，以社區(qū)為載體走一條低成本、高效率的社會(huì)服務(wù)國家發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：社會(huì)服務(wù)國家 社會(huì)服務(wù)社會(huì)化 基本社會(huì)服務(wù) 全民基本服務(wù)

**基金項(xiàng)目：國家社科基金重大項(xiàng)目“社會(huì)服務(wù)管理體制改革與社會(huì)管理創(chuàng)新”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：12 ZD063）；國家社科基金重大項(xiàng)目“全面建成小康社會(huì)背景下相對(duì)貧困治理的實(shí)現(xiàn)路徑研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：22 ZD060）。

20世紀(jì)70年代，世界經(jīng)濟(jì)遭受了一場(chǎng)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在這場(chǎng)危機(jī)挑戰(zhàn)下，福利國家的問題暴露出來（皮爾遜，2007），在一片質(zhì)疑和聲討中福利國家努力尋找各種解決良方。如何改造福利國家或超越福利國家成為社會(huì)科學(xué)探討的前沿議題。

福利國家作為一種現(xiàn)代國家形式，其實(shí)質(zhì)是通過社會(huì)契約使工業(yè)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任社會(huì)化，俾斯麥?zhǔn)胶拓惛ダ锲媸礁＠麌覠o一例外都采取社會(huì)保險(xiǎn)方式，但社會(huì)保險(xiǎn)給付剛性上漲所造成的財(cái)政壓力已成為福利國家所患的結(jié)癥。近三十多年來，西方發(fā)達(dá)國家重視社會(huì)服務(wù)，改造了以社會(huì)保險(xiǎn)為主的現(xiàn)金給付結(jié)構(gòu)，社會(huì)服務(wù)國家成為風(fēng)向標(biāo)（林閩鋼、梁譽(yù)，2016），是社會(huì)政策領(lǐng)域研究的新動(dòng)向。

改革開放四十多年來，中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)生重大變化，特別是在民生領(lǐng)域已建立起世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)和醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)均超過十億人。在探索中國式現(xiàn)代化過程中，民生保障的現(xiàn)代化是題中之義。如何打破傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)國家的“重保險(xiǎn)，輕服務(wù)”的弊端，在當(dāng)前社會(huì)服務(wù)國家生成和發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建中國式社會(huì)服務(wù)國家之道，充分發(fā)揮出社會(huì)服務(wù)的作用，成為本文研究的核心問題。

一、社會(huì)服務(wù)國家興起的審視

社會(huì)服務(wù)國家是在一個(gè)國家或地區(qū)范圍內(nèi)，以現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)手段改善和提高民生福祉的政策體系普遍形成，并且作為一種制度被有效實(shí)施的社會(huì)現(xiàn)象和國家發(fā)展形態(tài)。現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)是工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，社會(huì)服務(wù)國家的產(chǎn)生和發(fā)展有其自身的規(guī)律（林閩鋼，2020）。

（一）社會(huì)服務(wù)國家興起的標(biāo)志之一：社會(huì)服務(wù)社會(huì)化

從現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)的起源來看，社會(huì)服務(wù)起源于對(duì)弱勢(shì)群體的幫扶，并用特殊的方式來滿足弱勢(shì)群體個(gè)人和家庭的特定社會(huì)需求，之后社會(huì)服務(wù)社會(huì)化逐漸成為發(fā)展趨向。以英國為例，1948年英國政府頒布《國民救助法》，把收入維持與社會(huì)服務(wù)分離開來，有關(guān)收入維持方面的職責(zé)納入中央政府，地方政府則負(fù)責(zé)社會(huì)服務(wù)提供，這一變化擺脫了《濟(jì)貧法》之前社會(huì)服務(wù)專門為窮人提供的狀況，開始不加區(qū)別地為所有人提供服務(wù)（希爾，2003）。1968年，英國政府成立希波姆委員會(huì)來檢查社會(huì)服務(wù)，在發(fā)布的《希波姆報(bào)告》中，提出建立統(tǒng)一的以家庭為導(dǎo)向的綜合社會(huì)服務(wù)。1970年英國通過地方政府社會(huì)服務(wù)法案，在地方政府設(shè)立統(tǒng)一的社會(huì)服務(wù)部給所有需要協(xié)助的公民提供服務(wù)。至此社會(huì)服務(wù)被認(rèn)為從英國社會(huì)政策的“邊緣地帶跨入中心位置”，一個(gè)更具普遍性、職業(yè)化、為所有需要幫助的人提供服務(wù)的組織建立起來了（Lowe，1999）。

從世界范圍來看，社會(huì)服務(wù)社會(huì)化的推動(dòng)力是政府購買服務(wù)。在20世紀(jì)70年代末、80年代初，世界范圍內(nèi)掀起了一場(chǎng)被稱為新公共管理運(yùn)動(dòng)或政府再造運(yùn)動(dòng)的改革。文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）等在理論上提出將服務(wù)的“提供”和服務(wù)的“生產(chǎn)”區(qū)分開來（麥金尼斯，2000）。社會(huì)服務(wù)“相分離”供給成為潮流，政府購買服務(wù)成為顯性的政策工具，大大增加了政府對(duì)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的投入，帶動(dòng)了社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中各類服務(wù)組織的發(fā)展，刺激了社會(huì)服務(wù)供給的快速增長。

特別需要注意的是，社會(huì)投資理念的影響和普及，成為社會(huì)服務(wù)社會(huì)化的又一新動(dòng)力。20世紀(jì)90年代中期開始，西方國家出現(xiàn)了“社會(huì)投資轉(zhuǎn)向”（Hemerijck，2013）。1998年歐洲將“社會(huì)投資”作為發(fā)展戰(zhàn)略，2000年歐盟在《里斯本戰(zhàn)略》中，強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人進(jìn)行社會(huì)投資，使社會(huì)模式現(xiàn)代化。2005年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布《擴(kuò)展機(jī)遇：積極社會(huì)政策如何造福每個(gè)人》報(bào)告（OECD，2005）。2013年歐盟發(fā)布《為了增長和凝聚力的社會(huì)投資的計(jì)劃》。歐盟所貫徹的社會(huì)投資戰(zhàn)略，在理念上被認(rèn)為超越了保障人們的基本收入水平、讓人們遠(yuǎn)離貧困線等就業(yè)社會(huì)保障的范疇，也超越了僅從風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的角度而談的社會(huì)保護(hù)，其目的是使收入支持、能力調(diào)控、社會(huì)服務(wù)這三個(gè)領(lǐng)域更緊密地聯(lián)系起來（Hemerijck，2013）。因此，在廣義上社會(huì)服務(wù)被理解為一種增強(qiáng)整體國家能力的手段和途徑，需要不斷把社會(huì)資源投入勞動(dòng)力激活、兒童和家庭支持、特殊群體保護(hù)等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)從收入維持計(jì)劃向提供服務(wù)的總體轉(zhuǎn)變（Sabel，2012）。賦能型的社會(huì)服務(wù)使不同人群減少對(duì)福利的“硬依賴”，推動(dòng)人們依靠自身力量來提升保障能力和水平，邁向更好的生活。在這個(gè)意義上，積極社會(huì)服務(wù)是社會(huì)投資的“代名詞”。

（二）社會(huì)服務(wù)國家興起的標(biāo)志之二：社會(huì)服務(wù)國家管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立

在社會(huì)服務(wù)社會(huì)化推動(dòng)下，部分國家頒布有關(guān)社會(huì)服務(wù)法律，設(shè)立相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)管理部門。如1982年瑞典頒布《社會(huì)服務(wù)法》，成立健康與社會(huì)事務(wù)部；1991年挪威頒布《社會(huì)服務(wù)法》，成立勞動(dòng)與福利局；1998年丹麥頒布《社會(huì)服務(wù)法》，成立社會(huì)事務(wù)部等（馮惠玲、翟振武，2011）。此外，歐盟還在超國家層面出臺(tái)社會(huì)服務(wù)政策，通過社會(huì)服務(wù)制度建設(shè)來協(xié)調(diào)成員國的相關(guān)活動(dòng)，社會(huì)服務(wù)成為歐盟實(shí)現(xiàn)一體化的重要政策工具之一（李兵，2019）。

社會(huì)服務(wù)國家的發(fā)展是一個(gè)持續(xù)的過程，社會(huì)服務(wù)國家作為社會(huì)政策的新結(jié)構(gòu)化形態(tài)，具有如下基本特征：一是社會(huì)服務(wù)面向全體社會(huì)成員，相關(guān)政策集中出臺(tái)并產(chǎn)生持續(xù)的影響。社會(huì)服務(wù)早期僅限于對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行救助和支援，緩解社會(huì)矛盾所帶來的壓力和沖擊。隨后，其他社會(huì)服務(wù)政策逐漸地或較快地被制定，實(shí)現(xiàn)由簡(jiǎn)單的生活救濟(jì)型社會(huì)服務(wù)向全面的、以服務(wù)促發(fā)展的普惠式社會(huì)服務(wù)的轉(zhuǎn)變，社會(huì)服務(wù)政策具有群體效應(yīng)。二是社會(huì)服務(wù)對(duì)國民生活福祉的作用和地位被普遍認(rèn)可，成為國家的政策工具。社會(huì)服務(wù)成為除現(xiàn)金給付之外的另一種主要給付方式，從而改變了社會(huì)保險(xiǎn)國家的給付結(jié)構(gòu)，社會(huì)服務(wù)推動(dòng)傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)國家轉(zhuǎn)型。三是社會(huì)服務(wù)政策被制度化地有效實(shí)施。國家相繼頒布有關(guān)社會(huì)服務(wù)法，在國家層面上有相應(yīng)的執(zhí)行政策的組織體系，并形成多元主體的服務(wù)供給系統(tǒng)。

二、中國式社會(huì)服務(wù)國家的內(nèi)涵及特色

長期以來，中國社會(huì)政策以分散、應(yīng)急性的方式逐步擴(kuò)展，總體上還缺乏一個(gè)系統(tǒng)的、整合性的社會(huì)政策發(fā)展戰(zhàn)略（張秀蘭等，2009）。以中國式現(xiàn)代化為標(biāo)志的社會(huì)政策創(chuàng)新，關(guān)鍵在于聚焦經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策關(guān)系的調(diào)整。面對(duì)民生保障體系的重構(gòu)，如何探索社會(huì)服務(wù)國家所帶來的中國社會(huì)政策的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，使之成為共同富裕的社會(huì)機(jī)制，這是社會(huì)政策領(lǐng)域重大的理論和現(xiàn)實(shí)問題。

中國式社會(huì)服務(wù)國家的構(gòu)建有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是能否克服社會(huì)保險(xiǎn)國家的弊端，使社會(huì)服務(wù)從隱性社會(huì)政策成為顯性社會(huì)政策，超越單一給付方式的社會(huì)政策效果。二是強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)國家所產(chǎn)生的持續(xù)引導(dǎo)作用。一方面社會(huì)服務(wù)國家不僅能滿足社會(huì)需要，而且有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面不僅能擴(kuò)大國民共享的份額，還能提高社會(huì)平等與公正的程度。

在我國，社會(huì)服務(wù)是指以提供勞務(wù)的形式來滿足社會(huì)需求的社會(huì)活動(dòng)。狹義上指直接為改善和發(fā)展社會(huì)成員生活而提供的服務(wù)，如幼有所育、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、弱有所扶、逝有所安等民生問題都可以采取社會(huì)服務(wù)的形式提供和解決。在社會(huì)服務(wù)所蘊(yùn)含的價(jià)值上，全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，人民至上是黨的價(jià)值取向。社會(huì)服務(wù)的價(jià)值取向與黨的價(jià)值取向一致，社會(huì)服務(wù)與國家治理體系的制度優(yōu)勢(shì)內(nèi)在契合。黨和政府通過社會(huì)服務(wù)能充分體現(xiàn)以人民為中心的價(jià)值取向，體現(xiàn)社會(huì)主義制度對(duì)公平正義的價(jià)值追求，體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的過程中，社會(huì)服務(wù)國家建設(shè)有利于實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，有利于實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)。

中國式社會(huì)服務(wù)國家在發(fā)展過程中既有各國社會(huì)服務(wù)國家的共同特征，又有基于自己國情的中國特色。

一是中國式社會(huì)服務(wù)國家彰顯人民性。以人民為中心，既是中國共產(chǎn)黨長期堅(jiān)持的執(zhí)政理念，也是我國社會(huì)主義民生保障制度的本質(zhì)特征，是貫穿中國式社會(huì)服務(wù)國家的基本價(jià)值邏輯。以人民為中心的社會(huì)服務(wù)國家，彰顯人民群眾的主人翁地位，為廣大人民群眾提供更充分的社會(huì)服務(wù)，不斷改善和提高人民生活品質(zhì)，有助于實(shí)現(xiàn)全體人民物質(zhì)和精神生活的共同富裕。

二是中國式社會(huì)服務(wù)國家體現(xiàn)家國情懷。家國一體是中國人在中國文化背景下對(duì)自己家庭和國家榮辱與共、休戚相關(guān)的情感體驗(yàn)以及價(jià)值認(rèn)識(shí)的產(chǎn)物，是指家庭與國家緊密聯(lián)系，構(gòu)成不可分割的有機(jī)整體。不同于國家和社會(huì)相互對(duì)抗的思維，家國情懷是將“家”與“國”連在一起，倡導(dǎo)一種利益共生、情感共鳴和責(zé)任共擔(dān)的社會(huì)意識(shí)（林閩鋼，2023）。中國式社會(huì)服務(wù)國家正是沿著“家是最小國，國是最大家”的價(jià)值設(shè)定，營造家國同心的氛圍，推動(dòng)從物質(zhì)需要層面向精神關(guān)懷層面提升，讓人民群眾擁有更多的獲得感、幸福感、安全感。

三、中國式社會(huì)服務(wù)國家的發(fā)展取向

中國式社會(huì)服務(wù)國家所體現(xiàn)出的人民性，把社會(huì)服務(wù)作為增進(jìn)民生福祉的主要手段，在服務(wù)對(duì)象、服務(wù)范圍方面有更廣闊的發(fā)展空間，也具有更好的服務(wù)效果。

第一，在服務(wù)對(duì)象上，全周期提供各種社會(huì)服務(wù)，并且實(shí)現(xiàn)全民覆蓋，使社會(huì)服務(wù)更具包容性、發(fā)展性。黨的十八大以來，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，從關(guān)注人的生存、解決溫飽問題為主的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注人的全面發(fā)展、不斷滿足人民日益增長的美好生活需要為主的戰(zhàn)略，社會(huì)服務(wù)作為主要的給付手段得以確立，社會(huì)服務(wù)具有普遍性，社會(huì)服務(wù)體系得以建立健全。圍繞每個(gè)人生命歷程設(shè)計(jì)全過程的社會(huì)服務(wù)，不僅關(guān)注人生的低谷和尾聲，而且擴(kuò)展至人生的所有階段，即在不同的生命階段提供不同的社會(huì)服務(wù)支持：在嬰幼兒時(shí)期需要照顧服務(wù)，上學(xué)后需要良好的教育服務(wù)，失業(yè)后需要尋找工作的服務(wù)，有子女后需要托育服務(wù)，生病期間需要醫(yī)療照顧服務(wù)，老年后需要養(yǎng)老服務(wù)。此外，社會(huì)服務(wù)也為人們?cè)谵D(zhuǎn)換工作、參與就業(yè)、照顧家庭等過程中提供服務(wù)支持，支持人的全面發(fā)展。

第二，在服務(wù)范圍方面，讓社會(huì)服務(wù)發(fā)揮出基礎(chǔ)作用，使社會(huì)服務(wù)更具綜合性。社會(huì)政策體系是一個(gè)大系統(tǒng)，其中社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)分別是其子系統(tǒng)，兩者的關(guān)聯(lián)性和耦合性常常容易被忽略。長期以來，收入維持計(jì)劃通常以現(xiàn)金和實(shí)物的方式給付，社會(huì)服務(wù)被理解為是對(duì)現(xiàn)金和實(shí)物作用的補(bǔ)充。從社會(huì)政策的目標(biāo)集成、政策手段集成、效果集成出發(fā)，需要改變“重現(xiàn)金給付、輕社會(huì)服務(wù)”的傾向，重視發(fā)揮出社會(huì)服務(wù)在社會(huì)政策中的基礎(chǔ)作用，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的替代性，一方面可以減少社會(huì)保險(xiǎn)給付的上漲壓力；另一方面形成“現(xiàn)金+服務(wù)”的政策合力，推動(dòng)社會(huì)政策的迭代，支持人的全面發(fā)展。

四、中國式社會(huì)服務(wù)國家的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）從“基本社會(huì)服務(wù)”到“公益性基礎(chǔ)性服務(wù)”的演進(jìn)

基本社會(huì)服務(wù)是人類發(fā)展不可缺少的要素。基本社會(huì)服務(wù)不普及，公平的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展就會(huì)成為永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想。由于基本社會(huì)服務(wù)的效益不可能自動(dòng)地為人人所分享，僅靠市場(chǎng)永遠(yuǎn)保證不了基本社會(huì)服務(wù)的普及，所以必須有公共部門的參與，公共部門在保證基本社會(huì)服務(wù)的普及方面起著關(guān)鍵作用（劉易斯，2000）。從世界范圍來看，基本社會(huì)服務(wù)是現(xiàn)代政府對(duì)市場(chǎng)失靈作出的積極反應(yīng)，各國政府均為社會(huì)成員提供生存和發(fā)展條件的基礎(chǔ)性服務(wù)，它已成為更好發(fā)揮政府作用的主要手段。

在我國，基本社會(huì)服務(wù)作為公共服務(wù)的組成部分，不單是針對(duì)弱勢(shì)群體的基本生活服務(wù)，還與提高社會(huì)成員素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。2012年，國務(wù)院在《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確提出國家建立基本社會(huì)服務(wù)制度，其目標(biāo)是為城鄉(xiāng)居民尤其是困難群體的基本生活提供物質(zhì)幫助，保障老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體有尊嚴(yán)地生活和平等參與社會(huì)發(fā)展。政府所提供的基本社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容為：為城鄉(xiāng)困難群體提供最低生活保障和專項(xiàng)救助；為農(nóng)村五保對(duì)象提供吃、穿、住、醫(yī)、葬方面的生活照顧和物質(zhì)幫助；為自然災(zāi)害受災(zāi)人員提供救助；為城市生活無著的流浪乞討人員提供救助；為殘疾人、孤兒、精神病人等特殊群體提供福利服務(wù)；為老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)；為優(yōu)撫安置對(duì)象提供優(yōu)待撫恤和安置服務(wù)；為城鄉(xiāng)居民免費(fèi)提供婚姻登記服務(wù)；為身故者提供基本殯葬服務(wù)。2017年，國務(wù)院出臺(tái)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，繼續(xù)沿著這個(gè)思路，進(jìn)一步提出國家建立完善基本社會(huì)服務(wù)制度，為城鄉(xiāng)居民提供相應(yīng)的物質(zhì)和服務(wù)等兜底幫扶，重點(diǎn)保障特定人群和困難群體的基本生存權(quán)與平等參與社會(huì)發(fā)展的權(quán)利，進(jìn)一步規(guī)定基本社會(huì)服務(wù)13項(xiàng)具體內(nèi)容。此外，在聯(lián)合國《政府職能的分類》（COFOG）中，也把基本社會(huì)服務(wù)作為公共服務(wù)體系框架中的一個(gè)重要構(gòu)成，主要包括5項(xiàng)內(nèi)容：教育事務(wù)和服務(wù)；健康事務(wù)和服務(wù)；社會(huì)保障和福利；住房、供水、衛(wèi)生；文化和娛樂事宜（斯基亞沃-坎波、托馬西，2001）。

在2021年印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》中，以服務(wù)對(duì)象作為分類標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等“七有”，以及優(yōu)軍服務(wù)保障、文化服務(wù)保障“兩個(gè)保障”，共9個(gè)方面、80個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行了重新梳理，根據(jù)城鄉(xiāng)居民自身實(shí)際需求來分門別類，便于城鄉(xiāng)居民查找自己可以依法享有的各類具體服務(wù)項(xiàng)目名稱。這一調(diào)整實(shí)現(xiàn)了從部門責(zé)任和職能定位向以城鄉(xiāng)居民實(shí)際服務(wù)需要為中心的轉(zhuǎn)變，即“基本公共服務(wù)”過去強(qiáng)調(diào)的是政府責(zé)任和職能的邊界，現(xiàn)在的“基本公共服務(wù)”成為城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)性服務(wù)需要的構(gòu)成和導(dǎo)向。

2021年10月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)生活性服務(wù)業(yè)補(bǔ)短板上水平提高人民生活品質(zhì)的若干意見》，為實(shí)現(xiàn)普惠性生活服務(wù)供給，首次提出“公益性基礎(chǔ)性服務(wù)”新概念，這在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。在當(dāng)前“一老一小”等供需矛盾突出的領(lǐng)域，如何憑借政府購買服務(wù)、公建民營、民辦公助等方式引入社會(huì)力量發(fā)展質(zhì)量有保障、價(jià)格可承受的普惠性生活服務(wù)是民生領(lǐng)域的新問題。可以看到，公益性基礎(chǔ)性服務(wù)超越了政府的基本職能范圍，但又是城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)性服務(wù)需要，是老百姓的“揪心事、煩心事”。在公益性基礎(chǔ)性服務(wù)供給主體中，包括政府、私人部門和非營利部門，需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量，面向全民來提供服務(wù)。公益性基礎(chǔ)性服務(wù)是基于中國國情，以問題為導(dǎo)向在社會(huì)政策領(lǐng)域的新探索。

2021年12月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》，首次納入非基本公共服務(wù)，突破了原有基本公共服務(wù)體系規(guī)劃的框架，提出面向廣大人民群眾提供價(jià)格可負(fù)擔(dān)、質(zhì)量有保障的普惠性非基本公共服務(wù)。普惠性非基本公共服務(wù)是針對(duì)滿足公民更高層次需求、保障社會(huì)整體福利水平所必需但市場(chǎng)自發(fā)供給不足的服務(wù)問題而提出的舉措。目前非基本公共服務(wù)擴(kuò)容的重點(diǎn)是發(fā)展普惠托育服務(wù)、推動(dòng)學(xué)前教育普及普惠等。《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》將覆蓋面更廣、服務(wù)內(nèi)容更豐富、需求層次更高的非基本公共服務(wù)和能夠與公共服務(wù)密切配合、有序銜接的高品質(zhì)多樣化生活服務(wù)同步納入規(guī)劃范圍，提出了系統(tǒng)提升服務(wù)效能的支持政策。這一轉(zhuǎn)變表明，在國家層面上，從長期關(guān)注政府基本公共服務(wù)供給，進(jìn)入到更廣泛的全民基本服務(wù)供給的新階段。

（二）全民基本社會(huì)服務(wù)發(fā)展路徑的選擇

近十年來，“全民基本收入”（Universal Basic Income， UBI）引起了世界范圍內(nèi)的關(guān)注和討論。全民基本收入被認(rèn)為是“嚴(yán)格的個(gè)人權(quán)利，與家庭狀況無關(guān)；基本收入通常具有普遍性，不存在收入審查或經(jīng)濟(jì)狀況審查；基本收入是無義務(wù)的，不要求受益人必須工作或證明自己有工作意愿”（帕里斯、范德波特，2021）。全民基本收入強(qiáng)調(diào)一種國家干預(yù)、政府主導(dǎo)的普惠式再分配政策，其政策主張現(xiàn)金發(fā)放而非服務(wù)（實(shí)物）發(fā)放；定期發(fā)放而非一次性發(fā)放；普遍發(fā)放而非針對(duì)特定群體。全民基本收入政策是簡(jiǎn)單有力的，但其缺陷也非常明顯：政府將會(huì)承擔(dān)巨額財(cái)政投入，可能導(dǎo)致稅收負(fù)擔(dān)加重，引發(fā)通貨膨脹；更重要的是全民基本收入“一刀切”實(shí)施效果不能精準(zhǔn)滿足特定群體，特別是弱勢(shì)群體的需求（斯坦丁，2020）。

與此相對(duì)，“全民基本收入”催生了“全民基本服務(wù)”（Universal Basic Service， UBS）。2017年倫敦大學(xué)學(xué)院“全球繁榮研究所”（Institute for Global Prosperity）最早提出“全民基本服務(wù)”的理念。全民基本服務(wù)的最初想法是擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍，在繼續(xù)提供傳統(tǒng)的公共服務(wù)如衛(wèi)生和教育的同時(shí)，至少解決住房、營養(yǎng)、交通和信息等服務(wù)需要問題（岳經(jīng)綸、王嘉鼎，2021）。因此，全民基本服務(wù)作為政府所提供的公共服務(wù)的一個(gè)組成部分，還是屬于小范圍的基本社會(huì)服務(wù)在公共服務(wù)中的“擴(kuò)大版”。全民基本服務(wù)得到關(guān)注的更重要原因，是與全民基本收入相比較具有明顯的優(yōu)勢(shì)：一是認(rèn)為實(shí)施全民基本服務(wù)比實(shí)施全民基本收入更加優(yōu)越、更加獨(dú)特，可以構(gòu)建一個(gè)“基于需要”而不是“基于能力”的供給制度。二是免費(fèi)和可及的公共服務(wù)對(duì)個(gè)體接受者的價(jià)值就是一種“社會(huì)工資”。由于服務(wù)是免費(fèi)的，因而個(gè)人就不需要直接支付服務(wù)成本，免費(fèi)公共服務(wù)具有了強(qiáng)烈的再分配效應(yīng)，從而可以增進(jìn)公平。同時(shí)免費(fèi)的必需品供應(yīng)自動(dòng)瞄準(zhǔn)了低收入家庭，不會(huì)產(chǎn)生由轉(zhuǎn)移支付所導(dǎo)致的負(fù)激勵(lì)作用，如高收入群體一般不會(huì)選擇使用公共交通服務(wù)，全民基本服務(wù)瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤和漏出的可能性都較小（岳經(jīng)綸、吳高輝，2022）。從目前來看，全民基本服務(wù)討論雖然還在進(jìn)行之中，但與全民基本收入已有截然不同的界限。

本文所倡導(dǎo)的全民基本社會(huì)服務(wù)（Universal Basic Social Service， UBSS）是指面向全體社會(huì)成員，政府和市場(chǎng)積極采取各種服務(wù)方法和手段來滿足其基本生存和發(fā)展需要的服務(wù)（林閩鋼，2022）。在這里的“基本”，強(qiáng)調(diào)的是能夠讓人們滿足自身需要所必要而充分的活動(dòng)。它們不僅是生存所需，也是參與社會(huì)活動(dòng)和實(shí)現(xiàn)健康幸福所必需的。而“全民”是指所有的公民或者居民都有權(quán)利獲得充足的服務(wù)來滿足自身的需要，通常兼具可得性和可及性，是一種普惠的國民待遇。

第一，從社會(huì)服務(wù)的范圍上看，全民基本社會(huì)服務(wù)包括政府所提供的基本社會(huì)服務(wù)，還包括由市場(chǎng)所提供的基本社會(huì)服務(wù)。因此，全民基本社會(huì)服務(wù)超出基本公共服務(wù)范圍，更超出目前全民基本服務(wù)所討論的服務(wù)范圍。最大的亮點(diǎn)是市場(chǎng)所提供的基本社會(huì)服務(wù)，其活動(dòng)的屬性是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（見圖1）。

第二，從社會(huì)服務(wù)的屬性上看，全民基本社會(huì)服務(wù)的首要屬性是公益性，確保基本社會(huì)服務(wù)要作為準(zhǔn)公共物品（少部分為純公共物品）向全體國民提供。全民基本社會(huì)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)不以營利為目的，但大部分的非營利服務(wù)也具有服務(wù)成本，即服務(wù)是有償有優(yōu)惠，但不免費(fèi)。以當(dāng)前社會(huì)所關(guān)注的老年人助餐服務(wù)為例，針對(duì)少部分城鄉(xiāng)特困老人，政府可以提供免費(fèi)的助餐服務(wù)，但對(duì)絕大多數(shù)老年人來說，助餐服務(wù)關(guān)鍵在“助”，不是無償提供服務(wù)，鼓勵(lì)通過“個(gè)人出一點(diǎn)、企業(yè)讓一點(diǎn)、政府補(bǔ)一點(diǎn)、集體添一點(diǎn)、社會(huì)捐一點(diǎn)”的多元籌資機(jī)制降低助餐的服務(wù)價(jià)格，讓老年群體收益，讓助餐服務(wù)成為可持續(xù)，也是可獲得、易接近、可負(fù)擔(dān)的社會(huì)服務(wù)。

第三，從社會(huì)服務(wù)的作用效果上看，全民基本社會(huì)服務(wù)的供給是“有為政府”和“有效市場(chǎng)”相互協(xié)作配合的產(chǎn)物，是政府主導(dǎo)所體現(xiàn)出的集體努力的結(jié)果，可以彌補(bǔ)社會(huì)各種群體之間的差距，提供更平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展條件。在這個(gè)意義上，社會(huì)服務(wù)有利于促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，有助于構(gòu)建一個(gè)更加公正和平等的社會(huì)。

五、中國式社會(huì)服務(wù)國家的發(fā)展展望

（一）堅(jiān)持社會(huì)投資的理念，讓社會(huì)服務(wù)國家成為“助跳板”的同義詞

社會(huì)服務(wù)對(duì)人生各階段都有不同的支持，在激活勞動(dòng)者潛能、支持家庭發(fā)展、提供特殊群體保護(hù)等領(lǐng)域，社會(huì)服務(wù)有賦能的作用，可以讓人們依靠自身力量來改變現(xiàn)狀，提升發(fā)展能力，邁向美好的生活。今后，中國式社會(huì)服務(wù)國家應(yīng)更注重社會(huì)服務(wù)的賦能作用，借助社會(huì)服務(wù)對(duì)個(gè)體的激活，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策“從安全網(wǎng)到助跳板”的轉(zhuǎn)變， 超越收入支持再分配的作用，也超越從風(fēng)險(xiǎn)角度所提供的社會(huì)保護(hù)，成為國家提升國民福祉的主要手段。

（二）用數(shù)智化深度融合社會(huì)服務(wù)，不斷提高社會(huì)服務(wù)效能

隨著數(shù)字化時(shí)代的來臨，利用數(shù)字化的數(shù)據(jù)，并結(jié)合數(shù)據(jù)分析、人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)推動(dòng)數(shù)智化深度融合社會(huì)服務(wù)，為中國式社會(huì)服務(wù)國家“彎道超車”提供一個(gè)新思路、新方案。各種智慧化社會(huì)服務(wù)可以打破固有的時(shí)間和空間格局，運(yùn)用先進(jìn)的管理技術(shù)、電腦技術(shù)、無線傳感網(wǎng)絡(luò)，將服務(wù)對(duì)象、社區(qū)、服務(wù)組織、政府互聯(lián)為一個(gè)新有機(jī)體，為社會(huì)服務(wù)對(duì)象提供便捷、高效、物聯(lián)、互聯(lián)、智能的高質(zhì)量服務(wù)。一方面促進(jìn)提供服務(wù)部門的整合，提高協(xié)調(diào)治理的能力，提升社會(huì)服務(wù)國家的供給能力；另一方面以大數(shù)據(jù)推斷服務(wù)需求為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化服務(wù)的協(xié)同供給，有力促進(jìn)社會(huì)服務(wù)資源統(tǒng)籌、管理效率提升。

（三）以社區(qū)為載體，走一條低投入、高效率的社會(huì)服務(wù)國家發(fā)展之路

在中國，城鄉(xiāng)社區(qū)連接著廣大居民群眾，聚集著各類組織和社會(huì)力量，對(duì)接著國家機(jī)構(gòu)，是國家與個(gè)人之間、政府與社會(huì)之間的重要橋梁。基層社區(qū)治理與服務(wù)是中國特色社會(huì)治理體系的重要組成部分，通過社區(qū)這個(gè)載體實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)政策、開展社會(huì)服務(wù)是我們的制度優(yōu)勢(shì)。充分利用社區(qū)作為社會(huì)服務(wù)的平臺(tái)，開展組織動(dòng)員、資源動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員，能合理配置多種資源，也能便捷有效回應(yīng)居民的多樣化的社會(huì)服務(wù)需求，把社會(huì)服務(wù)與社區(qū)治理相融合，走出一條具有中國式社會(huì)服務(wù)國家發(fā)展之路。

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