模糊-沖突理論下我國兒童家庭監(jiān)護政策的執(zhí)行偏差研究

摘要：政策執(zhí)行是影響項目成敗的關(guān)鍵因素。西方政策執(zhí)行理論大致包括三個模式：“自上而下”模式、“自下而上” 模式和整合模式。馬特蘭德的“模糊-沖突理論”作為整合模式的典型代表，其特點在于成功擺脫了前二者的單純變量或影響因素的理論局限，為不同類型政策執(zhí)行提供了系統(tǒng)的、連續(xù)一致的解釋基礎(chǔ)，其模糊性和沖突性理論為我國兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行偏差問題提供了適切的解釋框架。基于此框架分析我國兒童家庭監(jiān)護政策中的執(zhí)行偏差表現(xiàn)為：執(zhí)行目標偏差、執(zhí)行主體偏差、資源調(diào)動偏差和執(zhí)行工具偏差。這與該政策執(zhí)行中的模糊性和沖突性不無關(guān)系。當前我國兒童監(jiān)護政策的單一執(zhí)行模式帶來了目標的模糊性；政府視角的宏觀與中觀執(zhí)行模式遭遇了家庭環(huán)境的微觀性和具體性，二者不可避免地產(chǎn)生了沖突；而各政策主體之間的“脫嵌”現(xiàn)象加劇了政策執(zhí)行的模糊性和沖突性。基于此，兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行應建構(gòu)一個整合的過程，“上”“下”的策略整合才是保障政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：家庭監(jiān)護政策 執(zhí)行偏差 模糊-沖突理論

**基金項目：教育部人文社科“增能視角下困境兒童的家庭教育能力提升研究：政策與干預”（項目批準號：22YJA840014）。

家庭是兒童監(jiān)護的首要主體，家庭監(jiān)護是保障兒童健康成長的首道屏障。作為一種長期自然的生活邏輯存在，家庭監(jiān)護在對無行為能力或限制行為能力的未成年人提供成長保護中發(fā)揮著重要的職能。自新中國成立以來，我國對兒童家庭監(jiān)護政策體系建構(gòu)日趨完善，逐漸形成了以家庭實際監(jiān)護人為主要政策執(zhí)行主體，家庭、政府、社會三大資源相互協(xié)作的政策資源特征，并建構(gòu)了以《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）為基礎(chǔ)、其他監(jiān)護政策為輔助的兒童家庭監(jiān)護政策體系，在我國兒童保護中發(fā)揮了重要作用。但不可忽視的是，現(xiàn)實中的兒童家庭監(jiān)護困境仍時有發(fā)生，兒童傷害與被傷害事件頻發(fā)，事實上的兒童監(jiān)護缺失問題依然沒有得到完全解決，表明了我國兒童家庭監(jiān)護政策與法規(guī)所設計的“保護未成年人身心健康，保障未成年人合法權(quán)益”的目標并未完全達成。這意味著我國看似完善的兒童家庭監(jiān)護政策體系在執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差，致使政策執(zhí)行成效有所降低。

對于政策執(zhí)行偏差問題，國內(nèi)研究由于政策科學的整體發(fā)展相對滯后于西方，對政策執(zhí)行問題也是在近十幾年才開始引起學者關(guān)注。從現(xiàn)有相關(guān)政策執(zhí)行偏差的研究來看，主要形成了兩種路徑：一是央地博弈論（Weible and Heikkila，2017），認為地方利益與中央利益的不一致致使地方執(zhí)行政策中出現(xiàn)了偏差。基于此，學者們提出了多種糾偏措施，如變通執(zhí)行（譚羚雁、婁成武，2012）、談判（何艷玲、汪廣龍，2012）、軟執(zhí)行（李元珍，2013）、“上有政策、下有對策”策略（丁煌、定明捷，2004）、選擇性執(zhí)行（蔡長昆、李悅簫，2021）、適應性執(zhí)行（崔晶，2022）、地方保護（周黎安，2004）、對抗（王文華，1999）等。二是行政體系的內(nèi)生缺陷論，認為政策執(zhí)行偏差的根本原因在于行政體系不能適應跨領(lǐng)域協(xié)同的需求（賀東航、孔繁斌，2011）。由此看出，當前這些已有研究對于政策執(zhí)行偏差的歸因還主要局限于結(jié)構(gòu)-機制視角（常成，2021）、組織視角（黃博函、岳經(jīng)綸，2022）或博弈論（陳星、陳婷，2024），對偏差的根源追溯限于政策執(zhí)行主體及其缺陷自身，而對于政策目標、政策執(zhí)行主體界定模糊、政策資源與工具的不清晰等方面則未涉及，尤其是對于本文所涉的兒童家庭監(jiān)護政策的執(zhí)行偏差更是缺乏相關(guān)的研究。

實際上，政策執(zhí)行本身是一個系統(tǒng)工程，其執(zhí)行偏差狀況勢必與多方面因素有關(guān)，尤其是對政策目標、執(zhí)行主體、政策資源與工具等這些政策執(zhí)行過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的探討，應成為兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行偏差的關(guān)鍵內(nèi)容。在此方面，理查德·馬特蘭德（Richard E. Matland）的“模糊-沖突”理論框架（Matland，1995）與本文分析有著內(nèi)在的契合性。為此，本研究擬基于馬特蘭德的“模糊-沖突”理論框架對我國兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行中的偏差現(xiàn)象進行解讀，以期探尋相應的偏差調(diào)適對策。

一、我國兒童家庭監(jiān)護政策的發(fā)展

自新中國成立以來，我國兒童家庭監(jiān)護政策體系建構(gòu)日趨完善。從1986年《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》），到1991年簽署的聯(lián)合國《兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言》以及我國多次修正的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）、《中華人民共和國收養(yǎng)法》（以下簡稱《收養(yǎng)法》）、《中華人民共和國婚姻法》（以下簡稱《婚姻法》）等相關(guān)法規(guī)政策，都突出了以政策規(guī)定細化家庭監(jiān)護人對兒童的監(jiān)護職責，強化家庭監(jiān)護責任，促進未成年人健康發(fā)展。

改革開放以來，我國不斷對兒童家庭監(jiān)護政策進行了完善，逐漸形成了以《婚姻法》和《民法通則》為中心，《未成年人保護法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）、《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）、《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預防未成年人犯罪法》）等為補充的家庭監(jiān)護政策體系。近些年來，隨著我國法制化的進展，家庭監(jiān)護法規(guī)政策體系建設也日趨完善，《未成年人保護法》、《義務教育法》等經(jīng)過多次修訂，2021年《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）實施，2022年《中華人民共和國家庭教育促進法》（以下簡稱《家庭教育促進法》）開始施行，進一步完善了家庭監(jiān)護的相關(guān)規(guī)定。至此，我國兒童家庭監(jiān)護政策體系建構(gòu)逐漸完善，更加突出了家庭職責，從法律上加強了長期家庭監(jiān)護和短期因社會風險造成的監(jiān)護缺失和不當監(jiān)護的保障責任。

首先，確定了兒童家庭監(jiān)護的首要責任主體為父母。1986年《民法通則》和1981年《婚姻法》都提到了父母對兒童的監(jiān)護處于首要位置，應承擔首要責任；而當父母無法承擔監(jiān)護責任時，祖父母等按順序承擔監(jiān)護者的角色。如《民法通則》規(guī)定“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護人，除非父母死亡或沒有監(jiān)護能力才將監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移給他人”，由此明確了父母對兒童監(jiān)護的首要責任。隨著2021年《民法典》的實施，《民法通則》、《婚姻法》、《收養(yǎng)法》等廢止，《民法典》明確規(guī)定了父母對未成年子女的法定撫養(yǎng)義務（第1067條），使得父母的首要責任主體角色及要求更加明確且集中，在極大程度上鞏固了家庭監(jiān)護人的監(jiān)護地位，彰顯了其監(jiān)護主體的重要性與職責。

其次，家庭監(jiān)護的內(nèi)容不斷完善。逐漸明確了家庭監(jiān)護人對未成年人的監(jiān)護內(nèi)容，包括基本生活保障、人身安全、家庭保護、家庭教育、醫(yī)療康復等方面。1986年《民法通則》規(guī)定“監(jiān)護人應當履行監(jiān)護職責，保護被監(jiān)護人的人身、財產(chǎn)及其他合法權(quán)益”；1991年《未成年人保護法》第三條規(guī)定“國家、社會、學校和家庭對未成年人進行理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育”，第八條規(guī)定“父母或者其他監(jiān)護人應當依法履行對未成年人的監(jiān)護職責和撫養(yǎng)義務，不得虐待、遺棄未成年人；不得歧視女性未成年人或者有殘疾的未成年人；禁止溺嬰、棄嬰”；《婚姻法》、《殘疾人保障法》、《預防未成年人犯罪法》等法律同樣提到了對兒童身體、心理、教育、人身安全等方面的監(jiān)護內(nèi)容。近些年修訂的相關(guān)法律法規(guī)在家庭安全與康復治療等內(nèi)容的規(guī)定更加清晰，而2015年重新修訂的《義務教育法》、2017年修訂的《殘疾人教育條例》、2022年施行的《家庭教育促進法》等更加具體地對家庭教育、家校聯(lián)動等內(nèi)容進行了明確規(guī)定。

再次，明確了家庭監(jiān)護的法律強制性。如《民法典》、《殘疾人保障法》、《家庭教育促進法》等法規(guī)政策都提出，父母或其他監(jiān)護人應承擔對兒童的監(jiān)護責任，在父母或監(jiān)護人無力無法進行兒童監(jiān)護行為時，其他家庭親屬和自然人形成的團體應承擔兒童家庭監(jiān)護的重要職責。而當家庭監(jiān)護行為受到挑戰(zhàn)和不當時，司法機關(guān)及行政機關(guān)將利用司法和行政強制行為來保障相關(guān)政策執(zhí)行過程中的強制性，以保護兒童不受侵害。

最后，特殊社會風險造成的監(jiān)護問題逐漸納入法律法規(guī)范疇。近年來受新冠疫情影響，困境兒童的家庭監(jiān)護情況不容樂觀。對此，政府出臺了相關(guān)政策以保障受突發(fā)風險影響兒童的監(jiān)護權(quán)益，如2020年印發(fā)的《因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護缺失兒童救助保護工作方案》及時回應了因疫情帶來的監(jiān)護缺失兒童的保護困難，2021年《關(guān)于做好因突發(fā)事件影響造成監(jiān)護缺失未成年人救助保護工作的意見》進一步對因突發(fā)事件造成監(jiān)護缺失兒童的保障問題進行了相關(guān)規(guī)定，以幫助困境兒童家庭應對臨時性風險。

二、我國兒童家庭監(jiān)護政策的執(zhí)行模式分析

（一）“模糊-沖突”理論框架

自20世紀60年代以來，西方政策執(zhí)行理論的發(fā)展大致包括兩個發(fā)展模式：其一為“自上而下”模式（top-down approach），主要聚焦于決策者視角，其重點是從政府視角探索政策執(zhí)行路徑，認為政策執(zhí)行阻滯的主要根源在于中央政府對執(zhí)行機構(gòu)施加的力度和給予的支持不足。其二為“自下而上” 模式（bottom-up approach），主要聚焦于基層視角，強調(diào)分權(quán)、網(wǎng)絡、自治等因素對政策執(zhí)行的影響，把政策執(zhí)行者特別是與政策問題最為接近的執(zhí)行者置于研究對象的中心地位，認為阻礙政策執(zhí)行的根源在于基層行動者之間難以調(diào)和的矛盾和沖突（王洛忠、都夢蝶，2020）。

20世紀90年代，學者們逐漸發(fā)現(xiàn)以上兩種模式存在著各自的問題，開始探索一種新型的整合政策執(zhí)行模式，理查德·馬特蘭德的“模糊-沖突理論”即為這一模式的典型代表。馬特蘭德在對“自上而下”和“自下而上”兩種政策執(zhí)行模式進行總結(jié)的基礎(chǔ)上提出了“模糊-沖突”框架，其中既考慮了“自上而下”模式中的決策者在執(zhí)行過程中的作用，也兼顧了“自下而上”模式中的基層執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中的自由裁量權(quán)及其對政策效果的影響。其核心觀點是，在對政策執(zhí)行進行考量的過程中，除了羅列需要考慮的主要變量，還應該明確說明那些使某些變量成為重要變量的條件和它們之所以重要的原因，亦即模糊性（ambiguity）和沖突性（conflict）。政策模糊性依據(jù)來源分為政策目標的模糊性和政策手段的模糊性，目標的模糊性是指達到的結(jié)果是否有確定的衡量標準，一般情況下政策目標的模糊性可以導致人們對政策的錯誤理解，政策手段的模糊性則是指難以找到實現(xiàn)目標的合適的技術(shù)方法。政策沖突性是指不止一個組織將政策內(nèi)容視為與其相關(guān)的重要部分，二者之間存在觀點、利益或者行為差異。政策沖突現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅表現(xiàn)在目標和政策理念之中，還會體現(xiàn)在政策手段和政策工具之中。當不同政策參與者的目標或手段表現(xiàn)出不一致時，沖突可能產(chǎn)生。

馬特蘭德認為，雖然沖突性或模糊性都有其積極的一面，但也正因其存在而導致政策執(zhí)行的一些偏差。一個政策執(zhí)行的模式取決于這個政策的模糊程度及其內(nèi)在的沖突程度。基于此，馬特蘭德對政策的模糊性和沖突性進行交叉組合，以模糊性為橫軸，沖突性為縱軸，建構(gòu)了政策執(zhí)行的權(quán)變模型，將政策執(zhí)行行動劃分為四種模式：行政性執(zhí)行（低模糊低沖突）、政治性執(zhí)行（低模糊高沖突）、試驗性執(zhí)行（高模糊低沖突）、象征性執(zhí)行（高模糊高沖突）（見表 1）。

由此看出，馬特蘭德將“自上而下” 模式中的中央層面宏觀變量與“自下而上”模式中的地方層面微觀變量相結(jié)合，不僅實現(xiàn)了對于兩大研究路徑的調(diào)和，也成功擺脫了單純變量的理論局限，為不同類型政策執(zhí)行提供了系統(tǒng)的、連續(xù)一致的解釋基礎(chǔ)。簡言之，按照這一理論模型，政策執(zhí)行中的各種支配性因素，如資源、權(quán)力、情境和聯(lián)盟力量等決定了政策執(zhí)行的結(jié)果，其模糊性和沖突性的分析框架為研究者提供了一幅尋找預期最能影響執(zhí)行結(jié)果因素的地圖（王洛忠、都夢蝶，2020），也為我國兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行中的偏差現(xiàn)象提供了一個很好的解讀框架。基于這一框架分析，我國兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行過程呈現(xiàn)以下特點。

（二）政府路徑：“自上而下”推動政策執(zhí)行

“自上而下”政策執(zhí)行模式的基本特點是以頂層政策制定者為出發(fā)點，關(guān)注的是政策執(zhí)行官員的行為、目標群體的行為與上級部門制定政策的一致性，政策執(zhí)行者處于從屬地位。從政府路徑出發(fā)，我國兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行具有這一模式的典型特征，其執(zhí)行主體、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行手段和資源調(diào)動都體現(xiàn)了從科層制頂端的指令對下級政府和社會組織的要求，體現(xiàn)出由上級政府的要求或政府委托授權(quán)形成的、政府行政和司法手段相結(jié)合的一種“自上而下”的政策執(zhí)行模式。

首先，在執(zhí)行主體上。政府路徑下的家庭監(jiān)護政策執(zhí)行主體是以公權(quán)力行使者與接受政府授權(quán)的第三方機構(gòu)人員為主，這具有明顯的科層制之上級指令下的選擇特征。在兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行中，上級部門往往依托下級部門來完成相應的政策執(zhí)行，而具體執(zhí)行者則體現(xiàn)為公權(quán)力行使者。上級部門會通過轄區(qū)管轄權(quán)限使下級部門接受上級部門要求，作用于政策對象或直接執(zhí)行者。末端的政府工作人員則會通過各種方式將該政策直接執(zhí)行于兒童或事實監(jiān)護人。同時，為更大程度地提高政策執(zhí)行的專業(yè)性和執(zhí)行效率，政府會選擇授權(quán)第三方機構(gòu)代為行使政府的部分行為。無論如何，以上二者均是由上級部門要求或政府對第三方機構(gòu)的行為委托，因此是自上而下的執(zhí)行主體選擇過程。

其次，在執(zhí)行環(huán)境①上。政府路徑下的兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行的具體環(huán)境具有多樣化的特征，既有家庭環(huán)境，也有行政環(huán)境、司法場所和其他場所。不同執(zhí)行環(huán)境的選擇來自科層制頂端的指令，體現(xiàn)的是一種自上而下的要求。政府執(zhí)行政策的環(huán)境主要是在行政場所中，當上行法規(guī)或政策頒布之后，相關(guān)的行政機關(guān)會對下級或平行執(zhí)行機關(guān)提出要求，并進行具體資源鏈接和行為實施。這種政策執(zhí)行方式往往在行政機關(guān)內(nèi)部執(zhí)行，因此其主要執(zhí)行環(huán)境為行政辦公場所。除此之外，司法場所也是政府執(zhí)行兒童監(jiān)護政策的環(huán)境，這一般是當兒童遭受家庭侵害或家庭監(jiān)護缺失時，由公檢法司系統(tǒng)所構(gòu)成的司法系統(tǒng)對監(jiān)護人進行法律裁判。在某些特定情況下，會在少管所等監(jiān)禁場所執(zhí)行政策。而救助站、福利院、社工機構(gòu)和公園等場所則一般用于政策宣傳、政策實施等，也包括在該情況下對困境兒童的專項監(jiān)護行為。

第三，在執(zhí)行手段上。政府路徑下的兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行手段主要以行政和法律手段為主。這是基于政府角色下的行政屬性，也是基于相應執(zhí)行工具的強制性特征。政策在執(zhí)行過程中的行政手段比法律手段更為廣泛，一般情況下，非司法機關(guān)外的政府部門均有涉及，具體體現(xiàn)在上傳下達的政策執(zhí)行、政策試點的選取與匯報、政策執(zhí)行過程反思與結(jié)果以及政策執(zhí)行監(jiān)督等過程中。這種行政手段具有一定的強制性。而法律手段的運用則主要集中在公安、檢察院和法院及司法機關(guān)，其中公安機關(guān)身兼行政與法律手段，當政策執(zhí)行遇到危險性或其他不良行為觸及法律情況時（如兒童虐待等），司法機關(guān)因其依托法律的強制性和威嚴性可高效執(zhí)行政策內(nèi)容，而涉及的法律手段通常是司法領(lǐng)域的常用手段。

最后，在資源調(diào)動上。政府采取自上而下的方式調(diào)動多種資源輔助政策執(zhí)行。政府主體作為公權(quán)力的代表，具有調(diào)動社會政策資源的權(quán)力和優(yōu)勢，能夠征召大量的資源去完成執(zhí)行行為，提升政策執(zhí)行成效。在此方面，政府比家庭等其他主體更具優(yōu)勢，能調(diào)動更為廣泛的政策資源。總體上，政府執(zhí)行資源種類較多，一般集中在社會和市場以及部分家庭資源上。社會資源包括社區(qū)、志愿者組織、社會工作機構(gòu)和社會組織等，這些社會層面的資源在政府的征召下可以從多種角度嵌入政策執(zhí)行過程。在市場資源中，政府采取呼吁的方式積極調(diào)動市場資金和人力投入到政策執(zhí)行之中，輔助提高政策執(zhí)行成效。

（三）家庭路徑：“自下而上”形成政策執(zhí)行

“自下而上”模式強調(diào)的是由于政策執(zhí)行環(huán)境的復雜多變和充滿政治性而必須充分考慮基層執(zhí)行官員所處環(huán)境的復雜性（Lipsky，1980），其重點在于給予基層官僚或地方執(zhí)行機關(guān)充分行使自由裁量權(quán)。相應地，在這一路徑上，我國兒童家庭監(jiān)護政策呈現(xiàn)了“自下而上”的特征，其執(zhí)行主體、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行手段和資源調(diào)動都體現(xiàn)了從家庭和兒童實際需求出發(fā)反推政策執(zhí)行的監(jiān)護行為特征。

首先，在執(zhí)行主體上，家庭路徑下的監(jiān)護政策執(zhí)行是以實際監(jiān)護人為重要主體，這體現(xiàn)出兒童家庭監(jiān)護政策在家庭層面的“自下而上”特征。實際監(jiān)護人實質(zhì)上承擔著兒童監(jiān)護行為的首要責任，法定監(jiān)護人承擔著首要的、最直接有效的家庭監(jiān)護行為，這與血緣親屬或法律裁判密切相關(guān)，非法定監(jiān)護人則出現(xiàn)在監(jiān)護人執(zhí)行行為與責任轉(zhuǎn)移的情形中，即當原法定監(jiān)護人無法履行監(jiān)護行為時，由司法機關(guān)或國家機關(guān)對法定監(jiān)護人的親權(quán)與監(jiān)護權(quán)進行剝離，指定另一自然人承擔法定監(jiān)護人角色，這即正式性轉(zhuǎn)移；或出于執(zhí)行方便等原因?qū)⒈O(jiān)護行為移交至另一群體，由該群體替代法定監(jiān)護人成為事實監(jiān)護人，這即非正式性轉(zhuǎn)移。

其次，在執(zhí)行環(huán)境上，該模式的執(zhí)行路徑是以家庭環(huán)境為主要政策執(zhí)行環(huán)境和場域，以其他場域為輔，體現(xiàn)出一種“自下而上”的政策執(zhí)行環(huán)境特征。在具體執(zhí)行中，兒童入學前以家庭照管為主，入學后則以學校為主體進行監(jiān)護與適齡教育，當學校監(jiān)護結(jié)束后，再由監(jiān)護人接送回家時，即轉(zhuǎn)換為家庭監(jiān)護。因此家庭路徑下的兒童家庭監(jiān)護行為總體上是以家庭場域為主的。當然，家庭場域環(huán)境并非僅限于物質(zhì)性房屋，更包括與家庭成員共處的行為場域；也不僅限于家庭房屋內(nèi)，還包括戶外或其他場所，包括上下學的路途中、戶外娛樂場所等。

再次，在執(zhí)行手段上，家庭路徑下的監(jiān)護政策執(zhí)行過程是與家庭日常生活行為融合在一起的，家庭監(jiān)護所涉及的基本生活保障、家庭教育、家庭安全等內(nèi)容有機地融入到兒童的飲食、穿衣、沐浴、課業(yè)輔導、人生教育、生病就醫(yī)等日常生活中。由此，兒童家庭監(jiān)護政策的執(zhí)行行為是以家庭日常生活為重要手段完成的，這既是完成家庭監(jiān)護的方式之一，也是重要手段，即事實監(jiān)護人通過對兒童施以家庭功能的操作化來完成家庭監(jiān)護行為和要求，達成家庭監(jiān)護預定成效。

第四，在資源調(diào)動上，家庭路徑下的政策執(zhí)行資源包括政府資源、社會資源和市場資源，三者相互輔助，呈現(xiàn)資源“自下而上”對家庭主體執(zhí)行行為加以補充的特征。該三大資源的作用不盡相同：政府資源的主要功能是配合家庭對兒童監(jiān)護進行兜底、權(quán)威判斷和監(jiān)督，涉及民政、公安機關(guān)、司法機關(guān)和各群團組織。社會資源承擔的是一種協(xié)助性作用，其中包括但不限于居民委員會、村民委員會、社會組織、志愿者組織及社工機構(gòu)等。社會資源主要是以各類具體工作來加強家庭監(jiān)護中日常生活的行為成效，尤其是當事實監(jiān)護人的家庭監(jiān)護行為不能完全發(fā)揮成效時，由社會主體為事實監(jiān)護人提供心理健康、家庭教育輔導、醫(yī)療就診等幫助，提升現(xiàn)有家庭的監(jiān)護能力。此外，當政府承接兜底的監(jiān)護行為時，其事實上的監(jiān)護行為是由社會力量承擔的。市場資源的重點則是提供補充作用，如企業(yè)事業(yè)單位、醫(yī)療機構(gòu)、學校等對兒童和事實監(jiān)護人提供物質(zhì)補充和精神補充。

三、兒童家庭監(jiān)護政策的執(zhí)行偏差表征

在以上兩種執(zhí)行模式的運行下，我國兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行情況整體良好，大部分兒童在基本生活、學習等方面得到了較好保護和保障。但是應看到，現(xiàn)實中的兒童虐待、兒童傷害與被傷害現(xiàn)象仍時有發(fā)生，困境兒童的家庭監(jiān)護狀況依然堪憂。事實上，即使是普通兒童的家庭教育和親子溝通等方面也存在較大提升空間。這表明我國現(xiàn)行的兒童家庭監(jiān)護政策在執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差現(xiàn)象，導致政策設計的初衷并未得以完全實現(xiàn)。

（一）執(zhí)行目標偏差

模糊-沖突理論認為，政策執(zhí)行中存在執(zhí)行目標的模糊性，即人們對于政策所要達到結(jié)果的衡量標準存在不確定性，這導致人們對政策的錯誤理解和難以理解，從而影響到政策的執(zhí)行效果。我國兒童家庭監(jiān)護政策在政策目標的執(zhí)行上存在以下多層次的偏差。

首先，家庭和政府兩個主體之間存在執(zhí)行目標的差異。政府的執(zhí)行目標多表現(xiàn)為長期目標，是需要較長時間才能達成的社會目標，如2021年頒布的《家庭教育促進法》提出“發(fā)揚中華民族重視家庭教育的優(yōu)良傳統(tǒng)”“培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人”的目標，2020年修訂的《未成年人保護法》的目標則為“培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設者和接班人，培養(yǎng)擔當民族復興大任的時代新人”。可以看出，這類目標的時間跨度較長，目標實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件較多，測量標準相對模糊且具有一定的隱蔽性和發(fā)展性。而家庭視角的政策執(zhí)行目標則有所不同，在家庭視野中，無論是長遠目標還是短期目標，都集中體現(xiàn)在為兒童發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，積極促進兒童健康成長。但是在面對具體情況時，家庭會對其目標進行調(diào)整，而不是簡單地執(zhí)行政策文本的內(nèi)容。如筆者在2021年“天津市家庭教育發(fā)展調(diào)研”中發(fā)現(xiàn)，不少家長存在重知識教育輕素質(zhì)教育、重考試結(jié)果輕學習過程的培養(yǎng)目標，在被調(diào)查的200名家長中，有96.67%的家長重視孩子的“學習成績”，該選項在所有家庭教育內(nèi)容中排在第二位，僅次于“身心健康”（99.67%）。

其次，政府主體內(nèi)部的目標存在結(jié)構(gòu)性差異。由于各行政主體工作內(nèi)容和范圍的差異，在政策執(zhí)行目標上也存在不同。從政策執(zhí)行的特征來看，政府的不同行政主體可以分為兩種：一種是以處理臨時性或危機性問題為目標的行政部門，如公安、檢察、法院和司法等系統(tǒng)，其執(zhí)行政策具有一定剛性和強制性，往往是在困境兒童遭受監(jiān)護不當或危機時，從政府的司法強制性出發(fā)保護兒童安全。如《未成年人保護法》中的第八章“法律責任”就專門明確了對未履行義務的責任主體的各種“處分”“訓誡”“責令”“罰款”等。一般地，此類目標的達成效率較高，往往能夠較快且高效地保護兒童安全。但其問題在于，此種目標的施行是一種事后補救型的行為，大多是在問題出現(xiàn)之后的補救，體現(xiàn)的是一種非發(fā)展性政策目標。另一種是以促進兒童發(fā)展為目標的行政部門，其政策執(zhí)行具有一定柔性與發(fā)展性，往往以促進兒童家庭監(jiān)護良性運行為目標。如《未成年人保護法》和《家庭教育促進法》中都規(guī)定了民政、婦聯(lián)、共青團和教育等系統(tǒng)的職責，但其用語多為“應當”“鼓勵”等，這也使得此類目標在執(zhí)行過程中難以把握成效，且由于各下行政策規(guī)定的執(zhí)行過程強制性不足，無法形成立竿見影的效果。

再次，家庭主體內(nèi)部的目標存在結(jié)構(gòu)性的差異。在家庭系統(tǒng)內(nèi)部，不同身份的監(jiān)護人在執(zhí)行家庭監(jiān)護政策時的目標存在差異。對于父母而言，其監(jiān)護目標的達成效率普遍較高，能夠保障兒童基本生活、家庭安全、家庭教育和心理健康等諸多方面的發(fā)展。其他血親與父母的目標相差不大。但對于非直系血親、寄養(yǎng)收養(yǎng)家庭或短期事實監(jiān)護人而言，由于沒有血緣聯(lián)結(jié)或接觸時間較短，其目標可能僅僅限于基本生活保障，對于兒童的家庭教育、心理健康等方面的目標關(guān)注度不高。如筆者于2021年在天津的家庭教育問題調(diào)研中發(fā)現(xiàn)了一個未成年人案例，該未成年人由于父母均已不在世而由姑姑撫養(yǎng)，其姑姑表示能把他撫養(yǎng)成人就對得起自己的弟弟了，孩子的其他需求無暇顧及。

（二）執(zhí)行主體偏差

根據(jù)模糊-沖突理論，較高程度的沖突會成為政策執(zhí)行的阻力并對政策執(zhí)行效果造成一定的破壞性。縱觀我國兒童家庭監(jiān)護政策，家庭中的政策執(zhí)行意愿和監(jiān)護能力的不匹配、社會力量的政策執(zhí)行意愿偏差所造成的沖突以及政府監(jiān)護監(jiān)督的不足，給政策執(zhí)行帶來了一定的阻力。

首先，政府層面。政府作為重要執(zhí)行者在很大程度上決定了兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行的成效。但從當前情況來看，政府主體依然存在執(zhí)行不到位的情況，強制性、暫時性的行政行為在執(zhí)行中存在滯后性，而發(fā)展性、倡導性的行政行為在執(zhí)行中又力度不夠，對于政策執(zhí)行中最后一個環(huán)節(jié)的監(jiān)督反饋工作，則較為依賴下級政府和家庭環(huán)境下的執(zhí)行主體。如司法機關(guān)對家庭監(jiān)護問題的介入往往是在兒童遭受危害之后才加以介入，公安機關(guān)也是在接到報案之后才能出警解決，這些執(zhí)行仍停留在一種補救性的政策理念的層面，對兒童傷害與被傷害問題不能從源頭上提前加以預防，使得已有政策不能發(fā)揮有效的政策效果。在筆者于2021年在天津的家庭教育問題調(diào)研中，某一政府工作人員就表示“撫養(yǎng)孩子歸根結(jié)底是人家家庭內(nèi)部的事，人家沒有出現(xiàn)違法時，我們沒法介入”。而對政府主體的監(jiān)護監(jiān)督，多是按照科層頂端指令的要求去被動執(zhí)行，造成監(jiān)督不到位的現(xiàn)象時有發(fā)生。

其次，家庭層面。實際監(jiān)護人是兒童監(jiān)護中的首要責任主體，但現(xiàn)實的情況是實際監(jiān)護人的執(zhí)行意愿與能力存在不匹配和偏差的問題。一是執(zhí)行意愿高于執(zhí)行能力，具體表現(xiàn)為其愿意給兒童發(fā)展提供資源和幫助，有較高的家庭監(jiān)護熱情，但因?qū)嶋H執(zhí)行能力不足而無法給予相應的物質(zhì)和精神幫助。在筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的困境家庭的兒童（如貧困家庭、父母收監(jiān)家庭等），多由于家庭實際監(jiān)護條件的缺失而不能為孩子提供基本的生活環(huán)境和必要的學習條件等，或受到父母文化程度的限制，不能對兒童精神和心理加以關(guān)注。二是執(zhí)行意愿低于執(zhí)行能力，具體表現(xiàn)為雖然事實監(jiān)護人的執(zhí)行能力較強，但表現(xiàn)為不愿執(zhí)行家庭監(jiān)護的行為。原因可能在于其監(jiān)護的意愿不高，但是受相關(guān)政府部門的委托而不得不擔起監(jiān)護人的職責。如上文提到的由其姑姑收養(yǎng)的孩子就屬于此種情況，另外，在多子女家庭中，監(jiān)護人由于性別歧視或成績歧視會對兒童照顧存在不均衡的情況。

再次，社會層面。作為第三方主體的社會力量在兒童監(jiān)護中承擔責任的主動性不高。第三方社會力量屬于自愿性的政策主體范疇，往往依托其自身利益而展開工作。在這一動機框架下，社會力量更多關(guān)注政府補貼甚至是市場經(jīng)濟效益，而政府項目又往往是在完成后對其予以一定的補貼，這使得第三方力量從對兒童和家庭的物質(zhì)幫助變成了政府項目花費的轉(zhuǎn)移，由此導致了經(jīng)濟收益主導下的社會力量參與家庭監(jiān)護行為。如在天津的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某些社工站承接了政府購買的對困境兒童的服務項目，為了順利得到項目款，他們在項目操作過程中往往更為注重形式留痕、形式效果，而對實際政策效果和兒童發(fā)展的關(guān)注放在次要的位置。有的社會組織同時多線工作齊頭并進，按照固定的時間節(jié)點來完成工作，而并非以效率和效果為目標來推進工作，在執(zhí)行過程中也并非以兒童和家庭的需求為主，而是以委托單位的要求為主，這就造成了家庭監(jiān)護政策執(zhí)行過程中的偏差。

（三）政策資源與工具偏差

政策資源和工具的模糊性和沖突性會導致執(zhí)行偏差和執(zhí)行失效。由于不同政策執(zhí)行者傾向于采取有利于自己利益的方式去執(zhí)行政策，從而在選取政策資源和工具時也會有失客觀。按照邁克爾·豪利特的普適性政策工具圖譜，政策資源與執(zhí)行工具可分為強制性、混合性和自愿性的政策執(zhí)行工具（豪利特、拉米什，2006）。其中，強制性工具包括政府主體直接提供的服務、公共事業(yè)與管制措施，其特點是執(zhí)行效率高，但是其內(nèi)在的強制性與特征卻難以適用于兒童家庭監(jiān)護政策的執(zhí)行。這是因為在強制性的政策工具執(zhí)行中，除了司法體制下的強制措施可以超越家庭血緣紐帶，其他的強制性主體都不能突破這一血緣紐帶的聯(lián)結(jié)，這也使得政府主體更多是作為在困境兒童家庭監(jiān)護出現(xiàn)危機后的補救或應急工具。如上文所述的司法機關(guān)對家庭監(jiān)護問題的介入往往是在兒童遭受危害之后才加以介入，公安機關(guān)也是在接到報案之后才能出警解決。

混合性執(zhí)行工具包括稅收使用、產(chǎn)權(quán)拍賣、補貼、信息和勸誡等資源，其特征是缺乏高效的執(zhí)行位置（豪利特、拉米什，2006）。這些政策工具在兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行過程中的嵌入點不夠明確，其政策工具缺乏明確的成效，難以有效體現(xiàn)在兒童家庭監(jiān)護政策的實施中。尤其是當其嵌入家庭層面時，家庭往往以能否接受社會和政府的相關(guān)資源幫助、能否為其帶來相關(guān)利益作為判斷標準，而對這一相對模糊的政策執(zhí)行工具較為抵制。如在對困境兒童的調(diào)研中，被調(diào)查父母更關(guān)注的是調(diào)查者能為其帶來什么物質(zhì)救助，而不是國家宏觀的政策問題。

自愿性執(zhí)行工具包括私人市場、自愿性社會組織和社區(qū)等（豪利特、拉米什，2006），這一執(zhí)行工具所指代的相關(guān)社會資源是兒童家庭監(jiān)護政策中最為常見的資源。然而這類政策資源的自愿性影響了相關(guān)政策執(zhí)行的成效和時間，很難積極主動且高效地完成相關(guān)的政策執(zhí)行。如社區(qū)在目前越發(fā)行政化的過程中對家庭監(jiān)護的執(zhí)行也越發(fā)不足，而社會組織、社會工作機構(gòu)則在我國處于發(fā)展的初級階段，其資源、工作能力等都存在不足且不穩(wěn)定，無法在政策環(huán)境、政策目標與目標受眾之間進行行之有效的匹配，其政策執(zhí)行的效果不夠明顯且短暫。從調(diào)研情況來看，這類政策資源一般僅限于為監(jiān)護人送去物資（如米、面、油等），解決其短期的溫飽問題，并不能形成長久有效的執(zhí)行效果。并且，現(xiàn)實中的社會組織時常出現(xiàn)臨時、自發(fā)、隨意的補充政府和家庭的監(jiān)護行為，對監(jiān)護政策執(zhí)行的隨意性較高，實質(zhì)上對政策執(zhí)行的輔助性效果不夠明顯。

四、模糊-沖突理論下兒童家庭監(jiān)護政策的執(zhí)行偏差邏輯

我國兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行中的偏差現(xiàn)象表明現(xiàn)行政策執(zhí)行模式存在不足。事實上，當代政策科學研究的發(fā)展方向也表明了“自上而下”和“自下而上”兩種執(zhí)行模式分別存在相應的問題。如薩巴蒂爾指出，“‘自上而下’模式高估了中心而忽視了外圍，聚焦決策在多大程度上實現(xiàn)或者行動與決策是否一致；‘自下而上’模式則高估了外圍而忽視了中心，關(guān)注行動者的策略、意志以及自由裁量權(quán)，不如‘自上而下’模式那樣在理論層面提出明確的影響因子”（Sabatier，1986）。在具體的政策執(zhí)行情境中，“自上而下”模式把政策執(zhí)行失敗的原因簡單歸結(jié)于政策本身設計不當，但現(xiàn)實情況是，基層政策執(zhí)行者在具體的執(zhí)行環(huán)境中受其所擁有的資源、政策執(zhí)行的具體目標以及與政策執(zhí)行對象的關(guān)系等因素的影響，其政策執(zhí)行有著相對較高程度的裁量權(quán)和相對自主性，執(zhí)行產(chǎn)出與政策目標之間存在差異，使得該模式在執(zhí)行和操作中易處于窘境。相對應地，“自下而上”模式則過度強調(diào)了基層政策執(zhí)行者的權(quán)變性和基層政策執(zhí)行環(huán)境的復雜多變性，很大程度上忽略了中央政策制定者是可以通過設置政策執(zhí)行的目標與指標、掌控關(guān)鍵性權(quán)力與關(guān)鍵性資源的方式來實現(xiàn)對政策執(zhí)行者行動的控制。

馬特蘭德清晰地認識到了以上兩種模式的不足，認為傳統(tǒng)的“自上而下”模式和“自下而上”模式的爭論點一直聚焦于“上下”的單方向問題，忽視了現(xiàn)實問題中政策制定文本的特征、執(zhí)行對象的科層和社會關(guān)系、政策制定者和執(zhí)行者之間的政治層級等現(xiàn)實問題，在實際操作中亦與社會現(xiàn)實存在相悖。為此，他所主張的“模糊-沖突理論”旨在對“自上而下”和“自下而上”兩種模式的優(yōu)勢進行整合。在“模糊-沖突理論”框架下，政策制定與政策執(zhí)行是交互行動、相互議價的過程，政策目標付諸實踐既需要政策制定者規(guī)范執(zhí)行細節(jié)，更需要基層官員憑借專業(yè)知識與經(jīng)驗有選擇性地執(zhí)行政策，在此過程中，執(zhí)行的重點在于處理公權(quán)力與依賴性、利益、動機與行為之間的問題（允杰、丘昌泰，2008）。

基于這一理論框架發(fā)現(xiàn)，目前我國兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行中出現(xiàn)的目標、主體、資源與工具的偏差問題與政策執(zhí)行中的模糊性和沖突性不無關(guān)系。綜合來看，家庭視角下的監(jiān)護目標的模糊性稍低，政府視角下的政策目標模糊性更高；政府、家庭、社會力量等三大主體存在相當?shù)臎_突性；強制性、混合性和自愿性三種政策執(zhí)行工具都存在一定的模糊性和沖突性。

根據(jù)馬特蘭德的“模糊-沖突理論”，不同程度的政策執(zhí)行過程應選擇不同的政策執(zhí)行模式，如行政性執(zhí)行、政治性執(zhí)行、試驗性執(zhí)行或象征性執(zhí)行。而從當前我國兒童監(jiān)護政策的政策執(zhí)行模式來看，無論是政府路徑還是家庭路徑都存在較為單一的政策執(zhí)行模式，因此導致了政策執(zhí)行偏差問題。政策執(zhí)行模式的不當呈現(xiàn)目標的模糊性。在某種意義上，政策目標的模糊起源于政策宣傳和執(zhí)行者較多采用了“行政性執(zhí)行”和“政治性執(zhí)行”，注重資源和權(quán)力在家庭監(jiān)護中的地位，過分強調(diào)家庭間的異質(zhì)性和強制手段的干預，強調(diào)文本目標而忽略家庭自身的實際目標。實際上，家庭對監(jiān)護政策的執(zhí)行也應包括一種“試驗性執(zhí)行”的模式，即應由微觀執(zhí)行環(huán)境中的資源與參與者最終決定執(zhí)行的結(jié)果，將具體的實際監(jiān)護目標轉(zhuǎn)變?yōu)檩^為抽象的政策文本目標。簡言之，政策執(zhí)行中較為單一的政策執(zhí)行模式的選擇導致兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行的模糊性。

同時，政府視角的宏觀和中觀執(zhí)行模式遭遇了家庭環(huán)境的微觀和具體性，二者不可避免地產(chǎn)生了沖突性。兒童家庭監(jiān)護政策區(qū)別于一般的社會政策，其直接執(zhí)行者很大程度上是兒童的實際監(jiān)護人，其執(zhí)行模式是在家庭環(huán)境中的一種微觀行動，甚至融合在日常監(jiān)護人對兒童的家庭生活行為中。但是現(xiàn)有的政策執(zhí)行模式卻多集中在中觀甚或宏觀的政府行為或者是社會政治行為，政策執(zhí)行多集中在醫(yī)療、福利或者是一般政治和行政手段的投入，難以契合家庭環(huán)境中的微觀的政策執(zhí)行需求和環(huán)境。

最后，各政策主體之間的“脫嵌”現(xiàn)象更加劇了政策執(zhí)行的模糊性和沖突性。一般地，政策執(zhí)行的各主體間需要相互聯(lián)系、相互作用，才能在政策體系的執(zhí)行中協(xié)調(diào)一致。但是目前我國在兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行中卻出現(xiàn)了“脫嵌”，即政府部門之間存在各自為政、聯(lián)系不緊密的問題，導致政策執(zhí)行效率低下，政策文本和執(zhí)行系統(tǒng)間相互聯(lián)系不密切，出現(xiàn)了對策多、相關(guān)配套政策少，形成了低效不當?shù)恼邎?zhí)行模式，政策之間出現(xiàn)了執(zhí)行行為沖突和模糊的現(xiàn)象。

五、我國兒童家庭監(jiān)護政策的執(zhí)行偏差調(diào)適

按照馬特蘭德的觀點，模糊性和沖突性是政策作為現(xiàn)代社會一類政治產(chǎn)品所不可剝離的一種屬性從而普遍存在于政策執(zhí)行過程中，但他依然堅持認為建構(gòu)一種整合性或綜合性的政策執(zhí)行模式才是政策科學發(fā)展的更高階段（允杰、丘昌泰，2008）。他通過對“模糊-沖突理論”的建構(gòu)實現(xiàn)了對兩大傳統(tǒng)模式的調(diào)和，也成功擺脫了單純變量或影響因素的理論局限，為不同類型政策執(zhí)行提供了系統(tǒng)的、連續(xù)一致的解釋基礎(chǔ)（李志杰，2019）。

事實上，整合型政策執(zhí)行模式構(gòu)建是政策科學的一貫主張。弗里茨·薩爾夫（Fritz Scharpf）強調(diào)：重要的公共政策不太可能在任何單獨的一元化參與者的選擇過程產(chǎn)生，政策的形成和執(zhí)行是在不同利益、目標和策略的參與者之間的一種多元化互動過程中產(chǎn)生的。這種對政策形成和執(zhí)行過程中不同參與者之間的多元互動的關(guān)注，一定意義上為內(nèi)嵌于網(wǎng)絡中的社會政策的整合式研究提供了理論基礎(chǔ)。沃爾特·基柯特（Walter Kickert）等人提出的“政策網(wǎng)絡方法”則強調(diào)，政策是在大量參與者互相依賴的網(wǎng)絡中通過復雜的相互作用產(chǎn)生的，其互相作用的模式源于不同的政策問題和資源群集。因此，政策網(wǎng)絡可視為是互相依賴的參與者之間社會政策和資源的穩(wěn)定模式（希爾、休譜，2011）。

由此看出，社會政策的執(zhí)行在本質(zhì)上是一個整合的過程，其中包括了科層制的上級行政邏輯以及內(nèi)嵌于其中的基層責任系統(tǒng)，上、下的策略整合才是保障政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵。從兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行來看，政策執(zhí)行過程中的模糊性和沖突性的存在導致了政策的執(zhí)行偏差，很大程度上給執(zhí)行效果帶來了負面效應，使得政策執(zhí)行效果偏離了政策設計的目標。

為了最大程度上對兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行中的偏差進行糾正，本研究提出以下調(diào)試對策。

（一）執(zhí)行目標調(diào)適

對兒童家庭監(jiān)護政策體系的目標調(diào)試是解決該政策執(zhí)行中的目標偏差的最直接方式，為此需要對兒童家庭監(jiān)護政策進行頂層設計，完善該政策規(guī)定，同時在政策執(zhí)行過程中對目標偏差進行調(diào)適。

首先，整合政府自上而下的行為模式和家庭自下而上的行為路徑，彌合二者之間在政策執(zhí)行目標上的差異，對兩個政策主體之間的目標進行整合。對于政府的執(zhí)行目標，需兼顧長期目標和短期目標，既把促進社會發(fā)展、維護國家政治穩(wěn)定、保護兒童發(fā)展權(quán)益和發(fā)展安全、促進其積極健康成長等長遠目標放在兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行中的重要位置，同時又要及時關(guān)注更加問題化或危機化的短期問題處理，如疾病治療、家庭安全、貧困改善以及避免兒童遭受困境和危害等，以解決兒童和家庭的應急需求，這也恰恰是家庭視角的政策執(zhí)行路徑中的關(guān)注點。對于家庭來說，除了關(guān)注后者的危機處理和短期問題解決，也應把兒童發(fā)展等長遠目標置于政策執(zhí)行的首要位置，更加關(guān)注兒童的長遠發(fā)展。

其次，對政府內(nèi)部不同部門之間的政策執(zhí)行目標進行整合。兒童家庭監(jiān)護政策的有效執(zhí)行是一個系統(tǒng)工程，這需要不同部門之間進行密切配合，以滿足兒童家庭監(jiān)護中的多方面需求。為此，民政、教育、公安機關(guān)等部門之間應加強協(xié)同執(zhí)行政策的力度，而不僅僅是關(guān)注自我部門的職責范圍。整合型的政策執(zhí)行模式本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種發(fā)展型的政策理念，它更加關(guān)注的是兒童監(jiān)護問題的預防，而不僅僅是一種事后補救型的行為。基于該理念的兒童家庭監(jiān)護政策需要不同政府部門在執(zhí)行政策時自覺踐行發(fā)展型的政策理念，尤其是以處理臨時性或危機性問題為目標的行政部門，如公安、檢察、法院和司法等系統(tǒng)，應改變傳統(tǒng)事后補救型的政策行為，更加關(guān)注兒童家庭監(jiān)護問題的預防與兒童的長遠發(fā)展。

再次，對家庭內(nèi)部政策執(zhí)行目標的結(jié)構(gòu)性差異進行調(diào)和。父母作為兒童家庭監(jiān)護的首要監(jiān)護主體，應完全承擔起對兒童的監(jiān)護職責，體現(xiàn)保障兒童的基本生活、家庭教育、家庭安全和心理健康等諸多方面的發(fā)展目標。而對于非直系血親、寄養(yǎng)收養(yǎng)家庭或短期事實監(jiān)護人等，應加強兒童保護與關(guān)愛的理念傳遞，使其在保障兒童基本生活之外，更加對兒童的家庭教育、心理健康等方面的目標進行關(guān)注，以切實保障兒童的健康全面成長。

（二）執(zhí)行主體調(diào)適

對于政府主體，應針對當前兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行不到位的情況，提升政府的發(fā)展性、倡導性的行政行為，加強政府的行政監(jiān)督力度，積極整合政府自上而下貫穿的政策行為，對自下而上的監(jiān)護監(jiān)督進行反饋。健全完善兒童家庭監(jiān)護監(jiān)督執(zhí)行機制，利用政府的公信力和公權(quán)力推進監(jiān)護監(jiān)督，并建立行之有效的監(jiān)護監(jiān)督機制，從監(jiān)護內(nèi)容、監(jiān)護時間、監(jiān)護成效、監(jiān)護手段等方面進行細致且全面的評估，推進兒童家庭監(jiān)護政策的執(zhí)行成效。

對于家庭主體，針對實際監(jiān)護人的執(zhí)行意愿與能力不匹配問題，需從兩方面入手：一是對于執(zhí)行意愿高于執(zhí)行能力的家庭，應以提升家庭監(jiān)護能力為重點，從家庭外部與家庭自身兩方面加強其家庭建設，尤其是從物質(zhì)和非物質(zhì)方面提升其對兒童的監(jiān)護能力；二是對于執(zhí)行意愿低于執(zhí)行能力的家庭，應加強對實際監(jiān)護人的監(jiān)督，并從各方面提升其對兒童的監(jiān)護意愿，如政府部門從法律法規(guī)角度強化實際監(jiān)護人的法律責任，對于不能有效履行監(jiān)護職責的實際監(jiān)護人應追究其法律責任。

對于社會力量主體，應強化其作為多元主體中的政策執(zhí)行輔助功能，提升其社會責任，督促其切實擔當對兒童家庭監(jiān)護的執(zhí)行參與。相對于政府自上而下的政策執(zhí)行路徑而言，社會力量以其深入基層和更加接近家庭而具有獨到的優(yōu)勢，他們對家庭和兒童的實際情況更加掌握，可以更精細地把握兒童和家庭的需求，從而更加精準地介入政策執(zhí)行，同時對政策執(zhí)行進行適時的監(jiān)督。

（三）政策資源和工具調(diào)適

在邁克爾·豪利特的普適性政策工具圖譜中，強制性、混合性和自愿性政策執(zhí)行工具各有不足。為了克服這三類政策執(zhí)行工具的弊端，應充分發(fā)揮社會工作在其中的政策執(zhí)行作用。社會工作能夠積極發(fā)揮其融合上下的雙向作用，在政府和家庭之間架起一座政策執(zhí)行的橋梁，整合不同政策資源和工具之間的優(yōu)勢，最大程度地發(fā)揮兒童家庭監(jiān)護政策的執(zhí)行效果。具體來看，我國兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行中存在諸多的差異，從各地區(qū)的社會發(fā)展水平、經(jīng)濟水平到政策執(zhí)行對象的復雜性、家庭環(huán)境的多樣性、事實監(jiān)護人的監(jiān)護能力等，都大大影響著政策執(zhí)行的效果。社會工作的出現(xiàn)恰好可以在這些政策執(zhí)行鴻溝之間加以彌合。由于社會工作與政策法規(guī)的相互發(fā)展和相互促進，在社會工作開展過程中能夠為政策執(zhí)行的個案問題提供獨特且行之有效的方式，滿足兒童及其家庭的需求。

具體地，社會工作可以從微觀、中觀和宏觀三個層面對兒童家庭監(jiān)護政策的執(zhí)行問題進行嵌入，以彌補我國兒童家庭監(jiān)護政策執(zhí)行工具的不足。宏觀層面上，發(fā)揮其社會行政優(yōu)勢，對兒童家庭監(jiān)護政策進行政策倡導，完善政策體系和家庭監(jiān)護的執(zhí)行模式。中觀層面上，社會工作立足社區(qū)，發(fā)掘社區(qū)中的兒童家庭監(jiān)護問題與案例，以改進社區(qū)治理和家庭監(jiān)護方式為契機，對兒童家庭監(jiān)護工作進行嵌入。微觀層面上，點對點開展個案工作和家庭治療以提升家庭事實監(jiān)護人的監(jiān)護能力，解決困境兒童的家庭監(jiān)護困難。

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① 本處的政策執(zhí)行環(huán)境，并非宏觀抽象的政治、經(jīng)濟、文化和社會環(huán)境，而是指政策執(zhí)行的具體場域。