新時期完善我國以人民為中心的社會政策：目標、方向和主要任務

摘要：推進中國式現代化，實現全體人民共同富裕，對保障和改善民生提出了新要求，也帶來了新挑戰，需要以人民為中心改革和完善中國特色社會政策體系，堅持五個基本方向：一是高度重視和充分滿足人民群眾在各個方面日益增長的基本需要；二是切實幫助不同群體抵御各種新的風險；三是幫助人民群眾提升自身能力；四是兼顧人民群眾的眼前利益和長遠利益；五是協調不同群體的利益矛盾。現階段的重要任務是要讓人民群眾以主體的身份更多地參與到社會政策的制定和執行過程之中，合理提升總體福利水平和資源投入水平，不斷優化社會政策的結構，進一步提高社會政策的公平性，切實推動積極的社會政策，形成社會建設與經濟發展協調共進的良好局面。

關鍵詞：社會政策 以人民為中心 中國式現代化

改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國社會政策體系建設取得明顯進展，在保障和改善民生、維護社會公平和促進社會發展等方面發揮了重要作用。跨入全面建設社會主義現代化國家新征程，我國社會政策面臨一系列新挑戰和新要求，如何在新征程中堅持以人民為中心的發展思想，充分發揮社會政策在保障民生、滿足民需以及促進經濟社會發展等方面的重要作用，是擺在我們面前的重要議題。為此，應該認真分析新時期我國社會政策面臨的新挑戰和新目標，在此基礎上研究如何進一步完善我國以人民為中心的社會政策。

一、新時期我國社會政策發展的新目標和新挑戰

一個國家的社會政策要與其經濟社會發展水平相適應，處在不同發展階段的社會政策通常會展現出不同的階段性特征。改革開放以來，我國社會政策經歷了幾個重要的發展階段。第一個階段是改革開放之初為應對經濟體制改革而對社會政策做出被動的調適。第二個階段是20世紀90年代為適應社會主義市場經濟而在社會領域進行了較大幅度的社會化和市場化轉型。在前兩個階段中，國家財政在社會政策方面的投入水平均相對下降。按當時的財政統計口徑，國家財政支出中的“文教、科學、衛生事業費”、“撫恤和社會福利救濟費”和“政策性補貼支出”三大類加在一起，占國內生產總值的比例在1980年、1990年和2000年分別是6.51%、5.68%和4.47%，①呈現下滑趨勢，反映出政府財政社會支出總體相對下降。如果再考慮到當時國有企業剝離社會職能改革導致的企業福利水平下降，全社會總體福利水平相對下降的情況更為突出。第三個階段是2003—2012年在科學發展觀和構建社會主義和諧社會目標的引領下，黨和政府大力推動民生保障，加快完善社會政策體系，政府社會支出快速提升。按照這一時期的財政統計口徑，國家公共財政的預算內社會支出（全國各級政府公共財政在教育、醫療衛生、社會保障與就業、住房保障和扶貧專項資金幾個大類的預算支出總和）占國內生產總值的比例從2003年的5.23%上升到2012年的8.46%（關信平，2022a），實現全國總體福利水平快速恢復性提高。第四個階段是黨的十八大以來，在以人民為中心的發展思想的指引下，黨和政府繼續重視民生保障，我國社會政策體系進一步完善，相關制度不斷優化。2022年國家公共財政預算內社會支出占GDP的比例上升到9.13%，② 總體福利水平有所提升且更加均衡。總體上看，過去四十多年里我國社會政策在各個階段的不同環境條件下通過不斷的改革調整而實現了大跨步發展，在保障和改善民生，支持經濟發展，維護社會穩定，促進社會和諧等方面發揮了積極作用。

當前，我國正處于全面建設社會主義現代化國家的新征程，要求社會政策在過去四十多年發展成就的基礎上進一步提升目標，為中國式現代化做出更大的貢獻。首先，人民群眾的生活需要隨著經濟發展不斷提高并日趨多樣化，不僅要求保障基本生活，還要不斷提高廣大群眾的生活品質，尤其要加強健康、教育、養老、育幼、助殘等社會服務，因為這些方面的需求規模和質量都會越來越高。想要實現不斷提高人民群眾生活質量的目標，不能僅靠市場經濟，還要靠社會政策。這無疑會給新時期我國社會政策提出更高的要求，需要黨和政府進一步提升我國社會政策的目標，以制定和實施更加積極的社會政策來滿足人民群眾日益增長的對美好生活的向往。其次，高質量發展是中國式現代化進程的本質要求之一，而社會政策的高質量發展在其中具有舉足輕重的作用（岳經綸，2023）。社會政策的高質量發展不僅對滿足人民群眾對美好生活的向往有基礎性作用，而且對高質量發展有重要的支撐作用。從后一方面看，新時期技術密集型為主的和內外雙循環的高質量經濟發展方式將越來越依賴人力資本的提升和國內消費能力的擴大，而這些條件無疑需要通過更高質量的社會政策來達到。再次，中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，而社會政策在扎實推進共同富裕過程中具有積極作用（關信平，2022a；張汝立等，2022）。社會政策不僅可以為經濟高質量發展提供必要的條件，從而助推中國進入高收入國家行列。更重要的是，只有通過高質量的社會政策才能合理有效地實施再分配，并通過更加優質可及的社會服務來滿足人民群眾的需要，實現共同富裕。

總而言之，面對新征程的新要求，我國的社會政策不能只停留在過去的成就上，而是必須提升目標，發揮更加積極的作用。從未來發展目標看，我國過去在社會政策方面雖然取得了亮麗的成績（關信平，2022b；李迎生，2021），但面對未來發展的新要求還存在很多不足。過去我國社會政策的基本目標是按小康社會的標準去滿足民眾的基本需要，并向困難群眾提供兜底保障，總體水平不高，對縮小社會收入差距和促進社會公平的作用有限（李迎生等，2023），對促進經濟發展的作用也不是很突出（張世青、王文娟，2023）。要使社會政策在未來的發展中更好地發揮作用，就必須進一步提升社會政策目標并優化社會政策行動。

進一步看，我國未來的發展中社會政策還要面對一些新的重大挑戰，要克服更多的困難。首先，在我國當前轉變經濟發展方式和促進新質生產力的過程中，需要通過優化和發展社會政策去提升全社會人力資本并釋放國內消費能力，從而為經濟新動能的形成提供支撐條件；同時也需要通過社會政策的托底作用去化解轉型和結構調整過程中新產生的失業等各種復雜社會問題，以確保經濟轉型能夠順利完成。其次，我國目前已經進入快速人口老齡化的階段，未來幾十年中人口老齡化將會給我國經濟社會產生嚴重的沖擊，給全社會帶來養老和養小“兩頭沉”的新挑戰。一方面，面對每年都在快速增加的老年人口，我國必須發展更多更好的養老保障措施及服務，以解決嚴峻的養老問題。另一方面，雖然我國新出生人口在減少，但國家和人民群眾對新一代人口發展質量都有越來越高的要求，為此要不斷加強和優化相關社會政策，擴大教育、健康、就業等方面的社會服務，并不斷提高服務質量，以回應民眾的需要，對沖少子老齡化所帶來的勞動力減少問題。再次，隨著經濟全球化的加深、科技快速發展和經濟運行的復雜化，我們正在進入各種風險越來越高和風險疊加的時期，經濟社會各個方面的運行和發展中的不確定性和風險明顯增大（文軍、劉雨婷，2022）。這對社會政策也提出了新的要求和挑戰（李迎生，2022），不僅要求通過社會政策去應對因自然災害、疫情、經濟波動等突發事件而導致的失業等社會問題，而且迫使社會政策的決策者和實施者面對不完整信息和不確定預期下的社會政策決策和實施模式。

綜上所述，盡管在過去二十多年里我國社會政策取得了長足的進展和突出的成就，但在進入新時期后我國的社會政策面臨著與過去有很大不同的新目標和新挑戰。這要求我國社會政策做出新的調整，及時、科學、綜合應對新時期的新要求、新挑戰和新任務。

二、新時期以人民為中心的社會政策基本方向

在任何條件下，政府制定和實施社會政策的基本目標都應該是滿足人民群眾的基本需要。尤其在中國特色社會主義制度下，社會政策應該始終堅持以人民為中心的基本方向。不過，在各個階段特定的經濟社會發展目標及條件下，社會政策以人民為中心的基本方向也有具體目標和要求。新時期我國加強和優化社會政策應該首先明確在現階段以人民為中心的具體要求。概括起來看，在新時期我國堅持以人民為中心的社會政策的基本方向應該重點突出以下幾個方面的要求。

一是要高度重視和充分滿足人民群眾在各個方面日益增長的基本需要，通過制定和實施社會政策來保障全體民眾都能達到常規生活水平。具體而言，應在基本生活各個方面確定相應的底線標準，然后通過各項社會政策向有需要的民眾提供基本保障和服務，使所有人的生活都能夠達到底線標準之上。社會政策的這種基本目標和具體做法在過去建設小康社會階段時是如此，在現在和未來中國式現代化新征程中也將如此。但是，在不同的發展階段，國家和社會對“基本需要”的界定標準應該是不一樣的。在過去，政府通過社會政策而確保民眾基本需要的水平一般僅限于滿足吃飽穿暖、有學上、有房住、能看病等維持基本生存的需要。政府基本公共服務均等化的要求也基本上是保障全體民眾都能享有基本公共服務，還未能達到基本公共服務質量和水平的均等化。然而隨著經濟社會發展，人民群眾的基本需要也在不斷提升，逐步從維持基本生存提升到追求更高的生活品質。在此過程中普通群眾提高生活品質的能力也在不斷提高，但總會有一些人由于各種各樣的原因而跟不上全社會生活品質提升的步伐，因而需要政府提供保障和服務。因此，新時期政府的社會政策責任不能因為民眾收入和生活水平的提高而減弱，反而應該進一步加強，通過制定更高的基本需要底線標準和提供更高水平的保障與服務來滿足全體民眾日益提升的基本需要，包括更高水平的基本生活保障，更高質量的健康、教育、就業、養老、育幼、助殘等社會服務，以確保全體民眾都能達到各個時期的常規生活水平。

二是要切實幫助廣大群眾抵御各種新的風險，維護人民群眾健康穩定的生活。未來科技的發展和經濟的轉型從總體上會給全體人民提供更多的發展機會和發展動力，以促進經濟條件和生活水平的不斷改善。但是，在復雜性和不確定性增大的社會環境中，人民群眾也會面臨更多的風險，包括個人偶發性風險和群體的系統性風險。因此，需要政府通過各種經濟、社會和科技手段降低經濟社會運行的風險，降低風險對群眾經濟與生活的沖擊，社會政策是其重要的手段之一。為此，政府應該通過進一步加強和完善社會政策來幫助人民群眾應對失業、收入降低、嚴重疾病、殘疾、意外事故等各種個體性經濟和生活風險，以及因經濟波動、嚴重疫情、重大自然災害等突發性性事件而導致的系統性風險，防止人民群眾因遭遇偶發事件而陷入經濟與生活困難，切實維護人民群眾健康和穩定的生活，從而提高民眾生活的獲得感、幸福感、安全感，進而為國家安全奠定重要基礎。

三是要幫助人民群眾提升自身的能力，積極促進人的現代化發展。中國式現代化的重要基礎是人的現代化。國家的高質量發展、走共同富裕道路以及人民群眾生活水平的提高歸根結底都要靠人民群眾的共同奮斗。在人口老齡化和科技引領的經濟與社會發展環境下，能否實現人的現代化和有效提升人口質量不僅對國家現代化至關重要，而且對人民群眾的實際生活也具有重要的意義。為此，新時期社會政策應該在推動人的現代化進程中發揮更加積極的作用。應該加強和完善社會政策，向人民群眾提供更高質量的健康、教育、就業等方面的社會服務，全面提高中國人民（尤其是年輕人）的健康水平、科學技術水平、高質量就業能力和道德文化水平等，在全面提升人的可行能力方面發揮重要作用。同時，要重點針對低收入者和其他弱勢群體的能力短板，向他們提供特殊的服務保障，幫助他們擴展發展機會、彌補能力短板，并激勵其發展動力。

四是社會政策要兼顧人民群眾的眼前利益和長遠利益。當代社會政策是一個長期性的系統工程，其基本目標是要長期穩定地滿足人民群眾的基本需要，不斷提升人民群眾的生活質量。制定和實施社會政策既要滿足當前人民群眾的基本需要，解決當前的社會問題，又要有助于全社會長期可持續發展。也就是說，制定和實施社會政策必須兼顧人民群眾眼前利益和國家長遠發展的要求。為此，新時期應該科學合理地把握當前福利供給與長遠經濟發展之間的關系。一方面，要合理確定再分配力度和總體福利水平，使其既能滿足民眾眼前的需要并合理促進社會平等，同時也有利于提高經濟運行的活力；另一方面，要將福利供給與社會投資相結合，合理優化社會福利結構，使短缺供應的公共資源能夠形成最佳的民生保障效應，產生積極的社會投資作用。此外，還應不斷優化社會政策運行機制，完善科學高效的管理體系，使民生保障的公共資源能夠高效率使用。

五是要協調各群體的利益，并重點保護和提升弱勢群體。當代社會中人民群眾是處于結構性分層狀態的，個體之間和群體之間的利益關系比較復雜，因此市場經濟體制下需要通過社會政策的再分配手段去減少群體間和個體間的不平等。從再分配角度看，制定和實施社會政策是一個對各群體及個人利益調節的過程，涉及相當復雜的利益關系問題，需要仔細綜合考慮各群體和個體間的利益關系，精細地平衡兼顧各群體利益，并重點保護和增進弱勢群體利益。因此，要合理建構社會政策的再分配制度框架。一方面，社會政策的再分配力度要合理。力度太小達不到其社會目標，但也并非力度越大越好，而是要控制在合理的程度。當前我國收入差距較大，需要更多地發揮社會政策的再分配作用去降低不平等。但是，降低收入差距的行動不是僅靠社會政策“單打獨斗”，而是首先要通過優化市場運行機制與規則去增強初次分配的公平性，然后輔之以社會政策的再分配作用去加以實現。如果初次分配的差距太大，僅靠社會政策的再分配來大幅度降低收入差距，會給政府制定和實施社會政策帶來很大的難度，還有可能帶來新的社會矛盾。另一方面，要注重在社會政策資源分配中兼顧各群體的利益，科學合理地把握社會政策制定過程中公共資源分配的公平性，逐步縮小過去長期以來形成的民生保障和社會服務提供中的不平等程度，不斷提高公共服務均等化水平。并且，要加大向弱勢群體傾斜的力度，通過向低收入和其他各類困難群眾提供更多更好的保障和服務而產生“提低”效果，從而對走共同富裕道路作出實質性貢獻。

三、現階段我國完善以人民為中心的社會政策的主要任務

新時期推動以人民為中心的社會政策是一個長期的和系統化的過程，需要通過一系列重點行動分階段去完成。現階段，我國面臨經濟增速放緩，各級政府財政增速放慢，經濟社會運行中不確定性增加的挑戰。在這樣的復雜背景下既要堅定不移地推進以人民為中心的社會政策，又要本著積極穩妥的原則，循序漸進地重點推動以下方面的主要任務。

一是要改革優化社會政策的制定和實施方式，讓人民群眾更多地以主體的身份參與到社會政策的制定和執行過程之中，使社會政策能夠更加精準地反映群眾的實際需要。社會政策不能被簡單地理解為政府向群眾提供福利的單向行為，而應該被理解為由人民群眾共同參與、共同決定、共同實施的政策過程。也就是說，以人民為中心的社會政策并不是要把人民群眾只當成福利的接受者，而是要讓人民群眾首先以主體的身份參與到社會政策的制定和執行過程當中。否則，人民群眾在這一過程中缺乏主體性和能動性，只能被動接受福利，這樣容易導致福利依賴等問題，這不符合我國新時期社會政策發展的目標和要求。因此，未來以人民為中心的社會政策的重點之一是應該更多地考慮在社會政策行動中調動群眾的能動性。具體而言，首先，要進一步提高社會政策決策和實施過程中的民主表達程度。以人民為中心的社會政策要準確地反映人民群眾及各群體的實際需要，而人民群眾的需要是復雜的和有差異性的，甚至在很多情況下還是隱含的。因此，要鼓勵通過更多直接表達或間接表達的方式，讓民眾（尤其是利益密切相關的群體）能夠有充分表達需要和愿望的機會。這一過程同時也有利于全過程人民民主制度的建設（李錦峰、俞祖成，2023）。其次，在社會政策的制定與實施過程中要進一步加強調查研究，通過科學研究的方法充分收集并精細分析不同群體的生活困難狀況、主觀需要、福利態度等方面的相關信息，幫助社會政策的決策者和實施者更加準確合理地制定和實施社會政策。最后，要進一步加強社會政策的制定和執行過程中的政策宣講和信息公開，讓群眾充分了解各項社會政策的背景、意義、內容、實施細則、運行情況、實際效果等信息，讓群眾能夠更積極地支持社會政策。并且，通過政策宣講，尤其是對話式的政策宣講消除政策實施中可能出現的矛盾和其他問題，以更加順利地實施社會政策。

二是要合理提升總體福利水平和資源投入水平，使社會政策能夠充分發揮在保障改善民生和促進共同富裕中的作用。如前所述，合理的總體福利水平是實現以人民為中心社會政策目標的重要基礎條件。總體福利水平是由政府和社會力量在民生保障和社會服務領域的投入占國內生產總值的比例所測定的，其中政府的投入起著主導作用。近年來，我國社會政策研究學者開始關注總體福利水平的議題。研究發現，在過去20年里我國的總體福利水平有較大幅度的提升，目前已經達到一定高度（焦長權、董磊明，2022；關信平，2017）。但是，對于當前我國的總體福利水平是否已經達到理想狀況，是否還有上升空間的問題，學者們的意見還并不一致。實際上，對此問題應該從價值選擇和科學分析兩個角度進行研究。從價值選擇的角度看，總體福利水平問題的實質是民生保障與國家經濟發展之間的價值平衡，以及在各群體之間的利益均衡問題。對此應該本著多方兼顧的原則加以處理，通過廣泛的公共討論來確定。與過去相比，在新時期走共同富裕道路的目標下，此項價值選擇的天平應該更多地向民生保障方面傾斜。從科學分析的角度看，總體福利水平的確定取決于科學地確定民生保障的底線標準與影響經濟發展的上線標準。也就是說，總體福利水平不能低于民眾對民生保障水平的最低要求，也不能高到嚴重妨礙經濟發展的程度。很明顯，上下兩個標準都是有較大彈性的。一方面，隨著經濟發展民眾對民生保障和社會服務內容擴大和質量提升的期待會不斷提升，客觀上要求政府不斷提升總體福利水平。另一方面，隨著我國轉變經濟發展方式，社會支出對經濟發展的正面作用正在凸顯（世行在線，2019）。在未來以技術密集型為主的經濟發展方式下，福利水平對經濟發展的負面影響將會降低，而其積極的促進作用將會進一步上升，因此也會給總體福利水平提供更多的上升空間。此外，在討論總體福利水平時還有兩個輔助性的考慮因素。一個是總體福利水平方面的國際比較因素。按社會支出占GDP的比例來衡量，我國與發達國家還有較大差距（關信平，2017；王維國等，2018；王怡等，2021）。另一個考慮是我國民間公益慈善力量相對較弱，因此需要政府承擔較大的公共資源投入責任，以滿足保障和改善民生的需要。所有這些因素綜合起來考慮，未來我國總體福利水平還有進一步提升的空間。

三是要進一步優化社會政策的主體結構。社會政策是包含眾多異質性行動者和大量資源且具有復雜內容的行動體系。黨和政府制定和實施社會政策要將眾多的行動者動員和協調起來，合理分配資源，合理安排各項行動內容，從而形成合理的社會政策結構，包括主體結構、對象結構和內容結構。只有這樣，才能使社會政策有效運行，并發揮其宏觀社會效益。在新時期，隨著社會政策內容規模、資源總量的擴大，優化社會政策結構的議題不僅對政府公共資源有效使用越來越重要，而且對社會政策能否有效滿足人民群眾實際需要也越來越重要。因此，進一步優化社會政策結構應該成為新時期我國加強以人民為中心的社會政策的首要任務之一。在具體操作層面，首先要進一步優化社會政策主體結構，即要通過制度化的方式充分調動各主體的積極性并規范各主體行動者之間的關系，包括相互之間的責任關系以及規范化的參與方式等。此外，優化我國社會政策的主體結構主要分為兩個層面的議題。一方面，要進一步優化社會政策的政府間責任結構，即要進一步合理確定政府體系內部各個層級和各部門之間在社會政策事務方面的責任關系。目前我國社會政策的基本制度框架由中央政府負責制定，地方政府在社會政策資源供應和組織實施中負有重要責任。這種體制雖然有利于調動地方政府的積極性，但也在一定程度上導致社會政策實施的碎片化和福利供給的地區間差異。近年來我國進一步規范了中央和地方之間公共服務的責任關系，中央政府加大了對地方社會政策實施的財政轉移支付和統籌，但其力度和制度化程度還不夠。在未來的發展中，還應該進一步優化中央和地方各級政府在社會政策領域責任的制度化分工。近期內總體方向仍然應該是繼續加強中央政府的直接責任和統籌協調責任。此外，政府各相關部門之間在社會政策決策與實施中的分工與合作制度體系也需要進一步優化，通過更加合理的部門責任分工和更加有效的部門間協調與合作來適應未來越來越復雜的社會政策行動體系。另一方面，新時期我國社會政策需要更多地調動社會力量的參與。改革開放以來我國民間社會力量參與有了較大幅度的提升，對民生保障和社會政策發展起到了積極的促進作用。但是，總體上當前慈善事業發展仍然緩慢，捐贈規模不大、捐贈意愿不強（張奇林，2023）。因此，新時期我國社會政策發展的重要任務之一仍然是要大力促進公益慈善事業和志愿服務等民間社會力量參與民生保障和社會服務。既要大力促進公益慈善事業規模的發展，更要注重提升其服務質量，尤其要培育和充分發揮公益慈善事業在民生保障和社會服務領域的創新探索功能。此外，應該合理建構民間公益慈善事業與政府社會政策之間的合作。其重點應該是通過一定的制度構架和激勵機制，將民間公益慈善事業納入政府社會政策體系之中，與政府社會政策統一規劃，并在項目實施中既保持獨立，又能夠相互配合，形成一個有機的合作體系，以提升資源使用的總體效益。

四是要進一步優化社會政策的對象及內容結構。隨著社會政策內容的擴大以及功能的增強，將會有越來越多的人受益于社會政策。在這種背景下，應該進一步合理建構社會政策的對象結構和內容結構，以便各項社會政策能夠更加精準地滿足不同人群的個性化需要。首先，在社會政策對象結構方面，要合理建構普惠性和特惠性的社會政策結構。過去二十多年里我國普惠性社會政策有了一定的發展，尤其是在義務教育、公共衛生等領域有長足的發展。在未來還可以進一步拓展普惠性社會政策。為了在資源有限的條件下更加高效地滿足民眾的需要，應該在具體的經濟與社會條件下，根據政策目標、資源條件、技術與管理要求等具體條件去選擇和發展普惠性社會政策。一般說來，正向外溢性功能較強，成本相對可控的領域中發展普惠性社會政策比較適宜，而在其他條件還不太成熟的領域中采用特惠性政策。在穩步發展普惠性社會政策的同時，還要認真做好特惠性社會政策領域的保障服務工作。在特惠性社會政策領域，需要進一步優化對象標準和擴大救助與服務的對象規模，進一步完善分層分類的救助與服務內容，進一步加強救助服務對象識別、管理與服務。其次，在社會政策內容結構方面，要統籌安排社會政策的內容。在資源有限的情況下，政府要精心建構社會政策的內容結構，使社會政策在有限的公共資源條件下既能廣泛地滿足民眾各方面的需要，又能有重點地解決群眾急難愁盼問題。此外，要形成合理的社會政策內容的層次結構。在任何情況下，社會政策的基本目標都是滿足人民群眾的基本需要，保障基本民生需要仍然是新時期社會政策的重點，各級政府都應該堅守基礎性民生保障的底線。但是，隨著經濟發展和人民群眾對美好生活越來越高的向往，新時期社會政策也應該向上延伸和擴展，向人民群眾提供更多高質量、補充性和發展性保障和服務，以滿足人民群眾提高生活品質和提升發展能力等更高層次的需要。所不同的是，基本民生保障應該是政府強制性的主責，是必須高質量完成的任務，應該有統一的標準和要求。而非基本民生保障則可以根據各地實際需要和資源條件開展，并且應該更多地通過政府與市場主體及其他社會力量的合作來實施。

五是要進一步提高社會政策的公平性。社會政策的基本功能之一是在維護社會公平方面發揮積極的作用。從一般意義上看，“公平”是對一項事務合理性的價值判斷，沒有絕對客觀和統一的標準。但社會政策領域的公平在更大程度上意味著公共資源的均等分配或向低收入和弱勢群體傾斜。并非所有的社會政策都能自動公平地分配公共資源。在許多情況下，社會政策受到某些利益群體的影響，或被賦予了一些政治或經濟等方面其他要求，因而在資源分配方面偏離了應有的公平方向，未能達到維護社會公平的效果。在過去十幾年里黨和政府大力推動基本公共服務均等化，統一了城鄉居民養老保險和醫療保險，將機關事業單位養老保險并入城鎮職工基本養老保險，并推動了社會救助的城鄉一體化。這些舉措使社會政策的公平性有了較大幅度的提升。但是，迄今為止我國社會政策中仍明顯存在不公平情況，主要表現在不少方面的基本民生保障和公共服務在數量和質量上還存在城鄉之間、地區之間和人群之間的差異。人們在社會保險、社會救助、社會福利等方面的待遇不夠均等，在醫療、教育、養老、育幼、助殘等方面獲得服務的充足性及質量也還存在較大的差異。導致我國社會政策中存在不公平的原因較為復雜，既有歷史遺留因素，也有宏觀經濟社會條件和現行公共管理體制的背景因素，很難在短期內完全解決。因此，新時期以人民為中心的社會政策應該高度重視社會政策的公平性問題，繼續通過必要的改革調整去提高其公平性。一方面，應該重點研究進一步通過體制改革縮小差距，提高公平性。現行社會政策中的許多不公平現象是體制碎片化和差異化的結果。要在較大幅度上整合社會保障和公共服務的體制才能夠從根本上解決社會政策不均衡的問題。過去十多年里我國在此方面已經邁出了一些步伐，后續還應該進一步攻堅克難，繼續推動社會保障與公共服務體制整合，逐步解決各個領域深層次的體制問題。另一方面，在推動體制改革的同時也應積極探索各種有效的技術和管理手段，調節不同群體所獲得的保障和服務的實際效果。比如加大上級政府的財政轉移支付，加大農村公共服務供給，加大對福利保障水平低下群體的補貼等。

六是要大力發展積極的社會政策，形成與經濟發展的協調共贏。如前所述，社會政策成敗的關鍵之一是看其能否協調與經濟發展的關系。社會政策對經濟發展是一把“雙刃劍”。過去西方左右兩派學者圍繞社會政策與經濟發展關系持不同的甚至是尖銳對立的態度，但他們的共同點都是將社會政策與經濟發展對立起來，各主張一個方向，沒有認真研究將社會政策與經濟發展結合起來的體制機制和路徑，因而局限在“福利社會”與“福利陷阱”二選一的對立之中。經濟發展與民生保障都與人民群眾的利益密切相關，新時期我國以人民為中心的社會政策要努力將兩個方面結合起來，既要通過社會政策去提高保障改善民生的水平，又要通過社會政策去促進經濟發展。我國當前轉變經濟發展方式和走高質量發展道路為我國的社會政策跳出傳統的“二選一”困境提供了條件。但是，要實現社會政策與經濟發展的“共贏”還需要探索具體的改革措施，進一步優化社會政策的體制機制，使之能夠適應高質量發展的要求，并為之做出貢獻。首先，要正確認識發展經濟與改善民生相互促進的關系，充分認識到改善民生是經濟發展的目標，經濟發展是改善民生的手段。不能固守做大蛋糕與分好蛋糕不可兼得的傳統認識，要努力實現做大蛋糕的同時也分好蛋糕，并且要通過分好蛋糕進一步促進更快地做大蛋糕。因此，要堅持在發展中保障和改善民生的基本原則，隨著經濟發展而不斷提高總體福利水平，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。其次，要著力推動積極的社會政策，制定和實施社會政策不僅要更好地保障和改善民生，滿足民眾對美好生活的愿望，而且要為經濟發展營造更好的社會環境和條件。制定和實施社會政策，尤其是高水平的社會政策不能形成消極的福利依賴，不能有損勞動者的積極性和創新動力，不能以犧牲社會活力為代價，而應該更好地激勵勞動者的能動性，激發社會運行的活力，為經濟發展提供更好的條件。再次，積極社會政策的重點一方面要全面提升民生保障的水平和教育、健康等方面社會服務的質量，從而全面提升全社會的人力資本，為高質量發展奠定重要基礎；另一方面要充分發揮社會政策在促進企業基礎研發能力提升中的作用（趙振等，2022）；再一方面要通過更好地保障和服務來降低民眾生活中的風險，不僅能夠提高民眾的生活質量，還將進一步釋放消費能力，促進雙循環經濟。此外，要對低收入者和其他弱勢群體提供更多的幫助。低收入者和弱勢群體是全社會人力資本的短板，但他們當中很多人是具有一定開發潛力的，因此應該通過積極的社會政策給予重點幫扶。不僅要保障他們當期的生活，更重要的是要通過更多更好的教育、培訓、健康、就業、社會工作等方面的社會服務而為他們提供更好的就業及發展機會，提升其各方面的可行能力并激勵其自立發展的動機，使他們當中有潛力的人早日從社會福利的依賴者轉變為能夠自立發展的社會貢獻者。

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② 國家統計局：中國統計年鑒（2023）（表3-1和表7-3），https：//www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2023/indexch.htm。財政部：2022年全國一般公共預算支出決算表，yss.mof.gov.cn/2022zyjs/202308/t20230825_3904170.htm。