實質的整合：我國基本養老服務清單銜接優化研究

摘要：長期以來我國養老政策碎片化問題嚴重，國家基本養老服務清單的發布初步實現了對原有碎片化政策的歸集和整理，但養老政策仍然存在制度間關系不清等問題，不利于服務清單落地與養老政策進一步整合優化。本文結合整體性治理理論和服務整合理論構建了基本養老服務政策整合理論，明確了整合過程所需經歷的三個階段，即“連接”、“協調”與“完全整合”。結合政策實踐，本文識別了存在銜接問題的具體政策組合，提出當前清單整合處于由“連接”走向“協調”的過渡階段，應以政策銜接作為該階段的關鍵整合方式推進清單體系優化。本文進一步從理論邏輯和實踐路徑兩方面提供了基本養老服務政策銜接和走向實質性整合的具體方案。同時，根據基本養老服務政策的整合過程對政策整合的一般規律進行延伸性討論，以期為社會治理領域的政策整合提供更具廣義價值的借鑒參考。

關鍵詞：基本養老服務 整合治理理論 政策銜接

**基金項目：國家社會科學基金項目“社區整合照護對我國老年失能軌跡的影響效應與治理體系研究”（項目批準號：22BRK045）。

一、引言

人口老齡化和社會保障事業高質量發展對老年服務提質增效提出新要求，老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安，享受有尊嚴、有保障的晚年生活成為當下養老服務的重要發展目標。黨的十八大以來，我國養老服務發展迅速，逐步建立健全了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系。其中，基本養老服務在多層次養老服務中發揮基礎性作用，“基本”既是對保障水平和范圍的約束性要求，也是對其隨社會經濟發展不斷調整的動態性要求（龍玉其，2020）。

當前養老保障內容分散在各類社會保障政策當中，相關供給主體間資源投入關系和責任歸屬不清晰，存在嚴重的制度碎片化問題（丁建定，2019），資源的整合協調成為養老領域制度體系建設的重要議題。基本養老服務清單作為基本養老服務建設的重要政策工具，旨在從服務主體、服務項目、服務部門、服務對象等方面對基本養老服務資源進行整合。目前各地方政府開展了諸多養老服務清單制度的探索性實踐，2023年5月《關于推進基本養老服務體系建設的意見》發布了國家基本養老服務清單，對基本養老服務的對象、服務項目和服務內容等提出統一的規范性要求，推動我國邁入養老服務體系建設新階段。養老服務政策整合是一個循序漸進的長期過程，通過基本養老服務清單初步對各類養老服務政策進行了歸集整理，但制度間服務內容、瞄準對象、待遇水平、供給主體關系尚未厘清。理順清單內制度間以及清單內外制度間關系，實現制度內容的梯度銜接是進一步推進政策整合的關鍵。當前已有學者關注養老保障制度的整合問題，但主要側重于養老保險的統籌銜接，對于基本養老服務資源整合研究較少，缺乏對現有服務整合、相關制度和治理現狀的具體討論。本文基于國家基本養老服務清單和已發布的地方省市級清單，通過理論分析定位基本養老服務清單所處的整合階段，并結合政策實踐提出基本養老服務政策實現實質整合的具體路徑，最終形成對政策整合規律的總體認識。

二、整合的背景：我國整合養老服務的基本動因與理論框架

認識基本養老服務首先需要了解“為什么要整合”。通過理論分析能夠厘清基本養老服務清單的整合理念，并構建政策整合的理論過程，為當前基本養老服務清單整合階段定位和下一步整合要點提供認識基礎和判斷依據。

（一）整合養老服務的基本動因

我國開展養老服務政策整合存在以下四方面制度動因。

第一，環境動因，即社會結構老齡化。隨著人口老齡化不斷深入，社會老年風險程度加深，需要建立更為體系化的基本養老服務體系以織密基本保障網，防止老年系統性風險對于社會的沖擊。2023年末，我國60歲及以上人口為29697萬人，占21.1%，其中65歲及以上人口為21676萬人，占15.4%。①老齡化過程中，高齡化問題也更加突出。隨年齡增長不能自理的比例逐漸提高，特別是80—90歲是老年人口不能自理比例提高最快的時期（蔡江敏，水克冬，2019）。高齡化背景下社會對失能失智照護服務的需求大幅提升，且在當前“9073”和“9064”為代表的養老格局下，90%以上老年人選擇居家養老，這在強調家庭責任的同時更突出了照護服務中居家養老服務的迫切性。

第二，需求動因，即養老服務需求多樣化。當前老年人面臨由經濟因素、生理因素、家庭結構因素、其他特殊因素等帶來的各類阻礙老年人自我可行能力實現的風險。基本養老服務的供給本質上是借助外界服務幫助老年人擁有滿足自我需求的基本能力。面對多種風險的老年人和在同種風險下受到不同程度剝奪的老年人都需要制定不同內容和不同保障水平的制度，從而形成由多元需求驅動的多樣化基本養老服務制度。這些制度之間如何協調互動以在覆蓋多樣基本需求的同時堅持“保基本”的適度福利水平需要通過服務的整合銜接予以實現。

第三，政策動因，即服務政策碎片化。當前養老服務制度數量繁多、內容龐雜。各項制度由不同部門建立于不同時間，制度之間在待遇享受條件和給付檔次方面缺乏互動與協調。以養老服務補貼制度、失能護理補貼制度為例，兩項制度都以提供護理服務補貼為目標面向失能老年人，其中養老服務補貼面向經濟困難老年人。當保障對象同時滿足經濟困難和生理失能時，便會出現兩項制度是否可以同時享有的銜接沖突。理順不同政策之間在保障對象、保障水平、責任主體之間的關系，將有利于提高政策供給的連續性，防止“福利懸崖”和福利空白的產生。

第四，治理動因，即供給主體多元化。基本養老服務的“基本性”要求使得政府在其中應發揮主導作用，但政府承擔的養老責任應當是“溢出”家庭的責任，即政府的定位是家庭支持、家庭補充，而不是替代家庭（胡宏偉、蔣浩琛，2021）。當前基本養老服務供給中，政府對自身與家庭、社區、機構等社會主體的責任劃分不明晰，在供給工作中出現職能錯位和越位等現象，在一定程度上將影響各主體的工作效率和養老服務的供給力度（陳顯有，2021）。

（二）政策整合的概念和理論基礎

養老服務制度的整合理念來自整合性治理理論和服務整合理論及其指導下的“整合照護”服務改革。整合性治理理論從宏觀社會治理層面闡述了在制度碎片化問題和超越單一部門責權邊界“棘手問題（wicked problems）”背景下采取整合治理的必要性和重要性，而服務整合理論與“整合照護”服務改革則從微觀服務銜接、主體協同的角度展現了整合理念在養老服務領域的具體應用與實踐（魏來，2019；封鐵英、齊心竹，2023）。

整合性治理理念最早體現在學者佩里·希克斯1977年所提出的“整合性政府”當中，作為獨立概念在2002年被正式提出（Perri etal.，2002），其理論背景是新公共管理運動所引發的機構和公共服務碎片化問題（石智剛、周莉莉，2023）。整體性治理理論希望通過政策、顧客、組織和機構四個維度完善內部一致性（竺乾威，2008）。整合理念與服務相結合的整合照護實踐則更強調服務供給的效率和效益，提高服務協調性、連續性和可持續性。學者對于整合照護的內涵主要有三種界定方式，即按照整合方向分為部門職能橫向整合與多層次照護服務間的縱向整合，按照整合層次分為制度整合、組織整合與醫療整合，以及按照整合程度分為連接、協調和完全整合（Leutz，1999）。當前我國養老服務相關規定分布于由各部門發布的政策文件當中，存在制度碎片化和主體責任模糊交叉問題，整合性治理理論為我國養老服務制度整合與體系化建設提供了基本理論遵循。同時，養老服務作為公共服務具體領域的一系列制度安排，其整合實踐具有特殊性。以服務整合理論為指導的整合照護實踐作為面向失能老年人提供的系統性服務與基本養老服務存在交叉內容，其整合理念中關于整合程度的理論觀點可以拓展應用于基本養老服務整合當中，為基本養老服務的具體整合進程提供理論參考。

綜上所述，基本養老服務制度性整合（特別是清單制度）是為滿足面臨不同脆弱風險的老年群體多元化需求，解決當前制度和服務資源碎片化、分散化問題，以政府為主導協同各職能部門和其他供給主體，整合服務內容、服務對象、供給機構、服務組織，由政策連接、協調向完全整合過渡，推動基本養老服務供需匹配、梯度銜接、公平高效的制度體系改革過程。

（三）基本養老服務政策整合理論框架

基本養老服務清單是基本養老服務整合過程中的重要抓手，通過建立清單推動基本養老服務整體性治理。基于此，本文以整合性治理理論和服務整合理論為依據構建了需求–政策–路徑的基本養老服務政策整合理論框架（見圖1）。

從基本養老服務清單與基本養老服務政策整合的關系來看，多元化養老服務需求驅動基本養老服務整體性治理和制度整合。基本養老服務清單作為解決當前政策碎片化問題、推動養老服務政策整合的重要抓手，具體通過制度內容整合、對象整合、組織整合、機構整合滿足不同群體在多維風險下的基本服務需求，整體過程遵循漸進式整合路徑，逐步從連接、協調向完全整合過渡，不斷深化整合程度，從形式整合走向實質整合。

其中，基本養老服務清單整合的基本驅動力來自老齡化社會由多維脆弱因素引發的多樣化基本養老需求。基本養老服務政策整合路徑根據整合程度劃分為三個階段，即從連接、協調走向完全整合。“連接”階段為對已有各類服務制度的納入，但不涉及具體政策內容之間的關系銜接；“協調”階段將從形式組合走向內容銜接，厘清各政策內容、責任主體、服務對象和供給機構之間的關系，提高清單整體的協調性和有機性，但不改變已有的部門架構和政策內容，僅在現有機構和政策制度基礎上進行整合；“完全整合”階段將打破現有主體架構，重新設計制度框架和部門職能結構，如對職能相近部門、關聯性較強的政策進行融合，真正實現以需求為導向的政策目標。從“連接”向“協調”的過渡以政策銜接為主要手段，理順不同政策制度的保障關系，打破原先各政策獨立封閉運行狀態，實現資源高效配置、信息互通和主體協調配合；從“協調”向“完全整合”的過渡將跳出原先的政策格局，真正做到以需求為導向對既有制度進行重構與融合，實現需求與供給的精準匹配和基本養老服務清單的實質整合。

結合我國基本養老服務清單的既有政策實踐，當前基本養老服務清單的整合仍處于“連接”的初級階段，政策之間的服務內容、服務對象、責任主體、供給機構關系尚未完成協調銜接，還需要后續進一步優化。因此，清單中各類養老服務制度下一步整合的關鍵是政策銜接，通過緩解當前基本養老服務制度之間的沖突銜接問題，實現從連接到協作的整合層次過渡，為最終高水平“完全整合”的實現奠定基礎。

三、整合的進展：我國基本養老服務清單發展的評價

通過上文理論分析，本文提出了基本養老服務政策整合的理論過程。下文將進一步通過分析清單發布和實施特征對當前基本養老服務清單整合情況進行評價，并運用所構建的基本養老服務政策整合理論框架界定當前清單所處的整合階段，為下一步整合路徑的提出做鋪墊。

（一）我國基本養老服務清單實施的基本情況

截至2023年底，我國已有29個省（區、市）發布了省級基本養老服務政策文件和清單。我國基本養老服務清單制度的發展路徑在西方政策擴散的經典模式基礎上融入中國特色，遵循橫向和縱向擴散的雙重邏輯。

橫向維度上，在國家基本養老服務清單發布之前，各地形成了自發式基本養老服務清單探索實踐。山東省是目前最早發布省級清單的省份，形成了兜底保障項目、困難老年人服務項目、普惠和優待項目、養老服務優惠扶持項目四大類服務。自此之后的省級和市級清單也逐漸呈現出結構化的分類意識，體現出各地在清單制定過程中的交流互動。

縱向維度上，清單制度建設呈現出“吸納–輻射”式軌跡，下級的政策創新成果被上級自下而上地“吸納”并整合，再由上級自上而下逐漸“輻射”到更大范圍實現推廣（周望，2012）。從吸納角度來看，國家基本養老服務清單參考了已有地方清單的服務項目和服務對象，并吸收各地方清單在體例結構上的優點，形成以服務對象為框架的清單。從輻射角度來看，在國家清單發布前已建立省級清單的省份（市）如北京市、江蘇省、安徽省、山東省、甘肅省結合國家清單對本省清單進行了更新和規范。在2022年國家清單發布以后建立的省市級清單在體例上以及服務內容的說明上更加統一，各地清單具有更多共通性和一致性。

（二）我國基本養老服務清單的特征評價

1.供方導向的需求瞄準方式

基本養老服務清單對養老服務項目的篩選側重于當前養老供給制度“有什么”。雖然清單制度的建立基于整合社會基本養老服務需求的目標，但最終呈現為供方導向的供給模式。如清單中針對殘疾老年人的兩項補貼、特困老年人的集中供養和養老服務補貼、失能老年人的失能護理補貼等項目在養老服務清單形成以前就已有較為詳盡的制度安排。

2.系統整合的宏觀層面調整

基本養老服務清單初步歸集了原先分散于各政策文件中的各類養老服務制度，使其從零散的政策規定轉變為結構性的服務清單。這種宏觀調整，一方面在內容上明確了養老服務項目與養老服務對象之間的保障對應關系，確定了基本養老服務應該包括的內容及其供給水平；另一方面在形式上通過一張清單歸納整理了已有基本養老服務相關政策，緩解了養老服務制度碎片化的問題。

3.組合納入式的清單整合思路

當前的基本養老服務清單所提供的服務內容和相應制度規范是對原先已有政策的重新組合而非基于民眾需求的融合創新。其具體表現為，國家和地方清單對原先散見于各項保障制度中的養老服務通過一張清單進行統領。這種組合納入的方式符合基本養老服務清單整合初期的現實情況，一方面可以解決原先各養老服務制度零散化、碎片化的問題，為下一步更高水平的制度改革和體系建設奠定制度基礎，另一方面減少制度設計成本，提高對已有資源的利用效率，減少盲目增加制度和打補丁帶來的政策冗余和效率損失。

（三）基本養老服務清單整合的基本判斷

1.瞄準需求初步實現分層分類的宏觀系統整合

當前國家和地方基本養老服務清單從體例上對養老服務進行整合歸集，并根據對象特征對服務內容進行分層分類，轉變了原先基本養老服務政策碎片化的格局。橫向整合層面，基本養老服務清單在厘清各類服務瞄準的需求類型和層次的基礎上，推動養老服務資源以需求為引領的進一步統籌與優化。縱向整合層面，以國家基本養老服務清單為基準向地方進行政策擴散有助于各地統一認識，實現自上而下的制度規范與統一。

2.清單整合程度處于連接協調階段

雖然基本養老服務清單在橫向服務內容和縱向制度規范方面實現了宏觀整合，但政策整合并非一蹴而就，其需要結合行政能力、服務資源和社會發展情況分階段推進。當前清單整合僅實現了起步階段對已有政策的歸納統合，但部分項目之間的過渡銜接關系尚未厘清，不同項目獨立運行缺乏根據服務對象情況變化動態調整服務待遇的機制。制度之間的順暢銜接、有機融合，才能將公平與效率結合的機制很好地體現出來（蓋根路，2021）。根據《中華人民共和國老年權益保障法》以及當前各地基本養老服務制度清單列示項目，基本養老服務制度在內容方面的整合治理應當關注低保制度、養老服務補貼制度等11個項目之間的關系。表1通過創設11個制度的兩兩組合矩陣模擬保障對象可同時享有兩項政策的條件和場景，即當對象滿足相應特征時可同時享有該組合中的兩項政策。通過矩陣分析，目前有7個基本養老服務項目組合存在功能重疊、待遇重疊等問題，需要對制度銜接進行明確規定。

四、整合的進一步推進：養老服務清單的銜接優化路徑

結合理論對政策實踐分析可以看出我國基本養老服務清單完成了形式上對不同政策按照保障對象進行梳理歸集的工作，實現了“連接”水平的整合，正處于從“連接”向“協調”過渡的階段，政策銜接是這一階段提高基本養老服務清單整合水平的關鍵舉措和應有之義。下文將結合基本養老服務政策整合的需求–政策–路徑框架，從理論和實踐方案兩個角度討論基本養老服務清單如何通過銜接實現政策整合程度的進一步提高，并逐步由“協調”向更高水平的“完全整合”邁進。

（一）銜接優化的理論邏輯

制度銜接作為政策整合的子階段，其同樣遵循需求–政策–路徑的整合框架，從而形成判斷不同養老服務政策是否需要銜接以及如何銜接需要考慮的三個維度，即條件維度、內容維度和關系維度（見表2）。其中，條件維度是制度整合銜接的基礎和前提，內容維度是政策銜接的主要對象，關系維度是指導政策內容銜接的具體方式。

1.條件維度

在養老服務給付中保障對象的界定體現了制度所瞄準的需求對象，相關約束條件可被概括為生理條件、經濟條件和社會條件。生理條件指殘疾等級評估、失能照護評估、工傷傷殘等級評估、老年能力綜合評估、重病認定等。不同標準的互認和整合有助于理順政策保障關系、織密保障網，防止由于評判標準水平不同而帶來的漏保問題；經濟水平判定標準的銜接主要體現在基本養老服務清單的兜底保障項目當中，具體包括特困、低保及低保邊緣、低收入等經濟困難群體的瞄準和確認。社會條件體現為同一政策可能由于城市與鄉村、職工與非職工的公民社會身份差異而導致的待遇差異。

2.內容維度

內容整合是養老服務政策整合的具體體現，包括服務對象、服務內容、待遇水平、籌資來源四個方面的整合。本文結合基本養老服務制度內容特征建立了對象–目標–水平的評價標準作為內容維度是否需要銜接的判斷依據（見圖2）。第一階段為對象判斷，當不同保障制度集中于同一保障對象時，才需要進一步判斷是否需要對相關制度進行整合；第二階段為政策目標判斷，當集中在同一保障對象的不同制度政策目標相同，如都以提供護理服務為主，將可能出現重復保障問題，需要進一步判斷；第三階段為保障水平判斷，在政策目標相同的情況下，如果保障制度處于社會保障體系中社會救助、社會保險、社會福利中的不同層次則可以同時享受。如果屬于同一保障層次，則需要考慮相關制度之間的整合銜接，追溯和界定不同服務相關供給主體和籌資主體的權責范圍。

3.關系維度

明確銜接內容后需要針對制度特征設計相應的銜接路徑。沖突和銜接問題一般會涉及兩個及兩個以上的制度，根據當前基本養老服務清單項目間銜接沖突的特征，本文主要討論處理兩兩制度間沖突銜接關系的三種途徑，即疊加享受、替代享受和其他整合方式（如整合創新）。其中，替代享受是通過約束待遇享受條件增加政策享受的互斥性，從而使保障對象在保證滿足基本需求的情況下，僅享受具有類似保障功能的一項政策。整合創新即采用將不同制度融合重構為一項綜合性政策、沖突制度代為繳費參保、條件型替代排斥等方式解決制度銜接問題。如上海市通過推行老年綜合津貼制度，將原先70周歲以上戶籍老年人免費交通制度、高齡老年人貨幣化營養補貼和高齡津貼制度予以整合，按照年齡段分為5檔，津貼水平根據本市經濟社會發展水平動態調整。①

（二）基本養老服務制度整合性治理的具體路徑

1.優化政策銜接的基本原則

公平原則。堅持銜接后的待遇公平，政策銜接后應保證政策服務對象的保障水平保持在原先正常水平。同時，保證銜接后政策保障水平間的連貫性，防止“福利懸崖”；堅持對象公平，在政策銜接過程中全面考慮生理、經濟、社會等基礎條件，整合與協調政策間不同的評定標準，實現標準之間的互認互通，防止銜接中的保障空白問題。

地區差異原則。在地方遵循國家層面提供基本銜接方案的前提下，允許各地結合自身情況開展創新性制度銜接探索。優化容錯機制，鼓勵各地積極作為。但對于政策銜接的基本理念與原則要堅持自上而下統一貫徹，加強政策實施監管，將地區差異控制在合理范圍內，防止由地方差異過大而帶來的政策銜接碎片化和地區發展不平衡問題。

財政負擔可承受原則。政策銜接在滿足需求可及性的同時，也應兼顧財政供給能力可及性。結合當地的社會經濟發展水平、財政能力和供給條件，做好相應財政資金的測算和預算安排，量力而行、盡力而為，確保財政可負擔和整體養老服務體系的可持續發展。

同類待遇互斥原則。針對同一類補助對象的相同需求，應采用替代排斥或就高享受等方式，通過一項政府補助政策予以滿足。對于具有不同保障功能、保障層次、保障目標的項目，其本身在銜接過程中不存在保障交叉和重復問題，可以疊加享受。

2.關鍵政策銜接方案及闡釋

結合上文提出的三維理論框架和各地實踐，本文對前文矩陣中需要進一步明確政策銜接方式的7項政策組合提出具體銜接方案（見表3）。

養老服務補貼和長護險建議采用疊加方式銜接，對于已經通過服務補貼資助的服務項目費用不應在長護險中重復報銷。養老服務補貼面向低保、低保邊緣等經濟困難群體，對其購買居家、社區或機構養老服務提供經濟支持，其中部分地方如廣州市、上海市等普遍采用非現金資助形式向困難老年人提供養老服務，或者直接采取政府購買居家養老服務方式為困難老年人提供服務。由此可見，其待遇形式更側重服務而非經濟補貼。而長護險作為社會保險，強調繳費與待遇對等的權利義務關系，側重經濟保障。對于繳納保費或者在政府補助繳費參保的困難老年人而言，其應當享有享受長護險待遇的權利。但依據同類待遇互斥原則，從保障對象和功能來看，二者都旨在滿足老年人養老護理需求，因此對于兩項政策保障存在重疊的服務費用不能重復報銷。

養老服務補貼和工傷保險采用替代方式銜接，對于已經申領工傷保險的老年人不再同時享有養老服務補貼。根據同類互斥原則，工傷保險對于因公致殘人員按月支付生活護理費用①。養老服務補貼同樣是采用經濟補貼形式滿足生活護理服務需求，因此工傷保險對于因公致殘失去生活自理能力的老年人與養老服務補貼具有同樣的政策目標和保障形式，可以采用替代方式銜接避免政策的重復保障。

失能老年人護理補貼和長護險建議采用替代或其他創新整合方式銜接。失能護理補貼和長護險保障功能相同，且都以資金補助方式實現，依據同類待遇互斥原則不應當直接疊加享受。除常規替代方式外，可以在醫保部門的指導下，由民政部門采取借記方式將護理補貼發放到老年人賬戶，按照長護險試點區規定，直接支付或補充長期護理保險個人自付部分，再由醫保部門指導后，用于照護服務范圍內的消費。這種整合方案在保證失能困難老年人保障待遇水平不因銜接而下降的情況下，以護理補貼納入長護險繳費實現二者融合。在滿足老年人護理需求的情況下，減少了政策銜接過程中的轉置成本。

失能老年人護理補貼和工傷保險建議采用替代就高享受的銜接方式。護理補貼和工傷生活護理費都是以資金補貼形式滿足失能人員護理需求，二者從功能和形式上存在可替代性。在替代過程中，為保證保障對象待遇水平，應采取擇高享受方式。從各地實踐來看，北京市、廣州市等地都采用替代方式。

特困護理補貼和長護險建議采用疊加方式。雖然目前部分地方尚未試點長護險或者長護險僅在職工群體中實施，但從長護險未來發展趨勢來看，其保障對象將逐步實現居民和職工的廣泛覆蓋，且目前廣州市、青島市等地已實現對居民的長護保障。廣州市、青島市等覆蓋居民的長護險試點地區采用特困護理補貼和長護險疊加的銜接方式。在經濟條件允許的情況下，為鼓勵經濟困難群體參與長護險，提高弱勢群體的保障水平，各地可以選擇性將困難群體的醫保繳費補貼計劃在長護險繳費中同步實施。

重度殘疾人護理補貼和長護險建議采用就高享受或者其他整合銜接方式。根據同類待遇互斥原則，重度殘疾人護理補貼和長護險都旨在為失能人群相關照護費用提供資金補貼，從功能類別來看二者具有替代性，因此不建議采取疊加銜接方式。具體銜接思路與失能護理補貼和長護險銜接具有共性，除了選擇就高享受，還可以采用將重度殘疾人護理補貼用于補貼長護險參保的方式，通過將殘疾人群體納入長期護理保險實現對相關護理支出的報銷。但目前也有部分城市如徐州市等，在社會經濟條件允許的情況下采用了對殘疾人參加長護險費用進行另外全額補助方式，使得重度殘疾人可以同時享有重度殘疾人護理補貼和長護險。

工傷保險和長護險建議采用替代方式，根據待遇享受的優先次序確定替代關系。工傷生活護理費和長護險都用于滿足失能人群的護理服務支出需求。對于因工傷殘人員，其失能護理費用會從工傷保險基金中支出。這類失能人員享受工傷保險待遇的次序優先級更高，替代關系中一般情況下體現為工傷保險待遇替代長護險待遇。具體替代方式可以采用部分替代或完全替代，例如成都市采用完全替代方式，從參保環節就實行替代。上海市、重慶市、廣州市等地則僅從報銷項目方面實施替代，對于工傷保險基金已支付的費用不再從長護險基金中支取。

3.從銜接整合走向有機融合

基本養老服務清單制度的整合通過政策銜接將實現從“連接”到“協調”的階段過渡，但清單內容的實質整合應堅持整合治理理念，打破制度之間的障壁和對現有政策小修小補的路徑依賴，從需求出發對服務政策、服務內容、服務組織和機構進行創新性調整，追求更高層次的完全整合。

首先，以部門整合為引領。建立由民政部門牽頭，相關部門配合的行政體系，如定期組織部級聯席會等。由民政部門對清單各項目進行統籌設計，并對涉及其他部門職責的內容與相應部門溝通，明確各主體責任分工。其次，以政策整合為抓手。通過政策整合理順供給主體、保障水平、服務對象等方面的關系，達到保障可持續的總體目標。對于當前存在銜接問題的政策，國家層面應盡快出臺相關指導方案，減少因政策銜接不暢導致的福利空白和福利疊加現象，解決政策銜接沖突帶來的管理效率低下問題（鄭功成，郭林，2017）。最后，以資源整合為宗旨。建立養老服務網絡，實現“兩個激活，一個協調發展”。以政府為主導建立服務網絡：激活三級養老服務網絡，強調不同層級養老服務責任劃分，鼓勵機構、社區和家庭積極參與養老服務；激活區域內醫療服務網絡，如創新家庭病床設施和服務，積極促進醫療資源、醫療服務與養老相結合。協調社區衛生服務站和社區養老服務機構、家庭養老床位和家庭病床的關系。圍繞養老服務體系，推動兩個網絡的激活規劃與醫院建設和醫療保障等相關醫療制度發展相同步，實現基本養老服務體系各項目協調發展。

五、結語：推進政策實質整合的幾點基礎性認識

基本養老服務清單從建立到完善的理論框架和實踐路徑體現了我國政策整合的普遍規律和一般特征。社會發展帶來的環境變化驅動政策整合，具體整合過程包括多階段和多維度的整合，從而逐步實現從形式歸集到實質內容的有機融合。下文將結合基本養老服務整合過程的特征，總結形成對政策整合的普遍性認識，為我國各領域體系建設的制度管理提供參考借鑒。

（一）重視實質整合的基本動因

社會發展變化是政策調整的重要動因，在政策整合的前期需要對政策應用領域的具體變化以及社會需求進行識別和歸納，重視對政策服務對象變化的梳理，為政策整合提供依據和遵循。重點關注相關政策建立時與現在相比宏觀社會背景的變化、政策服務對象的需求變化、各項政策互動關系的變化及突出問題、政策主體管理職能范圍調整的責權關系變化等。通過對政策各組成要素變化的分析判斷是否需要進行實質整合以及整合的具體依據。

（二）關注實質整合的實現過程

從形式到實質的整合將經歷“連接”“協調”“完全整合”三個重要階段，應當在以整合依據為引領設計總體方案的前提下，針對不同階段的不同整合重點設計階段性方案和相應整合手段。整合的“連接”階段重點在于對碎片化的各項政策進行梳理歸納，將社會需求各維度要素與政策具體功能進行對接，實現對政策的層次和類別劃分。“協調”階段的重點工作是政策銜接，對同一層次或類別的政策在內容、主體、標準等方面進行梯度銜接，化解原先碎片化政策潛在的政策沖突或者重復問題，理順不同政策間的內在關系。“完全整合”階段則需要進一步以社會需求為參照，突破原有路徑依賴，按照需求形成規律重新調整政策格局，實現從銜接到有機融合的高度政策整合。

（三）強化實質整合的核心要素

1.理念機制層面：以需求分析為整合依據

整合的基本依據是對多樣化需求的分層分類保障，通過分層分類實現對需求群體、程度、類別的劃分，提高服務保障的效率。分層分類的理念已廣泛應用于社會救助體系建設當中，國家基本養老服務清單以保障對象為劃分依據面向特困、低保等困難群體、優撫對象以及全體老年人提供社會救助、社會保險和社會優待等不同層次的養老保障，打通了分層分類應用的保障層次，是對分層分類理念的進一步創新和拓展。這也為公共服務其他領域以及社會保障制度的整合帶來了理念層面的啟發，即以需求為導向通過對服務對象的圈層劃分實現保障政策的整合，主動發現需求對象讓“政策找人”，扭轉以往以供方為導向“人找政策”的局面。

2.政策內容層面：以多維協同推動全面整合

在分層分類歸集政策的過程中，能夠直觀展現不同政策對服務對象、供給主體、籌資來源等內容的規定，從而識別不同政策在向同一保障對象供給時是否存在重復保障問題。原先制度碎片化情況下難以發現的福利懸崖問題可以通過制度整合得到顯化，并通過梯度銜接得到化解。當前研究對于政策銜接的討論集中于宏觀層面，對具體政策內容各個方面潛在的銜接問題討論較少，但政策銜接是制度體系建設和政策整合在“協調”階段的關鍵議題。政策銜接在養老服務以及更廣義的公共服務和社會保障政策中的重要性在于其能夠平滑服務供給梯度，通過對保障對象、政策內容、供給主體等多個維度的整合實現“斷崖式”福利供給向 “緩坡式”供給的轉化（張浩淼，譚洪，2023）。

3.政策工具層面：以漸進路徑實現實質整合

政策整合不僅是政策體系建設的重要環節，也是國家規范治理的重要方式。政策整合作為一項長期制度規劃需要堅持漸進改革理念，在總目標引領下對整合過程進行階段劃分，由淺入深實現從形式到實質的漸進整合。同時，還應意識到制度整合不僅包括橫向內容本身的制度性整合，還包括縱向自上而下從中央到地方的規范性整合。地方是政策的直接實踐者和服務供給者，在橫向整合的同時，應通過頂層設計統一認識、規范管理。最終，通過對政策兩方面的整合在制度設計和管理治理上共同推動高質量發展。

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