我國(guó)財(cái)政管理分析芻議

我國(guó)的財(cái)政管理包含許多基本范疇，如政府會(huì)計(jì)管理、政府預(yù)算管理、社會(huì)保障管理、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理等。其中，社會(huì)保障管理作為近年來(lái)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，備受媒體和公眾關(guān)注。社會(huì)保障是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的兜底保障，是社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的減震器，也是保障人民幸福生活的安全網(wǎng)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、維護(hù)安定的社會(huì)秩序具有重要意義。本文闡述了社會(huì)保障的內(nèi)涵和歷史演進(jìn)、完善社會(huì)保障管理面臨的問(wèn)題，提出了完善社會(huì)保障管理的建議。

促進(jìn)財(cái)稅體制的科學(xué)合理，財(cái)政管理是必不可少的管理方法。財(cái)政管理主要是由政府的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)和專門的財(cái)政管理人員通過(guò)指揮決策、組織分工、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督控制等方式，對(duì)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求的財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行的組織管理。這個(gè)概念較為宏觀，它包含了諸多基本范疇，如政府會(huì)計(jì)管理、政府預(yù)算管理、國(guó)債管理、政府采購(gòu)管理、社會(huì)保障管理、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理等。這其中，社會(huì)保障作為近年來(lái)的社會(huì)熱點(diǎn)話題，尤受大家關(guān)注。

一、社會(huì)保障的內(nèi)涵和歷史演進(jìn)

中華人民共和國(guó)成立以后，特別是改革開放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)足進(jìn)步的時(shí)代背景下，我國(guó)已經(jīng)建成世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系。截至2022年底，全國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)超13.4億，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)10.5億，參保率均穩(wěn)定在90%以上。黨的二十大報(bào)告提出：“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！?/p>

（一）社會(huì)保障主體由政府獨(dú)攬到政府為主、公眾參與

中華人民共和國(guó)成立之初，受制于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、社會(huì)保障制度不健全的現(xiàn)實(shí)約束，社會(huì)保障主要由政府掌控承擔(dān)。隨著社會(huì)的進(jìn)步、獲取信息渠道的多樣化，公眾的權(quán)利意識(shí)逐漸覺(jué)醒。我國(guó)政府堅(jiān)持“以人民為中心”，運(yùn)用多種方式讓人民在廣泛參與的條件下積極建言獻(xiàn)策，通過(guò)政府與人民的共同努力不斷提高生活品質(zhì)、不斷滿足人民對(duì)美好生活的需要。進(jìn)入21世紀(jì)，社會(huì)保障制度的一系列改革措施相繼出臺(tái)，相關(guān)法律也先后頒布，充分體現(xiàn)了決策層的如磐初心。

（二）社會(huì)保障客體由部分包含到整體覆蓋

社會(huì)保障客體即為參與社會(huì)保障的客觀對(duì)象，經(jīng)歷了一個(gè)由部分到整體的過(guò)渡過(guò)程。社會(huì)保障制度是以政府為主導(dǎo)的制度安排，但也曾受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)影響。實(shí)際分配社會(huì)保障資源時(shí)，創(chuàng)造出更多生產(chǎn)總值的市場(chǎng)主體往往更具發(fā)言權(quán)，他們會(huì)傾向于將自己的利益訴求得到最大程度的實(shí)現(xiàn)，而對(duì)于社會(huì)普通階層而言，則只能處于被分配的地位。但隨著社會(huì)保障制度的逐漸完善，階層差距影響社會(huì)保障的現(xiàn)象已得到解決。根據(jù)人社部數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)4.56億人，積累基金4.83萬(wàn)億元；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)5.42億人，積累基金9759億元，絕大部分人實(shí)現(xiàn)了老有所養(yǎng)。社會(huì)保障從中華人民共和國(guó)成立初期僅保障職工階層到如今全民共享，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)保障管理的時(shí)代進(jìn)步。

（三）社會(huì)保障價(jià)值理念由單一化到多元化

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)保障體系較為單一。在養(yǎng)老方面，勞動(dòng)者僅可享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；在醫(yī)療方面，僅涉及公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療；在社會(huì)救助方面，主要是城鄉(xiāng)的低保和與賑災(zāi)救濟(jì)相關(guān)的政策，遠(yuǎn)未形成包括教育、就業(yè)、住房等專項(xiàng)救助在內(nèi)的完整體系。城鄉(xiāng)居民生活條件有限，經(jīng)濟(jì)水平較為低下。1992年后，我國(guó)逐漸重視健全社會(huì)保障體系，形成以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和最低生活保障制度為核心，輔之以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)等多層次的制度框架。

（四）社會(huì)保障方式由法規(guī)約束到法律保障

社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展離不開制度的約束，也離不開法律的規(guī)范。我國(guó)在20世紀(jì)50年代初即制定了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，這一條例為社會(huì)保障法律法規(guī)體系的形成奠定了基礎(chǔ)。總體來(lái)說(shuō)，在21世紀(jì)之前，我國(guó)社會(huì)保障體系主要以制度法規(guī)為主，形式大多為規(guī)定、暫行、意見(jiàn)、建議等，不具備較高的權(quán)威性和持續(xù)性，從側(cè)面體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)我國(guó)社會(huì)保障體系的不完善。進(jìn)入21世紀(jì)后，社會(huì)保障法律建設(shè)得到極大程度的重視，《社會(huì)保障法》《退役軍人保險(xiǎn)法》《老年人權(quán)益保障法》《社會(huì)救助法》等一系列法律相繼出臺(tái)，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)保障法治建設(shè)時(shí)期。

二、完善社會(huì)保障管理面臨的瓶頸問(wèn)題

（一）經(jīng)濟(jì)增速趨緩導(dǎo)致社保資金投入不足

改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展階段，政府財(cái)政資金積累逐年增加，相應(yīng)地用于社會(huì)保障的資金也有較多增加。在過(guò)去的幾十年中，包括離退休人員養(yǎng)老金在內(nèi)的投入居高不下，這需要政府予以大量資金支持。然而，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速趨于平緩。一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)使很多企業(yè)面臨經(jīng)營(yíng)窘迫的處境，這導(dǎo)致其社會(huì)保障繳費(fèi)能力受到不同程度影響。雖然國(guó)家采取調(diào)整起征點(diǎn)等措施予以減稅降費(fèi)，緩解企業(yè)負(fù)擔(dān)，但仍有較多小微企業(yè)瀕臨破產(chǎn)，失業(yè)人數(shù)呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，社保繳費(fèi)人數(shù)下降，社保資金來(lái)源受到影響。根據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)社保繳費(fèi)人數(shù)近10億人，但真正處于就業(yè)狀態(tài)的僅有7.5億人，能每月按時(shí)繳納社保的人數(shù)僅占處于就業(yè)狀態(tài)的45%，形勢(shì)不容樂(lè)觀。另一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩也使地方財(cái)政收入增速放緩，各級(jí)政府不得不縮減各項(xiàng)開支以應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的壓力。但地方社會(huì)保障機(jī)制仍不健全，需要充足的資金投入，所以地方政府社保資金運(yùn)行面臨供需矛盾加劇的困境。

（二）人口結(jié)構(gòu)變化致使社保支出面臨壓力

隨著生活條件的改善和觀念的進(jìn)步，我國(guó)人均預(yù)期壽命逐漸提高，生育率卻不斷下降，這對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)保障體系的有序運(yùn)行造成沖擊。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，我國(guó)總?cè)丝跒?41175萬(wàn)人，比2021年末的141260萬(wàn)人減少85萬(wàn)人。這是我國(guó)人口首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的情況，說(shuō)明我國(guó)的人口紅利正在逐漸消失，人口形勢(shì)不容樂(lè)觀。從年齡構(gòu)成來(lái)看，60歲及以上人口為28004萬(wàn)人，占比超過(guò)19.8%，其中65歲及以上人口占全國(guó)人口的14.9%，比2021年提升0.7個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生歷史性變化，根據(jù)國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已提前進(jìn)入深度老齡社會(huì)，這使我國(guó)的社保支出面臨前所未有的壓力。目前中國(guó)正在努力實(shí)施全民覆蓋的社會(huì)保障制度，這需要政府拿出大量的財(cái)政資金補(bǔ)足缺口。同時(shí)，政府給予城鎮(zhèn)養(yǎng)老金的待遇呈提高趨勢(shì)，然而繳費(fèi)年限卻沒(méi)有相應(yīng)地延長(zhǎng)，進(jìn)一步影響了社保支出的可持續(xù)性。

（三）發(fā)展不平衡的問(wèn)題仍然突出

發(fā)展不平衡始終是制約我國(guó)社會(huì)保障工作的主要因素。發(fā)展不平衡包括地區(qū)之間發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡和個(gè)體之間發(fā)展不平衡。從地區(qū)之間的發(fā)展不平衡來(lái)看，我國(guó)東、中、西部地區(qū)社會(huì)保障發(fā)展水平差距較大。東部地區(qū)開放時(shí)間早，經(jīng)濟(jì)建設(shè)起步早，經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展人民生活水平穩(wěn)步提高，政府擁有較為雄厚的財(cái)力，這為社會(huì)保障體系建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)起步晚，底子薄，社會(huì)保障工作明顯受到財(cái)力不足的約束而進(jìn)展緩慢。比如，2022年北京、上海城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金分別為887元、1300元，而四川、云南基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅為105元、103元。從城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡來(lái)看，社會(huì)保障城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然存在。農(nóng)村居民社會(huì)保障待遇遠(yuǎn)不及城市居民，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)等的質(zhì)量明顯遜于城市，部分農(nóng)村居民社保常年徘徊在最低保障標(biāo)準(zhǔn)。從個(gè)體之間的發(fā)展不平衡來(lái)看，“一個(gè)都不漏”的人員全覆蓋目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)，尤其是農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員等流動(dòng)人口需進(jìn)一步納入社會(huì)保障體系，切實(shí)維護(hù)他們的基本權(quán)益。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，我國(guó)共有2.95億農(nóng)民工，參保率較低且養(yǎng)老金尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，很難有效保障其老年生活。我國(guó)于2022年開始實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌工作，但由于起步較晚、激勵(lì)措施欠缺等因素，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)還待以時(shí)日。

（四）社會(huì)保障體系的安全性有待增強(qiáng)

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)健全社會(huì)保障體系須“安全規(guī)范”，這實(shí)際上是對(duì)社會(huì)保障管理的未來(lái)發(fā)展提出的高標(biāo)準(zhǔn)、新要求。近年來(lái)，以醫(yī)保基金為例，采取不正當(dāng)不透明收費(fèi)、冒名就醫(yī)、偽造醫(yī)學(xué)證明等行為騙保的現(xiàn)象愈演愈烈，有的地方醫(yī)生和患者內(nèi)外勾結(jié)，各取所需。而就監(jiān)督方式而言，我國(guó)目前仍以單一主體的監(jiān)督為主，即地方醫(yī)保部門監(jiān)督檢查，媒體監(jiān)督和群眾監(jiān)督占比較低，且缺乏行之有效的懲治措施。根據(jù)《中國(guó)商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展機(jī)遇》報(bào)告預(yù)測(cè)，我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)老年人長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)需求將在2030年上升至3.1萬(wàn)億元，在2040年達(dá)到近6.6萬(wàn)億元，但保障缺口將從2021年的9217億元升至2040年的3.8萬(wàn)億元，這體現(xiàn)了未來(lái)我國(guó)護(hù)理保險(xiǎn)資金方面的嚴(yán)峻形勢(shì)。所以，迫切地需要以多主體參與的監(jiān)督方式取代單一主體監(jiān)督，最大程度避免社?；鸩槐匾牧魇?，確保資金面向未來(lái)的可持續(xù)性和安全性。

三、完善社會(huì)保障管理的對(duì)策建議

（一）建立多階段的社會(huì)保障體系

我國(guó)的社會(huì)保障體系在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，根據(jù)時(shí)代背景和政策要求不同，應(yīng)呈現(xiàn)出一定的階段性。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)告別了高速增長(zhǎng)階段，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，所以不能簡(jiǎn)單延續(xù)之前時(shí)期的社保體系，而應(yīng)立足當(dāng)前，影響長(zhǎng)遠(yuǎn)。在第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)勝利實(shí)現(xiàn)的背景下，健全社會(huì)保障體系既要著眼于近期“十四五”規(guī)劃要求，又要放眼于中長(zhǎng)期愿景，即到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，到21世紀(jì)中葉建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。立足于“十四五”規(guī)劃，要不斷鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果，實(shí)行產(chǎn)業(yè)幫扶，防止返貧致貧。要進(jìn)一步提升社會(huì)保障管理的細(xì)致化程度和智能化程度，簡(jiǎn)化各類社保待遇的操作步驟，推動(dòng)全民參保，全民享保。要放眼于中長(zhǎng)期目標(biāo)，基本建成與社會(huì)主義現(xiàn)代化相適應(yīng)、與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相匹配的多層次社會(huì)保障體系，最終實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，營(yíng)造公平公正的中國(guó)式福利社會(huì)。

（二）探索多渠道增加社保資金投入

當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入深度老齡化社會(huì)，社保資金支出面臨前所未有的壓力。所以，積極探索增加社保資金的渠道，提高資金使用效率成為現(xiàn)階段緩解供需矛盾的關(guān)鍵措施。這需要社會(huì)各方的參與。第一，政府部門要強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理，采取較為穩(wěn)妥的投資規(guī)則促使其增值，例如存銀行、買國(guó)債，或委托全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)投資，雖然回報(bào)率并不算高，但安全性能夠得到保障；完善社保資金智能化和信息化建設(shè)，促進(jìn)其支付水平的提升；第二，積極引導(dǎo)社會(huì)資金。政府的財(cái)政收入畢竟有限，需要與社會(huì)力量結(jié)合以滿足人民的多樣化需求。政府有關(guān)部門可以制定相應(yīng)的激勵(lì)政策，如給予繳納社保費(fèi)用的企業(yè)一定比例的稅收減免等，最大程度鼓勵(lì)更多企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，完善社保體系，有效緩解資金來(lái)源短缺、支出壓力增大的現(xiàn)況。

（三）利用多種手段促進(jìn)平衡發(fā)展

受到區(qū)域位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及個(gè)人實(shí)際能力的影響，地區(qū)、城鄉(xiāng)和個(gè)體之間發(fā)展存在顯著差異，這成為社會(huì)保障覆蓋全民、實(shí)現(xiàn)共同富裕的阻礙。完善社會(huì)保障管理，健全社會(huì)保障體系需要采取有效的措施促進(jìn)平衡發(fā)展。為平衡地區(qū)之間的發(fā)展，就要在進(jìn)一步完善對(duì)口援建機(jī)制、縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的同時(shí)，不斷提高中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從根本層面解決中西部地區(qū)財(cái)政資金匱乏的局面。為了平衡城鄉(xiāng)之間的發(fā)展，就要高度重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及配套的各項(xiàng)服務(wù)和農(nóng)民工進(jìn)城保障。預(yù)計(jì)未來(lái)15年，還將有超2億農(nóng)村居民進(jìn)入城市生活或就業(yè)，因此，要注重從制度層面規(guī)范城鄉(xiāng)之間社保待遇標(biāo)準(zhǔn)，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)待遇均等化，促進(jìn)社會(huì)和諧。為平衡個(gè)體之間的發(fā)展，就要正視失業(yè)者、靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工等的社會(huì)保障水平，真正實(shí)現(xiàn)一個(gè)都不落的社會(huì)全覆蓋目標(biāo)，消除因身份差別而造成的保障水平差別。

（四）完善多主體參與的安全監(jiān)督機(jī)制

首先，持續(xù)完善與社會(huì)保障管理相關(guān)的法律法規(guī)，確保社?；鸸芾碛蟹梢馈⒂行н\(yùn)行。在已有的社會(huì)保障法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的社保法律體系。同時(shí)加強(qiáng)積極繳費(fèi)的社會(huì)宣傳，增強(qiáng)市場(chǎng)主體的社會(huì)責(zé)任感和參與度；其次，構(gòu)建多主體參與的監(jiān)督機(jī)制。為了更加及時(shí)精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，除了各級(jí)政府部門的監(jiān)督以外，社會(huì)媒體及公眾輿論的監(jiān)督也很重要，應(yīng)暢通其與政府的溝通方式，使社?；鸬氖绽U和分配能曝光在社會(huì)輿論之下，將違法行為發(fā)生的可能性降至最低；最后，強(qiáng)化對(duì)社保基金的風(fēng)險(xiǎn)防范。社?；疬\(yùn)行部門應(yīng)利用與市場(chǎng)風(fēng)控相關(guān)的各項(xiàng)指標(biāo)分析各類數(shù)據(jù)，深度識(shí)別社保基金運(yùn)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并給出相應(yīng)的具體防范方案，確保資金的安全性。

結(jié)語(yǔ)：

社會(huì)保障管理作為我國(guó)財(cái)政管理的重要一環(huán)，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義具有關(guān)鍵意義。目前，我國(guó)社會(huì)保障管理存在一些瓶頸尚待突破。本文從建立多階段的社會(huì)保障體系、探索多渠道增加社保資金投入、利用多手段促進(jìn)平衡發(fā)展、完善多主體參與的安全監(jiān)督機(jī)制等4個(gè)方面提出了對(duì)策建議。站在時(shí)代新起點(diǎn)，既要立足于“十四五”規(guī)劃要求，又要放眼于中長(zhǎng)期愿景目標(biāo)。相信未來(lái)“中國(guó)式福利社會(huì)”定能實(shí)現(xiàn)。