產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的影響：有效激勵抑或有限福利

摘 要：基于河南省70個產糧大縣的縣域面板數(shù)據(jù)模型，從多元視角評估產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的影響。結果顯示：從總體效應來看，產糧大縣獎勵政策可顯著促進縣域糧食生產，存在“激勵效應”，且經穩(wěn)健性檢驗后該結論依然成立；在資金類型、縣域自有財力、行政區(qū)劃異質性檢驗中，產糧大縣獎勵政策均可顯著促進縣域糧食生產，且超級產糧大縣獎勵資金對縣域糧食生產的促進作用強于常規(guī)產糧大縣，低財力縣域產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的促進作用強于高財力縣域，“縣”一級行政區(qū)劃中產糧大縣獎勵政策對糧食生產的促進作用強于“縣級市”；從調節(jié)效應來看，土地財政發(fā)展水平在產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產中存在反向調節(jié)作用。由此，提出如下政策建議：科學確定中央財政產糧大縣獎勵資金規(guī)模，穩(wěn)定實施產糧大縣獎勵政策；系統(tǒng)優(yōu)化產糧大縣獎勵政策的獎勵資金分配結構；注重開展產糧大縣獎勵資金績效評估。

關鍵詞：產糧大縣；獎勵政策；轉移支付；糧食生產

中圖分類號：F326.11 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7543（2024）06-0093-15

保障國家糧食安全始終是治國理政的頭等大事，其關鍵在于確保生產環(huán)節(jié)糧食的充足穩(wěn)定供給。從糧食生產區(qū)域布局來看，獲得獎勵的產糧大縣糧食產量占全國糧食總產量的80%左右①，產糧大縣已成為保障我國糧食安全的重點區(qū)域。然而，受糧食安全省長責任制考核下移、糧食生產的經濟稅收貢獻偏弱等因素影響，眾多產糧大縣陷入“糧財?shù)箳臁薄案弋a窮縣”的發(fā)展窘境［1］，外部性與機會成本視角下的利益流失抑制了產糧大縣重農抓糧的積極性［2］，繼而威脅我國糧食的穩(wěn)定充足供應。事實上，我國政府高度重視產糧大縣因發(fā)展糧食生產而引致的利益流失問題，中央財政于2005年起實施產糧大縣獎勵政策，試圖通過縱向財政資金獎勵及獎勵政策的動態(tài)調整優(yōu)化減輕產糧大縣的財政困難，鞏固并持續(xù)調動產糧大縣發(fā)展糧食生產的積極性，這可從21世紀初以來17個中央“一號文件”中有關產糧大縣獎勵的文本表述中得到印證②。

時至今日，產糧大縣獎勵政策已穩(wěn)定實施近20年，對其政策效果的評估亦得到學術界部分學者的關注。一方面，從獎勵資金整體規(guī)模看，2005—2023年中央財政產糧大縣獎勵資金由55億元增至556.14億元，年均增幅為13.72%，而同期地方政府一般公共預算收入年均增幅僅為12.06%①。從獎勵資金局部規(guī)模看，以“中原糧倉”河南省為例，2020年在河南省連續(xù)16年獲得產糧大縣獎勵的縣級政府中，有42.86%的縣（市、區(qū)）所獲獎勵資金規(guī)模占縣域一般公共預算收入的比例處于4.05%～10.08%的區(qū)間②。在分稅制改革后縣級政府承擔事權責任偏多、自有財力相對偏少的背景下，產糧大縣獎勵政策在一定程度上滿足了部分產糧大縣的資金需求，結合產糧大縣糧食連續(xù)“豐產”的現(xiàn)實，該政策對產糧大縣糧食生產的有效激勵得到部分學者的初步肯定［2-3］。另一方面，對多個產糧大縣的實地調查發(fā)現(xiàn)，部分縣域對產糧大縣獎勵資金“有好感”但“不敏感”，縣域糧食的連續(xù)“豐產”似乎更多源于糧食安全責任下移的壓力驅動和傳統(tǒng)優(yōu)勢農業(yè)資源的要素驅動。可能的原因在于，產糧大縣獎勵資金規(guī)模難以達到有效提升各縣級政府財力的效果，對糧食產區(qū)政府抓糧積極性的激勵作用有限［1，4］。換言之，獎勵資金僅僅是部分產糧大縣從中央政府獲取的有限福利③ 。

基于此，有如下問題值得深入探究：產糧大縣獎勵政策能否有效促進縣域糧食生產，即存在激勵效應？抑或該政策對縣域糧食生產的影響并不顯著，獎勵資金之于產糧大縣僅為其獲取的有限福利？進一步地，產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的影響因資金類型、縣域自有財力、行政區(qū)劃不同存在何種異質性？同時，在分稅制、土地財政與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的大背景下，作為緩解縣級政府財政支出壓力的重要補充，土地財政發(fā)展水平對產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產是否存在調節(jié)效應？對上述問題的接續(xù)探究，既有助于豐富學術界已有相關研究成果，又可為提升我國產糧大縣的糧食生產積極性、助力保障國家糧食安全提供決策參考。

一、相關文獻綜述

不同于現(xiàn)有政策操作與研究慣性中以省域為單位界定的13個糧食主產區(qū)，產糧大縣遍布于我國糧食主產區(qū)、主銷區(qū)與產銷平衡區(qū)，且從提升政策效果角度來看，以縣級行政區(qū)劃為基本單位劃定全國范圍內產糧大縣更有助于提升主要糧食產區(qū)利益補償政策實效［5］。其原因可歸納為：一是產糧大縣是保障我國糧食安全的主力軍和重要支撐［6］；二是在我國黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處于承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經濟、保障民生、維護穩(wěn)定的重要基礎［7］。正因如此，2005年中央“一號文件”提出通過轉移支付對糧食主產縣給予獎勵和補助，財政部亦于當年正式實施產糧大縣獎勵政策，繼而引發(fā)學術界對產糧大縣利益補償相關問題的探討。

補償標準的確定是產糧大縣利益補償?shù)氖滓疤帷Ｓ袑W者認為應采用糧食安全價值評估法和機會成本法測度產糧大縣利益補償?shù)睦碚搮^(qū)間，以調出的商品糧數(shù)量與單位產量糧食安全價值的乘積為利益補償?shù)睦碚撋舷蓿哉{出的商品糧數(shù)量與單位糧食產量生產的機會成本扣減其純收益后的余額的乘積為利益補償?shù)睦碚撓孪蓿?］。而在實踐層面，則存在產糧大縣獎勵資金規(guī)模有限的問題［9-10］，且由于獎勵資金多用于償還歷史欠賬，其對強化基層組織服務、發(fā)展糧食生產的功能作用并不大，未發(fā)揮顯著的補償激勵效應［11-12］。與之不同，另有研究認為產糧大縣獎勵資金獲取與縣域糧食產量、商品量等因素掛鉤可助力保障國家糧食安全［13］，抑或該利益補償政策以資金激勵改善地方政府財力，從而引導地方政府重視農業(yè)生產［14］。除上述規(guī)范性討論外，少數(shù)學者運用因子分析法、PSM-DID等實證檢驗方法評估了產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的影響，結果顯示該政策可顯著促進產糧大縣糧食生產，其作用機理在于通過引導糧農擴大糧食播種面積、提升農業(yè)機械總動力、增加化肥投入量等路徑促進縣域糧食生產［2-3］。在此基礎上，增加中央財政對產糧大縣資金獎勵規(guī)模［15］、實行超額累進制獎勵［16-17］、建立主銷區(qū)對產糧大縣的橫向補償專項基金［18］、將糧食可持續(xù)生產相關指標納入產糧大縣獎勵因素指標范圍［19］、給予產糧大縣資源轉化優(yōu)惠政策［20］等成為學者們認可的產糧大縣獎勵政策動態(tài)完善的潛在路徑。

既有文獻雖已對產糧大縣利益補償問題展開相對系統(tǒng)的探究，但仍存在一定的拓展空間。具體體現(xiàn)在：一方面，學者們多就產糧大縣獎勵政策的實施及其完善進行規(guī)范性分析，對產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產的實際效果予以直接性檢驗的文獻較為有限，難以為產糧大縣利益補償政策的執(zhí)行效果提供豐富有力的經驗證據(jù)；另一方面，盡管少量學者就產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的影響作了初步估計，如驗證了獎勵政策影響縣域糧食生產的總體效應、動態(tài)效應和作用機制［2］，但研究維度不夠多元，未能開展多角度、多方位分析與檢驗，不能為產糧大縣獎勵政策的動態(tài)優(yōu)化提供多維指引。基于此，較之于以往研究，本文可能的邊際貢獻在于：一方面，構建縣域面板數(shù)據(jù)模型，從總體上評估產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的影響，驗證該項獎勵政策對產糧大縣發(fā)展轄區(qū)糧食生產存在“有效激勵”抑或僅為“有限福利”，在提供科學穩(wěn)健經驗證據(jù)的同時，進一步充實學術界相關研究成果；另一方面，分別從資金類型、縣域自有財力、行政區(qū)劃等多元視角檢驗產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產的多維異質性，并驗證縣級政府土地財政發(fā)展水平在產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產過程中是否存在調節(jié)效應，進而為獎勵政策的動態(tài)優(yōu)化提供方向指引。通過本研究，力圖在提高產糧大縣獎勵資金整體使用效益的同時，有效調動產糧大縣抓好縣域糧食生產的積極性，最終助力保障國家糧食安全。

二、相關政策、理論分析與研究假設

（一）產糧大縣獎勵相關政策

我國現(xiàn)行產糧大縣獎勵政策在實踐中主要依照財政部2018年印發(fā)的《產糧（油）大縣獎勵資金管理暫行辦法》執(zhí)行①，其政策目標在于調動地方政府抓好糧食生產的積極性，緩解產糧大縣財政困難，進而促進糧食產業(yè)發(fā)展、保障國家糧食安全。政策主要內容涉及：在入圍條件及獎勵對象方面，財政部根據(jù)全國各縣（市、區(qū)）糧食產量、商品量，篩選入圍產糧大縣并動態(tài)更新。入圍產糧大縣包含常規(guī)產糧大縣和超級產糧大縣，前者獲得常規(guī)產糧大縣獎勵資金，后者則同時獲得常規(guī)產糧大縣獎勵資金和超級產糧大縣獎勵資金②。在獎勵資金的分配方式上，產糧大縣獎勵資金采取因素法進行分配，將60%、20%、18%和2%的比例權重依次賦值于糧食商品量、產量、播種面積和績效評價情況四項獎勵因素。同時，根據(jù)政策要求，常規(guī)產糧大縣獎勵資金與省級財力水平相掛鉤，不同省域采取差異化的獎勵系數(shù)①。此外，常規(guī)產糧大縣獎勵資金設置獎勵最高上限和最低下限。在獎勵資金的性質和具體使用方式上，常規(guī)產糧大縣獎勵資金屬于中央政府對縣級政府的一般性轉移支付，可由縣級人民政府統(tǒng)籌使用。超級產糧大縣獎勵資金則具備專項轉移支付的性質，需定向用于扶持糧油生產和產業(yè)發(fā)展。在獎勵資金的撥付上，由中央財政根據(jù)因素法測算結果分配獎勵資金，省級財政需嚴格按照中央財政分配結果將產糧大縣獎勵資金全額撥付至入圍縣所屬縣級財政，不得截留或挪用。

（二）理論分析與研究假設

由于轄區(qū)經濟增長仍為地方政府官員政績考核的主要識別指標，轉移支付能夠通過增加地方政府財力從而促進地區(qū)經濟增長，因而地方政府會盡力向中央政府謀求更多的轉移支付資金［21］。正因如此，分稅制改革后由于縣級政府事權責任多、自有財力弱，為獲得有限任期內的政治晉升，縣級政府官員亦會通過向上“爭資立項”等方式增加縣域財政收入、促進縣域經濟發(fā)展［22］。顯然，對產糧大縣獎勵政策與產糧大縣政府行為的詮釋也應置于該框架中進行分析。具體而言，作為中央財政轉移支付的具體實踐，產糧大縣獎勵政策通過如下作用路徑影響縣域糧食生產（理論分析框架如圖1所示）：第一，產糧大縣獎勵資金可對縣域自有財力予以適當補充，緩解產糧大縣財政壓力，助力縣域經濟增長。分稅制改革后，我國央地政府間形成“事權向地方下移，財力向中央集中”的事權劃分與財力分布格局，而地方政府尤其是縣級政府普遍承擔大多數(shù)的基本公共服務支出責任［23］，且產糧大縣因糧食產業(yè)低利稅貢獻等因素產生“財政窮”“經濟弱”等問題。在此背景下，產糧大縣獎勵資金以利益補償?shù)姆绞竭m當充實縣域政府財力、緩解其所承擔的事權支出壓力，有助于促進縣域經濟增長。第二，產糧大縣獎勵資金使用方式兼具整體靈活與局部精準的特征。產糧大縣獎勵資金包含普遍意義上的常規(guī)產糧大縣獎勵資金與局部范圍內的超級產糧大縣獎勵資金，前者可由縣級政府結合實際統(tǒng)籌使用，更加迎合地方政府財政資金使用的靈活性偏好，從而有效提升產糧大縣發(fā)展縣域糧食生產以獲取該獎勵資金的內生性動力。相較而言，后者具有專項轉移支付資金性質，需定向用于扶持糧油生產和產業(yè)發(fā)展，有助于直接促進縣域糧食生產。第三，通過打造“產糧大縣”標簽吸引上級政府注意力，以獲取更多財政轉移支付資金。上下級政府之間同樣存在信息不對稱，為使得上級政府在眾多信息中作出有利于增加下級政府轉移支付資金的決策，下級政府多選擇通過打造類似于“產糧大縣”“全國糧食生產先進縣”等標簽便于上級政府進行信息甄別，從而獲得上級政府的轉移支付資金［24］。因此，盡管部分研究成果認為單一的產糧大縣獎勵資金規(guī)模有限，難以提升縣級政府抓糧積極性，但產糧大縣獎勵政策為縣級政府帶來“產糧大縣”這一重要標簽，且產糧大縣為保留該標簽進而爭取上級財政較多領域、較大規(guī)模的轉移支付資金，會選擇穩(wěn)定支持轄區(qū)糧食生產①。總體而言，除糧食安全責任制層層下移的壓力驅動和產糧大縣良好農業(yè)生產資源的要素驅動外，產糧大縣獎勵政策這一利益補償方式可對產糧大縣重視并發(fā)展轄區(qū)糧食生產形成良好的激勵驅動。基于此，提出如下研究假設：

假設1：就總體效應而言，產糧大縣獎勵政策可顯著促進縣域糧食生產。

就資金類型異質性而言，相較于可統(tǒng)籌使用的常規(guī)產糧大縣獎勵資金，超級產糧大縣獎勵資金需專項扶持縣域糧油產業(yè)發(fā)展，通過夯實糧食“產購儲加銷”中的薄弱環(huán)節(jié)，暢通、做強糧食全產業(yè)鏈條，進而協(xié)同拉動縣域糧食生產。從該角度講，超級產糧大縣獎勵資金對于縣域糧食生產的促進作用可能更為顯著。就縣域自有財力異質性而言，狹義范疇的縣級政府財力主要包括兩類：一是不含政府間轉移支付的縣域一般公共預算收入，用以衡量縣域自有財力；二是外部轉移支付收入。就自有財力偏弱的縣域而言，為履行其所承擔的事權支出責任、保障轄區(qū)所需公共產品及服務的有效供給，其謀求上級政府轉移支付資金的動力更強。顯然，相較于產糧大縣中的高財力縣域，低財力產糧大縣具有更強的發(fā)展轄區(qū)糧食生產的積極性，以持續(xù)獲取中央財政產糧大縣獎勵等轉移支付資金，故而產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的促進作用在低財力產糧大縣更為有效。就行政區(qū)劃異質性而言，“縣”與“縣級市”雖同屬于縣級行政區(qū)劃建制類型，但在行政職能重心、產業(yè)發(fā)展重點等方面存在較大差異。具體而言，“縣”的管理重點在鄉(xiāng)村，經濟上主要發(fā)展第一產業(yè)，自有財力水平整體相對偏低，而“縣級市”則側重于城市建設，且以二、三產業(yè)為主，其自有財力水平相對偏高，致力于通過開展城市規(guī)劃與基礎設施建設、吸引外部資本進入等路徑創(chuàng)造就業(yè)機會，并將所獲得的上級政府轉移支付資金用于上述領域，引致農戶非農就業(yè)增加，促進縣域由鄉(xiāng)村尺度轉型為城市尺度［25］。不難發(fā)現(xiàn)，相較于“縣級市”，“縣”自有財力相對偏弱，但其具備發(fā)展糧食生產的良好產業(yè)基礎和要素稟賦優(yōu)勢，產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的促進作用在“縣”這一行政單位中可能更為有效。基于此，提出如下研究假設：

假設2：就資金類型異質性而言，相較于常規(guī)產糧大縣獎勵資金，超級產糧大縣獎勵資金對縣域糧食生產的促進作用更為有效。

假設3：就縣域自有財力異質性而言，相較于高財力縣域，產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的促進作用在低財力縣域中更為有效。

假設4：就行政區(qū)劃異質性而言，相較于產糧大縣中的“縣級市”，產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的促進作用在“縣”中更為有效。

就調節(jié)效應而言，縣級政府土地財政發(fā)展水平在產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產中存在潛在的調節(jié)作用①。具體而言，分稅制財政體制下地方政府尤其是縣級政府因其行政級次偏低、承擔事權與支出責任偏多、自有財力偏少而面臨更突出的財政收支矛盾。為彌補轄區(qū)公共產品和服務的供給成本缺口，地方政府通過出讓土地獲得相應的國有土地使用權出讓收入和以房地產業(yè)、建筑業(yè)等為代表的產業(yè)稅收收入，并使其成為維持轄區(qū)財政支出的重要收入來源，繼而產生土地財政現(xiàn)象。縣級政府通過土地財政，既可減少縣域一般公共預算收入對特定公共事業(yè)的支出，產生“節(jié)約”效果，又可通過產業(yè)稅收和預算間資金轉列調入形式增加縣域一般公共預算收入，產生“補充”效果②。顯然，伴隨縣域土地財政發(fā)展水平的提升，產糧大縣獎勵政策資金對縣級政府的“吸引力”可能會被土地財政帶來的收入部分“替代”，加之土地財政發(fā)展過程中糧食生產所需諸如勞動力、耕地等要素資源的“離農化”傾向③，產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的促進作用會逐步縮小，即產生反向調節(jié)效應。基于此，提出如下研究假設：

假設5：就調節(jié)效應而言，縣級政府土地財政發(fā)展水平在產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產中產生反向調節(jié)作用，即伴隨縣域土地財政發(fā)展水平的提升，產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的促進作用將逐步減弱。

三、研究設計

（一）樣本說明

本文選取2005—2020年河南省所轄70個連續(xù)16年獲得產糧大縣獎勵資金的產糧大縣為研究樣本④，主要基于如下考量：一是河南省是我國重要的糧食生產大省和糧食凈調出大省，所獲中央財政產糧大縣獎勵資金規(guī)模位居全國前列。河南省既是我國13個糧食主產省之一，又是我國5個糧食凈調出省之一，其糧食產量連續(xù)多年穩(wěn)定保持在全國糧食總產量1/10的高位水平，位居全國第二位，素有“中原糧倉”之稱。同時，2016—2020年河南省歷年所獲中央財政產糧大縣獎勵資金規(guī)模占全國比重為10.78%～13.38%，所獲資金量持續(xù)位列全國第二位⑤。二是河南省產糧大縣是筑牢“中原糧倉”根基的關鍵力量。數(shù)據(jù)顯示，2020年河南省共有112個縣（市、區(qū)）入選中央財政產糧大縣獎勵名錄，其糧食產量約為河南省糧食總產量的96.11%⑥，河南省產糧大縣已成為拉動省域糧食生產的“牛鼻子”和核心行政主體。三是河南省所轄縣級行政區(qū)劃數(shù)多、產糧大縣數(shù)量多，可提供相對充足、較為穩(wěn)定的樣本量支撐。截至2020年底，河南省縣級行政區(qū)劃數(shù)共計158個①。其中，2005—2020年獲得中央財政產糧大縣獎勵的縣級行政區(qū)劃數(shù)在78～112個區(qū)間中動態(tài)變化，在一定程度上保障了研究所需的穩(wěn)定樣本量②。四是所選取的河南省70個產糧大縣具有多元異質性，便于開展多視角、多維度研究。樣本縣在所獲產糧大縣獎勵資金類型、縣域自有財力、行政區(qū)劃類型等方面存在異質特征，通過將其嵌入產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的影響估計中，有助于拓寬研究的廣度和深度，并為產糧大縣獎勵政策的動態(tài)優(yōu)化提供指引。

（二）變量選取與數(shù)據(jù)來源

本文選取如下研究所需變量：一是被解釋變量。選取樣本產糧大縣歷年糧食總產量（Y）為被解釋變量，用以衡量各產糧大縣糧食生產水平。二是核心解釋變量。分別選取各樣本產糧大縣歷年所獲得的中央財政產糧大縣獎勵資金總量（total_fund）、常規(guī)產糧大縣獎勵資金量（routine_fund）、超級產糧大縣獎勵資金量（super_fund）為核心解釋變量，用以表示產糧大縣獎勵政策實施情況。三是調節(jié)變量。考慮到狹義上的土地財政收入為地方政府通過招拍掛等方式獲取的國有土地使用權出讓金收入，且該項收入為土地財政領域學界普遍關注的研究范疇［26］，結合縣域數(shù)據(jù)可獲性，借鑒劉朝陽和柳小慧［27］、劉佳和彭佳［28］等的研究成果，選取各樣本縣政府性基金決算收入中的國有土地使用權出讓金收入（land_finance）作為調節(jié)變量衡量縣域土地財政發(fā)展水平。四是控制變量。借鑒國內外學界多數(shù)研究成果及糧食生產的長期實踐，選取第一產業(yè)就業(yè)人員量（labor）、糧食播種面積（sown_area）、化肥施用折純量（fertilizer）、農藥使用量（pesticide）以及農業(yè)機械總動力（mec_power）為影響縣域糧食生產的主要控制變量，且由于上述控制變量均為糧食生產的重要要素投入，因而預期各主要控制變量對縣域糧食生產均產生顯著正向影響。此外，為消除通貨膨脹可能帶來的影響，增強各價值變量數(shù)據(jù)的可比性，上述核心解釋變量與調節(jié)變量均通過農業(yè)生產資料價格總指數(shù)（2005=100）予以平減。各變量描述性統(tǒng)計如表1（下頁）所示。

在數(shù)據(jù)來源方面，2005—2020年樣本縣常規(guī)產糧大縣獎勵資金量（routine_fund）、超級產糧大縣獎勵資金量（super_fund）數(shù)據(jù)由河南省財政廳提供，中央財政產糧大縣獎勵資金總量（total_fund）由上述兩類獎勵資金加總而得；調節(jié)變量國有土地使用權出讓金收入（land_finance）數(shù)據(jù)主要通過檢索各樣本縣財政預決算公開平臺與公共資源交易中心歷年國有土地使用權出讓成交公告整理而得；此外，被解釋變量、控制變量數(shù)據(jù)主要來自《河南統(tǒng)計年鑒》（2006—2021），少量缺失數(shù)據(jù)通過檢索各地市年鑒、縣域國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報或運用插值法等方式予以補充。

（三）模型構建

基于學術界既有研究成果與縣域糧食生產實際，本文構建2005—2020年河南省所轄70個產糧大縣的縣域面板數(shù)據(jù)模型，實證評估產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產的總體效應，以驗證研究假設1，基準回歸模型如下：

Yit=β0+β1total_fundit+∑γjcontrolit+μi+εit（1）

為比較常規(guī)產糧大縣獎勵資金和超級產糧大縣獎勵資金對縣域糧食生產的異質性影響，以驗證研究假設2，構建如下面板數(shù)據(jù)模型：

Yit=β0+β1routine_fundit+β2super_fundit+∑γjcontrolit+μi+εit（2）

進一步地，為估計產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產的縣域自有財力異質性和行政區(qū)劃異質性，借鑒連玉君和廖俊平［29］的研究成果，在基準回歸模型基礎上采用分組回歸方法，并結合費舍爾組合檢驗比較組間系數(shù)差異。此外，為驗證縣級政府土地財政發(fā)展水平在產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產中是否存在調節(jié)效應，構建如下調節(jié)效應模型：

Yit=α0+α1total_fundit+α2land_financeit+α3total_fundit×land_financeit+∑γjcontrolit+μi+εit（3）

在模型（1）和模型（2）中，Y為被解釋變量，total_fund、routine_fund和super_fund為核心解釋變量，control為一系列影響縣域糧食生產的主要控制變量，β0為常數(shù)項，β1和β2為本文所關心的待估計系數(shù)，γj為各控制變量的系數(shù)，μi表示個體固定效應，εit為隨機擾動項，i和t分別表示地區(qū)和年份。在模型（3）中，total_fund×land_finance為中央財政產糧大縣獎勵資金總量與縣域國有土地使用權出讓金收入的交互項，α3則為模型（3）重點關注的檢驗調節(jié)效應是否存在的待估計系數(shù)。此外，為增加面板數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性，后續(xù)檢驗中對全體變量作對數(shù)化處理。

四、實證結果分析

（一）基準回歸結果分析

為評估產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的總體性影響，本文分別采用混合效應模型、隨機效應模型、固定效應模型進行回歸。如表2（下頁）所示，列（1）（2）、列（3）（4）和列（5）（6）分別報告了不加控制變量與加入控制變量的混合效應、隨機效應、固定效應的模型回歸結果。LM檢驗中，檢驗結果為361.93，在1%的顯著性水平上通過檢驗，表明隨機效應優(yōu)于混合效應；Hausman檢驗中，檢驗結果為221.98，并在1%的顯著性水平上通過了檢驗，表明固定效應優(yōu)于隨機效應模型，故本文采用面板固定效應回歸。

根據(jù)表2列（6）固定效應回歸結果，基準回歸模型（1）中核心解釋變量中央財政產糧大縣獎勵資金總量（total_fund）的系數(shù)為0.169，且在1%的顯著性水平上通過了檢驗，表明產糧大縣獎勵政策可顯著促進縣域糧食生產，即中央財政產糧大縣獎勵資金每增加1%，產糧大縣糧食產量將增加0.169%，存在較為顯著的“激勵效應”，研究假設1得到驗證。

在控制變量方面，糧食播種面積（sown_area）、化肥施用折純量（fertilizer）及農業(yè)機械總動力（mec_power）均顯著促進了縣域糧食生產，但第一產業(yè)就業(yè)人員量（labor）、農藥使用量（pesticide）對縣域糧食生產的影響并不顯著。可能的原因在于：一方面，盡管近年來我國農業(yè)勞動力存在外流現(xiàn)象，但糧食生產仍存在著“過密化”和“內卷化”問題［30］，且伴隨糧食規(guī)模化經營和耕種收綜合機械化率的提升，增加第一產業(yè)勞動力并不會帶來顯著的糧食增產效應；另一方面，受農藥成本價格上升、綠色生產經營理念逐步普及與國家化肥、農藥減量增效活動推進的影響，糧食生產中農藥使用量逐步減少，糧食豐產增產主要源于農藥使用效率的提升而非投入量的增加［31］。

（二）內生性討論

考慮到縣域糧食生產對產糧大縣獎勵政策存在潛在的反向因果干擾和基準回歸模型中可能存在的遺漏變量問題，借鑒陳云松［32］、李真和蘇春紅［33］、田雅群等［34］的研究成果，采用工具變量法進行兩階段最小二乘回歸處理內生性問題。具體而言，選擇核心解釋變量中央財政產糧大縣獎勵資金總量的滯后二期作為工具變量（IV）。一方面，受產糧大縣獎勵條件、縣級政府持續(xù)獲取產糧大縣獎勵內生動力等因素影響，滯后二期的中央財政產糧大縣獎勵資金總量與當期中央財政產糧大縣獎勵資金總量顯著相關，故而滿足相關性假設；另一方面，將中央財政產糧大縣獎勵資金總量滯后二期后，可削弱滯后二期的中央財政產糧大縣獎勵資金總量對當期縣域糧食生產的影響，且當期中央財政產糧大縣獎勵資金總量為縣域糧食生產的主要影響因素，所選工具變量對當期縣域糧食生產影響較小，在一定程度上符合外生性假定。進一步的內生性檢驗結果如表3（下頁）所示。在第一階段回歸中，工具變量（IV）在1%的水平上顯著為正，印證了工具變量的相關性假設；在第二階段回歸中，Kleibergen-Paap rk LM統(tǒng)計量在1%的水平上顯著，Cragg-Donald Wald F統(tǒng)計量大于臨界值，表明該工具變量通過了不可識別檢驗和弱工具變量檢驗。同時，中央財政產糧大縣獎勵資金總量變量系數(shù)顯著為正，與前文估計結果一致，表明產糧大縣獎勵政策可顯著促進縣域糧食生產。

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.調整樣本期

為進一步驗證基準回歸結果的穩(wěn)健性，結合產糧大縣獎勵政策調整完善的主要時間節(jié)點①，將樣本期2005—2020年調整為2005—2014年，繼而檢驗樣本期調整后產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的影響是否與樣本期調整前相一致，回歸結果如表4列（1）所示。結果顯示，核心解釋變量中央財政產糧大縣獎勵資金總量（total_fund）的系數(shù)為0.130，且在1%的顯著性水平上通過了檢驗，表明樣本期調整后產糧大縣獎勵政策仍可顯著促進縣域糧食生產，即中央財政產糧大縣獎勵資金每增加1%，產糧大縣糧食產量將增加0.130%，同樣存在較為顯著的“激勵效應”，該結論與基準回歸結果一致。

2.縮尾處理

考慮到極端值對研究結果可能造成的影響，這里運用縮尾處理方式對異常值進行處置，繼而進行穩(wěn)健性檢驗。具體而言，本文對全體變量均進行5%的雙邊縮尾處理，進而檢驗產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的影響，回歸結果如表4列（2）所示。可以發(fā)現(xiàn)，核心解釋變量中央財政產糧大縣獎勵資金總量（total_fund）的系數(shù)為0.113，在1%的顯著性水平上顯著為正，即產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產具有顯著的促進作用，中央財政產糧大縣獎勵資金每增加1%，產糧大縣糧食產量將增加0.113%，從而進一步驗證了基準回歸結果的穩(wěn)健性。

3.分樣本回歸法

由于不同樣本對所得結果具有不同的敏感性，故運用分樣本回歸法將樣本縣劃分為高財力縣域與低財力縣域、“縣”與“縣級市”子樣本組并予以檢驗，結果如表5（下頁）、表6（下頁）所示。根據(jù)表5、表6中的回歸結果，無論是何種分組，核心解釋變量中央財政產糧大縣獎勵資金總量（total_fund）均在1%或5%的顯著性水平上促進縣域糧食生產，也即產糧大縣獎勵政策仍可顯著促進縣域糧食生產，基準回歸結果的穩(wěn)健性得到更為有效的驗證。

五、進一步分析

（一）異質性估計

1.資金類型異質性估計結果分析

為比較常規(guī)產糧大縣獎勵資金和超級產糧大縣獎勵資金之于縣域糧食生產的差異化影響，從70個樣本縣中選取2011—2020年連續(xù)獲得上述兩類獎勵資金的產糧大縣進行資金類型異質性檢驗，回歸結果如表7（下頁）所示。不難發(fā)現(xiàn)，常規(guī)產糧大縣獎勵資金量（routine_fund）、超級產糧大縣獎勵資金量（super_fund）的系數(shù)均為正，且分別在1%、5%的顯著性水平上通過檢驗。同時，超級產糧大縣獎勵資金量（super_fund）的系數(shù)為0.301，大于常規(guī)產糧大縣獎勵資金量（routine_fund）的系數(shù)0.072，即超級產糧大縣獎勵資金對縣域糧食生產的促進作用更強，研究假設2得到驗證。

2.縣域自有財力異質性估計結果分析

為檢驗產糧大縣獎勵政策對高財力縣域和低財力縣域糧食生產的差異化影響，選取各縣人均一般公共預算收入作為衡量縣級政府自有財力的指標，繼而以2005—2020年70個樣本縣歷年人均一般公共預算收入為標準，將連續(xù)16年縣域人均一般公共預算收入高于該標準的縣劃為高財力縣域，低于該標準的縣則劃為低財力縣域，繼而得到符合條件的15個高財力縣和40個低財力縣，相應的回歸結果如表5所示。其中，列（1）、列（2）分別為產糧大縣中高財力縣域和低財力縣域的回歸結果，核心解釋變量中央財政產糧大縣獎勵資金總量（total_fund）的系數(shù)均為正，且分別在5%、1%顯著性水平上通過了檢驗。進一步地，從費舍爾組合檢驗結果來看，經驗P值為0.070，并在10%的顯著性水平上通過檢驗，即縣域自有財力分組回歸的組間系數(shù)存在顯著差異。換言之，相較于產糧大縣中的高財力縣域，產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的促進作用在低財力縣域中更為有效（0.175>0.129），研究假設3得到驗證。

3.行政區(qū)劃異質性估計結果分析

為比較產糧大縣獎勵政策對“縣”和“縣級市”糧食生產的差異化影響，依據(jù)行政區(qū)劃類型將2005—2020年河南省70個樣本產糧大縣劃分為“縣”和“縣級市”兩個子樣本組進行回歸分析，檢驗結果如表6所示。其中，列（1）、列（2）分別報告了產糧大縣獎勵政策對“縣”“縣級市”糧食生產的影響，核心解釋變量中央財政產糧大縣獎勵資金總量（total_fund）的系數(shù)均為正，且分別在1%和5%的顯著性水平上通過了檢驗。同時，費舍爾組合檢驗結果顯示經驗P值為0.037，且在5%的顯著性水平上通過了檢驗，表明按照行政區(qū)劃分組的組間系數(shù)存在顯著差異，即相較于“縣級市”，產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的促進作用在“縣”中更為有效（0.181>0.099），研究假設4得到驗證。

（二）調節(jié)效應估計

為考察縣級政府土地財政發(fā)展水平在產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產中的調節(jié)效應，基于調節(jié)變量國有土地使用權出讓金收入（land_finance）數(shù)據(jù)可獲性的考量，從河南省70個樣本產糧大縣中選擇2016—2020年28個子樣本縣并構建縣域面板數(shù)據(jù)對模型（3）進行檢驗，回歸結果如表8列（1）、列（2）所示。列（1）、列（2）分別展示了模型（3）中未添加、添加調節(jié)變量國有土地使用權出讓金收入（land_finance）及其與中央財政產糧大縣獎勵總量（total_fund）交互項（total_fund×land_finance）的回歸結果，中央財政產糧大縣獎勵總量（total_fund）均在1%的顯著性水平上正向促進縣域糧食生產。同時，列（2）回歸結果顯示，中央財政產糧大縣獎勵總量（total_fund）與縣域國有土地使用權出讓金收入（land_finance）的交互項系數(shù)為-0.009，且在5%的顯著性水平上通過了檢驗，這表明土地財政發(fā)展水平在產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產中存在反向調節(jié)效應，即伴隨縣域土地財政發(fā)展水平的提升，產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的促進作用逐步減弱，研究假設5得到驗證。

六、研究結論與政策建議

本文在剖析產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產作用機理的基礎上，構建2005—2020年河南省70個產糧大縣的縣域面板數(shù)據(jù)模型，從多元視角實證評估產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的影響，根據(jù)檢驗結果可得到以下研究結論：第一，就總體效應而言，產糧大縣獎勵政策可顯著促進縣域糧食生產，存在“激勵效應”，且經穩(wěn)健性檢驗后該結論依然成立。第二，在資金類型、縣域自有財力、行政區(qū)劃異質性檢驗中，產糧大縣獎勵政策均可顯著促進縣域糧食生產，且超級產糧大縣獎勵資金對縣域糧食生產的促進作用強于常規(guī)產糧大縣獎勵資金，低財力縣域產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的促進作用強于高財力縣域，“縣”一級行政區(qū)劃中產糧大縣獎勵政策對糧食生產的促進作用強于“縣級市”。第三，就調節(jié)效應而言，土地財政發(fā)展水平對產糧大縣獎勵政策影響縣域糧食生產起到反向調節(jié)作用，即伴隨縣域土地財政發(fā)展水平的提升，產糧大縣獎勵政策對縣域糧食生產的促進作用逐步減弱。

基于上述研究結論，為進一步提升產糧大縣發(fā)展縣域糧食生產的積極性、提高中央財政產糧大縣獎勵資金使用效益，提出如下政策建議：

第一，科學確定中央財政產糧大縣獎勵資金規(guī)模，穩(wěn)定實施產糧大縣獎勵政策。一方面，應在科學測度產糧大縣因發(fā)展糧食生產而引致利益流失規(guī)模的基礎上，對標各省份人均一般公共預算收入水平，結合物價水平整體變化情況，合理確定、動態(tài)調整中央財政產糧大縣獎勵資金規(guī)模，確保產糧大縣對獎勵資金既有“好感”又“敏感”；另一方面，穩(wěn)定實施中央財政產糧大縣獎勵政策，鞏固產糧大縣發(fā)展縣域糧食生產的利益補償預期，持續(xù)提升產糧大縣重農抓糧積極性。

第二，系統(tǒng)優(yōu)化產糧大縣獎勵政策的獎勵資金分配結構，充分釋放獎勵政策的糧食促產效應。具體包括：一是加大超級產糧大縣獎勵資金規(guī)模，釋放超級產糧大縣獎勵資金之于縣域糧食生產的直接性、高效性驅動作用；二是將常規(guī)產糧大縣獎勵資金與省級財力相掛鉤調整為與縣級財力相掛鉤，根據(jù)不同產糧大縣自有財力情況制定差異化獎勵系數(shù)，注重對財政弱縣的精準激勵；三是適當增加對產糧大縣中“縣”的傾向性獎勵，發(fā)揮“縣”在組織發(fā)展縣域糧食生產中的帶動性作用；四是在縣域一般公共預算收入水平相對偏低的前提下，增加對土地財政發(fā)展水平較低縣域的獎勵資金扶持力度。

第三，注重開展產糧大縣獎勵資金績效評估，努力提升獎勵資金使用效益。近年來，我國財政收入增速整體放緩，且地方政府尤其是縣級政府面臨較為顯著的財政收支矛盾，故而應強化對產糧大縣獎勵資金的績效評估。具體而言，可適當增加績效評估在產糧大縣獎勵資金分配中的指標權重。同時，嚴格開展產糧大縣獎勵資金全流程績效評估工作，對績效評估結果為“優(yōu)秀”或“不合格”的縣域，應在次年產糧大縣獎勵資金分配中追加獎勵或不予獎勵，績效評估不合格者還應追究轄區(qū)官員主體性責任，切實促進產糧大縣對獎勵資金的高效使用。 [Reform]

參考文獻

［1］高鳴，魏佳朔.加快建設國家糧食安全產業(yè)帶：發(fā)展定位與戰(zhàn)略構想［J］.中國農村經濟，2021（11）：16-34.

［2］趙和楠，侯石安.產糧大縣獎勵政策促進了縣域糧食生產嗎？——來自河南縣域面板數(shù)據(jù)的證據(jù)［J］.地方財政研究，2021（11）：75-85.

［3］費佐蘭，王有國，郭翔宇.產糧大縣獎勵政策實施的效果評價——以黑龍江省為例［J］.農村經濟，2016（5）：35-41.

［4］鄭兆峰，宋洪遠.健全糧食主產區(qū)利益補償機制：現(xiàn)實基礎、困難挑戰(zhàn)與政策優(yōu)化［J］.農業(yè)現(xiàn)代化研究，2023（2）：214-221.

［5］魏后凱，王業(yè)強.中央支持糧食主產區(qū)發(fā)展的理論基礎與政策導向［J］.經濟學動態(tài)，2012（11）：49-55.

［6］劉慧.筑牢產糧大縣民生基底［N］.經濟日報，2023-11-30（005）.

［7］習近平.在會見全國優(yōu)秀縣委書記時的講話［J］.求是，2015（17）：3-4.

［8］彭炎輝.產糧大縣利益補償?shù)睦碚摵蛯嶋H標準［J］.農業(yè)部管理干部學院學報，2016（2）：27-32.

［9］梁謇，王要武.糧食生產利益補償機制系統(tǒng)檢視與完善對策——以黑龍江為例［J］.黑龍江社會科學，2015（3）：70-75.

［10］陳祥云，李榮耀，趙勁松.我國糧食安全政策：演進軌跡、內在邏輯與戰(zhàn)略取向［J］.經濟學家，2020（10）：117-128.

［11］賈貴浩.城鎮(zhèn)化背景下糧食主產區(qū)利益動態(tài)補償問題研究［J］.宏觀經濟研究，2013（12）：20-25.

［12］喬鵬程.我國糧食主產區(qū)利益補償政策研究［J］.河南社會科學，2014（6）：81-84.

［13］鄭涌.完善轉移支付制度 推進主體功能區(qū)建設［J］.財政研究，2011（10）：51-53.

［14］伍駿騫，張星民.糧食生產激勵能促進農民增收和縣域經濟發(fā)展嗎？——基于產糧大縣獎勵政策的準自然實驗［J］.財經研究，2023（1）：124-138.

［15］吳玲，劉騰謠.糧食主產區(qū)實施利益補償?shù)膬r值判斷與政策導向［J］.中國農業(yè)資源與區(qū)劃，2017（7）：1-9.

［16］劉金榮.關于提高糧食主產區(qū)重農抓糧積極性的對策思考［J］.湖北社會科學，2012（4）：46-49.

［17］戴化勇，陳金波.新形勢下糧食產銷協(xié)作模式與機制研究［J］.農業(yè)經濟問題，2021（2）：135-144.

［18］辛翔飛，張怡，王濟民.中國產糧大縣的利益補償——基于糧食生產和縣域財政收入的視角［J］.技術經濟，2016（1）：83-87.

［19］趙和楠，侯石安.新中國70年糧食安全財政保障政策變遷與取向觀察［J］.改革，2019（11）：15-24.

［20］普蓂喆，鐘鈺.當前我國糧食支持政策改革研究［J］.理論學刊，2021（6）：88-99.

［21］石磊，王奎泉，朱悅.央地關系、轉移支付與保基層運轉［J］.財經論叢，2022（1）：36-45.

［22］曾明.財政轉移支付的激勵效應：地方政府為什么支持糧食生產？——基于糧食主產區(qū)JS縣的調研［J］.南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2015（3）：60-68.

［23］任超然，曾益.轉移支付縱向分配結構的財力均等化效應研究：基于省內縣際差異的視角［J］.中央財經大學學報，2016（8）：15-24.

［24］呂冰洋.國家能力與中國特色轉移支付制度創(chuàng)新［J］.經濟社會體制比較，2021（6）：29-38.

［25］吳金群，等.尺度重組與地域重構——中國城市行政區(qū)劃調整40年［M］.上海：上海交通大學出版社，2018：234-235.

［26］李明月，張順瑤，李艷.預算績效管理視野的土地財政收入績效評價［J］.中國行政管理，2019（3）：126-132.

［27］劉朝陽，柳小慧.土地財政的貨幣效應：理論機制、經驗證據(jù)與政策含義——基于地級市面板數(shù)據(jù)的PVAR模型分析［J］.財政研究，2021（11）：45-58.

［28］劉佳，彭佳.土地約談抑制地方政府土地財政嗎？——基于雙重差分法的實證分析［J］.中國土地科學，2022（7）：34-42.

［29］連玉君，廖俊平.如何檢驗分組回歸后的組間系數(shù)差異？［J］.鄭州航空工業(yè)管理學院學報，2017（6）：97-109.

［30］程名望，黃甜甜，劉雅娟.農村勞動力外流對糧食生產的影響：來自中國的證據(jù)［J］.中國農村觀察，2015（6）：15-21.

［31］趙和楠，侯石安.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地治理投入對糧食生產的影響——“藏糧于地”“藏糧于技”一體推進的經驗證據(jù)［J］.貴州社會科學，2021（5）：153-160.

［32］陳云松.邏輯、想象和詮釋：工具變量在社會科學因果推斷中的應用［J］.社會學研究，2012（6）：192-216.

［33］李真，蘇春紅.財政縱向失衡對地方政府治理能力的影響：理論分析與實證檢驗［J］.財政研究，2023（5）：71-83.

［34］田雅群，何廣文，范亞辰，等.“省直管縣”財政體制改革有利于打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)嗎——基于縣域空氣質量的研究［J］.中國農村經濟，2023（3）：101-119.

The Impact of the Major Grain-Producing Counties Reward Policy on County Grain Production： Effective Motivation or Limited Welfare

ZHAO He-nan LIU Yu-shi LI Zhi-hui

Abstract： Based on the county panel data model of 70 major grain-producing counties in Henan province， this paper evaluates the impact of the major grain-producing counties reward policy on county grain production from a multidimensional perspective. The findings show that in terms of the overall effect， the impact of the major grain-producing counties reward policy can significantly promote county grain production， that is， there is an "incentive effect"， and the conclusion still holds after the robustness test. This paper pays attention to tests of heterogeneity， which include the type of funds， county-owned financial resources， and administrative divisions. The impact of the major grain-producing counties reward policy can significantly promote county grain production. The super grain-producing counties incentive funds for county food production is better than the regular grain-producing counties. The promotion effect of incentive policy of super grain-producing counties is stronger than that of high financial counties. Incentive policy for super grain-producing counties in low-financial-capacity counties has a stronger effect on the promotion of food production in counties than in high-financial-capacity counties. In the administrative division of "county" level， the incentive policy of large food-producing counties has a stronger role in promoting food production than "county-level cities". In terms of the regulatory effect， the level of land finance development has a reverse regulatory effect in the incentive policy for super grain-producing counties affecting food production in counties. As a result， the following policy suggestions can be obtained： firstly， scientifically determine the scale of the central government's reward funds for grain producing counties， and stably implement the reward policies for grain producing counties; the second is to optimize the allocation structure of reward funds for reward policies in major grain producing counties; thirdly， we will focus on conducting performance evaluations of reward funds for major grain producing counties.

Key words： major grain-producing county; incentive policy; transfer payment; grain production