政策性住房金融的國際經驗借鑒與啟示

[摘 要]我國已進入破解“住有所居”難題的攻堅時期，住房金融制度應提供更大力度、更見實效的金融支撐。文章從進一步發展政策性住房金融的角度破題，梳理海外國家的成功經驗，探討與我國實際相結合的方式并提出建議，以期為政策性住房金融的制度設計提供參考，對解決我國發展不平衡不充分問題有著重要意義。

[關鍵詞]政策性住房金融；融資創新；住房保障

中圖分類號：F831.2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）13-0001-03

一、政策性住房金融的產生背景

（一）我國政策性住房金融發展的基本概況

政策性住房金融是指從事基于政府信用的住宅資金融通業務，是建立健全社會保障制度不可缺少的一環[ 1 ]。從1987年設立住房儲蓄銀行，1991年試行住房公積金制度并于隨后在全國鋪開，2004年中德住房儲蓄銀行成立，政策性住房金融在中國住房市場上發展至今已有不少嘗試和有益探索。目前，我國政策性住房金融業務主要集中在住房公積金領域，也包括開發性金融和政策性金融支持的老舊小區改造、城中村改造、基礎設施改善和推進新型城鎮化建設等領域。政策性住房金融自發展以來對民生福祉、社會發展和國家穩定貢獻巨大，但整體水平仍滯后于我國經濟社會發展需要[ 2 ]。

（二）我國政策性住房金融發展中存在的問題

1.從總量看，比重較低

雖然我國自1991年便引入住房公積金制度，但因其存在多方面的限制，實施效果不盡如人意，未實現結果普惠。進入新世紀，隨著房地產對社會經濟發展產生的巨大支撐作用以及2008年全球金融危機后的需求刺激政策等，居民紛紛投資房地產市場，形成了我國以商業為主導的住房金融格局。公積金在個人住房貸款市場的占有率從2015年的22.7%下降至2021年的15.3%。2021年末，我國住房市場的個人按揭貸款和開發貸余額合計約50.33萬億元，公積金貸款余額僅為萬億元水平。

2 .從方向看，重購輕租

一方面，長期以來存在的“重售輕租”“租購不同權”等政策傾向，導致租房市場成為短板，市場結構失衡，“新市民”“夾心層”等不得不擠上購房“獨木橋”，造成樓市過熱、房價持續高企，既容易產生房地產泡沫，引發系統性金融風險，又進一步加劇了中低收入者的“住房難”[ 3 ]。另一方面，保障性租賃住房的資金來源有限，主要依靠政府財政資金的直接投資，財政投入壓力大。

3 .從體制機制看，不盡完善

一是缺乏頂層設計，中央和地方均以出臺短期調控政策為主，具備高法律效力、強約束力、強執行力的法律和制度缺位。

二是缺乏專業機構，為中低收入者提供住房服務的專業性、有效性，以及相應的政策傾斜不夠。

三是市場培育力度不足，住房金融一級市場不健全、住房金融機構體系不完善、住房擔保機構缺乏、房貸業務品種單一等問題仍然突出。

（三）政策性住房金融的必要性

住房既有商品屬性，又有社會保障屬性，作為一種特殊的生活必需品，必須有政府的介入，或是政策性住房金融在住房領域的支持[ 4 ]。2023年4月，中共中央政治局會議提出堅持“房住不炒”定位，因城施策，支持剛性和改善性住房需求，做好保交樓、保民生、保穩定工作，推動建立房地產發展新模式，規劃建設保障性住房。2023年10月中央金融工作會議提出“促進金融與房地產良性循環”“加快保障性住房等三大工程建設”要求。

第一，實踐層面。由政府發起設立支持中低收入人群住房消費的政策性住房金融機構，是各國的普遍做法。各國均以國家信用為基礎，建立相對獨立的政策性住房金融體系，為中低收入者提供財政資金及貸款幫助，以及供給公共住房，促進了住房保障的健康發展。即便是美、德、英、日、新加坡等發達國家都擁有了較為成熟的政策性住房金融運作經驗，其住房金融也體現出了較為明顯的政策性。

第二，理論層面。從效率方面考慮，糾正“市場失靈”，國家對房地產市場進行干預，提供市場未能提供的金融服務。拓展資金來源，借助國家信用，將財政資金與市場資金有效結合，可放大財政融資功能，又為低成本的民間社會資金注入住房保障領域提供有效路徑，緩解財政資金壓力。從風險方面考慮，以中低收入階層為服務對象的政策性住房金融具有“防火墻”和“穩定器”的雙重功能，能夠發揮一定的逆周期調節作用，熨平政策周期性變化帶來的房地產市場的劇烈波動[ 5 ]，是商業性住房金融和自由市場經濟的必要補充[ 6 ]。

二、海外政策性住房金融的實踐經驗

（一）拓寬融資渠道，建立長效機制

雖然各國支持住房保障的資金來源不盡相同，但可以明確的是僅靠政府財政“獨木難支”，效率低下且不可持續。在實踐中，各國均積極拓寬融資渠道，建立長效機制。有的注重政府與市場相結合，利用國家信用，引入社會資金，將低成本的民間資金源源不斷地注入住房領域，形成了高效的資金組織體系。

美國的住房金融證券化市場高度發達，政策性住宅金融機構聯邦國民抵押貸款協會（FNMA，又稱“房利美”）、聯邦住宅貸款抵押公司（FHLMC，又稱“房地美”）作為政府支持企業（GSE），具有政府的隱性擔保，通過住房抵押貸款二級市場發行住房抵押貸款證券（MBS），為住房抵押貸款提供了充足的流動性，成為解決房地產市場長期資金來源問題的關鍵[ 7 ]。截至2020年年末，MBS的流動性（日均成交量占美國固收市場的30.7%）和規模（余額占美國固收市場的22.5%）都僅次于國債。

韓國建立了住房金融二級市場，通過住房抵押貸款證券（MBS）和不動產投資信托（REITs）等方式吸收二級市場上的市場化資金[ 8 ]。截至2021年年末，MBS的累計發行金額和未償余額分別達到約440萬億韓元和185萬億韓元，僅次于韓國國債。截至2023年年末，韓國共有REITs 370個，總資產接近94萬億韓元。有的國家注重不斷拓寬住房融資渠道，廣泛吸收量大、價穩、期限長的資金，穩定資金來源渠道。例如，韓國設立住宅基金，強制性要求申請不動產登記者、住房建設者、購買一定面積共同住宅者購買國民債券，國民債券因此成為住宅基金最主要、最穩定的資金來源渠道之一。同時，韓國還將國家彩票基金、公職人員養老金、國債管理基金預收金和利息等公共基金納入其中。

日本異曲同工，專門設立了住房金融公庫，旨在推動公屋建設、提高居住水平，其資本金由政府財政注資，運作資金主要來自郵儲（約占50%）、厚生年金和國民年金（20%）、簡易人壽保險（20%）等歸集而來的社會閑散資金形成的“第二財政”[ 9 ]。

（二）豐富支持手段，擴大覆蓋層面

除傳統從事住房抵押貸款業務的銀行外，各國還注重推動多樣化、多層級的住房金融機構發展，包括專業性的住房金融機構、非專業性的住房金融機構、住房融資擔保和保險機構，分布于住房融資一級市場和二級市場，開展公有住房建設融資和資金融通業務，以特定人群的住房消費為目標，豐富了參與主體的選擇權。

以美國為例，其在住房融資一級市場上主要成立了聯邦住房貸款銀行系統（FHLBs）、聯邦住房管理局（FHA）和退伍軍人管理局（VA）等機構，通過為購房者提供抵押貸款擔保或保險，給各類金融機構和公共住房的開發商注入流動性[ 1 0 ]。FHLBs每年通過各種計劃為近7000家美國銀行、信用合作社、保險公司和社區發展金融機構提供低成本貸款，FHA主要為中低收入家庭提供抵押貸款擔保，VA主要為退伍軍人提供抵押貸款擔保。在住房融資二級市場上，美國政府主要發起或設立了住房抵押貸款證券化機構，其中最著名的三家公司分別是房利美、房地美和國民抵押貸款協會（GNMA，又稱“吉利美”）。房利美主要購買大型銀行的抵押貸款，而房地美更多購買一些規模較小銀行的抵押貸款，兩者在業務范圍上并沒有本質的差異，存在競爭關系。與經營抵押貸款業務的“兩房”不同，吉利美屬于擔保機構，主要是在住房融資二級市場上，借助政府信用對有價證券進行擔保，保證各類投資者在二級市場上及時獲得本息收入。概括來講，美國政策性住房金融體系總體上呈現出“政府主導型+市場抵押型”的特征，由多家政府擔保機構和證券化機構主導推動[ 1 1 ]。

（三）強化風險抵御，維護穩健發展

各國都高度重視住房保障領域的高質量、可持續發展，因此不斷強化風險抵御機制，積極采用多種方法防控風險。

德國40多年來的房價都保持平穩，甚至在2008年次貸危機中都獨善其身，其中一個很重要的原因是其長期堅持租房為主、購房為輔。到2020年，德國居民的自有住房比率只有43%，租賃住房比例則高達57%。德國房價因而處于較低水平，且波動較小。同時，在租賃住房市場上，政府保護租客權益，限制了租金上漲幅度，還有針對性地對租客進行了補貼[ 1 2 ]。另一個很重要的原因是德國對住房金融市場實行了審慎有效的控制，包括利用固定利率控制貨幣政策變動對住房金融市場的干擾，采用抵押貸款價值（MLV）法對抵押物價值進行評估，制定審慎的再融資制度等一系列操作，避免了金融市場與房地產市場的周期性疊加[ 1 3 ]。

三、我國政策性住房金融發展路徑探索

（一）建立和完善政策性住房金融體系

一要設立獨立的政策性住房金融機構，其目標定位明確、法人主體獨立、業務邊界清晰，并建立規范的財政持續支持機制。在實際操作中，可以在改革住房公積金管理中心的基礎上設立，該機構從事住房保障相關業務，擴大公積金的資金來源，拓展公積金的資金用途，進一步發揮合作互助作用。

二要設立專業性的住房抵押貸款證券化機構。由政府出資或借助政府信用設立，購買、組合或轉讓一級市場上的住房抵押貸款，推動住房抵押貸款的證券化創新，提高資金運作效率，幫助商業性住房金融機構抵御利率、市場和期限錯配等方面的風險。

三要設立專業性的住房融資擔保及保險等機構。由政府出資或借助政府信用設立，為低收入家庭或特定群體提供融資擔保，實現居民住房利益最大化。

（二）豐富和暢通政策性住房融資渠道

推動財政資金與市場資金有效結合，為政策性住房金融開辟多元融資渠道，既可放大財政融資功能，又可緩解財政資金壓力。改變政府直補的做法，可以把這部分資金作為政策性住房金融的資本金，大力發展住房金融二級市場，實現政府目標和市場效率的有機統一。

一是加大擔保機構建設力度，為低收入家庭或特定群體的住房貸款提供保險，充分緩釋借款人的信用風險及違約風險，實現信用風險轉移，同時增強貸款發放機構對住房按揭貸款的信心。

二是在條件成熟時，鼓勵證券、基金、保險及信托公司等社會資金入市，將一些抵押債權的買入、賣出和債券證券化業務向其開放，不斷充實二級市場機構，積極引入機構投資者，為市場提供多元化補充，同時也加快向其他金融市場參與主體轉移非系統性風險，實現市場效率最大化。在加快二級市場建設的過程中，政府應注意不大包大攬，而是通過合理借助國家信用，引入民間資金[ 1 4 ]。

（三）防范和化解政策性住房金融風險

政策性住房金融“防火墻”和“穩定器”的作用可以在一定程度上發揮逆周期調節作用，熨平周期性波動。

一要加強對政策性住房金融機構的監管，設立單獨的風險管理委員會，負責政策性住房金融產品的風險評估、監控和防范，保障市場的相對平穩。要把機構的穩健經營放在首位，對政策性金融機構面臨的各類可能風險，從財務、經營、管理及市場等多個方面進行實時評估。

二要加快政策性住房金融產品的創新，完善風險共擔機制。加快對政策性住房金融資產支持證券等新型金融產品的發行和使用，探索以保險等產品配合為低收入群體提供政策性住房金融服務，或要求政策性住房金融使用者購買一定額度的保單，將原本的市場風險部分由政策性住房金融機構向住房實際使用人和保險機構轉移。

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