企業前控合規管理體系建設的研究

[摘 要]近年來，企業合規管理是各級行政機關、檢察機關、中央企業、地方國企和不少民企的熱門話題。根據國務院、最高人民檢察院等規定，企業合規是指涉案企業事后的行政合規、刑事合規或行刑交叉合規，即行政監管機構對違反行政監管規定的企業作出行政處罰時，對違法事項發出“行政指導書”并要求企業通過完善內部規章制度的方式進行合規整改，或者檢察機關對經營中違法犯罪的企業提出合規整改建議，企業通過第三方監督評估機構驗收后，檢察機關作出相對不起訴的出罪決定。最近兩三年企業如火如荼開展的合規管理，主要是指案發前的前控合規管理，與上述“合規管理”的內涵和外延均有所不同，值得進一步挖掘、思考和解讀。

[關鍵詞]前控合規；大合規；合規管理；合規文化

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）13-0080-03

一、前控合規管理的內涵與外延

前控合規管理，就是常說的“大合規”，意思是企業的經營管理事項應符合經營行為所在地國家的法律法規、行業監管、國際準則、行業慣例和企業內部規章制度等規定，本質上是一種事前控制方式。企業行為應當符合內外部規定，不違法違規或者違法違規后經過整改爭取寬大處理，從而為企業贏得寬松的營商環境和爭取應有的利潤、聲譽。

參照國務院國資委發布的《中央企業合規管理辦法》等規定及相關央企、國企合規管理建設的規定，從縱向上看，企業的前控合規范圍包括企業本身及其各級全資子公司、控股企業；從橫向上看，企業的前控合規范圍包括企業內部的合規管理、內部控制、法律事務、風險管理、審計、紀檢監察及追責等方面，基本涵蓋黨建、人力資源、企業宣傳、財務、稅務、對外投資、招標采購、工程建設、安全環保、數據保護、借款擔保與反腐倡廉等有關企業經營管理方面的所有具體業務。

前控合規管理是當前一整套行之有效的管理體系，是我國相關管理機構對國家出資企業進行管控的必然要求，也是對民營企業發展的科學引導。

二、前控合規管理體系建設的重要性和必要性

企業構建前控合規管理體系，是貫徹落實全面依法治國理念的應有之義，是企業長期穩定健康發展的有力保障，其重要性和必要性體現在以下幾個方面。

（一）響應國家探索和建立合規管理體系的要求

自2 0 1 2年“中興事件”開始，我國從國家層面逐漸重視企業的前控合規管理。國務院國資委2 0 1 6年在招商局集團、中國中鐵等央企開展前控合規管理試點工作，2 0 1 8年發布《中央企業合規管理指引（試行）》，2 0 2 2年頒布《中央企業合規管理辦法》，央企的前控合規管理文件從鼓勵類指引上升為強制性管理辦法。國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會于2 0 2 2年發布《合規管理體系要求及使用指南》，指南類管理體系標準上升為要求類管理體系標準。

（二）遵守國家關于建立健全合規管理制度的規定

由于國內外的市場監管形勢日趨嚴峻，在全面依法治國的大背景下，2 0 2 3版《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）對有限責任公司和股份有限公司的前控合規管理體系建設作了系統的明確規定，比如為保護公司、股東、職工、債權人的合法權益明確了相當部分的禁止性條款，公司需結合實際建立和完善公司章程、合規管理制度、“三重一大”決策管理制度等基本管理制度，特別是第一百七十七條強制規定“國家出資公司應當依法建立健全內部監督管理和風險控制制度，加強內部合規管理”。國家出資公司在國民經濟的關鍵領域和重要部門中處于支配地位，其建立健全內部監督管理和風險控制制度、加強內部合規管理，能有效促進國有企業依法合規經營，優化全國營商環境和維護社會經濟秩序。

（三）企業事前防范化解違法違規行為的有效舉措

以合規案件發生的時點為界限，大合規管理體系可分為前控合規和后控合規兩部分。

前控合規是企業自主建立健全的與具體業務相融合、能預防違法違規案件發生的管理機制。

后控合規是指違法違規案件發生后，企業按相關行政機關、檢察機關和企業內部決策的要求完成整改的合規管理機制。

企業構建前控合規管理體系，是防止發生行政案件、刑事案件和內部違規事件的有效舉措。如果企業發生違法違規案件，當行政機關和檢察機關要求合規整改時，企業更容易通過合規驗收從而爭取減免處罰、出罪的機會。對于國家出資企業來說，還能夠更好地貫徹落實國家經濟政策和當地政府的決策部署，為日常經營管理提供依據，有助于順利通過各種審計、監督檢查、紀委巡查，降低員工的職業風險，提高企業的風險防控能力和市場核心競爭力。

三、前控合規管理體系建設的關鍵事項

根據新《公司法》和參照《中央企業合規管理辦法》規定，企業做好前控合規管理體系建設，需要注意以下關鍵事項。

（一）強化頂層設計，構建大合規管理體系

新《公司法》第一條開宗明義，從“保護公司、股東、職工和債權人的合法權益”“完善中國特色現代企業制度”“弘揚企業家精神”“維護社會經濟秩序”等方面指明了合規管理體系建設的方向和重要意義，第二章至第十三章從公司登記、組織架構、股權轉讓、董監高資格與義務等方面具體規定了合規管理體系的重要內容，特別是第七章對國家出資公司的合規管理做出了明確的法律規定。參照《中央企業合規管理辦法》和國內大型民企關于合規管理體系建設的要求，目前我國的企業前控合規管理體系主要是預防性的大合規管理體系。

大合規管理體系是企業合規發展的頂層設計，是企業的前控合規與后控合規相融合的管理機制。大合規管理體系是企業內部全體員工、全過程參與的風險防控管理方式，主要包括行政合規、刑事合規和內部合規三部分。在啟動合規管理體系建設時，企業應同步發布《合規管理體系建設的實施方案》《合規管理查辦工作方案》，設立獨立的合規管理部門或與法律事務部門合署辦公，在各部門、各層級子公司和控股企業設立合規專員、聯絡員，方便合規管理部門與各業務單元積極溝通協作。

在實施方案中，可以明確合規管理的實施范圍、實施內容、實施原則、人力和資金保障、工作進度安排等事項，在查辦工作方案中可以明確查辦的目的、內容、流程、要求及舉報方式等。適時發布企業內部起統領作用的《合規管理制度》，明確合規建設的范圍、原則、職責權限與責任追究等事項。

（二）梳理合規風險，明確合規建設職責分工

從頂層設計上確定合規管理體系后，最重要的任務就是梳理合規管理的內外部依據文件，明確企業內部合規建設的職責分工。

首先是合規管理部門牽頭，組織各部門、子公司和控股企業對與具體業務密切相關的現行法律法規、行政規范性文件進行分類整理，整理企業內部現行有效的規章制度并按層級建立健全規章制度體系，編制適用于企業的《政策法規匯編》和《規章制度匯編》，作為合規管理體系建設的依據。

其次是梳理和優化現行的公文簽發流程、項目審批流程、合同簽訂流程與資金管理流程等方面的具體業務流程，明確各流程的重要節點及節點風險控制舉措。

最后是梳理各崗位的主要職責、合規義務及違規風險清單，這三方面的事項可以是“三張清單”，也可以在一張大清單中體現三方面的事項，其中違規風險清單是關鍵內容。

值得特別注意的是，在梳理法律法規、政策文件和規章制度的過程中，一方面，要有針對性地緊密結合各崗位職責進行梳理、完善和優化，企業經營管理業務要與前控合規建設深入融合，并結合前控合規建設的實際需要適時更新，避免出現“兩張皮”的問題；另一方面，對于合規管理建設過程中的共性管理事項，各部門或者各子公司沒必要都花精力做一遍，要統籌協調，避免交叉重復。

（三）確定章節體系，編制《合規管理手冊》

在合規管理體系建設中，有形的成果就是《合規管理手冊》。

第一步，應綱舉目張，確定目錄。根據梳理出來的業務流程、崗位職責、合規風險等事項設計《合規管理手冊》的章節體系和示范文本，明確需要納入《合規管理手冊》作為獨立合規目錄之一的具體業務事項，比如土地開發合規管理、項目代建合規管理、招標采購合規管理與安全生產合規管理等。

第二步，按既定的章節體系和示范文本，分別編制各業務流程的合規篇章，重點關注關鍵節點的崗位職責、審批權限、風險事項和防控舉措等事項的表述。如果企業內部普通崗位眾多且風險低，可以重點關注高風險流程的違規風險清單，就關鍵流程編制《合規管理手冊》。

第三步，合并整理成冊，形成最終的《合規管理手冊》，在企業內部發布執行，適時結合實際需要予以修改完善。

（四）培育合規文化，動態監控合規風險

合規管理體系建設無形的成果就是合規文化。合規文化的培育是個長期堅持的過程，不是一時一事就能完成的。一般來說，合規文化建設有以下四個方面。

一是自上而下的合規承諾。企業領導層是企業合規文化培育的總抓手，要帶頭在企業內部進行合規宣誓、簽訂合規承諾書，合規原則應寫入公司章程作為公司經營的“大憲章”。

二是合規文化與企業文化相融合。合規文化是企業文化的重要組成部分，是企業合規管理體系有效運行的靈魂和保障。所有員工都應堅守合規行為準則，把合規意識內化于心、外化于行，增強企業認同感和歸屬感。

三是常態化的合規培訓和宣傳。常態化全覆蓋的合規培訓宣傳，能使全體員工都熟悉相關法規制度文件、熟悉業務流程、明晰合規風險、知曉合規懲戒責任，真正認同合規文化。

四是加強全體員工職業道德修養。誠信、公正、勤奮、良善的職業道德和文化氛圍能彌補企業合規建設相關的漏洞和不足。企業內部可以形成表彰職業道德典范的慣例，樹立學習榜樣，提升員工的職業技能。

四、前控合規管理的貫徹落實與后評價

（一）執行《合規管理手冊》，溫度與力度并重

在執行《合規管理手冊》和貫徹落實相關要求的過程中，對可能碰觸法律底線、政策紅線的規定要嚴格執行，對法律政策框架下的緊急事項、可變通事項既要堅持原則又要有靈活性，對員工為維護公共利益和企業合法權益的越矩行為在懲處時要體現應有的溫度。當涉及限制業務范圍、降低經營效率、增加重大成本、有損企業權益及增加員工職業風險時，要鼓勵員工在合規框架下敢作敢為，不要“自縛手腳”。畢竟《合規管理手冊》只是文字組成的一本“工具書”，編制手冊的人和執行手冊的人是能將情、理、制、法融合為一體的“管理專家”。

（二）落實合規審查意見，查處違規行為

企業在日常經營管理過程中，須嚴格執行《合規管理手冊》，常用常新，而不是束之高閣。在執行過程中，合規管理部門要對企業內部的規章制度、重大決策、重大項目、經濟合同與招標采購等事項一同進行法律審核與合規審查，定期開展合規檢查和合規風險評估，對風險發生的可能性、影響程度、潛在后果、補救措施及責任追究等事項進行系統分析，對于發現的具有典型性、普遍性或可能產生嚴重不良后果的違規行為及時預警提示，及時采取有針對性的合規舉措。

（三）開展合規管理后評價，改進風險管理舉措

當企業的內外部環境沒有重大變動時，合規管理部門應定期開展合規管理體系后評價工作，對現行合規管理體系的執行過程、作用、效益和影響進行客觀、系統的分析，結合合規臺賬、風險預警與高發特定崗位等實際情況和經驗教訓，對《合規管理手冊》進行動態化的修改完善。應總結經驗教訓，為提高企業效益與合規管理水平提供建議。

隨著政策法規、規章制度變化和企業市場、管理目標、關鍵崗位等事項的調整，企業內外部環境發生重大變化時，合規管理部門應適時組織開展合規管理有效性評價，優化調整企業的合規義務、風險清單、業務流程與合規管理體系，使其不斷適應企業發展需要，為企業的經營管理提供有益借鑒。

（四）激勵員工干事創業，發布《盡職合規免責事項清單》

企業在法治化的市場環境中，難免會產生違法違規風險。企業需要從體制機制上把員工出于公心、缺乏經驗及工作失誤等方面的履職盡責行為，與以權謀私、個人腐敗及明知故犯等方面的違法違規行為區別開來，激發員工干事創業的積極性、主動性和創造性，在法律法規和政策文件的框架下發布《盡職合規免責事項清單》，建立容錯糾錯機制，對企業內部員工和子公司勤勉盡責、未謀取私利的行為，予以支持或不作負面評價，使其及時糾錯改正，即使造成企業損失也能從輕減輕處罰或者免除相關責任。

五、結語

法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。在新《公司法》背景下，前控合規管理體系建設，就是著重于抓前端、治未病，企業的經營管理行為及其員工的履職行為應符合國家法律法規、行政監管規范性文件規定和內部規章制度規定，事前防控合規風險，將非訴訟糾紛解決在萌芽階段，為企業依法合規高質量發展提供堅實的后盾和保障。