地方政府專項債券項目績效管理實踐探索

[摘 要]地方政府專項債券具有穩定地方經濟、促進地方發展的作用，對其項目實施績效管理，有利于發揮專項債券資金效益。目前，在國家政府部門及政策的支持下，地方政府專項債券項目績效管理框架基本形成，但其實踐中仍存在諸多難點有待突破。文章圍繞地方政府專項債券項目，說明了績效管理的意義，闡述了相應的政策依據與具體管理內容，在此基礎上重點討論了績效指標有待完善、相關管控制度有待健全、項目全過程績效管理有待加強、風險識別與評估不全面等難點，提出了持續完善績效指標體系、不斷健全相關管控制度、建立項目全生命周期跟蹤問效機制、加強風險識別與評估等對策，以期強化地方政府對于專項債券項目的績效管理能力。

[關鍵詞]地方政府專項債券項目；績效管理；現狀；改進策略

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）13-0004-03

一、地方政府專項債券項目績效管理的意義

盡管地方政府專項債券能夠帶動相關領域的投資與消費，擴大地方政府融資渠道，優化融資結構，但隨著專項債發行規模的不斷擴大，地方政府債務風險也隨之增加。受相關管理體系建設不完善的影響，債券資金未能得到充分利用。地方政府專項債券項目績效管理的重點在于針對其項目績效管理工作的開展及相應管理體系建設，通過“全覆蓋、全方位、全過程、動態化”的管理，實現債務風險的預測、評估、控制與應對，同時深入挖掘影響債券資金使用效益的關鍵因素，從而實現對地方政府債務風險的有效防范，進一步提高債券資金的使用效益。

二、地方政府專項債券項目績效管理的政策依據及內容

2014年，國務院發布了以地方政府性債務管理為主題的政策文件，為地方政府專項債券項目管理奠定了制度基礎。2018年，中共中央、國務院發布通知，強調全面實施預算績效管理，加快政府債務項目績效管理。2019年，中共中央、國務院圍繞地方政府專項債券發行及相關項目融資出臺相關政策文件，強調了對專項債券項目的追蹤監督。2021年6月，財政部出臺了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），將事前績效評估列為判定“項目申請專項債券資金支持的必要性和可行性”的先決條件，要求針對專項債券項目建立“全生命周期跟蹤問效機制”。

根據《管理辦法》，地方政府專項債券項目績效管理主要涵蓋如下內容。

一是事前績效評估。專項債券項目具有金融屬性，其是否能夠直接發債，需要在事前評估階段重點評價項目單位的償債能力。

二是事中監控。專項債券項目往往有較長的建設與運營周期，績效管理期限長、不確定性大、還本付息風險高，需要在績效執行過程中，動態監控資金預算的執行進度及績效目標的實現情況，進行必要的督促檢查，及時糾正預算執行偏差與目標偏差。

三是事后評價與結果運用。專項債券項目除了具有金融屬性外，還具有公益性與收益性，事后評價中應兼顧產出、社會效益與項目運營效益，對于績效評價結果實施多元運用，以形成管理閉環。

三、地方政府專項債券項目績效管理的現狀

（一）管理框架基本形成

結合各地公開公示的信息來看，目前專項債券項目相應管理框架已基本形成，具體表現為以下幾個方面。一是加大了組織保障力度，如針對專項債券項目績效管理召開專題辦公會，或是成立工作領導小組，明確不同層級、不同崗位人員的職責分工。二是實施了協同工作機制，促進了各政府部門的溝通交流與協調對接。三是前置了績效管理關口，如在項目申報階段就進行績效評估，按照評估情況來實施項目入庫。四是提高了對資金績效管理及其結果運用的重視程度，如開設專項債券資金監管賬戶，按照項目績效評價結果調整項目資金，將長期閑置的專項債券資金調整用于亟需債券資金支持的在建項目。

（二）存在難點

1 .績效指標體系有待完善

績效指標體系建設是開展績效管理工作的基礎。專項債券項目績效指標不同于一般的財政支出項目，不只考慮項目產出與社會效益，還應注重項目單位償債能力、項目運營效益等。目前，不少地方尚未建立完善的專項債券項目績效管理制度與指標體系，指標設計與評價方法較為固化且不科學，導致指標針對性不強，無法做到對項目績效目標實現情況與項目預算執行情況的量化評價[ 1 ]。

2 .相關管控制度有待健全

地方政府專項債券項目績效管理涉及范圍較廣，其工作的有效開展需要健全的管控制度加以支撐。然而，從債券發行、管理及問責等方面看，其管控制度還有待進一步健全。一是債券發行制度不健全，部分地方政府為提升政績而發行不符合政策規定的專項債券，或是通過虛構收入、成本達到發行債券的目的。二是債券管理制度不健全，尤其是對于專項債券資金使用與債務風險防控缺乏嚴格的制度約束。三是問責制度不健全，缺乏對責任主體的有力問責，埋下了風險隱患[ 2 ]。

3 .項目全過程績效管理有待加強

根據《管理辦法》的規定及要求，地方政府應當針對專項債券項目實施貫穿事前、事中及事后的全過程績效管理。實際上，很多地方并未形成專項債券項目全過程績效管理機制。或是不重視事前績效評估，未能全面論證項目可行性，盲目立項。或是受項目實施周期長、監控難度大的影響，無法做到對項目績效運行過程的動態監控。或是在事后評價中只是將評價重點放在了產出、經濟效益上，忽略了對決策、過程的評價，也忽略了對評價結果的有效運用。

4 .風險識別與評估不全面

償債風險是地方政府專項債券項目中的常見風險之一。2023年8月，部分省份審計部門公開了地方2022年度預算執行與其他財政收支的審計報告，在肯定專項債券項目支撐經濟的作用的同時，也披露了其資金管理方面的問題，其中之一就提到了由項目實際收益不及預期引發的償債風險。例如，某地方審計報告稱，在審計抽查的346個政府專項債券項目中發現，有275個項目連續多年未實現資金平衡方案預期收益，有255個連預期的一半都未達到，涉及專項債券本金508.52億元，容易造成償債風險。除了專項債券項目屬于公益性項目本身收益不會很高之外，主要是對于償債風險的識別與評估不全面，尤其是在收益預測階段過分樂觀地高估了項目收益，缺乏對導致償債風險的影響因素的全面識別與評估。由于項目收益來源受阻，不能及時形成收益而覆蓋本息，可能會帶來新的債務問題，進而加大一般公共預算的償債負擔。

四、地方政府專項債券項目績效管理實踐改進策略

（一）持續完善績效指標體系

根據《管理辦法》中第五章“績效評價管理”部分的規定及要求，建設與完善專項債券績效目標涉及的評價指標體系，具體可從以下幾個方面入手。

第一，決策指標。專項債券項目績效評價主要評價項目決策的可行性，為避免風險問題，決策階段需重點關注建設資金結構合理性問題與項目失敗風險評估問題。在決策指標設計與完善過程中，可設計項目立項、績效目標、資金投入、項目失敗風險等二級指標，設計立項依據充分性、績效目標可實現性、立項程序規范性、績效目標合理性、資金投向合規性、債券額度合規性、資金結構合理性、項目失敗風險等三級指標對二級指標予以細化[ 3 ]。

第二，管理過程指標。由于專項債涉及“借、用、管、還”，需要將融資收益平衡、債券本息計劃執行、資金撥付、支出進度等作為管理過程的評價重點。在其指標設計中，應注重設計項目融資收益、資金使用合規性、信息公開等明細指標。就項目融資收益指標而言，該指標用于評價專項債本息償還是否按計劃進行、項目成本與預期收益是否科學、項目預算收益是否匹配專項債規模等。

第三，產出指標。相較于一般的財政支出項目，專項債券項目除了評價產出完成率、成本節約率、質量等之外，還必須評估項目運營收益、運營持續性、債券資金實際成本等。設計與完善該指標，應重點關注這些內容。例如，對于收費公路專項債券項目產出的評價，可設計每公里運營成本、每公里運營收入、債務本息償還率、償債賠付率等指標。

第四，項目效益指標。專項債券項目效益評價強調對經濟、社會、生態與可持續性等的綜合評價，對效益指標進行設計與完善，應關注收益實現與債務償還情況，以及項目支持國家重大區域發展情況。

（二）不斷健全相關管控制度

為了給地方政府專項債券項目績效管理提供有力的制度保障，應不斷健全相關管控制度。債券發行制度建設中，以《管理辦法》等為參考，進一步明確專項債發行額度與期限，規范專項債券項目的申報發行程序，嚴把項目審核、入庫關卡，要求財政部門主動、全面、詳細披露有關專項債券發行的基本信息。在管理制度建設中，圍繞專項債券資金使用與債務風險防控加強預算管理制度與風險防控制度建設，將專項債券收支、發行費用、專項收入及還本付息等全部納入預算管理范疇，強調按項目進行預算編制，同時對風險識別、評估、控制及預警等管理職責與管理方法加以明確。在問責制度建設中，凸顯責任追究，對于存在擅自改變專項債券資金用途、虛報項目套取資金、未嚴格履行還本付息責任等違法違規行為，按照相關法律規定追究相關責任，必要時移送司法機關處理[ 4 ]。

（三）建立項目全生命周期跟蹤問效機制

建立項目全生命周期跟蹤問效機制，主要是堅持“舉債必問效、無效必問責”的原則，從項目立項、申請、建設及運營等全生命周期的不同階段入手，實施涵蓋事前評估、事中監控與事后評價的全過程、動態化績效管理，確保項目績效的穩定運行與項目預算的合理執行。

事前評估方面，在提出資金申請前，地方財政部門及相關主管部門、單位等共同參與事前績效評估活動，重點從項目籌資、項目投資和項目建設等維度進行項目事前評估。籌資維度，著重評估資金來源有效性、資金需求合理性、籌資風險可控性與償債計劃可行性。投資維度，著重評估投資合規性、投入經濟性及財政投入能力。建設維度，著重評估項目實施公益性、項目成熟度及績效目標合理性等[ 5 ]。

事中監控方面，針對專項債券資金使用情況選擇合適的監控時點，依托預算管理一體化系統實行“雙監控”，即監控專項債券資金預算執行進度與績效目標實現情況，探索、查找資金使用與項目實施中的薄弱環節。同時將監控職責壓實壓細，由地方財政部門對項目績效目標的實現程度進行追蹤監督，對于目標已偏離的項目，暫緩或停止撥款；對于無法繼續實施或存在嚴重問題的項目，及時追回其資金，按程序調整用途。項目主管部門、項目單位實時監測、定期收集統計項目預算執行進度、項目建設進度等情況，及時糾正目標偏差與預算執行偏差。

事后評價方面，明確評價主體與具體的評價方式、評價內容。比如，項目單位開展自評工作，項目主管部門、地方財政部門以重點項目為核心開展績效評價；項目建設期著重評價決策及管理過程，項目運營期側重評價產出與效益。就結果運用而言，項目單位按照評價結果所反映出來的管理問題，組織開展問題整改工作，并在政府門戶網站或單位官網公示整改進度；財政部門按照評價結果來分配專項債券額度。

（四）加強風險識別與評估

2023年政府工作報告指出“防范化解地方政府債務風險，優化債務期限結構”，同年中央政治局會議也指出“要有效防范化解地方債務風險”。為避免專項債券項目償債中債務不受信用和資產的約束，應加強風險識別與評估。具體實踐中，從宏觀與微觀兩個層面進行風險識別，宏觀上關注債務集中到期、償債利息增加、債務支出所形成的優質資產不夠等風險因素，微觀上了解項目單位盈利能力、運營能力與發展能力等能力變化情況。采取定性定量相結合的方式獲取全面、準確、客觀的評估結果，必要時，引入風險清單、風險矩陣等管理會計工具方法，對風險予以量化。就風險應對而言，提前預警、優先應對重大風險。對于短期債務，其化解要處理好債務到期后的再融資問題，以財政化債、金融化債等不同方式，發揮財政與金融的協同作用，實現債務的有效化解，并調整不同地區專項債券項目的債務限額額度。對于中長期債務，其化解要深入推進相關體制機制的聯動改革，順應項目邊際收益率持續遞減趨勢來減少專項債的使用，逐步形成專項債、一般債與長期建設國債并行的格局。

五、結語

面對當前地方政府專項債券項目績效管理中的難點問題，地方政府應以政策為指引，基于對一般財政支出項目與專項債券項目的明確區分，從決策、管理過程、產出、效益等方面入手，持續完善績效評價指標體系，不斷完善債券發行、管理及問責等管控制度，建立貫穿項目全生命周期的全方位、動態化跟蹤問效機制，同時加強債務風險尤其是償債風險的識別與評估，采取針對性措施有效化解短期債務與長期債務風險，形成地方特有的專項債券項目績效管理體系。

參考文獻：

[1]張曉慶，張馨予.地方政府專項債券項目績效評價實踐探析[J].中國資產評估，2023（01）：69-72.

[2]李蘭霞.地方政府專項債券項目績效評價實踐探析[J].北方金融，2022（06）：71-73.

[3]趙大海，牟林，宋慶鑫，等.地方政府專項債券項目全周期績效評價管理的探討[J].中國財政，2022（08）：61-64.

[4]張馨予.關于地方政府專項債券項目績效評價的思考[J].西部財會，2022（06）：50-52.

[5]閆漢基.地方政府專項債券項目績效評價的實踐與思考——以S高速公路專項債券項目為例[J].財政監督，2022（14）：24-27.