制造業促進立法的時代選擇與重點任務

通過制造業促進立法，明確相關政策措施的法律效力和長效機制，形成體系化的制度安排，既是穩定各類經營主體的信心與動力的現實需要，更是在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家的題中之義。

近年來，全國和地方兩會關于制造業立法的建議和提案逐漸成為熱點。有些地方立法先行先試，《湖南省先進制造業促進條例》《廣東省制造業高質量發展促進條例》《山西省制造業高質量發展促進條例》和《江西省先進制造業促進條例》（以下分別簡稱湖南條例、廣東條例、

山西條例和江西條例），分別已將或將于2022年3月、2024年3月、5月和6月正式施行。四個省都在中國制造業中占有重要地位，湖南省制造業以工程機械、軌道交通、航空航天等為主，廣東省制造業主要涵蓋電子信息、家電、汽車、石化等重點產業，山西省制造業主要有能源、鋼鐵、化工、電力裝備等，江西省制造業主要包括電子信息、有色、建材、輕工等。四省制造業立法針對的產業對象和發展階段不同，立法規定的措施也有所不同。本文以地方立法為參照，探討制造業促進立法的重點任務等問題。

一、制造業為什么需要立法及為什么需要促進法

（一）制造業進入高質量發展階段須加強立法保障

制造業是立國之本、興國之器、強國之基，是國家經濟命脈所系，為中國式現代化構筑強大物質技術基礎，建設社會主義現代化強國、發展壯大實體經濟離不開制造業。經過多年砥礪奮斗，我國已經擁有41個工業大類、207個工業中類、666個工業小類，是全世界唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類的國家，在500種主要工業產品中，四成以上產品產量位居全球第一。中共二十大報告提出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，要堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業化。制造業高質量發展必須解決一系列制約性問題，如制造業所需資金、土地及人才等要素保障不充分，產業基礎創新力和競爭力不足，制度供給偏重于零散的專項政策等。破解這些問題不僅是產業部門的任務，更多的則是產業外的事情，需要發改、科技、商務、市監、財稅、金融、人力資源、自然資源、生態環境等各部門的協力推動。而能同時調動并解決各環節問題的，重要手段就是立法。值得注意的是，美國一直都在通過立法實施實質上的產業政策，如2014年美國國會通過《振興美國制造業和創新法案》，2016年美國發布《國家制造業創新網絡計劃戰略規劃》，2018年特朗普簽署《國家量子計劃法案》，特別是2022年拜登簽署《芯片與科學法案》和《通脹削減法案》，被認為是二戰以來美國最重要的產業政策。美國精準打擊我國重點制造業所使用的手段，如長臂管轄、出口管制、“301調查”、“201調查”、實體清單等均為法律手段。我們必須加快構建符合中國實際的制造業立法和治理體系，增強有效應對美國制裁打壓的能力。

（二）推進制造業法治化的最佳路徑是促進型立法

從立法功能上看，立法分為管制型立法和促進型立法。促進型立法目的重在促進、引領、倡導、鼓勵某一事項或事業的發展，立法內容大部分為呼吁、引導、扶持、服務等助成性措施。管制型立法通常發生在所調整的社會關系已發展到一定程度，形成一定的市場規模，甚至出現市場的過度競爭，國家不得不加以干預的情況中，即主要解決“需求”問題。反觀促進型立法，則通常是針對那些社會關系尚未得到足夠發育、市場規模還待增長完善的領域，解決的是“供給”問題。梳理回顧我國相關領域的立法實踐，促進型立法已經有很多有效的先例，如《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》《科學技術進步法》《就業促進法》《家庭教育促進法》《中小企業促進法》《鄉村振興促進法》，以及《農業機械化促進法》《電影產業促進法》等等。這些促進法總體上看均是較為成功的促進型立法——相關事項或事業都得到了促進。可能受此先例示范和啟發，湖南、廣東等省份推出了各自的制造業促進條例。除此之外，2017年《安徽省促進戰略性新興產業集聚發展條例》，2021年《天津市促進智能制造發展條例》，2022年《上海市促進人工智能產業發展條例》，以及天津市人大發布的《關于促進和保障制造業立市推動高質量發展的決定》，也屬于地方制造業促進立法的范疇。特別是，我們長期習慣于用產業政策來管理和發展產業，制造業立法選擇促進型立法而不是管制型立法，在管理方式轉換上更加順暢，這在管理水平和執法能力不足夠的條件下可相對減少轉變成本，是理性務實的選擇。當然，必須強調的是，制造業促進立法本身并不排斥如反壟斷、反不正當競爭等管制型法律實施，事實上，制造業促進型立法還是競爭、質量、標準等管制型立法的必要補充。

（三）制造業領域眾多產業政策亟待對接法律法規

習近平總書記強調，“制造業的核心就是創新，就是掌握關鍵核心技術，必須靠自力更生奮斗，靠自主創新爭取”。制造業是創新發生的集聚區和重點領域，有些制造業創新會涉及或直接產生新的法律問題，如人工智能領域就涉及民事主體適格問題、智能系統的孳息和侵權等法律問題、平臺企業的社會責任問題、新一代信息技術產業相關的個人信息保護問題、產能指標司法處置財產權問題、集成電路布圖設計保護問題等等；傳統制造業領域，涉及如行業協會等組織的代表代理問題、大中小企業相互欠款問題，特別是中小企業產業政策與《中小企業促進法》《保障中小企業款項支付條例》的銜接問題，質量法律方面除了《產品質量法》等法律，產業層面的許可、認證、檢測以及產品召回等政策層面，亦有很多事項直接與法律相關。產業政策需加強與法律協調，有些需在法律中獲得認可或授權，有些則亟待上升為法律。近期，國家相關部門出臺政策推動制造業高質量發展，同步需要考慮加強立法，形成政策與法律合力。一方面，推動傳統制造業轉型升級，如2023年12月，八部門聯合印發《關于加快傳統制造業轉型升級的指導意見》；另一方面，加快發展戰略性新興產業和未來產業，如2024年1月，七部門聯合印發《關于推動未來產業創新發展的實施意見》。同時，制造業發展所需支撐要素正在日漸補齊，如2024年1月，兩部門聯合印發《制造業中試創新發展實施意見》等。

二、制造業促進立法的主體框架和重點任務

（一）促進制造業高質量發展主題

中共十九大報告首次提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段；中共二十大報告提出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務；習近平總書記多次指出，新質生產力已經在實踐中形成并展示出對高質量發展的強勁推動力、支撐力。特別是習近平總書記就推進新型工業化作出的重要指示強調，“把高質量發展的要求貫穿新型工業化全過程”。廣東和山西的條例直接以高質量發展命名，即“制造業高質量發展促進條例”，湖南和江西的條例雖然沒有在標題中用“高質量”一詞，但“先進”一詞本身不僅修飾制造業，而且還有促進制造業邁向高質量發展之義。先進制造業是制造業中的高端部分，是我國由制造大國向制造強國轉變的重要體現。制造業促進立法必須堅持高質量發展的時代主題，用立法保障制造業領域把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，著力發展先進制造業，加快形成新質生產力，助推新型工業化實現歷史性跨越。

（二）促進制造業平臺和載體建設

產業是某類企業的鏈式集合，培育企業主體是發展制造業的重要任務。湖南條例第九條規定，縣級以上人民政府應當制定先進制造業企業培育指導計劃，提供從技術孵化到企業、產業以及產業集群的全周期服務，加強企業梯度培育，推動建設領航企業、單項冠軍企業、專精特新“小巨人”企業等協同發展新格局。山西條例第十四條也做了類似規定。工業園區、工業類產業集聚區是發展制造業的重要載體，如已有的國家高新技術產業開發區、國家自主創新示范區等都是推進制造業高質量發展的重要抓手。廣東條例第十五、十六條規定，省人民政府工業和信息化主管部門應當會同有關部門建立工業園區考核體系，縣級以上人民政府應當為工業園區在要素供給、科技創新、基礎設施建設、企業發展等方面提供支持。湖南條例第八條規定，省、設區的市（自治州）人民政府應當加強對產業園區發展先進制造業的規劃引導，推動園區市場化、差異化、特色化發展，避免同質化競爭。江西條例第九條規定，加強先進制造業領域的創新平臺建設，促進企業科技創新，爭取國家級創新平臺落戶。先進制造業集群是推動產業邁向中高端、提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的重要抓手，從目前45個國家先進制造業集群的建設效果看，已證明有利于形成協同創新、人才集聚、降本增效等規模效應和競爭優勢。湖南條例第七條規定，要建立產業集群促進組織，創新產業集群治理模式等。

（三）促進制造業“三化”發展

中共二十大報告明確提出，“實施產業基礎再造工程和重大技術裝備攻關工程，支持專精特新企業發展，推動制造業高端化、智能化、綠色化發展”。高端化、智能化、綠色化這“三化”，就是未來一段時期制造業明確的發展方向，也應是制造業促進立法規定的重點任務。廣東條例第三條做了擴展規定，“推動制造業高端化、智能化、綠色化、融合化、集群化發展”。湖南條例第五、六條規定了推進產業基礎再造，建設產業技術基礎公共服務平臺和工業基礎數據庫，對取得重大攻關突破并實現產業化的企業或者團隊按照規定給予獎勵、補助。江西條例

第十條規定，采取無償補助、融資租賃、保險補償等方式，支持制造業企業開展高端化、綠色化、智能化技術改造。山西條例草案則更是以“第三章 高端化發展”“第四章 智能化升級”

“第五章 綠色化轉型”，分別將促進制造業“三

化”方向發展的重點任務做了細分規定，2024年4月正式公布取消了章節結構。制造業高端化，主要涉及技術創新、創新平臺建設、制造業技術改造、制造業新業態新模式等；制造業智能化，主要涉及新型網絡基礎設施建設、制造業“數轉智改”、智能化應用示范推廣等；制造業綠色化，主要涉及重點行業實施“雙碳”戰略、綠色制造和綠色工廠建設，以及綠色產品消費鼓勵政策等。

（四）促進制造業支撐性要素完善

推動制造業高質量發展，建設現代化產業體系，需要各種支撐性要素相互配合，萬不可割裂更不能對立。廣東條例“第四章 要素配置”專門規定制造業所需要素支持。不僅是制造業促進條例，廣東有關要素的立法有的積累了很好基礎，有的正在同步加快推進立法。如，土地方面，已有《廣東省土地管理條例》《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》《廣東省國有建設用地使用權交易市場管理辦法》等規定；金融方面，2021年發布《廣東省地方金融監督管理條例（征求意見稿）》；人才方面，2024年初《廣東省技能人才發展條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見。湖南條例第十六至十九條規定，在土地利用年度計劃中安排一定用地指標，優先用于先進制造業項目預支使用；為金融機構開展針對先進制造業企業的融資業務提供風險補償；支持先進制造業企業通過首發上市和發行公司債、企業債、非金融企業債務融資工具等方式融資；加大先進制造業領域人才的全方位培養、引進和使用力度。江西條例第十七至二十二條規定了先進制造業用電、用水、用氣、物流等要素保障，以及土地、資金、人才保障等。總之，制定制造業政策和法律必須瞄準缺地、缺錢、缺人等產業痛點精準發力，有些功夫還需下在制造業之外，制造業必要要素高質量供給是制造業高質量發展的應有之義。

三、推進制造業促進立法需注重幾對關系

（一）充分運用地方經驗與國家立法的聯動關系

目前，湖南、廣東、山西、江西等省均已制定出臺了制造業促進方面的地方性立法，山東、陜西、江蘇、遼寧等很多省份也在積極推進制造業立法工作。改革開放是地方先行先試、行之有效再推行全國的“摸著石頭過河”的過程，地方性立法是充分總結提煉地方治理經驗的規范性成果。推進制造業促進立法，一方面需要通過已有的地方性立法，分析和總結促進制造業高質量發展的立法經驗，以便更好地與制造業發展實際相銜接，切實促進制造業高質量發展；另一方面，通過地方已有的立法實踐，提煉出制度共識，相關制度通過立法予以明確、規范和發揚，真正達到凝聚社會共識、形成“最大公約數”，以立法引領全社會重視的效果。

（二）科學處理產業促進與規范發展的辯證關系

要通過立法框出對制造業高質量發展有效容錯的制度空間。作為制造業的促進立法，內容上側重于對產業扶持政策的法律化賦權，但同時也需兼顧強化規范發展的要求，以實現高質量發展的目標。制造業促進立法要追求發展與規范發展的辯證統一，需要在制度設計中厘清促進與規范的辯證關系。要通過立法將促進制造業發展的頂層設計、要素保障、治理工具等體系化，確保各類促進措施的有效落實。同時要以更明確的監管要求劃出促進發展的容錯空間，已有的省份制造業地方立法都有盡職合規免責方面的規定，這樣的規定在政府部門和產業界都廣受好評。

（三）有效催化傳統領域與新興產業的共生關系

立法的重要使命是對資源要素分配的制度化，制造業促進立法過程中需要在強化資源要素供給方面，正確處理、合理引導傳統領域和新興產業的共生關系。傳統領域的治理重點在于轉型升級，新興產業的發展目標在于釋放潛力，立法應在制度安排和要素保障上各有側重，即前者強調調控，后者注重包容。無論是傳統產業還是新興產業，治理的最終目標都是激發產業的內生動力，要探索如何引導新興技術通過為傳統產業賦能實現產業化和規模化，傳統產業通過運用新興產業的技術與業態探索適合自身行業特點的轉型升級路徑。當然，立法要有邊界感，不應越俎代庖，傳統領域與新興產業的共生關系本質上是經濟和技術的關系，立法起引導作用。

（四）深入捋順有為政府與有效市場的結合關系

制造業高質量發展并非自然而然，其中存在許多技術創新上的難關和體制機制堵點亟待攻克，需要政府的“有形之手”予以助力，但政府的支持引導又不能破壞市場的決定性作用。制造業促進立法的制定出臺必須處理好“有形之手”和“無形之手”的關系，從根本上來說就是要堅持創設維護公平正義的制度環境，以營商環境之“優”，促經濟之“穩”和發展之“進”。無論是資源分配、要素供給，還是體制改革、制度創新，都要堅持法治化思維，保護經營主體合法權益、維護公平競爭秩序，讓政府和市場這兩種機制、兩種營養，共同養護企業大樹本固根深、枝繁葉茂。

四、結語

習近平總書記強調，“一個現代化國家必然是法治國家”“制造業是國家經濟命脈所系”“任何時候中國都不能缺少制造業”。當前，制造業高質量發展是我國把發展經濟的著力點放在實體經濟上、發展新質生產力和推進新型工業化的重中之重，只有制造業法治化發展才能更好實現高質量發展。推動制造業促進立法，是我國繼從分業而治的產業政策（產業政策1.0）走向產業鏈政策（產業政策2.0）之后，再向產業治理法治化的“產業政策3.0”邁進的重要標志和關鍵一步。通過制造業促進立法，明確相關政策措施的法律效力和長效機制，形成體系化的制度安排，既是穩定各類經營主體的信心與動力的現實需要，更是在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家的題中之義。

（作者均為中國電子信息產業發展研究院副研究員）

責任編輯：馬莉莎