察言觀行 以知其心

摘 要 地方政府的行為邏輯是地方債務(wù)治理中的重要因素。本文首次基于文本分析的視角，識(shí)別并量化了地方政府對(duì)于政府債務(wù)防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)的“言”，并結(jié)合二者的相應(yīng)數(shù)據(jù)反映出來的“行”，通過察“言”觀“行”的對(duì)比印證，研究了地方政府的債務(wù)治理邏輯。研究結(jié)果顯示：（1）整體而言，“防風(fēng)險(xiǎn)”始終是地方債務(wù)治理中的最重要議題。地方政府對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升的反應(yīng)往往以“言”———強(qiáng)調(diào)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為主，從“行” 來看，地方政府舉債行為邏輯更側(cè)重于“穩(wěn)增長(zhǎng)”。（2）分省市來看，省級(jí)政府兼顧防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)，而市級(jí)政府則在“行”上側(cè)重于穩(wěn)增長(zhǎng)。（3）分區(qū)域來看，東部地區(qū)防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)基本保持平衡，中、西部地區(qū)在舉債行為上傾向于穩(wěn)增長(zhǎng)，但對(duì)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注相對(duì)較少。上述結(jié)論為理解地方政府的行為邏輯，以及加強(qiáng)完善地方債務(wù)治理以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期平衡，提供了重要的啟示。

關(guān)鍵詞 地方債務(wù)治理;文本分析;預(yù)算報(bào)告

0 引言

最近幾年，一個(gè)直觀的現(xiàn)象令人困惑不已：地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在各級(jí)政府不斷強(qiáng)調(diào)“防風(fēng)險(xiǎn)”的過程中反而持續(xù)上升。這看似一種悖論，這種現(xiàn)象應(yīng)如何理解呢？ 其背后的原因或邏輯對(duì)于地方債務(wù)治理又有何啟示？ 一方面，自2015 年之后，隨著地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，（地方） 政府債務(wù)工作成為地方政府預(yù)決算報(bào)告中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，這為我們觀察和分析地方債務(wù)問題提供了一個(gè)全新而獨(dú)特的視角———文本和文本分析;另一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大以及地方債務(wù)規(guī)模的進(jìn)一步增長(zhǎng)，如何在穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的平衡中加強(qiáng)和完善地方債務(wù)治理，其重要性日益凸顯，穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)也日益成為各級(jí)地方政府債務(wù)管理工作的雙重目標(biāo)和核心權(quán)衡。因此，通過預(yù)決算報(bào)告來觀察地方政府對(duì)于地方債務(wù)穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)的態(tài)度和側(cè)重（即本文中的“言”），并進(jìn)一步分析這種態(tài)度和側(cè)重的原因，同時(shí)探究對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)的實(shí)際貫徹和推進(jìn)效果（即本文中的“行”），對(duì)于進(jìn)一步深化理解地方政府的舉債行為和邏輯動(dòng)機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善地方債務(wù)的防風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)增長(zhǎng)工作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

然而，目前這個(gè)方面的研究基本處于空白狀態(tài)。雖然文本分析以及將文本信息量化為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的實(shí)證分析已經(jīng)在金融、會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)等領(lǐng)域大量涌現(xiàn)，在國(guó)內(nèi)，對(duì)于政府非財(cái)政領(lǐng)域或工作的“言” “行” 文本分析也在最近幾年開始出現(xiàn)，但是財(cái)政領(lǐng)域的相關(guān)研究仍不多見。郭峰和徐錚輝（2019）以地方政府工作報(bào)告的相關(guān)文本為依據(jù)，對(duì)地方政府在城投債發(fā)行和定價(jià)等方面的“ 言” 和“行”進(jìn)行了分析;盧盛峰等（2020）基于國(guó)務(wù)院、省和市三級(jí)政府的工作報(bào)告文本，對(duì)地方政府財(cái)政治理方面的“言” 進(jìn)行了特征分析;王亞婷和孔繁斌（2020）以國(guó)務(wù)院和中央部委的相關(guān)政策文本為依據(jù)，對(duì)全國(guó)層面上我國(guó)地方政府債務(wù)方面的“言”，即政策話語圖景進(jìn)行了梳理。

上述文獻(xiàn)，尤其是財(cái)政領(lǐng)域的研究為本文提供了非常重要的啟發(fā)和借鑒，但是也存在不足，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是這些研究多基于政府工作報(bào)告而不是財(cái)政預(yù)決算報(bào)告對(duì)政府的財(cái)政工作進(jìn)行探討。政府工作報(bào)告涵蓋了政府工作的各個(gè)方面，當(dāng)然也包括財(cái)政工作，因此在篇幅有限的情況下，對(duì)于財(cái)政工作的闡述說明往往相對(duì)簡(jiǎn)略，并且主要是基于財(cái)政整體層面，涉及具體財(cái)政工作（比如地方政府債務(wù)）的文本則更加有限。二是當(dāng)前對(duì)于政府財(cái)政工作主要是對(duì)“言”的分析，即從文本到文本的封閉性分析，往往忽略了“行” 的方面，尤其是“言”“行”之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)、“ 言” 背后的原因和考慮、“ 行” 對(duì)“ 言” 的貫徹實(shí)施力度和具體落實(shí)程度等更為重要和關(guān)鍵的問題，當(dāng)前研究還很不到位。三是對(duì)于財(cái)政工作中地方政府債務(wù)這個(gè)重要的工作還沒有專門的文本分析研究，尤其是地方債務(wù)納入預(yù)算管理、進(jìn)入預(yù)決算報(bào)告之后。

基于上述考慮，本文的學(xué)術(shù)創(chuàng)新和現(xiàn)實(shí)價(jià)值主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：（1）從研究視角和研究?jī)?nèi)容看，本文首次基于文本分析的視角對(duì)地方債務(wù)治理問題進(jìn)行研究，并且聚焦于防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)這兩個(gè)核心思路和雙重目標(biāo)，將其非量化的、非結(jié)構(gòu)化的文本信息轉(zhuǎn)化為量化的、結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)指標(biāo)，同時(shí)將這些指標(biāo)與地方債務(wù)防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)的實(shí)際工作所對(duì)應(yīng)的相關(guān)數(shù)據(jù)相結(jié)合進(jìn)行實(shí)證分析，較為全面完整地研究了地方債務(wù)治理中“言” 與“行” 的內(nèi)在關(guān)聯(lián)、前因后果和邏輯鏈條。（2）從研究載體看，本文首次采用由地方政府財(cái)政部門編制并公開的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案報(bào)告（下文簡(jiǎn)稱預(yù)算報(bào)告） 對(duì)地方財(cái)政問題進(jìn)行了文本分析。相對(duì)于地方政府工作報(bào)告，財(cái)政預(yù)算報(bào)告是政府向同級(jí)人民代表大會(huì)所做的全面詳細(xì)的財(cái)政工作匯報(bào)，對(duì)于財(cái)政工作及其具體方面或事務(wù)的闡述說明更為充分到位，是對(duì)地方財(cái)政問題進(jìn)行文本分析的最佳載體①。（3） 從研究樣本看，本文既涵蓋了省級(jí)政府，又涉及市級(jí)政府，同時(shí)對(duì)這兩級(jí)地方政府債務(wù)治理中防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)的“言”與“行”以及二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)等進(jìn)行了印證對(duì)比，可以進(jìn)而深化理解地方政府的舉債行為和邏輯動(dòng)機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善地方債務(wù)治理。

1 防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)文本信息的量化處理

習(xí)近平總書記在2015 年年末的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，明確將防風(fēng)險(xiǎn)納入到與穩(wěn)增長(zhǎng)并列的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作中，國(guó)務(wù)院在同年12 月關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報(bào)告中也指出，現(xiàn)階段地方政府債務(wù)管理工作面臨“ 穩(wěn)增長(zhǎng)”和“防風(fēng)險(xiǎn)”的雙重壓力。之后，歷年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都會(huì)明確強(qiáng)調(diào)穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，在歷年的政府工作報(bào)告中，平衡好穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系這一基本論述也被屢次提及并強(qiáng)調(diào)。實(shí)際上，防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)已經(jīng)成為我國(guó)宏觀政策的“雙底線”，二者也成為地方債務(wù)治理的雙重目標(biāo)，二者的平衡協(xié)調(diào)日益成為地方債務(wù)相關(guān)政策的核心著眼點(diǎn)。但是，防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)這兩大目標(biāo)怎樣具體地而不是抽象地體現(xiàn)在地方債務(wù)治理中，如何對(duì)其進(jìn)行明確的量化，目前基本是一個(gè)研究空白。

本文首次基于地方政府預(yù)算報(bào)告中的地方債務(wù)文本，對(duì)債務(wù)治理中防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)兩大目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)重視程度進(jìn)行量化分析。首先，通過地方政府網(wǎng)站與地方財(cái)政局網(wǎng)站的預(yù)決算信息公開欄目以及搜索引擎等途徑，本文手動(dòng)搜集了2016—2020 年31 個(gè)省級(jí)政府（下文簡(jiǎn)稱省）的155 份財(cái)政預(yù)算報(bào)告和332 個(gè)地級(jí)政府②（下文簡(jiǎn)稱市）的共1573 份財(cái)政預(yù)算報(bào)告③;其次，鑒于地方政府債務(wù)工作所涉及的術(shù)語非常多，比如政府債務(wù)、政府債券、地方債、隱性債務(wù)、一般債、專項(xiàng)債、債務(wù)限額、債務(wù)余額等，但是這些術(shù)語無一例外地都帶有“債”字，所以本文運(yùn)用Python 軟件并編寫相應(yīng)代碼，以“債” 為關(guān)鍵字、以句號(hào)或分號(hào)為一個(gè)語句對(duì)原始文本進(jìn)行機(jī)器識(shí)別并抓取含有關(guān)鍵字的語句，一共整理得到30787 條原始語句。考慮到我國(guó)財(cái)政治理工作中關(guān)于債務(wù)的工作除地方債外還包括其他債種（如企業(yè)債等），地方政府債務(wù)工作內(nèi)容中也存在對(duì)本文信息價(jià)值不高的語句（如一般公共預(yù)算支出中提及的債務(wù)還本付息金額等）。為減少信息干擾，我們對(duì)匯總后的語句進(jìn)行人工識(shí)別，剔除其中與本文研究目的無關(guān)的語句，最終整理出16304 條地方債務(wù)相關(guān)語句（其中省級(jí)層面語句1940 條，市級(jí)層面語句14364 條）。

財(cái)政預(yù)算報(bào)告作為政府性文本，其表述具有規(guī)范性和專業(yè)性等特點(diǎn)，各省、市之間的遣詞造句從形式上看也并無較大差別。基于此，我們首先邀請(qǐng)財(cái)政部門、金融研究領(lǐng)域和新聞傳播研究領(lǐng)域的3 位專家對(duì)隨機(jī)抽選出的300 條語句進(jìn)行歸類，判斷這些語句的工作重點(diǎn)傾向?yàn)椤胺里L(fēng)險(xiǎn)” 還是“穩(wěn)增長(zhǎng)”。經(jīng)整理分析，根據(jù)專家確定的歸類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)剩余語句進(jìn)行歸類，最終得到“防風(fēng)險(xiǎn)”與“穩(wěn)增長(zhǎng)”傾向得分。這些傾向得分是政府債務(wù)治理工作重點(diǎn)傾向得分，實(shí)際上也是政府在預(yù)算報(bào)告?zhèn)鶆?wù)部分中所提及的防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類別語句的數(shù)量。最終結(jié)果如圖1 所示。需要注意的是，由于部分語句中存在“ 防風(fēng)險(xiǎn)”和“穩(wěn)增長(zhǎng)” 皆有表述的現(xiàn)象，本文借鑒了郭峰和徐錚輝（2019） 的處理方法，如安徽省黃山市2017 年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2018 年財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告中的表述“五是支持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，規(guī)范政府性債務(wù)管理”，對(duì)此類表述在“防風(fēng)險(xiǎn)”和“穩(wěn)增長(zhǎng)”兩個(gè)類別中各記1 次。

在這一過程中出對(duì)于現(xiàn)數(shù)據(jù)缺失的地市，本文采用“省內(nèi)平均”的方法進(jìn)行補(bǔ)全，即考慮到相比于全國(guó)范圍，省內(nèi)各市的差異一般不會(huì)太大，對(duì)于數(shù)據(jù)缺失的地市，如2015 年河北省保定市預(yù)算報(bào)告缺失，則選擇河北省其他地市含“債”語句數(shù)量的平均數(shù)作為保定市的含“債”語句數(shù);相應(yīng)地，“防風(fēng)險(xiǎn)” 與“穩(wěn)增長(zhǎng)”傾向得分也采用相同的方法進(jìn)行補(bǔ)全。當(dāng)然，本文也會(huì)利用原始的未補(bǔ)全數(shù)據(jù)樣本進(jìn)行分析，作為對(duì)本文結(jié)論的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。表1 為2016—2020 年我國(guó)31個(gè)省份防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)傾向得分表。

圖2 給出了2016—2020 年省、市兩級(jí)政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告中所體現(xiàn)的防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)傾向平均得分情況。整體而言，對(duì)于雙重目標(biāo)的權(quán)衡，無論是省級(jí)政府還是市級(jí)政府，兩項(xiàng)工作重點(diǎn)傾向得分之間的差異明顯反映出當(dāng)前地方政府在“言”上更多側(cè)重于強(qiáng)調(diào)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。就二者在2016—2020 年間的變化趨勢(shì)來看，除2020 年出現(xiàn)的小幅下降（省級(jí)層面由13. 39 降至10. 45，市級(jí)層面由9. 41 降至8. 81）以外，地方政府關(guān)于防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的言論整體呈增長(zhǎng)趨勢(shì);對(duì)于舉債以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的闡述，兩級(jí)政府分別在2017、2018 年出現(xiàn)極小幅度的波動(dòng)（省級(jí)層面在2017 年由2. 06 降至1. 94，市級(jí)層面在2018 年由1. 48 降至1. 43），但也基本呈現(xiàn)出越發(fā)強(qiáng)調(diào)舉債融資以穩(wěn)增長(zhǎng)的工作思路。省、市兩級(jí)財(cái)政預(yù)算報(bào)告在行文篇幅和結(jié)構(gòu)布局等方面相差不大，而在平均語句數(shù)量方面，無論是防風(fēng)險(xiǎn)還是穩(wěn)增長(zhǎng)，省級(jí)政府明顯多于市級(jí)政府，這表明作為實(shí)際發(fā)債主體的省級(jí)政府對(duì)債務(wù)工作思路的闡述說明比市級(jí)政府更為詳盡。

2 模型設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)來源

2.1 模型設(shè)計(jì)

基于本文的研究，模型的構(gòu)建從兩個(gè)疑問出發(fā)：（1）言是否為心聲？ 即地方政府在預(yù)算報(bào)告中所表現(xiàn)的“言”是否真實(shí)反映了其年度地方政府的“行”——即債務(wù)狀況？ （ 2） 事是否以言行？ 即政府在財(cái)政預(yù)算報(bào)告中所表達(dá)的“言”——債務(wù)治理工作思路的重點(diǎn)能否體現(xiàn)在其實(shí)際舉債行為上？ “ 言為心聲”強(qiáng)調(diào)的是目前債務(wù)現(xiàn)狀對(duì)言論的影響，“以言行事”是言論對(duì)舉債行為影響的探尋。