論數字時代個人隱私權的行政法保護

摘要：數字時代個人信息具有重大價值。各大互聯網企業過度收集用戶信息，同時行政機關掌握公民大量的個人信息，致使個人隱私的安全性受到極大威脅。從數字時代個人隱私權行政法保護的必要性出發，針對民法和刑法保護的不足，提出行政法保護的優勢，并分析個人隱私權行政法保護存在的缺乏專門行政立法、行政監管薄弱、行政救濟困難的問題，提出相應的建議，完善行政法保護的法制程序，為公民提供全面有效的個人隱私權保護法治體系。

關鍵詞：數字時代；個人隱私權；行政法保護

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.16.067

0引言

數字時代大數據具有容量多，類型廣，傳播速度快的特點，其有利于公民個人信息的收集以及高效利用。然而隨著數字時代的發展，對大數據技術的廣泛應用使得公民隱私權被侵害越發容易，加劇個人隱私權保護的難度。一方面，各大互聯網企業過度收集用戶信息，這些企業很多并沒有建立起完善的個人信息保護制度，其掌握的信息很容易被竊取泄露甚至主動將其販賣，與人肉搜索、網絡暴力等行為合流，成為網絡犯罪的信息源頭。另一方面，隨著數字政府的建設，行政主體在行政公開和信息利用中侵犯隱私權的行為也急需得到有效規制。行政機關在執行公務過程中，如何保護個人隱私權，平衡公共利益和個人權益，成為亟待解決的問題。目前對于個人隱私權保護側重于刑法和民法的事后救濟，然而網絡個人隱私權侵犯具有傳播速度快、涉及范圍廣、對當事人傷害大的特點，私力救濟耗時長，難以及時遏制損害的繼續發生。而行政法保護具有全程監管和事后救濟的雙重功能。因此，應重視行政法在個人隱私權保護中的作用，同時規制行政機關自身的執法程序。本文針對我國個人隱私權行政法保護的不足提出相應的建議，建立完整的個人隱私權保護機制。

1數字時代個人隱私權行政法保護的必要性

1.1個人隱私權行政法保護的理論基礎

個人隱私權行政法保護依托于以下理論。一是國家保護義務理論。國家保護義務源于自由權的消極受益權功能，其次基于憲法所表征的客觀價值秩序功能，國家有義務采取措施防止公民權利受到第三人的侵害。行政機關需完善個人隱私行政法保護制度，加強監管程序，合法行使行政權力。二是比例原則的一般理論。比例原則是行政法的基本原則之一，具體有三個子原則。一是適當性原則，行政行為的做出要適合于目的的實現或至少有助于目的的達成，不得與目的相背離。二是必要性原則，是指在前述“適當性”原則已獲肯定后，在能達成法律目的的多種方式中，選擇對人民權利侵害最小的方式。三是狹義比例原則，行政主體執行職務時，面對多種可能選擇手段，應就方法與目的的關系權衡更有利者而為之，實施行為所獲得的利益大于造成的損害，才具有合法性。三是信息自決權理論。如果信息處理行為違背了信息主體的意愿，那就侵犯了個人的自決權。信息自決權理論能夠有效避免在數字時代利用個人信息而產生的風險，能夠預防和避免政府不當處理個人信息進而侵犯個人隱私的行為。

1.2個人隱私權民法、刑法保護的不足

我國現有的個人隱私權保護較為集中于民法和刑法，而對于行政法的保護價值某種程度上是被低估的。隨著數字時代的發展，民法和刑法保護的不足愈發顯現，而行政法基于自身優勢能夠對民法和刑法保護的不足予以彌補。民法對于隱私權保護沒有事先的預防監管制度，其側重于事后救濟，即請求侵權者承擔民事責任。此外在實踐中，行政機關會收集、處理大量的公民個人信息，但是基于民法的調整對象的范圍，其并不能將行政機關行使職權的行為作為調整規制對象。所以民法無法完全解決侵犯公民個人隱私權的問題。在刑法層面，由于刑事立法中隱私權缺乏獨立的法律地位，面對隱私權侵犯只能通過一些關聯罪名進行規制，這大大降低了刑法預防和打擊這類犯罪的效果。刑法的謙抑性原則決定了其只能在侵權行為造成的損害結果情節嚴重，沒有可以代替刑罰的適當方法的條件下才能進行規制。其入罪門檻比較高，不能發揮充分的保護作用，只能作為保護隱私權的兜底手段。因此民法和刑法對于保護公民個人隱私權有所不足，無法滿足人民日益強烈的隱私保護需求。

1.3個人隱私權行政法保護的優勢

對于個人隱私權保護行政法具有獨特優勢。行政法保護能夠進行全程監管。與民法、刑法事后維權的被動性不同，行政機關可以主動介入，能夠有效地在事前進行保護監管，在事后對個人隱私侵權進行及時的干預和救濟，極大地防止損害的擴大。同時行政主體本身作為公民個人信息的最大持有者，其掌握的個人信息也需要必要的法律規制，加強內部管理，防止在行政執法的過程中侵犯公民個人隱私權。此外，行政法保護可以充分利用大數據技術。個人信息主體往往限于人力和物力的不足，無法充分利用大數據技術，對于其他主體侵犯隱私權的行為缺乏監管和保護能力。而數字時代的發展使得行政機關能夠更多地利用大數據技術來對公民個人隱私權進行保護，做好事前監管和事后應急處理措施，防止損害結果進一步擴大。行政法以其全程監管以及可以利用大數據技術的特點能夠對民法和刑法保護的漏洞予以彌補，實現事前、事中、事后保護相統一。因此必須重視行政法保護，構建完善的個人隱私權保護體系。

2數字時代個人隱私權行政法保護存在的問題

2.1缺乏專門的行政立法

隨著信息網絡的飛速發展，出現大量侵犯公民個人隱私權的現象。近年來立法部門先后出臺了《網絡安全法》《民法典》《個人信息保護法》等有關個人隱私保護的重要法律，這些法律在一定程度上可以起到保護個人隱私權的作用，但由于我國目前沒有個人隱私權保護的專門行政立法，保護個人隱私權的行政法依據分布在不同法律法規中，難以形成完善和系統的保護體系。數字時代公民的隱私權需要兩種層面的保護，一方面，數字主體對公民隱私權的規模性侵害，需要行政機關進行預先性規制；另一方面，數字時代下行政機關的執法行為侵害到公民隱私也需要救濟。然而，由于缺少專門的行政法立法保護，目前我國個人隱私權保護側重于規制網絡運營者，較少涉及對行政機關的法律規制。由此產生的問題是，當行政機關侵犯公民個人隱私權時，相應的監管和保護機制會出現缺乏有關法律規范的困境。這導致我國個人隱私權侵權現象無法得到充分而有效的解決，因此我國需要一部專門的行政立法來進行補充，將行政機關納入法律規制的范圍，形成完善的個人隱私保護體系。

2.2行政監管薄弱

2.2.1監管主體不明確

目前我國個人隱私監管主體處于一種相對分散的狀態，由與個人隱私權保護相關的各領域的行政機關共同進行監管和保護，尚未建立統一的個人隱私權監管和保護機構。監管主體的不明確使得行政機關內部可能相互推諉或是重復調查，這種分散、混亂的個人隱私保護狀態缺乏統一性，對于公民個人隱私權保護是不利的。公民個人隱私泄露往往需要多個政府部門在各自的行政權力范圍內共同處理個人隱私泄露問題。但由于我國目前并沒有一個統一的個人隱私監管和保護機構，這些眾多的承擔個人隱私保護的行政部門缺少一個統領的角色。由于在我國，行政機關是公民個人信息的最大持有者，隱私權經常面臨行政權的侵害。而在現行的法律規范下，當行政機關收集、使用公民個人信息時，往往還承擔著相應的監管職能。這就可能出現投訴主體與監管主體合一的困境，使得公民個人隱私的監管無法落到實處，難以形成真正有效的監管和救濟機制。

2.2.2監管機制不完善

就公民個人隱私的行政監管而言，我國現階段尚未形成完善的個人隱私監管機制，在事前監管方面存在滯后性。通常在公民個人隱私權被侵犯后，行政機關才介入其中，進行相應的行政行為或補救措施。在事中監管中存在監管力度較弱的問題。企業收集利用用戶信息涉嫌侵犯公民隱私權時，行政機關往往采用約談方式約束相關企業的行為。這種被大量運用的約談手段，主要起到警示、告誡或指導作用，對于監管對象不具有強有力的約束功能，無法真正做到制止違法違規行為從而解決問題。在事后監管中存在處罰力度較輕的問題，無法起到威懾和遏制的作用，個人隱私權得不到充分保障。因為涉及不同政府部門的權力分配等問題，目前的個人隱私監管主體無法對其他政府部門進行技術測評，對其實施調查、處理等行為也有困難。所以對于政府部門的監管程序缺失。因此，我國目前缺乏應對數字時代處理個人隱私的有效的全面監管機制，沒能充分發揮行政法保護全流程監管優勢。

2.3行政救濟困難

當前我國公民個人隱私權行政救濟存在諸多問題。數字時代的發展使得侵權行為人更多依靠網絡實施侵權行為，個人隱私泄露后往往會融入海量數據之中，難以找到隱私泄露源頭，導致證據的搜集成為了一大難題。其次，由于我國目前并沒有規定明確的個人隱私監管和保護機構，致使個人隱私權一旦被侵犯，受害者尋求行政救濟時，行政機關之間存在相互推諉的現象，這大大降低了行政救濟的效率。最后，基于隱私保護的特殊性，在個人隱私權被侵害后，事后救濟通常寄希望于得到賠償。關于個人隱私的行政賠償，我國《國家賠償法》將行政賠償首先分為人身權和財產權，對于人身權無論是具體列舉還是兜底條款都是側重于人身自由權和生命健康權，而對于包括個人隱私權在內的精神權益卻沒有賦予其獨立的地位，只有在已經造成人身自由和生命健康損害的前提下才會考慮精神損害，且要造成嚴重的精神損害后果才能支付精神損害賠償，加大公民個人隱私權利救濟的難度，最終影響個人隱私權保護的效果。

3數字時代加強個人隱私權行政法保護的建議

3.1完善行政立法

目前，我國互聯網公司大多采用的是隱私協議、隱私條款等保護方式，然而因缺乏專門立法，缺乏相應的規范和監督制度，部分隱私條款形同虛設，無法起到實質性作用。結合我國數字時代的發展，應當完善行政立法，充分發揮行政法在個人隱私權保護中的作用。就個人隱私權保護來說，雖然各大互聯網企業等私法主體應當承擔一定的職責，但行政機關的職責也不可忽視，二者應共同承擔起個人隱私權保護的職責。具體而言，應當明確將行政機關納入法律的調整規制范圍，將行政機關收集、利用個人信息等行為設置法律規制措施，確保行政法立法的全面性和完整性。對此，在行政立法中，還要解決個人信息權與隱私權的等用語的混亂問題，個人信息權是一種主動的、能夠積極行使利用的權利，而隱私權是一種被動的、消極的排他性權利。明確個人信息權和個人隱私權的范圍，為隱私權立法提供支持。

3.2加強行政監管

首先，要明確公民個人隱私行政監管的主體。通過完善個人隱私權行政立法，設立一個以個人隱私保護為目標的專責個人隱私行政監管和保護機構，采取統一的監管模式，實現更高程度的統籌、協調和指導。此外，需要在個人隱私監管和保護機構外設置相應的個人隱私行業自律組織，充分發揮自律組織自律管理的作用，實現對個人隱私的全面監管和保護。個人隱私監管與保護機構的職能主要有以下4點，一是行政機關因行使行政職權需要收集并使用公民個人隱私，應向個人隱私監管和保護機構備案，并由該機構對行政機關的收集個人隱私等行為進行監管。二是企業收集、利用公民個人隱私，必須取得個人隱私監管和保護機構的授權，由該機構對其行為進行監管。三是行政機關和企業侵犯公民個人隱私權時，個人隱私監管和保護機構有權對行政機關和侵權企業進行調查。四是制定個人隱私行業組織規范，監督和規制行業自律組織的相關行為，引導行業自律組織的發展，最終構建個人隱私監管和保護機構為主導，行業組織為輔助的全面綜合監管體系。

其次，要完善全流程監管機制。完善事前監管機制。行政機關收集和處理公民個人隱私應向個人隱私監管和保護機構備案，不得采用非法手段獲取個人隱私，在處理個人隱私的過程中遵循正當程序，保證個人隱私的安全性和保密性。企業在收集、利用用戶信息時應當取得個人隱私監管和保護機構的授權。完善事中監管機制。對于企業侵犯公民個人隱私權的行為，行政機關應依法追究責任，根據情節輕重采取一種或數種行政處罰措施，以強有力的手段達到監管目的。最后，完善民法、行政法、刑法相銜接的事后監管機制，對于行政機關和侵犯個人隱私權，給予直接責任人員行政處分，涉嫌犯罪的移交給司法機關追究其刑事責任。針對侵犯個人隱私權的民事糾紛，行政機關可以建立行政處罰和行政調解相銜接的程序，在對侵權企業進行行政處罰的同時介入到個人隱私侵權的爭議解決中，通過行政權的介入避免個人在與企業調解過程中受到二次侵害，建立完善的個人隱私全過程監管程序。

3.3完善行政救濟機制

行政救濟機制包括行政復議、行政訴訟和行政賠償。行政訴訟和行政復議相比，更加耗時耗力，并且行政訴訟處理機關為人民法院，在執行上也存在一定的困難。而行政復議由政府部門的同級人民政府處理，程序上更加便利，效率更高，能夠保證決定的執行力。對于行政機關侵犯個人隱私權的行政救濟機制，應當設立以行政復議為主，行政訴訟兜底的制度。因數字時代數據容量大，傳播速度快，個人隱私權侵權案件呈現出受害人數多、侵犯隱私廣、侵權主體大都是互聯網公司和行政機關等特點。若每一個案件都通過個體訴訟來處理，將大大增加維權難度，浪費司法資源。應該探討將此類案件納入行政公益訴訟的范圍，通過檢察機關提起行政公益訴訟的形式，督促行政機關整改并履行保護個人隱私的義務。此外，應將隱私權之類精神性人格權納入行政侵權賠償范圍，綜合考慮個人隱私權受到侵害的直接損失和間接損失，予以最終認定。

4結語

數字時代，無論是行政機關還是各大互聯網企業都收集了大量的個人信息，一方面這些個人信息為信息主體的生活帶來了便利，另一方面，由于保存不當或是處理不當，頻頻出現侵犯公民個人隱私權的案件。雖然我國民法和刑法都對于個人隱私權有一定程度的保護，但由于保護范圍較窄、保護手段有限、滯后性強等自身限制，無法滿足個人隱私權保護的需求，而行政機關以其保護范圍更廣、主動性更強的優勢能夠彌補民法和刑法的不足。也就是說，個人隱私權保護的行政法規制確有必要。通過完善行政立法，加強行政監管，完善行政救濟制度，探索科學合理的行政法保護舉措，實現行政法與刑法、民法個人隱私保護相銜接，建立完善的隱私權保護機制。

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