全球氣候治理下的亞馬孫雨林國際化爭議

作為今年二十國集團（G20）輪值主席國，巴西將應對氣候變化和可持續發展確定為今年G20峰會的三大優先議題之一。明年，巴西還將舉辦《聯合國氣候變化框架公約》第三十次締約方大會（COP30），屆時亞馬孫雨林保護將成為會議的重要議題。

自2023年盧拉重新執政以來，巴西在氣候議題上展現出強烈的政策決心，積極應對亞馬孫雨林國際化問題。巴西有意通過國際多邊峰會的舉行，提升其在全球氣候治理中的話語權，掌握熱帶雨林治理議題的主動權。

亞馬孫雨林國際化爭議的背景

20世紀60年代末以來，發達國家逐漸更多地關注環境議題，并將環境問題國際化，有著“地球之肺”之稱的亞馬孫雨林成為國際輿論熱議的焦點。在那個年代，巴西軍政府以經濟增長為優先目標，忽視環境保護，甚至將亞馬孫地區視為國家發展的阻礙。20世紀70年代，為了修建橫跨亞馬孫雨林的超級公路，巴西開啟了“伐木潮”。隨著對亞馬孫森林砍伐的加劇，主權國家的生態責任逐漸引發國際社會爭論，環境政策的主權也遭到一些國家的公開質疑。

1989年，美國環境政治家戈爾宣稱亞馬孫雨林是屬于整個人類的。同年，法國總統弗朗索瓦提出了巴西對亞馬孫地區的“相對主權說”。1992年，世界基督教理事會在日內瓦召開會議，會議表示亞馬孫雨林是人類的共有遺產。上述言論表達了國際社會對于亞馬孫雨林被毀造成大量溫室氣體排放的不滿情緒。美歐等西方國家認為，巴西等亞馬孫雨林相關國家應承擔保護亞馬孫生態環境的責任。他們還不斷制造輿論，稱“亞馬孫雨林為全人類共有”，試圖將亞馬孫雨林問題國際化。

1992年，聯合國環境與發展會議在巴西里約熱內盧召開。這是一次具有里程碑式意義的大會。此次會議推廣了可持續發展的理念，取得了一系列重要成果，簽訂了《聯合國氣候變化框架公約》《聯合國生物多樣性公約》等重要文件。盡管在此次會議上，巴西對環境議題展現了積極姿態，然而，巴西政府還是沒能在日后的施政中兼顧國內環境問題與發展問題，雨林砍伐率仍然居高不下。

2003年盧拉總統執政后，巴西在雨林保護問題上取得較大突破。盧拉執政時期（2004～2010年），亞馬孫地區的森林砍伐率下降75%左右，溫室氣體凈排放總量也減少近47%。這一趨勢一直延續至羅塞夫總統的第一任期（2011～2014年）。但隨著巴西政治經濟形勢的惡化，政府的環保力度在羅塞夫總統第二任期有所收緊。博索納羅執政期間（2019～2022年），巴西政府對環境及森林的保護政策出現大幅倒退，遭到多個國家及國際組織的詬病。

2023年盧拉重新執政后，氣候變化和可持續發展被確立為巴西政府的優先事項，對亞馬孫雨林的保護成為政府關注重點。盧拉有意通過亞馬孫雨林保護議題，領導巴西在全球氣候治理中發揮更加重要的作用。

亞馬孫雨林國際化爭議下的四大矛盾

亞馬孫雨林國際化爭議歷經半個多世紀，其本質在于它并非只是單純的生態環境保護問題，而是日益演變為涉及多方行為體博弈的國際政治問題。總體來看，亞馬孫雨林國際化爭議主要體現出了四大矛盾。

第一，國際責任與國家主權之間的矛盾。

在1972年斯德哥爾摩聯合國環境會議上，與會國家提出的“第21號原則”引發了國家對其所屬自然資源主權的辯論。該原則提出，國家擁有實施本國環境政策并開發本國資源的主權，但同時有義務確保在其管轄范圍內或在其控制下開展的開發活動不會損害其他國家或在其國土管轄區以外的其他地區的環境。這項規定一方面推進了發展中國家應承擔相關環境責任的意識，另一方面則提出了本國對其自然資源的開發（比如巴西對亞馬孫雨林的開發）會影響全球生態系統服務的概念，使得對雨林的開發和保護從國內事務上升至國際責任。

盡管20世紀90年代以來，巴西民主政府逐漸改變了之前軍政府將發展與環境保護相對立的執政理念，加大了對環境保護的投入，并積極承擔國際社會賦予的責任，但是，巴西政府仍然反對將亞馬孫問題國際化，認為亞馬孫地區的開發屬于國家主權的范疇，這一點在巴西已成為跨黨派的政治共識。

毋庸諱言，在亞馬孫雨林保護問題上，巴西面臨兩難局面。作為發展中國家，巴西始終面臨著經濟發展、能源消費增長與環境保護的雙重壓力。亞馬孫雨林是巴西自然資源的重要來源，對巴西的經濟發展具有重要意義。在亞馬孫雨林保護議題上，當國際社會對巴西的期待和要求超越了其國家發展水平和能力時，巴西很難兼顧兩者。

第二，南北氣候立場之間的矛盾。

自1992年聯合國環境與發展會議召開以來，發達國家與發展中國家的矛盾就不斷顯現。在森林資源開發和保護問題上，發達國家與發展中國家的地位存在不對稱性。發達國家認為，熱帶森林是“全球公有物”（global commons），為確保全人類的共同利益，國際社會應對其保護工作進行督促。而發展中國家則向聯合國提出，基于同等條件下的平等原則，關于森林的一般性談判應包括熱帶與溫帶森林地區，對熱帶森林的保護標準同樣應適用于保護溫帶森林。然而，這項公平合理的提議卻遭到發達國家的拒絕。由此可見，森林保護議題的話語權仍然掌握在發達國家手里。

第三，治理機制的供需矛盾。

作為南方國家，巴西在全球氣候變化議題中向來堅持“共同但有區別的責任”原則，敦促發達國家提供資金支持和技術援助，幫助發展中國家應對氣候變化。然而，無論是在資金落實還是技術轉讓上，發達國家都難以兌現承諾，相關機制的建立運行存在諸多困難。如在融資方面，發達國家承諾每年提供1000億美元資金幫助發展中國家減少碳排放，至今未能完全兌現；技術轉讓方面，減少溫室氣體排放的低碳技術仍然集中在少數發達國家手里，高成本使得大多數發展中經濟體難以取得或擴大該技術。

第四，環境援助與不干涉原則之間的矛盾。

1983年，英國首相撒切爾夫人在七國集團（G7）會議上提議，相關國家可以通過出售亞馬孫地區的土地換取債務的免除。20世紀90年代，美國、法國、荷蘭等國也提出了類似的“債務換自然”（debt for nature）的方案，誘導巴西接受自然保護的國際項目，以免除其部分外債。上述種種嘗試均與巴西不干涉內政原則存在沖突。

亞馬孫地區事關巴西國家安全，巴西多任總統多次宣示對亞馬孫地區的主權，反抗外部勢力的干涉。面對國際上呼吁保護“地球之肺”的聲音，巴西認為，這個問題只與領土內擁有這片自然保護區的主權國家有關。在2023年召開的亞馬孫峰會上，盧拉對“綠色新殖民主義”表示拒絕，并批評西方國家以保護環境為借口，對亞馬孫國家實施貿易壁壘和歧視性措施，無視這些國家的監管框架和國內政策。可見，西方國家居高臨下的呼吁和要求只會引發主權國家的反感和抵制，并影響后者進行治理的積極性。

盧拉政府的三個創新思路

盧拉再次執政后，在亞馬孫雨林保護議題上表現出一些創新思路。預計在今明兩年舉行的兩場多邊峰會上，盧拉政府的創新思路將會得到進一步的體現。盧拉的創新思路主要表現在以下三個方面。

一是塑造雨林國家的集體身份。自再次執政以來，盧拉一直致力于塑造巴西的雨林國家身份，以掌握雨林治理的自主權。2022年11月，巴西與剛果民主共和國、印度尼西亞在印尼簽署聯合聲明，正式建立保護熱帶雨林的合作伙伴關系。上述三國擁有世界剩余原始熱帶森林面積的52%，因而這一戰略聯盟被解讀為“雨林歐佩克”組織。2023年8月，在盧拉政府的牽頭下，亞馬孫峰會在巴西北部城市貝倫召開。會議集聚了亞馬遜合作條約組織（ACTO）的八個成員國，印尼、剛果民主共和國也在受邀國家之列。會議通過了《貝倫宣言》，制定了保護該生物區域和解決有組織犯罪的共同路線。在會議上，ACTO成員國就跨國合作機制、可持續發展的金融機制等問題達成共識，但未能就2030年之前停止非法森林砍伐、停止新的石油開采項目達成一致。預計今明兩年，巴西將利用兩場多邊峰會在巴西召開的時機，進一步強化雨林國家的集體身份，協調相關國家在熱帶雨林保護和應對氣候變化議題上共同發聲，提高雨林國家在氣候議題上的國際話語權。

二是引領雨林保護的國際輿論導向。盧拉政府重新執政后，全面改革前政府的消極環境政策，將雨林保護作為政府優先議題，大力打擊非法砍伐、采礦和土地掠奪等活動。盧拉政府認為，對巴西而言，提升國際社會對亞馬孫雨林議題的關注度，有利于巴西掌握主動權，向國際社會傳遞符合本國利益和考量的敘事體系，打破西方國家“只干涉不出力”的傳統霸權行徑。毋庸置疑，盧拉政府將利用兩場多邊峰會在巴西召開的歷史機遇，引領雨林保護的國際輿論，從而提高巴西在全球氣候談判中的話語權，增加巴西在全球治理體系中的影響力。

三是推動氣候融資機制建設。“雨林歐佩克”國家曾發布聯合聲明，要求世界各國為減少森林砍伐支付相應費用，并表示將以聯合國“REDD+”計劃為依托，通過出售原始雨林的碳信用額度來籌集資金。盡管在亞馬孫峰會上，雨林國家一致向發達國家提出了資金援助的要求，但推進發達國家作出承諾并落實行動卻存在相當大的難度。因此，預計在兩場多邊峰會上，盧拉政府將帶領雨林國家與全球南方國家一道，敦促發達國家就免除發展中國家的氣候債務、落實相關援助資金做出承諾，并在推動雨林保護及應對氣候變化的長期融資機制的建設上做出努力。