危機變局中全球青少年毒品預防教育治理格局與實踐路徑

摘 要：在全球毒品危機對青少年影響日益嚴峻的形勢下，以聯合國毒品和犯罪問題辦公室為首的國際組織以可持續發展為目標、政策為支點、教育為關鍵的治理手段建立新發展范式，撬動全球教育變革。文章以多源流理論為分析框架，解析國際組織以理念和政策為內生動力，以“預防為主、科學干預、教育為首、可持續發展”為原則建立的青少年毒品危機治理新格局，全景式展現國際組織構建毒品預防框架與實踐路徑。基于國際比較視角，建設具有中國特色、與聯合國接軌的高質量毒品預防教育體系。

關鍵詞：國際組織;青少年;毒品預防教育政策;全球化治理格局;可持續發展

中圖分類號：G51 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-1128.2024.07.002

當前，青少年毒品危機日益加重。聯合國毒品和犯罪問題辦公室（The United Nations Office on Drugs and Crime，UNODC）發布的《2023年世界毒品問題報告》提出：青少年是“最容易沾染毒品的群體，更容易受到藥物濫用障礙的影響”。全球范圍內15至16歲群體的大麻使用年流行率為5.34%，而成年人為4.3%[1]。青少年毒品危機困境促使以UNODC為首的聯合國組織以政策為支點撬動危機治理，以預防教育為關鍵舉措進行反思與重構。

我國是世界上列管毒品最多、管制最嚴的國家。以習近平同志為核心的黨中央高度重視青少年毒品預防教育，作出“要堅持關口前移、預防為先，重點針對青少年等群體，深入開展毒品預防宣傳教育”的重要指示，是新時代學校毒品預防教育的根本遵循。當前，境外毒品泛濫并向國內滲透，腐蝕侵害青少年，給禁毒教育帶來嚴峻挑戰，提出更高要求。探究核心素養取向下知識學習、能力培養、行為養成和價值觀塑造一體化培養的新型教育模式，建立與國際接軌的監測評價機制，進一步提高我國毒品預防教育的科學化、國際化水準，成為在可持續發展目標中書寫高質量發展的中國答卷的可行性途徑。基于此，本項研究建立在國際與國內青少年毒品預防現狀的總體背景之下，從政策研究的視角系統化梳理分析新世紀以來，以UNODC為首的聯合國組織在危機變局中以“教育為共同利益、青少年參與為核心理念”開展青少年毒品預防教育的政策發展主線;運用多源流理論透視聯合國以毒品預防政策推動教育變革的內在邏輯，在可持續發展目標下引領青少年毒品治理機制、教育模式、教育內容和監測評價全面更新迭代的發展脈絡，以及推動建立教育治理新格局的實踐路徑，以填補我國對聯合國開展青少年毒品預防教育理論、政策與實踐的系統化研究空白。

一、運用多源流理論透視危機變局中

聯合國毒品預防政策推動教育變革的內生動力

（一）以青少年為主體確立以核心理念為內生動力的毒品預防政策發展主線

聯合國等國際組織在世界教育體系的制度化過程中發揮決定性作用。以約翰·梅耶 （John Meyer）為代表的新制度主義學派將國際組織視為“二戰”后迅速發展的“世界社會”（world society）的重要部分，聯合國作為政策的世界代理人，倡導建立了國際教育體系并進入制度化發展軌道[2]，以理念和政策為制度發展的內生動力，推動成員國之間建立起相對統一的意識形態和組織結構，促成國際社會建立并完善基于理性、普遍適用的教育體系和實踐框架。聯合國將青年定位為社會發展的主要動力，“以青年為重點”是政策出發點，青少年與學校是其施策的主要群體和機構）[3]。面對日益嚴峻的青少年毒品危機，聯合國毒品和犯罪問題辦公室（UNODC）與聯合國教科文組織（UNESCO）和世界衛生組織（WHO）等一道，與聯合國重大發展戰略和教育改革同步，確立“教育為共同利益、青少年參與為核心理念”的毒品預防政策發展主線。

（二）多源流理論的政策分析框架與邏輯建構

美國政策科學家約翰·W·金登（John W. Kingdon）在借鑒有限理性和組織理論的基礎上提出多源流理論（The Multiple Streams Theory）。多源流理論揭示了影響政策制定的核心變量及其內在聯系，成為研究國際組織政策設置與變遷的重要理論工具[4]。多源流理論認為，一個公共問題能否被提上政策議程由三條獨立的“溪流”決定：一是被界定為“迫切需要系統加以解決的問題”所形成的問題源流（problem stream）;二是“政策原湯”（policy primeval soup）中作為理論根基和政策設置核心要素的思想理念、政策框架與實施方案所組成的政策源流（policy stream）;三是因政治經濟、社會變革所產生的政治源流（political stream），是上位的總體發展趨勢或由政治事件引發的政策契機。如果三條“溪流”匯合在一起，那么政策變遷的機會即將出現，“政策之窗”（policy windows）開啟，進入議題成為優先考慮事項[5]。多源流理論揭示了政策是三類主因素導向下多因素“結合”共同施加作用的結果。其研究方法為分析國際組織在青少年毒品危機中出臺治理政策提供了新思路和新視角，有助于厘清紛繁復雜的源頭因素推進政策更迭的辯證關系和作用原理，透視國際毒品預防教育政策設置的動因語境、核心理念、科學范式、教育體系和實踐路徑，剖析政策出臺的決策考量、發展主線和實踐價值，把握政策變革的內生動力與治理機制。

二、問題源流：青少年毒品危機構成教育系統迫切的問題語境

（一）預防為主：將問題語境轉化為政策生成的首要目標予以優先落實

新型毒品泛濫構成教育系統迫切的問題語境。新型毒品危害是傳統毒品的1000倍，能對青少年發育中的大腦和神經系統功能造成不可逆的傷害[6]。為了逃避打擊，國際上出現了毒性、成癮性仿照毒品的新精神活性物質。新型毒品和新精神活性物質產量大且廉價，其吸食方式更顛覆了公眾對毒品的既有認知，容易被偽裝成食品飲料并冠以新潮稱呼，對青少年極具誘惑性和欺騙性。因此，在青少年中普及現代毒品預防教育成為UNODC等聯合國組織政策生成的首要目標和重點內容。

《預防青少年濫用藥物計劃參與手冊——發展與促進指南》[7]是UNODC發布的第一個預防藥物濫用指南，全面解讀毒品危害，并集中闡述了全球33個青少年預防藥物濫用方案的共同理念和有效做法。UNODC連續發布的《青年倡議——討論指南》[8]《青年倡議——討論指南二》[9]，除了普及預防知識，還注重培養青少年具備社會化防范能力，將教育置于存在毒品問題的社會環境中，按照逐級擴展的原則將學校與家庭和社會連接起來，開展貼近社會現實的實用性能力培養和方法培訓。從藥物濫用對個體的風險、社會危害，到信息化社會的實體預防和網絡媒體預防等進行全面培訓，優先落實青少年要具備現代毒品預防知識和能力的首要目標。

（二）科學干預：循證式研究構成政策生成的科學支點和邏輯范式

按照聯合國政策生成的科學范式，作為迫切問題語境的青少年毒品危機需要進行量化表達與質性考量，才能進行科學干預，成為政策生成的科學支點。循證式研究（也稱作實證研究）是國際組織和發達國家政策生成與實施全生命周期的科學信仰與方法學基礎[10]。青少年涉毒現狀統計與評估是每年《世界毒品問題報告》都要公布的數據。UNESCO與UNODC、WHO聯合發布的《健康教育的良好政策與實踐手冊10：教育部門應對酗酒、吸煙和吸毒報告》[11]，匯聚了多個國際組織的監測與研究數據、地區和國別案例，包括WHO的“基于學校的全球學生健康調查”（GSHS），“學齡兒童健康行為調查”（HBSC）等大型跨國調研，得出在校學生使用藥物的性質、程度等結論，提出政策建議和實施方案。UNODC、WHO聯合發布的《預防吸毒國際標準》[12]，參考了多個國際組織和研究機構的584項實證研究與試驗數據，基于循證式研究進行科學干預，制定各年齡階段群體預防吸毒的國際標準。《預防吸毒國際標準更新版》[13]以新型毒品和新精神活性物質為科研重點更新了初版預防標準，經試驗證明產生了積極的預防效果，被聯合國成員國評價為能夠有效提高預防質量的政策工具。

三、政策源流：“教育為共同利益、青少年參與為核心理念”

政策主線引領下構建新型教育模式

政策源流是作為理論根基和政策設置核心要素的思想理念、總體框架與實施方案。面對青少年毒品危機，聯合國毒品和犯罪問題辦公室以教育為首，連續發布指南、標準等政策，秉持“青少年參與”的核心理念，在實踐中不斷賡續創新，內化為政策發展主線，引領學校教育管理體系、制度和教學的深層次變革。

（一）“青少年參與”核心理念的基本內涵——賦權、賦能和共情

聯合國將“青年”（Youth）定義為年齡在11—29歲之間的人[14]，它包含了通常意義上的青少年和青年兩個階段，為表述方便，本文統稱為“青少年”。青少年參與（Youth Participation）是包括聯合國在內的世界范圍教育理念的方向性轉變，是UNODC政策中一以貫之的核心理念，認為要解決青少年吸毒問題，必須激發、培養他們變革社會的責任感和潛能，才能勝任挑戰、引領未來[15]。《聯合國毒品和犯罪問題辦公室發展戰略（2021—2025年）》將增強青少年的權利和能力作為跨領域承諾，啟動賦權青年加速器計劃，即 “YEA！框架”（The Youth Empowerment Accelerator Framework），開展以青少年為主流的五項優先行動[16]。青少年參與包括賦權、賦能、共情三項基本主張[17]。賦權即使青少年擺脫教育活動中“被成人操縱的裝飾者”地位，確立其主體地位并賦予他們在教育活動中的組織權、參與權和決策權。教育不僅是“為了”青少年，還應當“與”青少年一起，師生合力實現教育目標[18]。賦能即培養學生毒品預防能力，在可持續發展的8項重要能力（包括系統思維、預期、規范、戰略、協作、批判思維、自我意識和綜合解決問題能力）中，重點培養學生防范毒品、健康可持續發展的綜合實踐能力[19]。 共情即同情心、同理心，具有人文主義與道德情懷。學習中教師和學生群體產生社會情感向心力和積極的情感體驗，形成情感共鳴和集體凝聚力。賦權、賦能、共情三項基本主張顯示出教師與學生之間平等合作的本質關系，青少年只有在學校中成為學習主體，走出學校后才能成長為變革社會的中堅力量，建設更具復原力的社會。

（二）“青少年參與”核心理念的三次賡續創新

1.第一次賡續：以學生參與程度為關鍵變量構建參與式教學等級

“青少年參與”核心理念在融入毒品預防教育過程中經歷了多次修正與深化發展的歷程，從口號式標簽到逐步貼近教學內核，直面教育本質，引領教育轉型。“青少年參與”力圖扭轉傳統的成人中心觀，早期主張去中心、去權威化，片面強化學生地位而忽視了對教師角色的思考與定位，而實質上，教師的角色定位決定著課堂教學結構的轉變和學生主體地位的真正落實。“青少年參與”核心理念的第一次賡續表現為修正學生中心論，開始辯證地思考教與學的本質關系，建立師生“平等合作”的伙伴式新型教育模式。

首先，讓學生參與進來并成為學習主體，初步形成參與式教學。所有教學環節都應當讓學生有充分的表達和表現機會，學生有組織活動并進行決策的權利。因此，“參與”（participation）被定義為學生持續而有意義地參加全部教育活動[14]。學生作為主體參與“認知、社會情感、行為和利他”四個維度教育目標的實現;參與“確定問題、收集數據資料、發起計劃、實施教育和監測評價”五個環節所組成的教育全過程;在小學、初中、高中和大學四個學段，為每個學段的學生制定不同的主體參與方式、內容和標準，并按照認知和心理發展層次逐步遞進。

其次，設置學生參與等級，建立起逐步深化的參與式教學。學生作為主體參與教學后，需要科學劃分學生參與程度，引導教師在教學中不斷深化學生參與，增強學生的主體意識和能力。UNODC發布的《平等的合作伙伴——由青少年組織并造福青少年》[20]，運用“哈特階梯理論”將學生參與程度和教師作用由低向高劃分為八個等級，以階梯形式呈現，因此，“階梯理論”也被稱作“參與階梯”。哈特階梯理論設置八個參與等級，依次為：青少年被成人操縱、作為活動裝飾、成為活動象征、被教師分配任務、師生共同協商、教師主張與青少年共同決策、青少年主張并決策—由青少年主張與教師共同決策。其中階梯4（被教師分配任務）代表青少年開始作為主體參與教育活動，階梯8（由青少年主張與教師共同決策）是階梯7之后（由青少年主張并決策）的最高參與等級，表明哈特階梯理論對青少年參與程度和教師作用之間關系的辯證思考，即以學生為主體建立起師生平等合作的教學關系。作為促進毒品預防教育變革的重要理論工具，該理論形象地展示了逐步深化的參與式教學，能夠使教師掌握學生參與的含義、程度和教師角色的變化。在教育實踐中，學生參與程度的提高意味著教師需進行更加充分的資源準備和學生活動設計，強化教師的能力和對學生能力的培養。哈特階梯理論能夠將“青少年參與”核心理念具體化、層次化，并落實于教育教學（見圖1）。

2.第二次賡續：構建參與式教學模型，落實“青少年參與”核心理念

由于哈特階梯理論能夠將師生帶入參與式教學情境，UNODC后續發布的《青年參與毒品預防工作手冊》等也參考該理論建立參與式課堂教學模型并在學校廣泛推廣，成為主流教育模式。參與式課堂模型是由五個縱向指標和三個橫向指標組成的二維指標體系，代表學生參與能力和意識的培養[14]。縱向指標代表學生學習能力的培養，教師從“傾聽學生心聲、支持學生表達、考慮學生想法、學生參與決策和教師分享決策權利與責任”五個方面培養學生學習能力;橫向指標代表學生參與意識的培養，以“學生開始參與—有參與機會—形成參與意識”三個層次逐步遞進。參與式課堂模型建立起可操作、可評價的教育模式，推動“青少年參與”核心理念進行第二次賡續創新。

3.第三次賡續：毒品預防教育融入素質教育體系，開啟新發展空間

UNODC與UNESCO、WHO聯合發布的《健康教育的良好政策與實踐手冊10：教育部門應對酗酒、吸煙和吸毒報告》代表“青少年參與”核心理念的第三次賡續深化，將毒品預防教育融入素質教育體系，成為青少年必備素養。第三次賡續深化表現為以下四方面：第一，更新概念，增加新型毒品和新精神活性物質的概念解釋并作為重點預防內容。第二，從可持續發展的高度提升教育目標，“促進青少年擁有健康的未來，具備自我實現的才能和潛力”。使毒品預防教育突破專業壁壘，從過去狹義具象且與其他學科相互隔離的封閉狀態走出來，使毒品識別和預防能力成為青少年自我實現的必備能力，融入素質教育體系。第三，拓展教育功能。由過去單一的防范功能拓展為兼具防范和育人的雙重功能，以預防為出發點，育人為根本目標。毒品預防教育由“工具屬性”向更高級的“人類屬性”轉變。第四，擴大教育影響范圍，強化社會責任。突破以學生個體為中心的“知識、社會情感和行為”組成的三維教育觀，增加“利他”的集體維度，提高青少年預防毒品的社會責任感（見圖2）。

UNODC以“青少年參與”核心理念為政策發展主線，在參與內涵、參與等級、參與式課堂以及全面升級等方面完成了三次賡續創新，構建新型毒品預防教育框架模型，融入素質教育體系，表現出聯合國組織以核心理念為政策演進的內生動力，在應對青少年毒品危機中不斷深化拓展升級，重構概念理論、教育體系和評價結構，以政策引領實踐的發展歷程。“青少年參與”核心理念在三次質的飛躍中得以延續深化，在反思調整中確立新型教學模式和師生關系，從“平等的合作伙伴”“階梯式培養”到建立“學習共同體”，促進師生的能力素質都得到發展，互相成就，共同成長[21]。

四、政治源流：達成以青少年毒品預防教育

為“公共事業和共同利益”的國際共識

政治源流為國際總體發展趨勢或由政治事件引發的政策契機。聯合國毒品和犯罪問題辦公室在《兒童權利公約》《2030年可持續發展議程》等聯合國政策綱領之下承擔全球毒品防范治理的使命和責任。在紛繁復雜的世界格局中，在2030年可持續發展目標下，教育作為“公共事業和共同利益”，已在聯合國與成員國之間達成共識[21]，成為UNODC出臺政策的政治立場和新發展范式。

（一）開展青少年毒品預防教育成為國際共識和政策治理的關鍵舉措

世界各國對毒品問題采取的政策不盡相同，中國等國家實施全民禁毒，有的國家則適度放開，客觀上造成青少年毒品危機的局面。預防青少年吸毒是聯合國各成員國達成一致的共同目標和政治承諾，作為“公共事業和共同利益”，教育成為關鍵舉措。科學、教育和文化作為聯合國人文主義思想的基本支柱，以“共同人性”為根本出發點，即“尊重生命和人格尊嚴，權利平等和社會正義，文化和社會多樣性。”[22]基于人文主義和多邊主義政治立場，UNODC的教育政策注重包容、參與和多元，始終堅持尊重國家/地區教育傳統與文化認同（即文化敏感性），強調在遵循世界公認的毒品預防基本原則基礎上，國家/地區有多元化開展毒品預防教育的基本權利。尊重教育境遇性的包容、參與、多元化教育政策凝聚起全球共識，成為聯合國主旨的基本政治主張。

（二）監測評估成為落實可持續發展目標的核心環節

2016年4月召開的聯合國世界毒品問題特別會議（UNGASS）在可持續發展3.2、3.5等目標之下承諾加強藥物濫用預防和治療[13]。2017年以來，UNODC發布了一系列評價政策和指南等工具，以監測評估為政策全生命周期的核心環節全面落實可持續發展目標。例如，《評價手冊——UNODC開展獨立評估的設計、實施和使用指南》（Evaluation Handbook—Guidance for Designing， Conducting and Using Independent Evaluation at UNODC）以可持續發展相關目標為指南制定評價標準并開發評價工具[23]。

UNODC的評價科（IES）制定評價政策，開展獨立評價。在內容上由三大領域組成，即人員能力評價、教育質量評價和綜合效果評價。在過程上，監測評價貫穿政策實施的全生命周期，包括前期基線調查（baseline study）、中期評估（mid-term evaluation）和終期評價（final evaluation），獲得政策實施前期、中期和后期的完整數據鏈，推進目標落實[23]。

UNODC建立的新評價制度以可持續發展目標為導向，學習質量測評為重點，強化學業達標，扭轉了傳統的過程型管理模式，促使教育系統建立目標管理制度（Results-based management，RBM）[24]。2019—2021年，IES進行了第四次綜合評價，要求成員國建立問責制度，強化治理效果。2022年發布的新版《評價政策》（Evaluation Policy），加強對學生能力培養與禁毒治理成效的監測評價[25]。

五、青少年毒品預防政策推動建立教育治理新格局和實踐路徑

UNODC出臺的一系列政策在其他聯合國組織和成員國協力支持的“外溢效應”下產生了實踐影響力，構建了新型國家毒品預防系統、教育體系和制度，形成了教育治理新格局與實踐路徑。

（一）可持續發展目標下建立全機構參與的國家毒品預防系統和教育體系

UNODC在可持續發展目標下升級青少年國家毒品預防框架，運用“全機構法”建立以教育部門為核心的全機構參與系統（見圖3），集合多部門職能以應對青少年毒品危機。更新后的國家毒品預防系統在國家、地方和基層組織之間建立起由“政策制定、管理實施和全程監測評估”三要素組成的國家毒品干預治理體系。這一體系集中體現了以下三個特點：一是以教育部門為核心，建立有國家主管部門、衛生部和財政部等相關部門、青年組織、勞動組織、企業、社會與民間團體等全機構參與的國家毒品預防管理系統，以多部門政策和機制的組合效應疊加鍛造多元共治格局。二是以學校為首，聯合科研機構、健康中心、青年社團、社區與社會工作者等非政府組織，建立多主體、多部門、多場地共建共享的地方和基層毒品預防教育體制。三是依據國家和地方毒品濫用社會風險水平的監測數據，科學制定干預政策和治理措施，建立“政策制定—全程管理監測—反饋升級—形成干預路徑”的治理機制。

基于實證研究，UNODC提出“在預防上每花費一美元，未來的健康、社會和犯罪成本至少可以節省十美元”的宣傳口號，強調預防教育的決定性作用。在新型國家毒品預防框架之下，教育系統建立起“國家/地區預防青少年使用成癮物質教育體系”，由六部分組成：制定教育法律和政策，建立國家/地區毒品預防課程教學體系，教師能力培訓，科研專業支持，學校健康服務管理和教育質量評估。可持續發展目標下，UNODC自上而下形成以教育為主、共建共享的現代毒品治理體系與新格局。

（二）建立大中小學分層進階式專題教育制度，培養學生預防能力

1.四維目標體系下建立分層進階式專題教育制度

“分層進階式”教育按照小學、初中、高中、大學四個學段制定教育目標和教育內容。UNODC要求國家/地區按照學段分層編制教材，建立毒品預防教育專題課教育制度。長期以來，毒品預防教育按照“知識、社會情感和行為”的三維教育目標實施，課堂教學也按照三個教學模塊組織[26]。可持續發展理念下，UNODC突破了以學生個體為中心的三維教育框架，增加“利他”的社會維度，建立了四維目標體系。分層進階式專題教育制度確立其專題課的地位和科學化教育模式，成為一門符合科學特質的專題學科課程。

2.運用“修正的社會壓力模型”理論注重培養學生社會預防能力

毒品預防教育被聯合國組織定義為“生活技能教育”（life-and-social-skills）[27]。世界衛生組織（WHO）將“生活技能”定義為“使個人能夠有效應對日常生活需求和挑戰的適應性積極行為的能力”。聯合國兒童基金會將“生活技能”定義為“一種行為改變或行為發展的方法”[28]。UNODC將毒品預防教育定位于社會預防能力培養，強調運用“修正的社會壓力模型”理論，可以使課堂教學中培養學生社會實踐能力成為可能。“修正的社會壓力模型”理論將社會中與毒品有關的因素劃分為風險因素和保護因素（risk and protective factors），引導學生學會辨別兩類因素，利用保護性因素，防范遠離風險因素，掌握預防方法，培養防范能力。課堂教學模式則應體現三個關鍵要素：一是創設模擬社會問題的情境，使學生在真實問題情境中開展體驗式學習;二是解決真問題，培養真本領;三是設置行為演練模塊，培訓、固化健康行為[29]。

（三）提高課程等級，開展線上線下、校內校外協同并進的強化教育

為應對青少年毒品危機，聯合國組織和許多國家都將其升級為必修課程、核心課程，開展線上線下、校內校外相結合的強化教育。比如，美國的D.A.R.E.課程是貫通大中小學的毒品預防專題課程系列，并在高中和大學階段將其升級為核心課程，加長課時并提高學習和考試要求[30]。新增“阿片類、處方/非處方藥物濫用預防的線下與線上強化課程”為學生必修課程。強化課程還包括由社區承擔的家長培訓計劃，形成線上線下、校內校外協同并進的強化教育態勢[31]。

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Global Governance Pattern and Practice Approach of Drug Prevention Education Policy for Youth in Crisis and Change

MA Li

（Beijing Academy of Educational Sciences，Beijing 100045）

Abstract： In the context of the increasingly severe impact of the international drug crisis on young people， international organizations led by the United Nations Office on Drugs and Crime have established a new development paradigm with sustainable development as the goal， policies as the fulcrum， and education as the key means of governance to leverage global education reform. Based on the multi-source theory as the analytical framework， this paper analyzes that international organizations take ideas and policies as the internal driving force， and take “prevention first， scientific intervention， education first， and sustainable development” as the principle， to establish a new pattern of juvenile drug crisis management， and to comprehensively demonstrate the framework and practice path of international organizations in constructing drug prevention. Based on the perspective of international comparison， a high-quality drug prevention education system with Chinese characteristics and in line with the United Nations should be built.

Keywords： International organizations; Teenagers; Drug prevention education policy; Global governance pattern;Sustainable development

（編輯 郭向和 校對 張又文）

作者簡介：馬莉，北京教育科學研究院終身學習與可持續發展教育研究所副研究員（北京，100045）

基金項目：北京市“十四五”教育科學規劃優先關注課題“新時代中小學學校安全風險防控體系構建研究”（編號：CCEA22021）