縣級土地承包試點檔案歸檔方法初探

2020年中央部署開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作以來，全國已有部分二輪土地承包到期的行政村、鄉鎮和整縣進行了試點。2023年5月24日，秦皇島市盧龍縣被中央農辦、農業農村部批復成為第二批整縣延包試點縣。伴隨著這項工作的開展，形成了大量的對國家、社會和個人具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子等各種形式和載體的記錄。針對上級農業部門和檔案部門至今未出臺相應整理規范的情況，結合正在開展的盧龍縣試點工作實際，就第二輪土地延包檔案歸檔方法作如下初探。

一、盧龍縣第二輪土地延包檔案工作現狀

（一）開展第二輪土地延包試點的意義

根據中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部關于2023年第二輪土地承包到期后再延長30年試點地區的批復（中辦發〔2023〕4號），石家莊市鹿泉區、盧龍縣、魏縣、成安縣成為河北省開展整縣延包試點地區。作為秦皇島市二輪土地承包整縣到期最早的縣，秦皇島市、縣兩級高度重視，市委全面深化改革委員會將盧龍縣二輪承包到期后再延長30年工作列為全市自謀改革事項，市政府將此項工作納入《2023年政府工作報告》，作為全市重點工作全力推進。盧龍縣組織成立了第二輪土地承包到期后再延長30年工作領導小組，組建了土地延包工作專班。為了穩妥地推進縣級試點工作開展，率先選取了后雙廟村、秀各莊村作為縣級試點，如今試點工作已基本完成，全縣第二輪土地延包工作全面展開。通過開展試點工作及時總結可復制、可推廣的經驗做法，為全市乃至全省第二輪土地延包工作的全面鋪開奠定基礎。

（二）盧龍縣第二輪土地延包檔案工作概況

盧龍縣于1994年1月1日開展二輪土地承包，共形成近11萬戶的土地承包合同檔案1530卷，這些檔案在解決土地糾紛以及農村土地承包經營權確權登記頒證工作中發揮了重要的憑證作用。但是在二輪土地承包工作中，上級業務部門沒有出臺相應的檔案整理規范，檔案部門未能及時介入，直到2000年以后這部分檔案才逐步引起重視。由于這部分檔案分散在全縣各鄉鎮，經過縣級協調后重新對檔案進行歸檔整理后于2007年接收進縣檔案館。在整理過程中發現個別村土地承包合同中地塊坐落、地塊四至等填寫不齊全，其他承包工作中的過程性資料如調查登記缺失已經無法彌補。第二輪土地延包檔案工作是第二輪土地承包到期后再延長30年工作的重要組成部分，第二輪土地延包檔案的完整性、準確性、真實性涉及農民利益，它為當前和未來開展土地經營權流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據，更能為中國未來規模化、集約化的現代農業和城鄉一體化奠定基礎。隨著我省二輪土地延包工作的全面展開，檔案管理工作的重要性也日漸凸顯。第二輪土地延包檔案涉及面廣、數量大、時間緊迫，因此檔案的高效管理和安全事關重大。開展第二輪土地延包檔案工作也是檔案部門加大檔案管理力度、服務中心和大局的具體體現。

二、第二輪土地延包檔案在歸檔中涉及的關鍵問題

第二輪土地延包檔案整理，是指對在二輪土地延包過程中形成并辦理完畢，應作為檔案保存的各種文件材料進行分類、排列、編號、編目、裝訂、裝盒，使之有序化的過程。在歸檔過程中有幾個關鍵問題如下：

（一）明確第二輪土地延包檔案的歸檔范圍

第二輪土地延包檔案從來源上，分為縣級、鄉鎮級和村級三級。

1.縣級。上級下發的關于土地延包的政策性文件；縣級成立LB9JD1dPLpuamQwjRNUJxA==土地延包工作領導小組、工作專班及職責分工文件；縣級土地延包工作方案；縣級關于土地延包工作會議材料；重要問題的請示和上級批復文件；縣級關于土地延包工作的計劃總結、匯報和典型材料；縣級關于土地延包的宣傳培訓材料；縣級關于土地延包工作中形成的招投標文件材料及簽訂的合同、保密責任書、保密承諾書；全縣土地延包情況的各類匯總表；承包合同；土地延包成果檢查驗收材料；土地延包糾紛調處類材料；反映延包工作重要活動事件的照片和聲像材料；系統數據庫、測量數據文件以及調查成果的電子數據等。

2.鄉鎮級。上級下發的關于土地延包的政策性文件；鄉鎮成立土地延包工作領導小組、工作專班及職責分工文件；鄉鎮土地延包工作方案；鄉鎮關于土地延包工作會議材料；重要問題的請示和上級批復文件；鄉鎮關于土地延包工作的計劃總結、匯報和典型材料；鄉鎮關于土地延包的宣傳培訓材料；鄉鎮關于各村延包方案的批復；鄉鎮土地延包情況的各類匯總表；承包合同；延包臺賬；土地延包糾紛和流轉變更材料；反映延包工作重要活動事件的照片和聲像材料等。

3.村級。包括村級檔案和“一戶一檔”。村級檔案包括：村召開成立延包小組代表會議材料；延包宣傳培訓資料；村集體二輪延包情況調查表；發包方調查表；村延包方案（初稿）；村延包方案表決會議材料；村延包方案；村延包方案請示批復；承包方延包信息第一次和第二次公示表；地塊分布圖；界址點成果表；延包臺賬以及縣里要求的各種統計表、臺賬；會議、公示、網簽等聲像和工作各環節形成的電子檔案。“一戶一檔”包括：承包方摸底調查表（入戶表）、新增家庭成員身份信息、證明資料（如外嫁女證明、轉讓合同、互換合同）、承包地塊調查表（需要重新測繪的）、承包合同等。

（二）統一第二輪土地延包檔案的分類和整理標準

1. 第二輪土地延包檔案的分類。可以借鑒農村土地承包經營確權登記頒證檔案進行分類。第二輪土地延包檔案代碼為大寫英文字母TY，取用“土”和“延”字首字母。縣級、鄉鎮級第二輪土地延包檔案可分為綜合類管理類、土地承包經營權確權登記類、土地承包經營權流轉類、糾紛調處類、特殊載體類五個類別，分別用數字01、02、03、04、05表示，延包檔案類別號設置為延包檔案代碼（TY）+類號（01綜合管理類，02確權登記類，03流轉類，04糾紛調處類，05特殊載體類）；村級第二輪土地延包檔案，不再單設綜合類，統一為土地承包經營權確權登記類，包含“一戶一檔”檔案，延包檔案類別號設置為延包檔案代碼（TY）+類號（02確權登記類，03流轉類，04糾紛調處類，05特殊載體類）+鄉鎮、村編碼。加上鄉鎮、村編碼為了區分不同鄉鎮、村，同時也方便今后的查找和利用。

2.第二輪土地延包檔案的整理標準。綜合管理類文件材料和確權登記類的綜合文件材料執行《歸檔文件整理細則》（DA/T22-2015），以“件”為單位進行整理，類別號分別為TY01、TY02。確權登記類中的“一戶一檔”文件材料按照一戶一卷、土地承包經營權流轉類采取一戶或多戶一卷，糾紛調處類檔案按照一案一卷，執行《文書檔案案卷格式》（GB/T9705-2008）標準。土地承包經營權流轉類、糾紛調處類類別號為TY03和TY04。特殊載體類的類別號為TY05，其中照片檔案按照《照片檔案管理規范》（GB/T1812-2002）標準進行整理，錄音、錄像檔案可按照《磁性載體檔案管理與保護規范》（DA/T15-1995）標準要求進行整理，電子檔案可按照《電子文件歸檔與管理規范》（GB/T18894-2002）標準進行整理。

（三）統一第二輪土地延包檔案的全宗劃分、檔號編制和排列編號

1. 第二輪土地延包檔案的全宗劃分。第二輪土地延包檔案形成單位多，涉及縣延包小組、全縣12個鄉鎮和548個行政村，由于檔案的全宗歸屬上各地做法不同，因此縣級檔案部門應該根據當地實際確定。我縣在縣級層面上成立了第二輪土地延包工作領導小組辦公室，由縣農業農村局牽頭，因臨時機構一般不設立全宗，故縣級第二輪土地延包檔案可以沿用縣農業農村局全宗，但作為專門檔案單獨歸檔；鄉鎮級第二輪土地延包檔案仍按原鄉鎮全宗管理，沿用原全宗號以專門檔案單獨歸檔；村級第二輪土地延包檔案數量巨大，考慮大多數檔案館沒有給行政村設立全宗號以及檔案安全保管和集中利用的需要，沿用各鄉鎮全宗不妥，可以沿用縣農業農村局全宗，以專門檔案單獨歸檔，待延包工作結束后移交到縣檔案館。

2．第二輪土地延包檔案檔號的編制。縣級、鄉鎮級的綜合管理類文件材料，按“件”進行整理，其檔號格式為“全宗號一延包檔案類別號·年度·保管期限一件號”，如縣級066—TY01·2023·Y—0001，鄉鎮級140—TY02·2023·D30-0001。由于整理方法是參照文書檔案的《歸檔文件整理規則》，因此可以在歸檔章機構或問題空格處填寫延包檔案類別號TY01（綜合類）、TY02（確權類）。如土地承包經營權流轉類文件材料，按“卷”進行整理，檔號格式為“全宗號-延包檔案類別號-案卷號”，如鄉鎮級121-TY03-0001，在案卷封面分類號一欄填寫延包檔案類別號TY03（流轉類）。

村級二輪延包檔案全部歸入確權類，不再單設綜合類，和“一戶一檔”一起，以“卷”為單位進行整理，其檔號格式為“全宗號-延包檔案類別號-案卷號”，如066-TY02100201-0001，其中066是縣農業農村局全宗，即上面提到不再給村里設置全宗號，其中類別號中前半部分TY02表示延包檔案確權登記類，后半部分100是盧龍鎮編碼，201是盧龍鎮范莊村編碼，其中鎮、村編碼參照統計部門的行政區劃代碼。在案卷封面分類號一欄填寫延包檔案類別號TY02100201。考慮到類別號中采用鎮、村行政區劃代碼而不是再分配其他代碼，一是為了區分不同鄉鎮和村，以免造成檔號重復，另一方面，由于延包工作中的合同編碼、地塊編碼和統計部門的行政區劃代碼都是一脈相承的，把它用在類別號的編寫上不用單獨記憶，簡單易行便于歸檔。

3.第二輪土地延包檔案的排列編號。按“件”進行整理的檔案，檔案保管期限分為永久、30年和10年，文件材料按照事由進行排列，每年每個保管期限在每個類別號下編一流水號。涉及農戶的“一戶一檔”材料，包括承包方摸底調查表、新增家庭成員身份信息、證明資料、分合戶、承包合同等，以“卷”為單位，按一戶一卷整理歸檔，將每戶所有材料集中在一起，卷內文件可按照時間為序，將案卷封面、卷內目錄、正文、卷內備考表三孔一線裝訂組成一卷。村級檔案包括會議記錄、選舉資料、宣傳培訓資料、村集體二輪延包情況調查表、發包方調查表、村延包方案、公示表、地塊分布圖界址點成果表、延包臺賬等，不再按“件”整理，也同樣采用軟件皮按“卷”裝訂，按照延包工作采用的九步工作法，根據厚度裝訂成若干卷，然后和“一戶一檔”一起排列。兩種檔案采用同樣的整理方法，有助于保持檔案的完整性和集中性。在排列的時候采用以村為單位進行排序編制流水號，即從1開始按順序編案卷號。排列方式為由總到分，即先放村級檔案再分別放各戶的資料，其中村級檔案按照九級工作法時間先后排列，各戶檔案可按合同號排列。每個村編排一個流水號，這樣是為了歸檔方便，由形成單位自己負責，避免了在一個鄉鎮內大流水帶來的不便。

三、第二輪土地延包檔案工作中的幾個注意事項

（一）注意材料收集工作

中央農辦、農業農村部明確了權屬調查、審核公示、完善合同、頒發證書等“九步工作法”，統一工作規程。注意在每個環節中檔案的收集工作，應該應收盡收，最大限度地保證齊全。不能只收集關鍵性的承包合同等，缺少履行公示程序材料，這會給今后體現工作的合法性留下隱患，因此要注意過程性資料的收集。凡需歸檔的文件材料一般應為原件，文字、圖表字跡必須清楚，紙張表面整潔美觀，不得使用鉛筆、圓珠筆、純藍墨水等，內容真實準確與實際相符，簽字蓋章等具有法律效力的手續齊全完備。

（二）注意統一整理標準

在實踐中，二輪延包多采取招標方式開展，形成第二輪延包檔案的主體是第三方公司和村委會，考慮到第三方公司對業務熟練但對檔案業務不熟悉，短時間內不能完全掌握檔案收集整理的方法，而且延包工作時效緊張，因此農業部門和檔案部門從延包工作伊始就應介入指導，就文件材料的收集整理、業務標準、格式規范等，向他們提出指導意見，從試點工作到全面推行，全過程服務延包工作，及時解決第二輪土地延包檔案管理中遇到的問題。鑒于全縣開展延包工作的三方公司不止一家，所以縣級檔案部門和農業部門更要深入基層，根據當地實際制定第二輪土地延包檔案整理細則，統一檔案分類和整理方法，制作材料歸檔模板，統一案卷封皮格式等，統一定做專門檔案盒。

（三）提高第二輪土地延包檔案信息化管理水平

做好第二輪土地延包檔案數據庫建設是開展第二輪土地延包檔案信息化的基礎。隨著信息化的普及，各地一般要求第二輪土地延包檔案需進行數字化處理，數字化也是土地延包工作驗收的一項重要內容。農村檔案保管硬件基礎差，隱患較多，一般將其檔案移交縣級檔案館統一保管。縣級檔案部門必須加強前端控制，充分考慮全部原文數據導入檔案館內檔案管理系統問題，避免第三方公司先進行數字化而檔案館再次進行數字化所造成的重復浪費。目錄錄入應符合檔案著錄標準，紙質檔案數字化掃描要符合《紙質檔案數字化規范》，宜采用彩色模式進行數字化掃描，分辨率不低于300dpi，原文格式為JPEG或TIFF格式，原文宜采用單頁形式存儲且掃描的每一頁圖片按照一定的規則進行命名，以便于驗收后數字化副本的批量掛接。開展第二輪土地延包檔案的數字化掃描工作，建立全文數據庫，提升檔案信息資源共享水平，方便社會查詢。

參考文獻：

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[2] 趙麗彩. 劍川縣農村土地承包經營權確權登記頒證檔案歸檔方法初探[J]. 中國農業信息， 2017（19）： 8-10.

作者單位：盧龍縣檔案館