“生產屬性”：一個公共服務屬性研究的新維度

〔摘要〕公共服務的屬性可分為共有屬性與差異屬性，前者從“向外”的視角區分公共服務與私人服務，后者從“向內”的視角識別不同公共服務間的差異。其中，公共性是公共服務的共有屬性；作為“消費屬性”的非排他性與非競爭性、作為“交易屬性”的資產專用性與合同監管難度是公共服務的差異屬性。既有研究對處于“生產”環節的公共服務屬性討論不足。根據奧斯特羅姆“生產與提供可分”提出公共服務的“生產屬性”，具體包括常態下公共服務的協作性和規模經濟性，以及非常態下公共服務的應急性。相較于其他屬性，公共服務的“生產屬性”關注公共服務在初始生產環節的特點，更適合作為分析公共服務供給機制選擇的邏輯起點。

〔關鍵詞〕公共服務的屬性；生產屬性；有效供給；供給機制；“生產與提供可分”

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）04-0079-12

黨的二十大報告中關于“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”〔1〕的表述，凸顯了公共服務研究的重要現實意義。事實上，提供公共服務不僅是政府保障和改善民生的具體表現形式〔2〕，也是倒逼政府優化自身組織治理的重要途徑〔3〕，前者直接關系到公民幸福感、滿意度的提升〔4〕，而后者則深刻影響國家治理效能和中國式現代化建設的推進〔5〕。在公共服務的有關研究中，公共服務的屬性研究是一個較為基礎的問題。本文嘗試重申這一研究的理論意涵，在既有研究兩個屬性視角以及三類經典研究的基礎上，針對既有研究不足提出公共服務的“生產屬性”，并以此劃分公共服務的不同理想類型。

一、問題提出與既有研究不足

隨著“烏卡”時代（簡寫為VUCA）①〔6〕和大數據時代的到來，公共服務有效供給的機遇與挑戰并存。一方面，互聯網、大數據、云計算等新技術的迅猛發展深刻改變了公共服務的供給模式〔7〕；而另一方面，新冠疫情等棘手（wicked problem）〔8〕、復雜問題的出現也增加了對公共服務屬性特點識別的難度。在此背景下，如何為不同類型的公共服務選擇合適的供給機制①，從而實現公共服務的有效供給成為政府面臨的重要議題。

事實上，重新審視這一經典問題，公共服務供給機制的選擇本質上是一個因產品和服務而引發的組織決策問題〔9〕。因此，回到問題的開端，組織所生產的產品和服務的性質，恰恰是無法忽視的初始“信息”。從應然層面講，只有為不同類型的公共服務匹配相適應的供給機制，理想的供給狀態才有可能實現。作為公共選擇布盧明頓學派的代表人物，奧斯特羅姆夫婦即主張公共選擇的目的在于探討不同類型公共服務的有效供給模式〔10〕。而由于公共服務的屬性是劃分公共服務類型的關鍵，相應地，公共服務的屬性研究具有更為基礎的理論意涵。因此，識別公共服務的不同屬性，是探究公共服務有效供給的一個基本、首要的問題。本文正是在這一意義上展開相關研究。

學界對公共服務屬性的研究大致可以歸為兩類視角：共有屬性與差異屬性。前者為所有公共服務共同具備，是將公共服務作為一個整體類別以與其他事物區分開來的關鍵特征；后者是將作為整體的公共服務進一步劃分為具體類別的關鍵特征。在前述視角下有三類經典研究，分別是作為共有屬性的公共性，以及作為差異屬性的“交易屬性”和“消費屬性”。其中，“交易屬性”主要指交易成本理論下的資產專用性與合同監管難度，“消費屬性”主要指公共物品理論下的非排他性與非競爭性。筆者認為，對公共服務共有屬性的識別有助于把握研究的主要方向，確保基本共識的建立。而對公共服務差異屬性的識別，有助于更好地理解公共服務間的差異，在劃分不同服務類型的基礎上進一步探究各類公共服務的供給機制。因此，差異屬性是本研究主要關注的公共服務屬性視角。那么，應該如何認識和比較前述兩個差異屬性研究的理論分析價值？

對這一問題的回答，需要回到公共服務供給（supply）的具體過程。根據奧斯特羅姆等人的研究，公共服務供給實際上包括生產（production）與提供（provision）兩個環節，某項公共服務由政府提供并不意味著該項服務由政府直接生產。〔11〕基于“生產與提供可分”，這一供給過程的核心要素包括生產主體、提供主體、需求主體以及供給內容。而將前述各類要素關聯起來的是生產、提供與消費三個主要環節（見圖1）。這里有必要進一步澄清本文對“生產”與“提供”內涵的界定。借鑒郁建興等學者的觀點，公共服務提供中相關參與主體涉及兩次分工，第一次分工將公共服務的提供者（政府）與生產者（其他參與主體）分離，第二次分工涉及生產者內部對相關資源的整合。〔12〕本文中界定的“生產”涉及前述兩次分工，關注參與主體間的互動和主體內部的資源整合兩個過程。而本文中的“提供”主要指政府的提供責任。應當說，“生產”與“提供”可分構成本研究的基本語境。

①學界關于供給公共服務的方式有諸多表述，較為常見的有供給模式、供給方式、供給的制度安排、供給機制等。筆者認為“供給機制”體現了供給主體在供給過程中的互動關系，用于表述公共服務的供給方式更為妥帖。本文之后的內容如無特別引用，皆使用“供給機制”的表述。

具體來看，“消費屬性”重在識別公共服務在消費環節的主要特征；“交易屬性”關注生產環節的公共服務特征，但其主要指公共服務在政府與其他組織“交易”（訂立合約）中所呈現出的特點。換言之，“交易屬性”事實上預設了生產的主要方式，即政府內部生產或通過購買服務外包給其他組織生產。但理論與實踐中可能不止這兩種方式，還存在縱向上的行政發包〔13〕、運動式治理〔14〕等。這意味著，既有研究關于公共服務在生產環節的屬性研究是不充分的。

本研究認為，基于“生產與提供可分”，在明確了政府的提供責任后，有關公共服務供給機制選擇的問題主要是關于公共服務如何“生產”的具體執行問題。因此，“生產屬性”可能是探討公共服務供給機制選擇的一類重要屬性，具有邏輯分析起點的意義。有鑒于此，本研究擬在介紹兩類屬性視角和三類經典研究之后，重點探討公共服務的“生產屬性”，并基于已有學者的研究提出并界定三個公共服務的“生產屬性”——協作性、規模經濟性與應急性的具體內涵。

二、公共服務屬性的兩個視角：共有屬性與差異屬性

公共服務的屬性可以從“向外”與“向內”兩個視角來審視，前者區分公共服務與私人服務，后者識別不同公共服務間的差異，由此可分為共有屬性與差異屬性。有學者將事物的屬性分為特有屬性與偶有屬性，其中特有屬性指某一事物具有而其他事物不具有的屬性，偶有屬性指某類事物中部分事物所具有而這類事物中其他事物不具有的屬性〔15〕。這與本研究的劃分視角具有相似性。

“屬性”為同義復詞。《辭源》中沒有收錄對該詞的解釋，但對“屬”和“性”分別做出解釋。其中，“屬”釋義為“種類、等輩”〔16〕，“性”釋義為“事物的本質、特點”〔17〕。《現代漢語詞典》中，“屬性”解釋為“事物所具有的性質、特點”。〔18〕因此，公共服務的屬性可以理解為公共服務的本質、特點或性質。應當說，這些“本質”“性質”“特點”指出了公共服務的關鍵特征，是將其與其他事物區別開來的重要依據。一般認為，這里的“其他事物”主要指非公共的服務，即私人服務，也即公共服務的屬性是公共服務不同于私人服務的特征。但經典的公共物品等理論表明，即使同樣作為公共服務，不同的公共服務之間在非排他性與非競爭性上也表現出差異。從這一角度而言，公共服務的屬性也可以指在公共服務范圍內，用以識別不同公共服務類型的特征。

更進一步來看，公共服務區別于私人服務的特征，實際上是從“向外”的視角識別了公共服務的本質特征，是公共服務較之于私人服務所不同的屬性，并且為所有公共服務所共有。而在公共服務內部區分不同公共服務的特征，則是在承認公共服務共有屬性的基礎上，從“向內”的視角識別公共服務間的差異，因此這些特征并不是所有公共服務共同具備的，而是在不同的公共服務間表現出差異性。本文認為后一視角對于探討如何供給不同類型的公共服務奠定了基礎。從這個意義上講，對公共服務的屬性研究，可以在關注公共服務共有屬性的同時，將研究視角進一步聚焦到公共服務的差異屬性上，通過細分公共服務類型達到更深入探討公共服務有效供給研究的作用。

三、公共服務屬性的三類經典研究：公共性、交易屬性與消費屬性

如前所述，從不同的比較層次看，公共服務的屬性具有不同含義：將公共服務視為整體，與私人服務進行比較時，識別的是公共服務共有的、本質屬性；聚焦公共服務內部，關注不同公共服務的差異時，識別的是具體公共服務的差異屬性。事實上，學界在前述兩大屬性視角上均有經典研究。其中包括在公共服務共有屬性意義上對公共性的研究，在公共服務差異屬性意義上對資產專用性與合同管理難度、非排他性與非競爭性的研究。

（一）作為共有屬性的公共性

對于公共性（publicity）是公共服務本質、共有屬性這一觀點，已得到學界普遍認可與接受。然而，有關公共性的具體內涵界定卻富有爭議性，而這往往受制于不同的學科視角〔19〕。如經濟學主要從公共物品理論視角來理解公共性，認為由非競爭性與非排他性的不同組合所規定的純公共物品與準公共物品體現了公共服務的公共性〔20〕。政治學主要從合法性視角來理解公共性，認為公共權力、政治秩序等的權威性、正當性代表了公共性〔21〕。公共管理學者則主要從公共服務提供者與公共服務接受者的視角來理解公共性，認為由政府提供、滿足公共需求體現了公共服務的公共性〔22〕。應當說，不同學科視角的界定均對理解公共性貢獻了思路，但也因此使學界對公共性的界定囿于學科限制，而難以達成共識。

為此，有學者嘗試整合不同視角的定義，以此更全面地闡釋公共性。如Haque在綜述不同學者研究的基礎上，提煉出界定公共服務公共性的五個標準，包括公私部門的區別程度、服務接受者的范圍和構成、公共服務社會經濟影響的規模和強度、公眾問責程度以及公共信任水平〔23〕。他指出，當服務部門越強調平等與代表性，享受服務的人越多、服務的正外部效應越強、公眾問責越有效、公眾信任水平越高，則公共性越強。盡管該項研究對公共性的界定來自不同維度，但作者的提煉與整合為更全面地審視其內涵提供了基本框架。在這方面，國內學者姜曉萍和陳朝兵對公共服務公共性的闡述相對而言更具系統性。兩位學者從價值、功能、過程和結果等維度探討公共性的含義，指出作為價值維度的實現公共利益，作為功能維度的滿足公共需求，作為過程維度的依托公共權力、制定公共政策、配置社會資源，以及作為結果維度的共享社會福利構成了公共服務的公共性，進一步明晰了其內涵〔24〕。

（二）作為差異屬性的交易屬性：資產專用性與合同監管難度

交易成本理論是經濟學領域的重要研究，但在公共管理學界也有較為廣泛的應用。該理論關注交易費用對組織行為的影響，認為組織行為及其內部結構取決于交易成本的大小〔25〕。這為分析作為公共組織的政府及其決策行為提供了支撐。從該理論視角出發，威廉姆森提出資產專用性（asset specificity）與合同監管難度（contract management difficulty）兩個公共服務屬性〔26〕。其中，資產專用性指用于某項特定服務的資產轉而用于生產其他服務的難易程度。如一個特定的場地由于難以移動或移動的成本很高而具有較高的資產專用性。合同監管難度指外包合同能夠被有效監督的難易程度，具體包括兩個方面，一是該項服務的績效是否可以有效衡量；二是外包供應商的行為是否可以有效監管。如心理健康服務由于缺乏有效的監測服務效果及供應商行為的方法，因而具有較高的合同監管難度，而垃圾回收服務的合同監管難度則相對較低。需要指出的是，國外學者在闡述前述兩個屬性時，使用的是特性（specific characteristics）〔27〕。這說明，學界對資產專用性與合同監管難度屬性的界定屬于前文所述的第二類視角，即將其僅視為部分公共服務的特點，而不為所有公共服務所共有。

繼威廉姆森之后，學界不乏從交易成本視角分析公共服務屬性的研究。學者們多基于李斯特量表，邀請相關政府部門人員同時就幾十種公共服務的資產專用性與合同監管難度進行打分，這使得通過量化方式比較不同公共服務間的差異成為可能〔28〕。然而，由于不同政府人員對資產專用性與合同監管難度本身概念理解不同，其打分結果可能很不相同。如在Hefetz和Warner的研究中，對于監獄服務，市區的政府人員較之于城鎮的政府人員，認為其資產專用性與合同監管難度更高〔29〕。這意味著交易成本理論在指導政府實踐方面可能存在障礙。

（三）作為差異屬性的消費屬性：非排他性與非競爭性

1954年，薩繆爾森發表《公共支出的純理論》，從消費的非競爭性角度對公共物品與私人物品做出區分。他指出，“集體消費物品（collective consumption goods）為所有人共同享有，任何個體對其的消費不會導致其他個體對其消費的減少”〔30〕。換言之，該物品的邊際生產成本為零，所有人均可同時享受該物品，表現為受益的不可分割性（indivisibility of benefits）〔31〕。其在1955年對公共消費物品（public consumption good）的概念界定也再次提到了非競爭性的內涵〔32〕。在此基礎上，馬斯格雷夫引入是否排他的分析維度，以進一步區分公共物品與私人物品，由此明確了公共物品的兩大界定標準〔33〕。此后，薩繆爾森與諾森豪斯合撰修訂《經濟學》，并對公共物品的概念進行了修正。他指出，公共物品（public goods）是“將該商品的效用擴展于他人的成本為零；無法排除他人參與共享”〔34〕。這一概念界定清晰地闡述了非競爭性與非排他性的內涵。

應當說，兩大屬性的提出對廓清公共物品與私人物品的邊界做出了有益嘗試，在學界得到普遍關注和應用。但同時該理論也受到一些質疑，持批判態度的學者認為兩大屬性主要闡述了公共物品的技術特征，而缺少對其本身價值內涵的關注。如科斯在研讀了薩繆爾森等學者關于燈塔的問題后，指出其論點中的悖論：一方面，由于私人無法為燈塔收費，因此應該由政府供給；另一方面即使私人可以收費，也不能由私人供給〔35〕。這似乎指出了政府經營燈塔的正當性。然而科斯援引早期歷史中英國燈塔由私人經營的例子，旨在進一步說明收費困難是導致燈塔采取政府供給的關鍵所在〔36〕。這使得決定一項物品是否為公共物品是出于技術而非政治的考慮〔37〕。

回到公共物品理論提出的時代背景，20世紀中期西方盛行凱恩斯國家干預主義，主張政府通過積極干預，確保經濟穩定增長。應當說，薩繆爾森的研究為這一主張提供了有力支撐，同時也有擴大政府責任邊界的取向。盡管此后喬治·恩德勒從法律、倫理等角度豐富了非排他性、非競爭性的內涵，指出非排他性也包含基于公平考量而不應該排除他人享有的含義〔38〕，但總體而言，該理論依然具有一定的局限性，有混淆公共產品的本質特征與其外在表現形式的嫌疑。〔39〕作為公共服務研究領域廣為借鑒的經典理論，公共物品理論嘗試從非排他性與非競爭性角度來定義公共性，以與私人物品相區分。但事實上大量公共服務（物品）介于純公共物品與私人物品中間，部分具有非排他性與非競爭性特征，這種俱樂部產品的存在表明非排他性與非競爭性并非所有公共服務（物品）共有的本質屬性。

綜上，本節分別對三類經典的公共服務屬性進行了闡述。其中公共性是公共服務的共有、本質屬性，交易成本理論下的資產專用性與合同監管難度、公共物品理論下的非競爭性與非排他性是公共服務的差異屬性。它們關注到公共服務在“交易”或“消費”等環節的不同特點，但對公共服務在“生產”環節的屬性特點關注不足。

四、“生產屬性”：關注公共服務在生產環節的特點

考慮到風險社會的來臨對公共服務供給帶來的挑戰，本研究認為有必要關注公共服務所處外在環境的狀態。當前，全球已進入高風險社會和“后疫情時代”。〔40〕人類社會不僅面臨各類自然風險、技術風險〔41〕，還面臨制度性風險〔42〕。而新冠疫情的爆發也讓我們看到了風險一旦轉化為危機后，對公共秩序和公眾生命健康安全可能帶來的巨大影響。據此，本研究提出從常態與非常態兩個維度區分公共服務所處的不同環境。其中常態下的公共服務主要指外部環境相對穩定、處于風險較低狀態下的公共服務；非常態下的公共服務主要指外部環境短期內出現較大變動、處于風險較高狀態下的公共服務。

受奧斯特羅姆夫婦、國內學者等相關研究的啟發，并基于對突發公共危機事件應對、國家重大且緊迫性公共服務等兩類服務特點的分析，本文提出從協作性與規模經濟性來界定常態下公共服務的“生產屬性”，從應急性來界定非常態下公共服務的“生產屬性”。

（一）常態下的公共服務“生產屬性”：協作性與規模經濟性

本部分對常態下公共服務“生產屬性”的界定，受奧斯特羅姆夫婦、孫曉冬和宋磊等國內外學者研究的啟發，并基于筆者對公共服務供給相關實踐的觀察進一步完善。

1.協作性的提出與界定

奧斯特羅姆夫婦等人在《美國地方政府》〔43〕一書中有關警察服務、固體垃圾收集、消防、教育等公共服務的實證研究表明，不同類型的公共服務供給對服務對象的參與程度要求不同。其中，警察服務、教育、消防等對服務對象的參與程度要求較高，如警察服務需要公眾的積極配合才能保障好的社會秩序，教育需要學生的積極配合才能實現好的教育效果，消防需要居民的積極配合以盡可能減少火災隱患。〔44〕相對而言，固體垃圾收集效率的實現對公眾的參與程度要求不高。孫曉冬、宋磊據此提出，用對公共服務提供者和消費者之間合作的需求來定義“協作性”，并將其作為公共服務屬性之一。〔45〕當某項公共服務的供給效率明顯受服務對象及相關機構參與程度的影響時，則認為該項服務的協作性較顯著；反之，則協作性不顯著。

根據前文對“生產”與“提供”的內涵辨析，本研究語境下有關“生產”的討論主要涉及參與主體間的互動和主體內部的資源整合兩個過程。可以看到，上述兩位國內學者關于“協作性”的界定，關注到公共服務供給對提供者與消費者之間互動的要求，屬于典型的“生產”視角的公共服務屬性。考慮到參與主體的類型多元，該屬性對主體間互動的要求不僅來自公共服務的提供者與消費者之間，也可能來自不同生產者之間、生產者與消費者之間，或提供者與生產者之間，由此表現為公共服務涉及利益相關者的數量較多。同時，協作性還表現出“跨界”特征，以在環境污染、氣候變化等問題上表現最為明顯。〔46〕有學者基于對公共危機跨界特征的研究，提出跨政治邊界、功能邊界和時間邊界三種具體形式。〔47〕根據筆者對新冠疫情防控和城市生活垃圾分類等相關公共服務供給實踐的觀察，本研究認為這種“跨界”主要體現為縱向上跨政府層級，橫向上跨行政區域以及政府與市場社會邊界。此外，由于資源稀缺，且政府僅掌握有限資源，為解決相關“跨域”問題，需要依靠多主體協作。綜上，本研究對“協作性”做出如下界定，指公共服務涉及的領域、利益相關的數量較多，對各類資源的需求程度較高。更進一步地，對該屬性的分析具體可從問題的跨界性和資源有限性兩個方面展開。

2.規模經濟性的提出與界定

奧斯特羅姆夫婦等人的研究還顯示，規模經濟問題在公共服務的供給中較為常見。其中，固體垃圾收集服務是較為典型的具有規模經濟性的服務。哥倫比亞大學一項研究顯示，當服務的人口規模從2500人增加到2.5萬人，則每年固體垃圾收集的平均家庭成本由30美元下降到24.01美元。〔48〕但在教育、警察服務供給中則表現出較弱的規模經濟性。如有學者的研究表明，學生成績并未隨著學校規模的擴大而提高，反而下降。〔49〕對于警察服務，直接服務較之于間接服務的規模經濟性弱。①〔50〕如作為輔助性服務的犯罪實驗分析對設備和技術人員的要求較高，通常需要較大的人口基數以保證足夠多的案例得以分析；而對于作為直接服務的巡邏，則多由不到10人的警察部門提供，表現出較弱的規模經濟性。〔51〕基于此，孫曉冬、宋磊提煉出公共服務屬性的另一個維度——“規模經濟性”，用以區分不同類型的公共服務在生產中的規模效應。〔52〕當生產某項公共服務的成本隨其產量增加而下降，則該項服務具有顯著的規模經濟性。

根據前文對“生產”內涵的分析，既有學者關于“規模經濟性”的界定主要涉及了公共服務在第二次分工下的“生產”，也即生產者內部的具體生產過程。因此該屬性同樣具有典型的“生產”視角。前述界定指出了公共服務的初始投入規模和產量規模是規模經濟性的主要影響因素。其中，投入規模不僅涉及一般產品生產所需的資金、技術，還涉及將負外部效應內部化的相關制度投入。②〔53〕后者凸顯了公共服務生產與工業領域產品生產的不同。而產量規模在公共服務供給中可對應于服務人群的規模或人群所在組織的規模。③〔54〕〔55〕綜上，本研究對“規模經濟性”做出如下界定，指公共服務對初始投入需求較高，服務的人群規模較大，初始投入分攤到個體上的平均成本較低。因此，對該屬性的具體分析可從初始投入和服務規模兩個角度展開。

（二）非常態下的公共服務“生產屬性”：應急性

把握非常態下的公共服務的特征，可以從兩類典型的非常態下的公共服務入手。一類為突發公共事件應對，一類為適應經濟社會發展新形勢提出的公共服務供給新任務。

1.突發公共事件應對中的應急性

在《中華人民共和國突發事件應對法》中，突發事件指“突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”。④該定義明確界定了突發事件的內涵。其中，“突然發生”“嚴重”“應急處置”表明突發事件具有突發性、高度不確定性、較為棘手等特點，“社會危害”表明其具有較強的負外部性。因此，突發事件應對不僅具有典型的公共性，還表現出應急性、急迫性。具體而言，這種應急性主要體現在保護人民生命財產安全、公共安全、社會秩序等所面臨的挑戰。事實上，前述方面也正是突發公共事件所威脅、沖擊的領域。可以說，突發事件應對的“應急性”與突發事件本身的突發性、棘手性等特點密切關聯。如在地震、洪澇等自然災害中，受災群眾的生命健康安全受到嚴重威脅。抗震救災、抗洪搶險的應急性要求救援工作必須爭分奪秒，盡可能減少人員傷亡。〔56〕換言之，突發事件對公共服務供給時效性提出較高要求，而這顯然不同于常規狀態下的公共服務供給。對于后者而言，受教育、養老服務等供給并非如此緊迫，不需要在短時間內立刻提供。

①直接服務主要指面向公眾提供的公共服務，間接服務指為直接服務提供輔助和保障，并不直接面向公眾提供的公共服務。

②如環境污染問題具有典型的負外部性，為了使該問題內部化需要先進制度保障。

③在許多學者的研究中，這種組織主要指市一級政府。

④參見《中華人民共和國突發事件應對法》（2007年11月1日施行）。

2.重大、緊迫任務中的應急性

在突發公共事件應對之外，還有一類公共服務的供給具有時間緊迫性特點，即那些為適應經濟社會發展新形勢，由國家或地方層面提出的重大、緊迫且與公眾利益密切相關的公共服務供給任務，比如脫貧攻堅、生態環境治理等。〔57〕通常，這類任務原有的供給機制失效，而新的形勢（公眾利益訴求、經濟發展需要等）又要求國家或地方層面在較短時間內做出有力回應。以水污染治理為例，日益突出的水環境問題不僅損害群眾健康，也不利于經濟的綠色、健康和可持續發展，為此中央或地方出臺一系列文件，并規定不同時間節點的工作目標。2015年，國務院印發的《水污染防治行動計劃》明確了到2020、2030年之前的水污染治理指標要求。〔58〕同年9月，住建部頒布《城市黑臭水體整治工作指南》，對地方落實提出更具體的目標，在前述兩個時間節點之前又增加了2017年的時間節點任務〔59〕，緊迫性進一步增強。這要求各地政府在制度與行動上快速做出響應。有諸多研究關注到了地方政府的運動式應對行為。〔60〕〔61〕

對前述兩類非常態公共服務屬性特征的分析，如果對應到“生產”的過程可以發現，這種“緊迫性”不僅體現在初次分工下各參與主體間的互動中，也體現在二次分工下生產者內部的資源整合過程中，相當于限定了“生產”過程的供給時效。因此，這一屬性也具有“生產”的視角。在此，本研究嘗試對作為公共服務生產屬性的“應急性”做出界定，它是指在與公眾利益密切相關的領域，常規供給機制失效，需要在短時間內快速提供替代機制的公共服務所具有的屬性。顯然，對威脅公眾生命財產安全或破壞社會秩序的突發公共事件的應對具有顯著的應急性。同時，那些國家或地方層面基于新的經濟社會形勢，部署的緊迫且與公眾利益密切相關的任務，也具有顯著的應急性。對該屬性的分析可以從社會危害性和供給緊迫性兩個方面來展開。

（三）“生產”視角下公共服務的理想類型劃分

前文基于已有學者研究和對相關經驗現象的觀察，從常態與非常態界定了公共服務的三個“生產屬性”，包括常態下公共服務的協作性、規模經濟性，以及非常態下公共服務的應急性。其中，協作性關注到在初次分工生產下各參與主體間的互動，規模經濟性關注到在二次分工生產下生產主體內部的資源整合，應急性關注到兩次分工生產的時間性要求。各屬性的內涵分析詳見表1。

①奧斯特羅姆根據公共服務是否具有消費上的競爭性和排他性，將公共服務劃分為四種理想類型，分別是競爭性、排他性公共服務（私人物品和服務），非競爭性、非排他性公共服務（公共物品和服務），競爭性、非排他性公共服務（共享物品和服務），非競爭性、排他性公共服務（俱樂部物品和服務）。

借鑒奧斯特羅姆劃分公共服務四種理想類型的方式①〔62〕，本文根據公共服務是否具有某一生產屬性，將公共服務分為八種類型，如表2所示。其中，“協作性—規模經濟性—應急性”公共服務典型代表如全國或地方層面的傳染病控制；“協作性—非規模經濟性—應急性”公共服務典型代表如地震發生后的緊急救援等；“非協作性—規模經濟性—應急性”公共服務典型代表如各類突發危機事件應對中的危機預警等；“非協作性—非規模經濟性—應急性”公共服務典型代表如緊急出警服務等；“協作性—規模經濟性—非應急性”公共服務典型代表如全國或地方營商環境建設；“協作性—非規模經濟性—非應急性”公共服務典型代表如社區垃圾分類投放；“非協作性—規模經濟性—非應急性”公共服務典型代表如某一公共服務政策的發布；“非協作性—非規模經濟性—非應急性”公共服務典型代表如政府依托科層體系提供的常規性公共服務等。

五、結論與討論

如何有效供給公共服務一直是理論與實務界較為關注的問題。在中國式現代化推進的當前階段，這一問題具有更為確切的目標指向——“扎實推進共同富裕”。有學者認為，根據公共服務的不同類型采取相應的供給模式可以實現公共服務的有效供給，而這構成了公共管理的新范式。〔63〕可以說，本文正是在這一意義上開展對公共服務的屬性研究，并認為公共服務的屬性是劃定公共服務類型的重要依據，是進一步探討公共服務分類供給的基本前提。本文研究發現，公共服務的屬性本身具有豐富的意涵。其中，公共性是公共服務的本質屬性，用以區分公共服務與私人服務，“消費屬性”“交易屬性”以及“生產屬性”是公共服務的差異屬性，分別關注到公共服務在消費、生產等不同環節的特點差異。辨析不同維度的公共服務屬性，有助于在把握公共服務特征的基礎上推進對公共服務供給機制的研究。本文認為，相較于其他屬性，“生產屬性”更適合作為分析公共服務供給機制選擇的邏輯起點。從理論上講，基于“生產與提供可分”，在明確政府的提供責任后，根據公共服務在“生產”過程中呈現的特點選擇相適應的“生產”方式，可能實現對公共服務的有效供給。未來的研究可以此為基礎，探討不同類型的公共服務所采取的理想供給機制類型。

本文在奧斯特羅姆夫婦、國內學者等人研究基礎上，結合對公共服務供給外在環境的分析，提出并界定了公共服務三個重要的“生產屬性”，分別是關注在初次分工下各參與主體間互動的“協作性”，關注在二次分工下生產主體內部資源整合的“規模經濟性”，以及關注兩次分工生產時間性要求的“應急性”。其中，“應急性”的提出與引入，將對非常態下公共服務供給的研究與常態下一般公共服務的供給研究置于統一的框架內，可能有助于在更廣泛的意義上建立起對公共服務供給的整體性認識。在實踐方面，本文對“生產屬性”的界定，或可以為實踐工作者提供實現公共服務有效供給的可能路徑。即對于某一類公共服務的提供，應當首先判斷該類公共服務的生產屬性，并為其匹配相適應的供給方式。即使受制于各種環境、資源約束，供給方式偏離理論預期，這一思路仍可能為改進和提升公共服務的供給效果指出方向。

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【責任編輯：朱鳳霞】