農村基層組織改革與壯大集體經濟的一致性與適配性研究

〔摘要〕鄉鎮行政區劃和村級建制的調整改革有利于打破資源要素的區域流動障礙，促進鄉村產業布局調優、鄉村治理降本增效，對加速壯大集體經濟意義重大。成都作為四川省鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革的典型，其基層組織結構的優化改革對壯大集體經濟的加速作用顯著，但同時也在實踐中暴露出空間優化規模效應傳導不足、鄉村組織運行機制不明、集體資產盤活不精準等諸多新問題、新矛盾。未來持續發展壯大農村集體經濟，要借助農村基層組織改革成果，以創新集體經濟發展模式為切入點，完善鄉村組織運行機制和收益分配機制，逐步體現數量調減、布局調優、成本降低的改革效能，重塑鄉村基層治理與集體經濟壯大的新版圖。

〔關鍵詞〕農村基層組織；農村集體經濟； 鄉村振興；成都

〔中圖分類號〕D422.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）04-0116-08

一、問題提出與文獻綜述

發展壯大新型農村集體經濟，是深入貫徹落實習近平總書記關于“三農”工作的重要指示和黨中央、國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的決策部署的具體行動。農村基層組織改革與全面推進鄉村振興、壯大集體經濟具有內在目標的一致性，也是“堅持大抓基層的鮮明向導，抓黨建促鄉村振興”的重要行動方案。新中國成立以來，我國始終堅持“土地集體所有，農戶承包經營”的農村經營制度。農村集體經濟經歷了形成、主導、職能弱化、再激活和發展壯大等階段，這一跌宕起伏、曲折發展歷程也充分表明了農村集體經濟在解決“三農問題”和促進我國農業現代化發展等方面的重要性。加速壯大集體經濟、促進鄉村集體經濟增效已成為新時代農村基層組織改革推動實現鄉村振興的重大使命和重要課題。

現有關于農村集體經濟的研究成果，主要集中在以下四個方面。一是探討發展農村集體經濟的現實意義。崔超等認為，農村集體經濟的發展壯大為推動脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接奠定了堅實的經濟與社會基礎。〔1〕肖華堂等認為，在促進共同富裕層面，發展壯大新型農村集體經濟做大了農民集體的“蛋糕”，是實現共同富裕的物質保障。〔2〕張弛認為，發展壯大新型農村集體經濟是國際、國內雙循環發展的重要保障。〔3〕二是探索農村集體經濟內涵的闡釋研究。與傳統農村集體經濟組織相比，完善后的集體經濟組織在產權關系、法人形態、治理結構和分配方式等方面具有“新”的特征。苑鵬等認為，新型農村集體經濟的產權明晰、權責分明、流轉順暢，是一種現代產權制度。〔4〕張楊等認為，集體經濟的資產不會量化給個人，是與合作經濟不同的一項關鍵衡量指標。〔5〕三是探討當前農村集體經濟發展所面臨的問題。郭曉鳴等提出，盡管農村集體產權制度改革解決了產權不清晰、主體地位不明確等問題，但農村集體資產產權權屬主體分散的公共產權性質并未根本改變，其股權、成員、管理的封閉狀態與應對開放性市場競爭要求之間存在特殊的問題和矛盾?！?〕蔣永穆等認為，集體經濟發展面臨集體經濟組織自身發展的日益萎縮和在集體統一經營的普遍缺位的嚴重挑戰?！?〕賀雪峰指出，農地“三權分置”改革會造成村集體的所有權逐步虛化、分化〔8〕。張克俊等認為，在社會主義市場經濟體制下，農民對發展集體經濟的認識有誤區?！?〕四是探討農村集體經濟發展路徑和實現形式。李萍等研究了如何利用財政支農資金形成農村集體資產、壯大農村集體經濟進而實現農業現代化和農民增收?！?0〕肖紅波等針對不同村莊類型的劃分，提出因地制宜、分類施策發展新型農村集體經濟?！?1〕張新文等通過對江蘇鄉村建設經驗的分析，提出從政策、組織、產業、結構、機制等方面推動集體經濟發展?！?2〕劉宇晗認為，通過采取股份合作社實現形式的集體經濟，既有股份制的特點，也有合作制的特征?！?3〕

從現有研究成果來看，學術界對集體經濟問題的研究主要集中在對集體經濟內涵、政策和實踐問題與建議方面的研究，有關農村基層組織結構優化對壯大集體經濟的影響研究成果十分匱乏。然而，鄉鎮基層政府作為國家政策落實的“最后一公里”，怎樣解決農村基層治理長期存在的管理碎片化、權利配置分散化、治理工作表面化等諸多問題，如何讓農村基層組織改革與村集體經濟組織實現有機聯動，共同挑起壯大集體經濟、全面推進鄉村振興的責任重擔，值得深思。本文結合成都市自2019年以來開展的鄉村振興與鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革的實踐成果，厘清農村基層組織結構優化與壯大集體經濟之間的一致性與適配性關系，深入分析基層組織在鄉村振興建設中面臨的新問題、新矛盾，為進一步優化農村基層組織結構，加速壯大農村集體經濟，共促鄉村振興提供切合實際的路徑與建議。

二、農村集體經濟組織變遷回顧與成都農村基層組織改革情況簡述

馬克思主義認為，生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑，同時，生產關系反作用于生產力，上層建筑反作用于經濟基礎。生產關系要適合生產力，上層建筑要符合經濟基礎，否則，生產力發展受阻，經濟基礎受到影響。農村集體經濟組織是發展農村集體經濟的有效載體，伴隨著我國經濟社會發展而發生變化。農村基層組織改革為壯大集體經濟提供強有力組織保障和參與機制，而集體經濟發展則為農村基層組織改革提供了更廣闊的發展空間和改革動力。農村基層組織改革與農村集體經濟壯大成為推進鄉村振興、實現共同富裕的重要舉措。農村基層組織改革得好不好，將直接影響村集體經濟發展、產業發展等專項方案的有效實施，事關改革成果能否有效轉化為發展紅利和治理實效，二者相互關聯、相互促進，形成“基層組織改革引領集體經濟發展，集體經濟發展助力基層組織建設”的良好局面。

（一）農村集體經濟組織變遷的歷史回顧

新中國成立之后，經過三年的恢復和建設，我們黨提出了過渡時期的總路線，即社會主義“一化三改”。廣大農村經過互助社、初級社、高級社的形式，循序漸進地實現了土地私有向集體所有、私有制經濟向公有制經濟、小農經濟向集體經濟的轉變。20世紀50年代后期，黨中央提出“三面紅旗”，即“大躍進”、總路線、人民公社，把高級合作社上升為以隊為基礎、大隊和人民公社三級所有的集體經濟組織，發展成為既是一個經濟組織、又是一級政權機制的生產組織方式。一直到20世紀70年代后期，集體經濟組織的實現形式是勞動生產資料歸集體所有，統一組織生產、統一計工計酬、統一分配勞動成果，政社合一體制成為改革開放前農村集體經濟組織的基本形態。黨的十一屆三中全會后，安徽省鳳陽縣小崗村率先實行家庭聯產承包責任制，原來意義上的集體經濟發生根本性的變化，逐步建立起“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，這是我國憲法確立的農村基本經營制度。

改革開放以來，為適合我國農村經濟社會發展，逐步建立起鄉政村治的農村基層政權體系，同時集體經濟形式的發展和演變經歷了三個發展階段。第一階段是20世紀80年代，各地大辦鄉鎮企業，涌現出一大批集體經濟性質的鄉鎮企業，村級集體經濟的主要形式是村辦集體企業以及村集體資產的承包和租賃經營。第二階段是20世紀90年代，由于鄉鎮企業既缺管理經驗又缺技術，出現大面積虧損，多數鄉鎮企業倒閉，農村集體經濟形式的發展又以新的形式如農村股份合作企業、農民專業技術協會的發展形式為主體。第三階段是2000年以后，農村集體經濟形式的發展主要表現為農戶+公司聯合體、社區股份合作社、農民專業合作社等形式。這一時期，由于國家對農村實施了取消農業稅和實行種糧補貼兩大根本性改革，農村集體經濟的積累主要依靠財政撥款，統分結合的雙層經營體制沒有完全建立起來，“分”的功能得到強化，“統”的功能被弱化，組織化程度低仍是困擾農村集體經濟組織發展的難題。國家農村集體產權制度改革以來，中央要求規范建立農村集體經濟組織。2016年12月，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，要求從2017年到2021年，用5年時間全面完成改革任務，提出“建立健全農村集體經濟組織”“科學確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發展新型集體經濟”。2020年5月，《民法典》明確了農村集體經濟組織具有“特別法人”的法律地位。因此，現在所提的農村集體經濟組織，就是按照中共中央、國務院關于農村集體產權制度改革的意見要求①規范建立起來的、適應農村改革發展要求的農村集體經濟組織。

①即按照“鎖定成員、清產核資、量化股份、建立三會、等級賦碼、規范設置掛牌”等六個步驟。

（二）成都鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革后農村集體經濟組織變化情況

為了更好地調動各種資源要素、激發農村經濟發展活力，自“四川省鄉鎮行政區劃和村級建制調整”（以下簡稱“兩項改革”）實施以來，成都深入推進農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制的有效實現形式，充分發揮農村集體經濟組織功能作用。調研數據顯示，兩項改革前，成都共有村（社區）4370個，村級農村集體經濟組織3541個。改革后，全市共有村（社區）2289個，原有村民小組27130個，合并后變為15354個；村級集體經濟組織2289個，較改革前減少1252個，調減比例達到35.35%。由于農村集體經濟長期實行“三級所有、隊為基礎”制度，農村土地資源的所有權大都在組級集體經濟組織，加之各組集體組織成員間土地權利差異大，村民小組合并對成員土地權利影響較大等原因，按四川省、成都市兩項改革的規定，采取多種模式對村民小組合并后組集體經濟組織進行了調整，主要模式有三種。一是組建新組集體經濟組織但由原組集體作為二級獨立核算單位實行獨立經營管理。大部分合并的村民小組，原組集體進行了合并，組建新的組集體，負責人由合并后的村民小組組長擔任，但在經營管理上，仍以合并前的原組集體為單位實施二級獨立核算。二是合并組建新組集體經濟組織進行統一經營管理。少數合并的村民小組，經各原組集體成員同意，少數集體“三資”差異不大的原組集體經濟組織同步進行了合并，并實現新的組集體經濟組織統一經營管理。三是保留原組集體經濟組織繼續運行。個別合并的村民小組，其合并前對應的各原組集體經濟組織，以原建制為單位繼續進行經營管理。在開展村（社區）體制機制改革的同時，由于村級集體經濟組織土地資源少，資產資金并賬易于進行，合并對成員權利直接影響小等原因，成都制定出臺《成都市村級集體經濟組織調整改革實施方案》等配套文件，對村級集體經濟組織進行調整合并。各鄉村在積極探索發展壯大村級集體經濟的過程中，立足實際、因地制宜，取得了一定的成效，基于經濟實力、區位條件、資源稟賦等的不同，積極探索創新出“集體經濟+”“農業+”新模式，形成集體經濟聯營制、集體經濟“四合一”等多種集體經濟發展模式，涌現出郫都戰旗、簡陽尤安、大邑新福社區等一批典型。

三、農村基層組織改革與壯大集體經濟之間的適配性問題分析

成都作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區、全國農村改革試驗區，部分區（市）縣作為國家首批、第二批農村產權制度改革試點，以承擔國家級農村產權制度、農村承包土地經營權抵押貸款、農村集體經濟新的實現形式和運行機制等國家改革任務為契機，在兩項改革中探索建立現代農村集體治理制度，促進農村生產要素有序流動，持續推動農村集體經濟發展壯大，但從全局視角看，集體經濟壯大過程中仍然面臨諸多基層組織優化與適配問題。

（一）行政空間布局優化對集體經濟壯大的傳導力不足

鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革過程中，成都市通過合并村級集體經濟組織實現統一融合經營管理。兩項改革后，成都所有村集體經濟組織均已完成登記賦碼，共確認集體經濟組織成員735.15萬人。農村集體資產總量達到342.88億元，其中經營性資產92.57億元，資源性資產（土地）達1376萬畝。成都共725.3萬人持有集體資產股份或份額，持股比例達到98.4%。2022年成都農村集體經濟總收入56.3億元，較上年增加22.6%；農村居民人均可支配收入30931元，同比增加10.2%。調研發現，通過將鄉鎮和建制村數量調減、布局調優、成本降低、效能提高，有力加強了農村基層政權和基層組織建設。但是，在順應空間形態變化、激活集體經濟、以乘數效應釋放改革紅利、更大范圍優化資源配置等方面有待進一步提升，農村集體經濟發展整體水平仍然不高。一是集體經濟發展不均衡不充分。因區位條件、資源稟賦和政策支持的差異而造成村與村之間集體經濟發展水平差距的變大，村集體經濟發展地區不均衡特征顯著：既有集體經濟年收入上億元的寶山村，也有683個村集體收入在10萬元以下的薄弱村。二是集體經濟收入不高。2022年成都農村集體經濟村平收入44.4萬元，分別只有上海的16%、杭州的70%。農村集體經濟發展真正實現鎮域統籌、多村聯動發展的少，受發展投資能力和經營能力雙重制約，集體經濟規模普遍偏小，盈利能力普遍不強。三是集體經濟組織經營性資產占比不高。成都農村集體經濟組織的經營性資產比重平均值為27%，與全國平均水平47.4%相比差距較大。部分農村集體經濟組織經營性資產少，資源開發價值低，缺少支柱性產業，主要依靠出租集體土地來獲得較少收入，且穩定性不高?？梢?，兩項改革實施以來，成都通過將鄉鎮和建制村數量調減，優化了鄉村空間布局，但集體經濟的運行成本和治理效能并沒有實現全局化的規模效應，因為單個集體經濟總量的提升并不意味著要素成本降低，更不意味著經濟規模效應會自然顯現。因此，雖然鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革本想通過空間布局調優，打破制約資源和要素跨行政區域流動的障礙，但是區域與建制改革的空間優勢效應尚未體現為集體經濟發展的規模優勢。下一步，要做好“后半篇文章”，切實需要致力于基層組織精簡后如何探索帶動集體經濟實現低成本、高效能的“新型”發展模式。

（二）組織運行機制不明使集體經濟后續壯大動能不強

新中國成立以來，《憲法》《民法通則》《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》《村民委員會組織法》《鄉村振興促進法》等法律對集體經濟組織做出了規定，明確其代表集體行使集體資產所有權，享有獨立進行經濟活動的自主權。《民法典》明確了農村集體經濟組織具有特別法人的法律地位，但迄今尚無關于農村集體經濟組織的專門立法。農村集體經濟組織是否具備法人的各項要素、與營利法人及非營利法人的區別、是否有獨立財產權、能否直接參與市場活動并對外承擔責任等尚在探索階段，限制了農村集體經濟組織在農業產業化方面主體地位作用的發揮。作為全國首個由省人大頒布的《四川省農村集體經濟組織條例》雖已出臺，但配套政策不完善，相關措施難以落地，造成了農村集體經濟組織概念不明、法律地位不明、職能不清的尷尬境地。從成都市兩項改革成效來看，成都市通過統一融合經營管理，現已新成立的1051個合并村集體經濟組織，主要采取“一本賬”管理、均等股份量化和“A股（原村股份）+B股（合并村股份）”股份量化兩種方式進行統一經營管理，按照“一本賬”量化管理的841個，按照“A股+B股”量化管理的210個，合并村持股成員439.1萬人。但現行法律中關于農村集體經濟組織與村民委員會的職能規定存在重疊，對農村集體經濟組織的主體性質、組織架構、運行規則無明確規定，而關于村民委員會的組織及運營的規定則較為明確，造成了不同程度上村委會代行集體經濟組織職責的現狀。近年來全國各地針對農村市場經營主體開展了一系列改革探索，包括以集體股份制改革為基礎的股份經濟合作社、農戶自愿以土地出資入股成立土地股份合作社、村集體出資設立企業法人（有限責任公司），以及組建經濟合作社（農民專業合作社、供銷社）等，促進了農村產業發展，但農村集體經濟組織的有效設立和運行機制問題并沒有徹底解決。

（三）基層組織規模擴大對精確盤活集體資產帶來新挑戰

兩項改革之后，新的鄉鎮、村、組集體成員構成給進一步明確集體成員與集體經濟組織的關系帶來困難。農村集體經濟組織與其成員之間的關系是系于產權還是系于以戶籍、地域、血緣等為基礎的其他關系，成員權是財產權、身份權還是復合型權利，成員權在法律上如何取得和喪失，成員權如何保障等在實務中均存在諸多爭議。隨著農村集體空間規模擴張和人員總量增長，農村集體經濟組織的地域和人口壯大，成員權所承載的利益也會相應變化，但是集體經濟組織成員資格確認方式仍較為固化。新生孩子、嫁入媳/上門婿等新增人口，如何獲得成員身份有待進一步探索。隨著城中村改造、戶籍制度改革等持續推進，成員權的界定問題更加復雜，戶口遷到城鎮成員的財產權益保護力度仍需不斷增強。這一系列問題導致精準盤活農村集體成員的集體資產的操作難度加大，具體有以下三種表現。一是合并村組資產尚未充分融合。部分合并后的村民小組已成為小組集體土地所有權主體，但土地管理仍沿用由原小組自行管理的慣例做法，村民小組集體經濟組織“形合實不合”，集體土地所有權主體地位虛置，可能導致村民小組的集體土地難以進行規模使用，后續收益分配過程中也易出現矛盾。二是資產盤活利用機制未理順。當前農村的閑置資產包括學校、醫院和已騰退的村級活動服務場所等，部分閑置資產由行業部門與村集體共同管理。以閑置校舍為例，其建設用地產權屬于村集體，但地面以上建筑物及附屬設施為國有權屬，仍由教育局管理。村集體和教育局均對此類資產存在“不敢動”的心態，影響資產改造或出租。三是集體土地和各類資金未得到有效統籌和盤活。隨著城鎮化快速推進，大量宅基地處于低效利用狀態，農村宅基地閑置浪費問題突出，造成土地資源極大浪費。財政、金融、社會資本等各類資金缺乏系統盤活，資金使用效率較低。

四、農村基層組織改革促進集體經濟壯大的路徑優化

正如習近平總書記所指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”〔14〕。持續壯大集體經濟，不會是一馬平川，農村基層組織改革也不能簡單停留在機構的“加減法”上，需要調配新的組織結構優勢，促進縣鄉村三級聯動、整體思考、上下配套，方可水到渠成。面對改革中出現的諸多問題和矛盾，要從創新集體經濟發展模式、明確鄉村組織運行機制和收益分配機制三個層面探討農村基層組織改革持續壯大集體經濟的實踐路徑。

（一）創新集體經濟發展模式激發組織結構優化的規模效應

農村基層組織改革的目標在于通過數量調減，使鄉村布局調優，優化資源配置，增強服務能力，從而實現集體經濟低成本、高效能的規?；l展，寫好農村基層組織機構改革的“后半篇”文章。

1.根據農村集體經濟組織資源優勢，分類制定發展方案。一是做強資本運營型集體經濟。對于部分已經完成資本原始積累、發展實力較為雄厚的村集體經濟組織，通過投資參股經營等方式，獲取股金、利息和資產增值收入，鼓勵走出本地開拓外部市場，持續將集體經濟做大做強。二是做大商貿型集體經濟。對于處于城郊結合部、產業園區周邊的村組，可利用集體閑置的建設用地、房屋和設施通過租賃、承包經營、股份合作等多種方式獲取收益，將區位優勢轉化為經濟優勢。三是做優文旅型集體經濟。對于有文化旅游資源的村組，可通過打造個性化的民居建筑群、挖掘鄉土文化藝術亮點、開發生產勞作項目等方式吸引游客。四是做實生產型集體經濟。對于優質特色農業產業資源的鄉村，可引入龍頭企業發展生產型集體經濟，鼓勵村集體領辦土地股份合作社，開展農產品加工、電商、農業生產服務等鄉村特色產業。五是發展委托運作型集體經濟。加大對經濟發展基礎較差、資源嚴重不足的鄉村，尤其是集體經濟年收入在10萬元以下的薄弱村的政策扶持力度。可利用各級財政扶持資金和村級自籌資金組建發展集體經濟基金池，委托國資公司投資經營，再以較為穩定的方式返還分紅收益給村集體經濟組織。

2.厘清農村黨組織與集體經濟組織、自治組織的關系。強化基層黨組織領導作用，全面推行村（社區）黨組織書記通過法定程序擔任村集體經濟組織負責人，村集體經濟重要事項需經村黨組織研究討論，以確保基層黨組織發揮統領作用。按照“推進自治組織與農村集體經濟組織分離”的要求，從功能定位、職能職責、價值取向上進一步厘清集體經濟組織與自治組織的關系，形成日常事務處理和經營管理活動各司其職、各行其是、分置運行的格局，確保按各自職責規范高效運轉。穩步推進農村集體經濟組織與村民委員會分設會計賬套和銀行賬戶，實行資產分管、核算分立，促進集體經濟組織獨立開展經濟活動。合理授權，完善治理架構和監督機制，支持農村集體經濟組織依法依規履行經濟職能。著力發現和化解一些苗頭性、傾向性問題，避免“一管就死、一放就亂”。

（二）明確鄉村組織運行機制為集體經濟壯大注入新動能

農村基層組織改革不能再簡單地停留在“加減法”上，必須從集體發展的本位出發，從整體布局，整合組織多樣化資源，提升治理效能，促進集體經濟壯大。

1.積極推動各類集體經濟組織的有效設立。一是通過清產核資做實集體資產屬性界定工作。明晰集體建設用地和農村公益性閑置房屋產權，進一步明晰集體建設用地產權，加快辦理確權登記和頒發證書。對權屬不明確的公益性閑置房產，可確權給當地農村集體經濟組織；對已明確為國有權屬的閑置資產，可由區（市）縣政府整體劃轉給所在地鄉鎮政府，原負責資產管理的行業部門按管理程序對劃轉資產予以核銷。鄉鎮政府通過簽訂相關權益轉讓協議，將閑置資產的占有、使用、收益等權益讓渡給當地農村集體經濟組織行使。二是加強指導集體經濟組織出資設立企業法人。出資設立企業嚴格按照我國《公司法》等相關法律法規規定實施，并根據農村集體經濟組織的經營發展需要，科學、規范構建法人治理結構，確保管理高效、決策有序、運營順暢，并能充分保障集體經濟組織及其成員的合法權益。這一項專業工作，在不干涉農村集體經濟組織自主經營權的前提下，對此給予有效幫助和指導。三是逐步完成組級集體經濟組織的登記賦碼。從前期農村產權確權頒證的實際情況來看，集體土地所有權大多確權在村民小組。村民小組合并后，為避免與合并前的村民小組名稱混淆，應對合并后的村民小組進行全面摸排，對保留的原組集體經濟組織重新命名，有序推進組級集體經濟組織登記賦碼，加快推進組級農村集體經濟組織設立并有效運營，確保各項生產經營活動正常進行。

2.做實“三會”職權，促進基層組織職能有效發揮。成員大會是農村集體經濟組織權力機構，理事會是管理和執行機構，但實務中可能存在理事會成員與村委會干部身份重疊而濫用權力、理事會“架空”成員大會等情況。建議從以下三個方面做實“三會”職權：一是嚴格制定并執行集體經濟組織章程，將章程規定作為“三會”各自發揮職權的根本依據；二是將重大決策事項做到公開透明，確保成員大會召開程序和決議的有效性；三是發揮多方面的監督機制，除做實內部監事會以外，還應健全完善其他監督保障措施，如加強黨組織、政府對理事會、村委會的工作監督，確保成員大會作為最高權力機構的職能得以有效發揮。

（三）明晰集體成員收益分配機制確保集體資產盤活增效

收益分配制度是農村集體經濟高質量發展的保障，兩項改革需保障落實農民作為新型農村集體經濟組織成員的民主權利，防止基層組織結構的調整而導致集體經濟收益被內部少數人侵占和控制。因此，提高鄉鎮行政區劃和村級建制改革的成效，需進一步明晰集體成員收益分配機制確保集體資產盤活增效，促進集體經濟實現高質量發展。

1.做好調整后的集體經濟組織成員身份認定確保權益保障精準到位。一是做好成員身份的認定。各縣級人民政府在制定本區域農村集體經濟組織及成員認定的指導意見時，依據綜合多因素的復合型成員身份認定原則對本地區普遍存在的情形進行有效規定，以保證本地區認定標準的相對統一。指導農村集體經濟組織針對特殊情形按照法定程序形成相對固定的認定標準，確保集體經濟組織內部成員身份認定標準及規則公平合理。二是探索集體經濟組織成員的動態確認機制。構建家庭財產權、成員量化股份長久不變，成員身份動態管理的機制，以戶籍作為成員資格認定的一般標準，對于成員子女、配偶等新增戶籍人口情況，可在尊重其本人或監護人意愿的前提下通過出資加入集體經濟組織，出資標準及其他取得成員身份的條件應由成員大會民主決策。如果自然人死亡，則該權利喪失，對于集體經濟組織成員死亡的情況，在集體經濟組織中享有的資產股權可考慮在集體內部轉讓或由集體贖回。

2.厘清建制調整后的集體產權權屬為精準盤活集體要素資源奠定基礎。一是分類推進合并村組集體資產產權融合。充分尊重群眾意愿，在共識程度較高的情形下，按照程序規范、群眾認可的原則，通過民主程序討論，完善相關組織程序，加快村組集體資產的產權融合進程。若合并村組居民對集體資產產權融合存在較大分歧，應按照尊重歷史、實事求是的原則，實施分賬管理。二是逐步完善合并村組農村產權頒證。開展調整后的農村集體經濟組織及其成員各類權證的變更登記工作，原來頒發的各類權證持續有效，待有關資源、資產、量化股份發生流轉、繼承等變動時做變更登記，一并換發新的權證。其中，承包經營權證建議在2027年第三輪土地延包時統一換發。三是明晰集體建設用地和農村公益性閑置房屋產權。進一步明晰集體建設用地產權，加快辦理確權登記和頒發證書。對權屬不明確的公益性閑置房產，可確權給當地農村集體經濟組織。對已明確為國有權屬的閑置資產，可由區（市）縣政府整體劃轉給所在地鄉鎮政府，原負責資產管理的行業部門按管理程序對劃轉資產予以核銷。鄉鎮政府通過簽訂相關權益轉讓協議，將閑置資產的占有、使用、收益等權益讓渡給當地農村集體經濟組織行使。四是盤活農村土地資源。開展農村閑置宅基地整治，依法依規利用城鄉建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等政策，結合片區規劃預留集體經濟發展產業用地，為鄉村建設和產業發展等提供土地等要素保障，提高土地資源利用效率。

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〔5〕 張楊，程恩富. 壯大集體經濟、實施鄉村振興戰略的原則與路徑——從鄧小平“第二次飛躍”論到習近平“統”的思想〔J〕.現代哲學，2018，（1）.

〔6〕 郭曉鳴，張耀文. 新型農村集體經濟的發展邏輯、領域拓展及動能強化〔J〕.經濟縱橫，2022，（4）.

〔7〕 蔣永穆，趙蘇丹. 堅持與完善農村基本經營制度：現實挑戰與基本路徑〔J〕.經濟研究參考，2021，（22）.

〔8〕 賀雪峰. 農民組織化與再造村社集體〔J〕.開放時代，2019，（3）.

〔9〕 張克俊，付宗平. 新型農村集體經濟發展的理論闡釋、實踐模式與思考建議〔J〕.東岳論叢，2022，（10）.

〔10〕 李萍，王軍. 財政支農資金轉為農村集體資產股權量化改革、資源稟賦與農民增收——基于廣元市572份農戶問卷調查的實證研究〔J〕.社會科學研究，2018，（3）.

〔11〕 肖紅波，陳萌萌. 新型農村集體經濟發展形勢、典型案例剖析及思路舉措〔J〕.農業經濟問題，2021，（12）.

〔12〕 張新文，杜永康. 集體經濟引領鄉村共同富裕的實踐樣態、經驗透視與創新路徑——基于江蘇“共同富裕 百村實踐”的鄉村建設經驗〔J〕.經濟學家，2022，（6）.

〔13〕 劉宇晗. 農地“三權分置”視域下農村集體經濟組織法人制度的完善〔J〕.山東大學學報（哲學社會科學版），2019，（4） .

〔14〕習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告〔M〕.北京：人民出版社，2022：30-31.

【責任編輯：劉彥武】